A4-0014/97

Resolución sobre el funcionamiento y el futuro de Schengen

El Parlamento Europeo,

- Visto el Tratado de la Unión Europea, y más concretamente el título VI y los artículos 7A, 100A y 100C del Tratado CE,

- Visto el Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 y el Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen (CAAS) de 19 de junio de 1990,

- Visto el Informe anual sobre el funcionamiento del CAAS para el período comprendido entre el 26 de marzo de 1995 y el 25 de marzo de 1996 ((Grupo central Schengen - SCH/C(96)17 rev.)),

- Vistas sus resoluciones sobre la libre circulación de personas, el tercer pilar y los Acuerdos de Schengen y especialmente las de 23 de noviembre de 1989 sobre la firma del Acuerdo adicional de Schengen ((DO C 323 de 27.12.1989, pág. 98)), de 15 de marzo de 1990 sobre la libre circulación de las personas en el mercado interior ((DO C 96 de 17.4.1990, pág. 274)), de 14 de junio de 1990 sobre el Acuerdo de Schengen y el Convenio relativo al derecho de asilo y al estatuto de los refugiados del Grupo ad hoc sobre inmigración ((DO C 175 de 16.7.1990, pág. 170)), de 19 de noviembre de 1992 sobre la supresión de controles en las fronteras interiores y la libre circulación de personas en la Comunidad Europea ((DOC337 de 21.12.1992, pág. 211)), de 19 de noviembre de 1992 sobre la entrada en vigor de los Acuerdos de Schengen ((DO C 337 de 21.12.1992, pág. 214)), de 22 de enero de 1993 sobre la creación de Europol ((DO C 42 de 15.2.1993, pág.250)), de 15 de julio de 1993 sobre la libre circulación de personas de conformidad con el artículo 8 A del Tratado CEE ((DO C 255 de 20.9.1993, pág. 183)), de 15 de julio de 1993 sobre la política europea de inmigración ((DO C 255 de 20.9.1993, pág.184)), de 20 de enero de 1994 sobre la participación del Parlamento Europeo en el marco de acuerdos internacionales de los Estados miembros y de la Unión relativos a la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior ((DO C 44 de 14.2.1994, pág. 180)), de 10 de febrero de 1994 sobre los Acuerdos de Schengen ((DO C 61 de 28.2.1994, pág.185)), de 6 de abril de 1995 sobre el Acuerdo de Schengen y la política de asilo ((DO C 109 de 1.5.1995, pág. 169)), de 17 de mayo de 1995 sobre el funcionamiento del Tratado de la Unión Europea en la perspectiva de la Conferencia Intergubernamental de 1996 - Realización y desarrollo de la Unión ((DO C 151 de 19.6.1995, pág. 56)), de 20 de junio de 1996 sobre la libre circulación de personas en el seno de la Unión Nórdica de Pasaportes, el Espacio Económico Europeo y los países de Schengen ((DO C 198 de 8.7.1996, pág. 168)),

- Vistas sus resoluciones sobre la Conferencia Intergubernamental de 1996 y especialmente la de 13 de marzo de 1996 que contiene i) el dictamen del Parlamento Europeo sobre la convocatoria de la CIG y ii) la evaluación de los trabajos del grupo de reflexión y la definición de las prioridades políticas del Parlamento Europeo con vistas a la CIG ((DO C 96 de 1.4.1996, pág. 77)),

- Vistas las deliberaciones de los Parlamentos nacionales de los futuros países signatarios de los acuerdos de Schengen y de los países de la Unión Nórdica de Pasaportes,

- Visto el artículo 148 del Reglamento,

- Visto el informe de la Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores (A4-0014/97),

A. Considerando que el artículo 7 A del Tratado CE, en el que se prevé la abolición de las fronteras interiores y la libre circulación de las personas en la UE antes del 1 de enero de 1993, aún no ha entrado en vigor, y manifestando su preocupación por el hecho de que, en lo que al Consejo se refiere, las medidas complementarias se están convirtiendo en condiciones básicas para la entrada en vigor de este artículo,

