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Document 52020AA0006

Dictamen N.o 6/2020 [con arreglo a los artículos 287, apartado 4, y 322, apartado 1, letra a), del TFUE] sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia [COM(2020) 408] 2020/C 350/01

ECA_OPI_2020_6

OJ C 350, 20.10.2020, p. 1–28 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

20.10.2020   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 350/1


DICTAMEN N.o 6/2020

[con arreglo a los artículos 287, apartado 4, y 322, apartado 1, letra a), del TFUE]

sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia [COM(2020) 408]

(2020/C 350/01)

ÍNDICE

 

Apartado

Página e

Resumen

I-V

3

Introducción

1-6

3

Observaciones generales: diseño del Mecanismo

7-23

5

Objetivos y coordinación de las distintas fuentes de financiación

7-14

5

Adecuación del importe de la ayuda propuesta

15-18

7

Disposiciones de gobernanza y auditoría

19-23

9

Contribución financiera y proceso de asignación

24-36

10

Contribución financiera máxima

24-30

10

Asignación de la contribución financiera

31-33

13

Operaciones de empréstito

34-36

15

Planes de recuperación y resiliencia

37-46

15

Preparación y adopción de planes de recuperación y resiliencia

37-41

15

Evaluación de los planes de recuperación y resiliencia

42-44

18

Conexión con el Semestre Europeo

45-46

18

Disposiciones financieras

47-50

19

Procedimiento de toma de decisiones para las solicitudes de pago

47-50

19

Presentación de informes, seguimiento y evaluaciones

51-59

20

Presentación de informes de los Estados miembros a la Comisión

51-52

20

Supervisión y medición del rendimiento

53-57

20

Evaluaciones

58-59

21

Observaciones finales

60-63

21

Anexo I – Síntesis de los presupuestos de los programas del instrumento NGEU con arreglo a la propuesta de la Comisión y las conclusiones del Consejo Europeo

23

Anexo II – Propuesta de la Comisión Europea frente a la propuesta del Consejo Europeo

24

Anexo III – Otros dictámenes pertinentes del Tribunal de Cuentas

27

Anexo IV – Evaluación de los PRR

28

Resumen

I.

En mayo de 2020, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento para establecer un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). El objetivo de este Mecanismo es proporcionar ayuda financiera no reembolsable y préstamos a los Estados miembros para mitigar el impacto de la crisis de la COVID-19 y dotarlos de mayor resiliencia para el futuro.

II.

De conformidad con la petición de la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo, el objetivo del presente Dictamen es presentar una evaluación del diseño general del MRR, de la idoneidad de los instrumentos propuestos y de los riesgos potenciales en relación con su ejecución, cumplimiento y buena gestión financiera, así como de sus mecanismos de notificación y seguimiento. Se limita a la propuesta de la Comisión, pero tiene en cuenta el correspondiente acuerdo político alcanzado en el Consejo Europeo el 21 de julio.

III.

Llegamos a la conclusión de que el MRR puede ayudar a los Estados miembros a atenuar el impacto económico y financiero de la pandemia. Acogemos con satisfacción el hecho de que la propuesta se base en mecanismos existentes, como el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) y el Semestre Europeo, fomentando así las sinergias y reduciendo la carga administrativa tanto en la UE como en los Estados miembros. Por otra parte, es probable que la participación de los Estados miembros, tal como se establece en la propuesta, refuerce la asunción de responsabilidades y ofrezca la posibilidad de tener en cuenta las circunstancias específicas de cada país.

IV.

No obstante, observamos que el alcance y los objetivos del MRR son muy amplios, se solapan en parte con otros instrumentos de financiación y no se reflejan plenamente en la asignación de la contribución financiera. La aplicación oportuna puede resultar complicada debido a los problemas de absorción en los Estados miembros y a los complejos procedimientos para la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia (PRR). En este contexto, queremos destacar la importancia de unas medidas eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve, como sucede con el MRR. Por otra parte, la supervisión del rendimiento del mecanismo puede verse afectada por sus objetivos generales y de alto nivel, así como por las deficiencias del sistema de información. Por último, la propuesta no define claramente el papel del Parlamento Europeo en el proceso presupuestario ni los derechos de auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo (el Tribunal).

V.

Sobre la base de nuestras observaciones, consideramos que la propuesta podría mejorarse mediante:

el desarrollo de mecanismos adecuados para garantizar la coordinación con otras fuentes de financiación de la UE y la adicionalidad;

una vinculación más estrecha de los objetivos de recuperación y resiliencia del MRR con las claves de reparto;

la simplificación, en la medida de lo posible, de los procedimientos para los PRR y las solicitudes de pago, a fin de reducir la carga administrativa y facilitar la absorción;

la reconsideración de la frecuencia y los plazos de notificación y evaluación, y la definición de indicadores adecuados para los logros generales del MRR;

la definición del papel del Parlamento en el proceso presupuestario y el establecimiento expreso de los derechos de auditoría del Tribunal.