B. Considerando que la mayor parte de los países de la Unión Europea han decidido suprimir los controles en las fronteras interiores y adoptar las denominadas «medidas complementarias» en el marco del CAAS,

C. Considerando que Francia, de acuerdo con el apartado 2 del Artículo 2 del CAAS, sigue manteniendo los controles en las fronteras interiores con Bélgica y Luxemburgo,

D. Considerando que se alcanzó un acuerdo sobre la adhesión de Dinamarca, Suecia y Finlandia a Schengen y que se ha concluido un acuerdo de cooperación con Noruega e Islandia,

E. Considerando que la Unión Nórdica de Pasaportes, que entró en vigor en 1957, establece la libre circulación de personas entre Dinamarca, Suecia, Noruega, Finlandia, Islandia y las Islas Feroe; considerando que esta Unión Nórdica de Pasaportes tiene como objetivo la abolición de los controles de pasaportes en las fronteras interiores de los países nórdicos y que se refiere a algunos de los temas principales relacionados con la libertad de circulación y de residencia,

F. Considerando que el CAAS no ofrece garantías suficientes con respecto a los controles parlamentario y judicial;

G. Considerando que los Acuerdos de Schengen revisten un carácter temporal y que habrán de sustituirse por una legislación comunitaria,

H. Considerando que en la Conferencia Intergubernamental para la revisión del Tratado de la Unión Europea no existe unanimidad sobre la democratización de la toma de decisiones en relación con la realización de la libre circulación de personas y en materia de cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior,

I. Funcionamiento de Schengen

1. Constata que los países signatarios de Schengen han tomado medidas para garantizar a sus ciudadanos tanto el derecho a la libre circulación como el derecho a la seguridad; no obstante, señala que, de conformidad con el artículo 7 A del Tratado CE, la libre circulación de personas es parte integrante del mercado interior y de los objetivos de la Unión Europea; pide a la Comisión, al Consejo y a los Estados miembros de la Unión que, mediante mecanismos comunitarios, realicen la libre circulación de personas para todos los ciudadanos de la Unión y de terceros países que residen en la Unión de manera legal; lamenta que con los Acuerdos de Schengen hayan surgido nuevas discriminaciones entre los ciudadanos de la Unión por motivos de nacionalidad, por una parte, y contra los de países terceros que residen en la misma de manera legal, por otra; espera que la libertad de desplazamiento consignada en el Acuerdo de Schengen también se garantice en el caso de ciudadanos de terceros países que residen en la Unión de manera legal;

2. Afirma que la mejora de la seguridad de todos los ciudadanos ha de constituir una prioridad importante de cualquier política, y, por ende, también de Schengen; deplora que la ejecución de los Acuerdos de Schengen en la práctica se oriente sobre todo a la limitación de la migración, por lo que insiste en unas medidas más selectivas y orientadas a la lucha contra la delincuencia, que mejoren la cooperación entre los servicios policiales y las autoridades judiciales, atendiendo tanto a la eficacia de la actuación de las autoridades como a la protección jurídica de los ciudadanos;

3. Destaca la necesidad de mayor apertura y control parlamentario sobre el Comité Ejecutivo y de un nivel elevado de protección legal de las personas afectadas;

4. Lamenta que el Gobierno francés siga supeditando la supresión de los controles en las fronteras interiores a nuevas «medidas compensatorias»;

5. Considera que la supresión de las fronteras interiores no debe constituir un pretexto para la introducción de controles sistemáticos en las zonas fronterizas o para el cierre hermético de las fronteras exteriores, pero que, desde el punto de vista de la política de seguridad y de inmigración, probablemente deba compensarse con medidas que prevean otras modalidades más selectivas y específicas de controles al azar;

6. Considera que la supresión de los controles de las fronteras interiores no debe ir acompañada de la instauración de nuevos controles administrativos que puedan atentar contra los derechos humanos;

7. Toma nota de que el Comité Ejecutivo ha establecido un procedimiento de consulta para la aplicación del apartado 2 del artículo 2 del CAAS, pide que su concretización se base en las disposiciones de la propuesta de la Comisión sobre la supresión de los controles de las fronteras interiores, de tal manera que éste revista carácter provisional y que el período de vigencia de los mismos sólo pueda prorrogarse previa consulta con los demás Estados miembros;

8. Solicita a la Comisión que ejerza su papel de guardiana de los Tratados y de observadora de las actividades del grupo Schengen y que informe al Parlamento Europeo sobre las medidas y decisiones previstas tanto en el ámbito del tercer pilar del Tratado de la Unión Europea como en el marco del funcionamiento de Schengen;

9. Insiste en una mayor transparencia de las disposiciones de Schengen por la vía de su coordinación y de la creación de un registro público de los informes del Comité Ejecutivo; solicita que se remitan todos los documentos importantes al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales e igualmente que se les remitan a tiempo los órdenes del día y los proyectos de textos destinados al Comité Ejecutivo, así como un informe pormenorizado de las reuniones del mismo y del grupo central de trabajo;

10. Solicita al grupo de trabajo central que, a la hora de elaborar el informe anual, proporcione una mayor cantidad de información y de mejor calidad sobre el CAAS y sobre las consecuencias de la aplicación de este Acuerdo y más en particular sobre las posibles modificaciones de los diferentes manuales, sobre la eficacia y los problemas de los controles de las fronteras exteriores, sobre la aplicación de las disposiciones en materia de derecho de asilo, sobre la aplicación de la asistencia mutua en materia de derecho penal y de trabajo policial y sobre la utilización de agentes de contacto y enlace; subraya, por otra parte, el hecho de que una diferencia en la aplicación comporta desigualdades jurídicas entre los habitantes de los Estados miembros;

11. Hace hincapié en la necesidad de que los compromisos de Schengen se incorporen al Derecho nacional, y desea que esto se realice respetando plenamente los instrumentos jurídicos internacionales en materia de derechos humanos, asilo y protección de la intimidad;

En lo relativo al funcionamiento del Sistema de Información de Schengen (SIS) y la protección de la intimidad:

12. Muestra su preocupación ante el hecho de que el SIS se utilice principalmente como banco de datos para «extranjeros indeseables» incluyendo entre ellos a extranjeros que no tienen antecedentes penales o que carecen de la posibilidad de recurso;

13. Solicita que la inclusión en los archivos policiales se limite a la prevención de peligros reales o a comportamientos criminales específicos, de acuerdo con la normativa internacional en el marco del Consejo de Europa; señala que el registro de los extranjeros con vistas a prohibirles la entrada al territorio no responde a este criterio y que, por tanto, de esta manera se criminaliza a un grupo considerable de personas sin que se les otorgue posibilidad alguna de recurso;

14. Constata la existencia de importantes diferencias entre los países de Schengen en lo relativo a la introducción de datos en el Sistema de Información Schengen; considera que ello hace menos eficaz el funcionamiento del sistema y pide a los países de Schengen que armonicen sus políticas al respecto;

15. Considera que el establecimiento de distintos sistemas de tratamiento de datos (sistema de información de Schengen, Europol, Sistema de Información Europeo (SIE), sistema de informaciones aduaneras) es necesario para respetar la legislación relativa a la protección de datos y en especial la obligación de su uso selectivo y que, no obstante, sería de desear una mayor coordinación en lo que se refiere a los principios relativos a la protección de datos así como un cierto grado de cooperación entre las distintas oficinas nacionales de Europol y SIRENE;

16. Solicita que en el caso de utilización de datos relativos a personas en el ámbito policial se garantice, como mínimo, un grado de protección de los datos equivalente al recogido en el Convenio del Consejo de Europa de 28 de enero de 1981 y con la Recomendación R(87)15 del Comité de Ministros del Consejo de Europa de 17 de septiembre de 1987;

17. Solicita que la inclusión en los archivos policiales se limite a informaciones objetivas quedando excluidos los datos personales (tales como los relacionados con las orientaciones sexuales, las ideas políticas y religiosas, la información sobre la salud, «la raza», etc.), de acuerdo con la normativa internacional en el marco del Consejo de Europa;