Introducción

1.

Las medidas de confinamiento adoptadas desde el brote de COVID-19 este año han provocado importantes pérdidas de ingresos para muchas empresas, aumentos del desempleo y un incremento de los préstamos dudosos en el conjunto de la UE. Para abordar estos retos, los Estados miembros y la Unión Europea (UE) han adoptado una serie de medidas para apoyar los ingresos de los hogares y el gasto sanitario, mantener el empleo y proteger a las empresas.

2.

Al final de mayo, la Comisión propuso un paquete a gran escala (1) que combinaba el nuevo marco financiero plurianual (MFP) 2021‐2027 de 1,1 billones de euros y el instrumento de emergencia único denominado «Next Generation EU» (NGEU) por valor de 750 000 millones de euros (véase el anexo I). El objetivo del instrumento NGEU es ayudar a los Estados miembros a reducir el impacto socioeconómico de la pandemia, recuperarse y retomar la senda del crecimiento sostenible.

3.

El objeto de este Dictamen es el MRR (2), que forma parte del instrumento NGEU. Con un presupuesto total de más de 600 000 millones de euros en precios corrientes, el MRR representa en torno al 80 % del presupuesto del instrumento NGEU y corresponde a más de la mitad del nuevo MFP propuesto. Su objetivo es proporcionar ayuda financiera a gran escala para reformas e inversiones públicas que hará que las economías de los Estados miembros sean más resilientes y estén mejor preparadas para el futuro. Comprende tanto subvenciones como préstamos a los Estados miembros (ilustración 1).

Image 1

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la Comisión (en precios corrientes; en precios de 2018, los importes son 310 000 millones de euros para subvenciones y 250 000 millones de euros para préstamos) y las conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 sobre el plan de recuperación y el MFP para 2021‐2027 (en precios de 2018).

4.

El MRR se ejecutará en paralelo a otros programas en el marco del instrumento NGEU (REACT EU en el marco de los fondos estructurales y de cohesión y las propuestas modificadas para el FEIE e InvestEU) y otros instrumentos de la UE relacionados con la respuesta a la COVID-19 (por ejemplo, el Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE), la financiación del Banco Europeo de Inversiones y del Mecanismo Europeo de Estabilidad para empresas y Estados miembros, y el Programa temporal de compras de emergencia frente a la pandemia del BCE).

5.

El 17 de julio de 2020, la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo solicitó al Tribunal que emitiera un dictamen sobre la propuesta de la Comisión para el establecimiento del MRR. El objetivo del presente Dictamen es evaluar el diseño y la idoneidad de los instrumentos propuestos, los posibles riesgos y los mecanismos de seguimiento y notificación del MRR. Se limita a la propuesta de la Comisión, pero tiene en cuenta el correspondiente acuerdo político alcanzado en el Consejo Europeo del 21 de julio (3) (véase el anexo II).

6.

El presente Dictamen complementa nuestros otros dictámenes relativos al Estado de derecho, el Reglamento de disposiciones comunes, REACT-UE, el Fondo de Transición Justa y el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (véase el anexo III).

Observaciones generales: diseño del Mecanismo

Objetivos y coordinación de las distintas fuentes de financiación

Artículos 3, 4, 6, 8 y 22 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

El solapamiento del alcance y los objetivos del MRR con otros programas de la UE genera riesgos de doble financiación y competencia.

Es necesario reforzar la conexión con los objetivos y la prioridad de la UE.

La adicionalidad y la complementariedad de las fuentes de financiación de la Unión podrían reforzarse aún más.

7.

El instrumento NGEU, que contiene al MRR, está concebido para contribuir a la consecución de los objetivos de la UE en materia de cohesión, sostenibilidad y digitalización. Proporcionará apoyo para las operaciones de las rúbricas del MFP «Cohesión y valores», «Mercado único, innovación y economía digital» y «Recursos naturales y medio ambiente» (ilustración 2).

Image 2

Fuente: Parlamento Europeo, Servicio de Estudios del Parlamento Europeo.

8.

El ámbito de aplicación del MRR (4), así como los objetivos generales y específicos (5), se definen en la propuesta de la Comisión. El ámbito de aplicación abarca ámbitos de actuación relacionados con la cohesión económica, social y territorial, las transiciones ecológica y digital, la salud, la competitividad, la resiliencia, la productividad, la educación y las capacidades, la investigación y la innovación, el crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, el empleo y la inversión, y la estabilidad de los sistemas financieros. El objetivo general del MRR es «promover la cohesión económica, social y territorial de la Unión, mejorando la resiliencia y la capacidad de ajuste de los Estados miembros, mitigando las repercusiones sociales y económicas de la crisis y apoyando las transiciones ecológica y digital» (6).

9.