18. Constata que la autoridad común de control ha denunciado -en relación con la protección de la intimidad- la detención de personas que habían sido incluidas por error en el SIS y solicita que se adopten medidas eficaces para evitar que estas situaciones se repitan;

19. Solicita la adopción inmediatas de medidas orientadas a un funcionamiento eficaz de la autoridad común de control en materia de protección de la intimidad (Artículo 115 del CAAS); solicita igualmente que se informe al público acerca de dicha reglamentación, así como la inclusión de representantes de las organizaciones de defensa de los derechos humanos en el seno de la autoridad común de control;

En lo relativo a la cooperación policial y judicial:

20. Insiste en una mayor coordinación en materia de cooperación policial en el marco de Schengen mediante acuerdos bilaterales, lo cual no solamente permitirá una actuación policial más eficaz sino que contribuirá también a una mayor transparencia y seguridad jurídica y a unas prácticas más controlables sobre el terreno;

21. Solicita una comunicación del Grupo central de trabajo sobre las experiencias en materia de cooperación policial transfronteriza, que incluya, entre otras, la vigilancia, la persecución y la comunicación transfronterizas;

22. Solicita una comunicación sobre el contenido de las declaraciones mencionadas en el Artículo 41 del CAAS en materia de derecho de persecución y sobre qué Estados miembros introdujeron modificaciones en las mismas;

23. Pide a los gobiernos de los países integrantes de Schengen que armonicen mejor el ámbito de aplicación de una serie de medidas transfronterizas con objeto de que las declaraciones previstas en el acuerdo puedan reducirse a un mínimo;

24. Confía en que se proceda de manera urgente a la armonización de las definiciones y conceptos en torno a la asistencia judicial, la calificación de los delitos y la cooperación policial, de manera que los datos introducidos en el sistema de información de Schengen se puedan comparar e interpretar más fácilmente;

25. Pide que se instaure con urgencia un diálogo estructural entre el grupo de Schengen e Interpol y expresa el deseo de que se comunique el procedimiento correspondiente al Parlamento Europeo y a los parlamentos nacionales;

26. Solicita a los países signatarios de Schengen que procedan a una recopilación de la jurisprudencia Schengen sobre la base de las «mejores prácticas», para establecer un uso óptimo de la jurisprudencia;

En lo relativo a los controles de las fronteras exteriores:

27. Solicita un informe pormenorizado sobre los controles en las fronteras exteriores que incluya un análisis de todos los problemas existentes en las mismas;

28. Solicita que se adopten las medidas necesarias que garanticen el derecho de recurso a las personas retenidas en las fronteras exteriores para los casos en que se prohíba la entrada al territorio;

29. Insiste en la armonización de la política de visados y de la lista de países con obligación de visado en el territorio Schengen; solicita urgentemente una normativa en relación con el reconocimiento mutuo de los documentos de viaje y residencia de los países Schengen;

En lo relativo a las drogas:

30. Toma nota de las propuestas en relación con la forma de abordar el turismo de drogas y el narcotráfico internacional; constata por otra parte que las autoridades administrativas y penales de las zonas fronterizas han creado un marco de cooperación; solicita, por tanto, a los Gobiernos de los países afectados que participen en estos esfuerzos y supriman finalmente los controles en las fronteras interiores;

31. Lamenta profundamente que la utilización del apartado 2 del artículo 2 del CAAS por parte del Gobierno francés haya podido transformarse en un medio de presión para imponer a otros Estados miembros, al margen todo tipo de debate democrático, la política de un Estado miembro en materia de drogas;

En lo relativo a la política de asilo:

32. Insta a los países Schengen a una mayor transparencia en relación con el procedimiento y los criterios usados en materia de establecimiento de la responsabilidad de la tramitación de la solicitud de asilo; pide que se informe con tiempo y claramente a los solicitantes de asilo sobre la aplicación de las disposiciones de Schengen, de forma que éstos puedan dirigirse de forma voluntaria al Estado integrante de Schengen responsable para la tramitación de la solicitud;

33. Opina que que los requisitos en materia de visados y las disposiciones en relación con los controles fronterizos y los acuerdos bilaterales concluidos por los países Schengen con países terceros deben realizarse de conformidad con el derecho de los individuos a solicitar asilo y con el deber de los Estados de respetar el principio de «no devolución», de conformidad con las disposiciones del Convenio de Ginebra; solicita a los países Schengen que no devuelvan a un solicitante de asilo a otro Estado antes de comprobar que su solicitud de asilo será examinada pormenorizadamente y que se proporcionará a dicho solicitante de asilo una protección efectiva; insiste, además, en la creación de un procedimiento de recurso con efectos suspensivos por el que el solicitante de asilo pueda impugnar la supuesta seguridad del tercer país;

34. Manifiesta su preocupación por el hecho de que, a pesar de las posiciones comunes y las resoluciones adoptadas en el marco del Tratado de la Unión, las diferencias de interpretación existentes entre los países integrantes de Schengen por lo que se refiere a la definición de «refugiado», al procedimiento de definición del estatuto y a los derechos de los solicitantes de asilo que esperan una decisión en cuanto al Estado responsable para la tramitación de su solicitud pueden provocar desigualdades e inseguridad jurídicas;

35. Pide al Grupo de Schengen que elabore directrices para aplicar las disposiciones del apartado 4 del artículo 29 y del artículo 36 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen exclusivamente en interés de los solicitantes de asilo; insta a los países Schengen a que concedan al solicitante de asilo el derecho de recurso con efecto suspensivo en contra de la decisión de transferir al solicitante a otro Estado;

36. Solicita a los países Schengen que apliquen el artículo 36 del CAAS de manera que los miembros de una misma familia que se encuentren separados dentro del territorio de Schengen sean unidos mediante la aplicación de los criterios de Schengen y que su solicitud de asilo sea tramitada en el mismo país; pide que el principio de «unidad de familia» se aplique también cuando todavía no se haya decidido sobre la admisibilidad de la solicitud de asilo; pide que se aplique una interpretación más amplia del concepto «familia», y que incluya a todos los miembros de la familia que vivan en el mismo hogar, de conformidad con el artículo 185 del Manual del ACNUR;

37. Pide, teniendo en cuenta la futura ampliación de la UE, que se coopere estrechamente con los países de Europa central y oriental en los ámbitos de la legislación y de las prácticas en materia de asilo;

38. Insta a los países Schengen a que impongan sanciones a los que faciliten el paso de las fronteras, que sean acordes con los principios relativos a la protección de los refugiados y que estén acompañadas de las garantías necesarias para no impedir el acceso a los procedimientos para determinar su estatuto a las personas que necesitan protección;

II. Ampliación de Schengen

39. Insta al Comité ejecutivo de Schengen a que garantice que se adoptarán todas las medidas necesarias para permitir la integración simultánea de Italia, Grecia y Austria antes de octubre de 1997,

40. Espera que, paralelamente a la adhesión de distintos países al Acuerdo de Schengen, se adopten todas las medidas técnicas necesarias, tanto en el ámbito del sistema de control como en el del SIS, para que no se produzca un retraso en la entrada en vigor del Acuerdo de Schengen en estos países;

41. Considera que las experiencias recabadas durante los más de 40 años de existencia de la Unión Nórdica de Pasaportes demuestran que puede lograrse una libertad de circulación de las personas que funciona sin tener que adoptar un conjunto de medidas legislativas aduciendo medidas de seguridad; considera que deben mantenerse estos logros;

42. Se congratula de la inclusión de la Unión Nórdica de Pasaportes en el espacio Schengen con las debidas garantías en cuanto a la integridad tanto de la Unión Nórdica de Pasaportes como del territorio Schengen; advierte, sin embargo, que la inclusión de países miembros de la Unión Nórdica de Pasaportes en el espacio Schengen puede obstaculizar la futura comunitarización del acervo Schengen, por lo que insiste en la necesidad de concluir acuerdos jurídicos claros que puedan eliminar las objeciones institucionales; considera que la inclusión de Noruega e Islandia no puede constituir un precedente para la ampliación de Schengen a otros países que no pertenezcan a la UE;