El ámbito de aplicación y los objetivos son muy generales y abarcan una amplia gama de ámbitos de actuación. Por consiguiente, no todos estos objetivos pueden abordarse en la misma medida y la consecución de algunos objetivos puede ir en detrimento de otros (por ejemplo, cohesión económica frente a transición ecológica). Por otra parte, no existe una cuantificación de los resultados previstos a escala de la UE ni de la asignación de fondos a diferentes objetivos, lo que podría reducir la eficiencia del MRR.

10.

La propuesta vincula el MRR con objetivos de alto nivel de la UE como la recuperación sostenible y la convergencia económica y social (7), así como con el Pacto Verde Europeo y la transformación digital (8). Sin embargo, esta conexión podría reforzarse aún más en la práctica mediante, por ejemplo, indicadores comunes obligatorios. Esto reduciría el riesgo de una conexión débil entre los objetivos intermedios y las metas establecidos en los planes de recuperación y resiliencia (PRR) individuales y los objetivos más generales a escala del MRR o incluso a escala de la UE.

11.

Toda ayuda en el marco del MRR para financiar proyectos de reforma e inversión debe complementar a otros fondos y programas de la Unión y no cubrir los mismos costes (9). Los objetivos del MRR son comunes a otros programas de la UE, lo que ofrece ventajas en términos de complementariedad y sinergia. Sin embargo, aumenta el riesgo de doble financiación y competencia entre distintos programas, en particular porque el sistema cubrirá proyectos que pueden potencialmente acogerse a ayudas en el marco de otros ámbitos de actuación, como la cohesión, el transporte, la energía y la investigación.

12.

Por consiguiente, son esenciales mecanismos de coordinación eficaces entre los distintos programas e instrumentos de la Unión para garantizar, entre otras cosas, la complementariedad, la coherencia y la estrecha cooperación para alcanzar los objetivos establecidos por la propuesta (10). Acogemos con satisfacción la intención de la Comisión de desarrollar estos mecanismos en consulta con los Estados miembros.

13.

La propuesta de la Comisión permite transferir recursos al MRR procedentes de programas de gestión compartida (11), que no están condicionados ni limitados en virtud de la propuesta, pero que podrían estar sujetos a las condiciones y limitaciones establecidas en sus respectivos reglamentos, como el Reglamento de disposiciones comunes (RDC) para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE). La posibilidad de transferencias puede dar lugar a un trasvase de fondos a programas considerados menos condicionados o más ventajosos en términos de costes. Por ejemplo, la transferencia de fondos podría socavar las garantías inherentes a los programas operativos sujetos a una gestión compartida, o abrir la posibilidad de evitar la cofinanciación exigida en otras circunstancias de los Estados miembros. Por lo tanto, debe considerarse la introducción de condiciones específicas en el Reglamento del MRR para esta transferencia de fondos, así como un importe máximo.

14.

Aunque el MRR comparte algunos de los objetivos de los fondos estructurales del MFP, cuenta con una finalidad y lógica de gasto diferente. El primero tiene por objeto apoyar programas generales de reforma e inversión basados en objetivos intermedios de progresos y el segundo ofrece el reembolso de costes específicos relacionados con el programa o el proyecto. Esta situación puede plantear dificultades en la práctica, ya que exige que se combinen diferentes sistemas de objetivos e indicadores, y puede desincentivar que los Estados miembros coordinen eficazmente los dos flujos de financiación.

Adecuación del importe de la ayuda propuesta

Artículo 5 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

El MRR incrementará considerablemente la cantidad de fondos disponibles, en particular en el período 2021‐2022.

Resulta difícil evaluar la idoneidad del importe propuesto, ya que los objetivos son muy amplios y el impacto económico de la COVID-19 se está produciendo todavía.

15.

Sobre la base de la nueva propuesta de la Comisión relativa al MFP de mayo de 2020, la UE pondrá a disposición más de 1,8 billones de euros en el período 2021‐2027 (nuevo MFP e instrumento NGEU en conjunto). El instrumento NGEU aporta 750 000 millones de euros de financiación adicional, al tiempo que el volumen total del MFP se ha reducido en casi 35 000 millones de euros en comparación con la propuesta de la Comisión de mayo de 2018 y en casi 224 000 millones de euros en comparación con la propuesta presentada por el Parlamento Europeo en noviembre de 2018 (12).

16.

Teniendo en cuenta que el 60 % de las subvenciones del MRR (o el 70 % según las conclusiones del Consejo) tendrá que comprometerse en el período 2021‐2022, los recursos disponibles en dicho período casi duplicarán la financiación normal del MFP al año de aproximadamente 150 000 millones de euros (véase la ilustración 3).

Image 3

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la propuesta de MRR de la Comisión, p. 40.

17.