43. Confía en que, con motivo de la ratificación, los parlamentos de los países integrantes de la Unión Nórdica de Pasaportes hagan valer sus derechos democráticos a la información, al control y a la participación;

III. Futuro de Schengen

44. Confirma su posición en relación con las prioridades para la CIG, tal como se expresaron en sus resoluciones antes citadas de 17 de mayo de 1995 y de 13 de marzo de 1996; aboga en consecuencia por la supresión del principio de unanimidad para las decisiones del Consejo en relación con la realización de la libre circulación de personas y para la comunitarización de la política de asilo, las fronteras exteriores, la migración, la lucha contra el tráfico de drogas, el fraude a escala internacional y la delincuencia organizada, la cooperación judicial en lo civil, así como para el recurso a procedimientos e instituciones comunitarios en el ámbito del tercer pilar;

45. Reitera su posición de que la libre circulación de personas es una de las cuatro libertades que habrá de realizarse en el marco del Tratado CE bajo el control judicial del Tribunal de Justicia Europeo y el control democrático del Parlamento Europeo;

46. Lamenta que en el texto de proyecto de revisión de los Tratados, presentado al Consejo Europeo de Dublín, no figuren unas opciones claras para la comunitarización de la política en materia de transgresión de las fronteras exteriores, la política de asilo, migración y de visados, y la política con respecto a los ciudadanos de terceros países; manifiesta su oposición contra toda posible demora de la realización de la libre circulación de personas y contra toda discriminación entre los ciudadanos de la UE y los ciudadanos de terceros países que están establecidos en la Unión de forma legal por lo que se refiere al derecho a la libre circulación de personas; reitera su convencimiento de que la libre circulación de personas debe aplicarse a todas las personas que residen legalmente en la UE y que no puede restringirse, bajo ningún concepto, a los ciudadanos de la UE; lamenta además que ni en el nuevo título sobre la libre circulación de personas, asilo y migración, ni en los demás asuntos comprendidos en el tercer pilar, se hagan propuestas concretas ni para el refuerzo del derecho de iniciativa de la Comisión, de la participación del Parlamento Europeo en la toma de decisiones, del control democrático y judicial de la política seguida, ni por lo que se refiere a las competencias del Tribunal de Justicia o la introducción de decisiones por mayoría a nivel del Consejo;

47. Considera que el control parlamentario del funcionamiento de Schengen podría mejorarse considerablemente mediante la creación de un grupo de concertación permanente, compuesto por representantes de las comisiones competentes de los Parlamentos nacionales correspondientes; desea que se asocie al Parlamento Europeo a esta iniciativa;

48. Decide dedicar todos los años un debate al funcionamiento de Schengen y elaborar un informe al respecto, a raíz del informe anual sobre el funcionamiento del Convenio de aplicación de Schengen,

49. Reitera su solicitud de que se faculte al Tribunal de Justicia para dirimir litigios en relación con la interpretación del Acuerdo de Schengen al igual que para el resto de los instrumentos que se creen en el ámbito del tercer pilar;

50. Propone que la secretaría de Schengen pase a formar parte de los servicios de la Comisión a la espera de la integración necesaria de Schengen en el funcionamiento de la Unión Europea;

51. Reafirma que la libre circulación de personas en la UE está regulada por el artículo 7A del Tratado CE y solicita a la Comisión y al Consejo que adopten urgentemente las medidas necesarias para aplicar plenamente el artículo 7 A sin más demora;

52. Considera que una posible integración de Schengen mediante un protocolo deberá ir acompañada de medidas significativas orientadas a la aplicación de los procedimientos comunitarios y que deberá preverse en este sentido el derecho de iniciativa de la Comisión, una mayor participación del Parlamento en la creación del marco legislativo y en el control de la aplicación, y un control judicial por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas;

53. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolución a la Comisión, al Consejo, al Comité Ejecutivo de Schengen, así como a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros de la Unión Europea y a los Gobiernos y Parlamentos de Noruega e Islandia.