Observamos que la idoneidad del MRR para abordar las consecuencias de la crisis de la COVID-19 no debe examinarse de manera aislada, ya que forma parte de una serie de medidas tanto a escala de la UE como nacional, y todavía no es posible evaluar el impacto de la crisis en las economías de los Estados miembros. Entendemos que la propuesta de la Comisión sobre la creación del MRR no fue objeto de una evaluación de impacto específica ni de una consulta a las partes interesadas, debido a la urgencia de desarrollar el acto legislativo en un plazo muy breve en respuesta a la COVID-19.

18.

Un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (13) se esfuerza por identificar las necesidades de recuperación en la UE tras la crisis de la COVID-19. No obstante, no contiene información suficiente sobre cómo determinó la Comisión el importe total necesario para el MRR o la proporción asignada a préstamos o subvenciones. Por otra parte, el ámbito de aplicación muy general del mecanismo y los amplios objetivos generales dificultan la cuantificación del alcance de la ayuda necesaria para lograr tales objetivos. Esto puede incrementar el riesgo de aumentar las expectativas de las partes interesadas por encima de unos niveles razonables.

Disposiciones de gobernanza y auditoría

Artículos 7 y 9 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

El MRR está sujeto a las normas de buena gobernanza económica establecidas en virtud del RDC y, por lo tanto, se basa en mecanismos ya existentes.

El papel del Parlamento Europeo en el proceso presupuestario no está definido con claridad.

El derecho de auditoría del Tribunal no se establece de manera expresa en la propuesta de Reglamento.

Es necesario reforzar las medidas contra el fraude y las irregularidades para contrarrestar eficazmente los nuevos riesgos.

19.

Con arreglo a la propuesta de la Comisión, el MRR está sujeto a las normas de buena gobernanza económica establecidas en el RDC de los fondos estructurales y de cohesión (14) y debe ser ejecutado en régimen de gestión directa por la Comisión de conformidad con el Reglamento Financiero (15). Por consiguiente, el MRR integra elementos ya existentes y, por lo tanto, está diseñado para hacer uso de los mecanismos previstos en el Reglamento Financiero.

20.

No obstante, habida cuenta de que el MRR se financia con cargo al Instrumento de Recuperación de la UE y, por lo tanto, constituye «otros ingresos» en el sentido del artículo 311, apartado 2, del TFUE, no forma parte del presupuesto de la UE. Esto representa un cambio importante en el modo en que se financiará el gasto de la UE durante el período del próximo MFP.

21.

En la propuesta se indica que la Comisión ejecutará el MRR en régimen de gestión directa de conformidad con el Reglamento Financiero, pero no se menciona de manera expresa si las disposiciones del Reglamento Financiero relativas al establecimiento del presupuesto y los procedimientos de aprobación de la gestión se aplicarán al Mecanismo. Hemos afirmado sistemáticamente que deben aplicarse los mismos principios de rendición de cuentas y transparencia a los diferentes instrumentos financieros de la UE (16). Por lo tanto, consideramos que el papel del Parlamento Europeo en el procedimiento presupuestario y de aprobación de la gestión debe definirse claramente en el reglamento.

22.

Entendemos que el Tribunal tiene derecho a auditar cualquier ingreso o gasto de la Unión en el marco del MRR de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287, apartado 1, del TFUE. Habida cuenta de que el MRR se ejecutará al margen del presupuesto de la UE, recomendamos, no obstante, en aras de la claridad, que se introduzca una disposición específica en la propuesta de Reglamento en la que se establezca claramente el derecho de auditoría del Tribunal en relación con las subvenciones, así como con el componente de préstamo del MRR.

23.

Como hemos señalado anteriormente, facilitar una cantidad significativa de recursos adicionales que deben gastarse en un breve período de tiempo aumenta la presión sobre los sistemas de control (17). En un informe anterior, el Tribunal identificó varias deficiencias que afectaban al proceso de gestión del fraude y pidió a la Comisión y a las autoridades de gestión que reforzaran la detección del fraude, la respuesta ante el mismo y la coordinación entre los organismos de los Estados miembros (18). A la luz de esto, acogemos con satisfacción la intención de la Comisión de reforzar aún más las medidas contra el fraude y las irregularidades (19), pero no estamos en condiciones de concluir de momento si pueden ser adecuadas para abordar el riesgo de irregularidad y fraude. Por consiguiente, debemos destacar la importancia de contar con controles internos eficaces y medidas de lucha contra el fraude para contrarrestar los nuevos riesgos derivados de estímulos económicos como el MRR.

Contribución financiera y proceso de asignación

Contribución financiera máxima

Artículo 10 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

La contribución financiera (subvenciones) solo refleja parcialmente el impacto de la COVID-19.

La fórmula propuesta no refleja en su totalidad los objetivos del MRR de mejorar la resiliencia y apoyar la recuperación.

24.

La metodología de la Comisión para el cálculo de la contribución financiera máxima para las subvenciones se basa en la población, la inversa del producto interior bruto (PIB) per cápita y la tasa de desempleo relativa de cada Estado miembro para el período 2015‐2019.

25.

Aunque el MRR se ha introducido como respuesta a las consecuencias a medio y largo plazo de la crisis de la COVID-19, esto solo se refleja en parte en la contribución financiera, puesto que la asignación se basa en las insuficiencias previas a la crisis y no en las relacionadas con la COVID-19. Como consecuencia de ello, de los diez Estados miembros que reciben la mayor asignación de subvenciones del MRR, se prevé que cuatro registren una caída del PIB en 2020 por debajo de la media de la UE del 7 % aproximadamente (véase la ilustración 4).

26.

Aunque las conclusiones del Consejo Europeo contienen un análisis de la contribución financiera máxima para tener en cuenta el impacto de la COVID-19, solo se aplicará al 30 % de los fondos que se comprometerán en 2023.

Image 4

Nota: Se prevé que los Estados miembros que figuran en gris registren una caída del PIB del 7 % o más en 2020, según las previsiones de primavera de la Comisión Europea.

Fuentes:

(1)

Anexo I de la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

(2)

Previsiones de primavera de 2020, Comisión Europea.

27.

El objetivo del MRR es mitigar el impacto de la COVID-19, así como promover la cohesión económica, social y territorial de la Unión mediante la mejora de la resiliencia y el apoyo a la recuperación. No obstante, esto solo se refleja en parte en el mecanismo de reparto. Más de dos terceras partes de las subvenciones del MRR se destinan a los catorce Estados miembros con un PIB per cápita en 2019 de al menos el 90 % de la media de la UE, y solo una cuarta parte aproximadamente a los ocho Estados miembros con un PIB per cápita en 2019 por debajo del 75 % de la media de la UE (véase la ilustración 5).

28.

Esta diferencia se debe en gran medida al tamaño de la población de los países (véase la ilustración 5), y al hecho de que la población tiene el mismo peso en el cálculo de la contribución financiera máxima de las subvenciones que la inversa del PIB per cápita.

Image 5

Nota: Los Estados miembros que figuran en gris han registrado un PIB per cápita total en 2019 del 75 % o menos del PIB de la EU-27.

Fuentes:

1

Anexo I de la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la Comisión.

2

Eurostat, [nama_10_pc], última actualización: 4 de agosto de 2020.

3

Eurostat, código de datos en línea: TPS00001.

29.

Por otra parte, el importe máximo de los préstamos se calcula como porcentaje de la RNB de los respectivos Estados miembros. Esto permite conceder préstamos más elevados a los Estados miembros más desarrollados, si bien –con un máximo del 6,8 % de la RNB– a un nivel sustancial a todos los Estados miembros.

30.

También observamos que las revisiones del PIB a lo largo del tiempo pueden dar lugar a cambios en la clave de reparto. Esto es especialmente relevante en la situación actual de turbulencia económica, que aumenta la probabilidad de revisiones del PIB del período 2020‐2021 posteriores a 2022 y, por tanto, de ajustes en la clave de reparto.

Asignación de la contribución financiera

Artículo 11 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

Los plazos ajustados para el compromiso de fondos garantizan una respuesta rápida, pero pueden obstaculizar la eficacia general del MRR.

Los problemas relacionados con la capacidad de absorción pueden constituir un cuello de botella para los Estados miembros.

31.

La Comisión propuso que los compromisos jurídicos correspondientes al menos al 60 % de las ayudas no reembolsables se suscribieran antes del 31 de diciembre de 2022. Por lo que respecta al importe restante, los compromisos jurídicos deben asumirse a más tardar el 31 de diciembre de 2024. El Consejo Europeo sugirió un compromiso del 70 % de las subvenciones para el final de 2022 y el resto para el final de 2023.

32.

Como hemos observado anteriormente (20), los Estados miembros deben disponer de tiempo suficiente y capacidad administrativa adecuada para absorber los fondos asignados por la Comisión a través de diferentes programas. Es probable que algunos de los Estados miembros con la menor absorción en el período de programación actual obtengan un apoyo sustancial del MRR (véase la ilustración 6).

33.

Esto puede suponer una pesada carga administrativa y un riesgo para una ejecución exitosa de los PRR que podría comprometer también, si no se gestionan adecuadamente, la preparación y la aplicación de la política de cohesión.

Image 6

Fuentes:

1

Datos de cohesión (https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview), 11 de agosto de 2020, Comisión Europea. Nota: Porcentaje de absorción: porcentaje del importe total asignado a un Estado miembro que se ha pagado.

2

Tribunal de Cuentas Europeo, análisis rápido de casos: Asignación de fondos de la política de cohesión a los Estados miembros para el período 2021-2027.

3

Comisión Europea, presupuesto de la UE: Desarrollo regional y política de cohesión después de 2020.

4

Anexo I de la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la Comisión.

Operaciones de empréstito

Artículos 12 y 13 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

La Comisión tiene experiencia en la obtención de empréstitos en los mercados financieros, pero necesita un rápido aumento de recursos para hacer frente a la frecuencia y la escala del empréstito.

En la propuesta no se indica expresamente el hecho de que los Estados miembros beneficiarios asumen el riesgo de tipo de interés.

34.

La Comisión tiene un historial de obtención de empréstitos en los mercados financieros en nombre de la Unión y la capacidad para hacerlo (21). Sin embargo, con arreglo a esta propuesta, la Comisión contraerá préstamos a una escala mayor que nunca, y necesitará un fortalecimiento rápido de recursos humanos para poder abordar la frecuencia del préstamo y el desembolso a los Estados miembros beneficiarios.

35.

Por otra parte, la propuesta permite a la Comisión derogar la práctica anterior de obtener empréstitos y realizar préstamos ulteriores con el mismo vencimiento. Por una parte, esto podría tener ventajas si permite a la Comisión aprovechar las condiciones del mercado y los calendarios de financiación de los Estados miembros beneficiarios. Por otra parte, conlleva un riesgo de tipo de interés, que se produce cuando el coste del endeudamiento cambia entre el endeudamiento y el desembolso.

36.

De acuerdo con la propuesta de la Comisión (22), los Estados miembros beneficiarios deben asumir los gastos derivados del empréstito. Por otra parte, la propuesta no dice si se llevará a cabo un seguimiento de la capacidad de reembolso de los Estados miembros de la parte de préstamos. En el reglamento final o en los contratos de préstamo con los Estados miembros podría aclararse que los Estados miembros beneficiarios deberán asumir este riesgo de tipo de interés derivado de la transformación del vencimiento.

Planes de recuperación y resiliencia

Artículos 14 a 18, de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

Es probable que la preparación y adopción de los PRR individuales lleve mucho tiempo.

La evaluación de los PRR es exhaustiva, pero podría aclararse y simplificarse en mayor medida.

El vínculo con el Semestre Europeo propicia la reducción de la carga administrativa, pero puede conllevar dificultades.

La preparación simultánea de planes de recuperación y resiliencia, programas operativos y programas nacionales de reformas (PNR) puede ser un desafío para los Estados miembros.

Preparación y adopción de planes de recuperación y resiliencia

37.

Los PRR constituirán la base para el desembolso de la contribución financiera. Deben establecer medidas que aborden los retos y las prioridades específicos de cada país señalados en el contexto del Semestre Europeo y contribuir a las transiciones ecológica y digital (23). Por otra parte, deben contener objetivos intermedios, metas, un calendario indicativo, así como el coste total estimado de las reformas correspondiente a los cuatro años posteriores y las inversiones correspondientes a los siete años posteriores.

38.

Teniendo en cuenta el objetivo del MRR de mitigar el impacto económico de la crisis de la COVID-19, es esencial realizar una evaluación y una aprobación oportunas de los PRR. Por tanto, apoyamos la posibilidad de un intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros, organizado por la Comisión (24).

39.

La propuesta de la Comisión establece que los Estados miembros deben presentar sus PRR a la Comisión antes del 30 de abril y podrán presentar un proyecto de plan junto con un proyecto de presupuesto a partir del 15 de octubre del año anterior. La Comisión evaluará el plan en un plazo de cuatro meses (25). Las conclusiones del Consejo reducen el plazo para la evaluación a dos meses y especifican que el Consejo se esforzará por adoptar la propuesta de la Comisión en un plazo de cuatro semanas (26), pero no definen el procedimiento en caso de que el Consejo no la apruebe (véase la ilustración 7). Teniendo en cuenta la propuesta de la Comisión y los cambios sugeridos en las conclusiones del Consejo, es muy probable que los PRR no se adopten hasta el segundo semestre de 2021.

Image 7

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la Comisión y las conclusiones del Consejo Europeo

40.

Algunas medidas posibles que podrían preverse son las siguientes:

alentar firmemente la presentación de proyectos de PRR en 2020;

facilitar orientaciones por parte de la Comisión a los Estados miembros sobre la preparación de PRR y los tipos de inversiones que se consideran más eficaces para apoyar la recuperación económica;

con el fin de acortar la evaluación de la Comisión de los PRR finales, basarse en el análisis anterior de las versiones de borrador de los planes;

evaluar la posibilidad de escalonar la presentación de los PRR para evitar cuellos de botella.

41.

La preparación y la aplicación de los PRR se solaparán con la preparación y la aplicación de los nuevos programas operativos para el período 2021‐2027, y se sumarán a la preparación de los PNR previstos en el Semestre Europeo. Teniendo en cuenta que las medidas incluidas en todos ellos tendrán objetivos similares, la Comisión debería considerar posibles sinergias y armonizaciones para reducir la carga administrativa y ahorrar tiempo. Además, la Comisión y los Estados miembros deberían utilizar todos los medios posibles para beneficiarse de la digitalización y las tecnologías de la información.

Evaluación de los planes de recuperación y resiliencia

42.

Garantizar una evaluación armonizada y unos PRR de alta calidad puede resultar difícil debido, principalmente, a los objetivos generales y de alto nivel del MRR, que pueden dar lugar a que los PRR abarquen una amplia variedad de cuestiones, pero carezcan de enfoque y especificidad.

43.

Los PRR, así como su posterior evaluación, se basarán en gran medida en un diálogo entre la Comisión y el Estado miembro en cuestión. Aunque acogemos con satisfacción este enfoque, ya que puede aumentar la responsabilidad a escala de los Estados miembros, deben establecerse mecanismos adecuados para garantizar un nivel suficiente de ambición en los PRR en relación con los objetivos, los objetivos intermedios y los indicadores.

44.

La evaluación de los PRR por parte de la Comisión aplica los criterios definidos en el anexo II de la propuesta de la Comisión. A nuestro juicio, estos criterios y la calificación podrían simplificarse o aclararse aún más (véase el anexo IV).

Algunos criterios pueden ser redundantes, en particular, teniendo en cuenta que es probable que las recomendaciones específicas por país (criterio 2.1) también hagan referencia a los otros criterios, como la transición ecológica y digital (criterio 2.2.), el potencial de crecimiento y la creación de empleo (criterio 2.4), y es probable que se propongan tener una incidencia duradera (criterio 2.3).

Algunos criterios («contribuye de manera efectiva» o «incidencia duradera»), así como la calificación (por ejemplo, «en gran medida/en una medida moderada/en escasa medida»), dejan margen para la valoración cualitativa.

Unos indicadores comunes y unos costes normalizados de determinadas medidas podrían facilitar y mejorar potencialmente el proceso de evaluación. No obstante, en la propuesta no se incluye ninguna disposición en este sentido.

Varios criterios abarcan más de un aspecto, lo que probablemente complique la calificación del criterio en cuestión (por ejemplo, el criterio 2.2 «transiciones ecológica y digital»).

La armonización con las recomendaciones específicas por país (criterio 2.1), uno de los criterios más importantes en cuanto a su peso en la evaluación global, solo puede abordar en parte la dimensión y los retos de la crisis que se está produciendo, teniendo en cuenta que las recomendaciones específicas por país en cuestión ya se propusieron en mayo de 2020.

Conexión con el Semestre Europeo

45.

Con carácter general, acogemos con satisfacción la conexión estrecha con el Semestre Europeo y las recomendaciones específicas por país definidas en dicho marco, debido a la similitud de los objetivos y al potencial para reducir la carga administrativa. Sin embargo, vincular el MRR al Semestre Europeo modifica considerablemente el carácter y las consecuencias financieras de este último.

46.

En nuestro trabajo de auditoría, observamos las siguientes insuficiencias en relación con las recomendaciones específicas por país y el Semestre Europeo (27), que también pueden tener una incidencia sobre el MRR.

No todos los Estados miembros aplican plenamente las recomendaciones específicas por país y la Comisión no ha ejercitado siempre o no lo suficiente sus facultades para recomendar medidas específicas si los Estados miembros no las aplicaban.

Los informes por país normalmente sirven de base para seleccionar y formular recomendaciones específicas por país, pero el vínculo entre el uso de fondos de la UE de apoyo a las reformas y las recomendaciones específicas por país no está suficientemente desarrollado.

En algunos casos, las recomendaciones específicas por país contienen un conjunto heterogéneo de cuestiones, por lo general, sin calendario ni costes.

Las recomendaciones específicas por país reflejan riesgos identificados en los informes por país, pero el establecimiento de prioridades no se explica de manera suficientemente clara en algunos casos.

A menudo, los PNR no explican el contenido preciso de las medidas programadas por las autoridades, su calendario previsto, los objetivos intermedios de la aplicación y las estimaciones de los costes y el impacto, y a menudo simplemente mencionan estos datos en términos muy generales.

Disposiciones financieras

Artículo 19 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

La toma de decisiones complejas y dilatadas respecto de las solicitudes de pago puede ralentizar el proceso.

La propuesta de la Comisión no contiene disposiciones relativas a la recuperación de fondos.

Procedimiento de toma de decisiones para las solicitudes de pago

47.

Los Estados miembros podrán presentar solicitudes de pago dos veces al año una vez completados los objetivos intermedios y las metas pertinentes acordados en los PRR. La Comisión evaluará entonces la solicitud en un plazo de dos meses.

48.

Las conclusiones del Consejo prevén un dictamen obligatorio del Comité Económico y Financiero (CEF) del Consejo. Por otra parte, introduce la posibilidad de que un Estado miembro remita el debate al Consejo Europeo si considera que existen desviaciones graves del cumplimiento satisfactorio de los objetivos intermedios y las metas del PRR del Estado miembro en cuestión. El Consejo Europeo debe debatir este asunto en el plazo de tres meses desde que la Comisión solicite su dictamen al CEF. Queda por ver en qué medida se utilizará en la práctica esta intervención del «freno de emergencia».

49.

Como consecuencia de ello, el proceso –desde la solicitud de pago de un Estado miembro hasta el pago de la Comisión– puede ser largo, teniendo en cuenta la importancia de una respuesta oportuna a la crisis actual. Por lo tanto, a la hora de poner en práctica el Reglamento, debe evaluarse la posibilidad de simplificar el procedimiento y trabajar en paralelo en algunos de los pasos.

50.

La necesidad de disponer de los recursos de forma oportuna se abordó en cierta medida en las conclusiones del Consejo, mediante la introducción de una opción de prefinanciación del 10 %. No obstante, la inclusión de una opción de prefinanciación en el Reglamento debe ir acompañada de normas más específicas sobre la recuperación de fondos. La propuesta de la Comisión solo indica que «a efectos de una buena gestión financiera, deben establecerse normas específicas relativas a […] la anulación y la recuperación de fondos», pero no las especifica.

Presentación de informes, seguimiento y evaluaciones

Artículos 20, 21 y 23 a 25 de la propuesta de la Comisión

Puntos clave

La frecuencia de los informes de los Estados miembros a la Comisión no se ajusta a la solicitud de pagos con carácter semestral.

La propuesta no contiene indicadores comunes basados en criterios RACER para un mejor seguimiento y medición del rendimiento del MRR.

Presentación de informes de los Estados miembros a la Comisión

51.

La propuesta de la Comisión sugiere que los Estados miembros presenten informes trimestrales sobre los avances realizados en la consecución de los objetivos definidos en los PRR. Estos informes deben reflejarse y resumirse también adecuadamente en los PNR, que se presentan anualmente y se utilizarán como herramienta para informar sobre el progreso.

52.

La propuesta no especifica la finalidad ni el contenido de dichos informes trimestrales, y los controles de verificación por parte de la Comisión solo están previstos actualmente para las solicitudes de pago semestrales de los Estados miembros. Debe considerarse la reducción de la frecuencia de la presentación de informes semestrales que acompañen a las solicitudes de pago, con el fin de reducir la carga administrativa para los Estados miembros y la Comisión. Por otra parte, la Comisión deberá facilitar orientación adicional sobre el contenido de los informes, así como sobre la recogida, el análisis y la verificación de la información que contienen.

Supervisión y medición del rendimiento

53.

Un sistema de seguimiento sólido es una herramienta necesaria para evaluar si los préstamos y las subvenciones del MRR se utilizan para cumplir los objetivos, abordar los problemas de ejecución que puedan producirse o adoptar medidas correctoras en caso necesario. El sistema de seguimiento debe proporcionar un vínculo claro entre los objetivos y los indicadores pertinentes (28). Estos indicadores ayudan a analizar y comparar el rendimiento y pueden ser útiles para determinar prioridades. En la medida de lo posible, estos indicadores deben seguir los criterios RACER (pertinentes, reconocidos, fiables, sencillos y sólidos) y atenerse a las características definidas en las directrices para la mejora de la legislación.

54.

La propuesta exige (29) que la Comisión haga un seguimiento de la ejecución y mida el logro de los objetivos, sobre la base de los indicadores de rendimiento contenidos en el anexo III:

el número de PRR aprobados (resultados);

la contribución financiera global asignada al PRR (resultados);

el número de PRR ejecutados (resultados);

los objetivos fijados en los PRR para cada Estado miembro que se han alcanzado gracias a la ayuda financiera global (impacto).

55.

Observamos que los dos primeros indicadores son indicadores de resultados no vinculados directamente con los objetivos del MRR. El tercer indicador sí que mide el resultado del MRR, pero solo está vinculado indirectamente con los objetivos perseguidos. El único indicador directamente relacionado con los objetivos del MRR, por lo tanto, es el último, pero su evaluación será difícil, dado que su objetivo es vincular la consecución de los objetivos a la ayuda financiera y, por tanto, se basa en la hipótesis de una relación causa/efecto simple que en realidad no existe.

56.

Teniendo en cuenta el objetivo específico de la propuesta (30), estamos de acuerdo con la Comisión en que los indicadores y objetivos deben establecerse a escala de los Estados miembros para tener en cuenta las especificidades de cada país. No obstante, teniendo en cuenta los objetivos generales establecidos en la propuesta y los criterios de evaluación comunes para la aprobación de los PRR para todos los Estados miembros, la Comisión debe desarrollar indicadores comunes y establecer objetivos específicos a escala de la UE siempre que sea posible. Esto facilitaría un mejor seguimiento y medición de la ejecución del MRR en la UE, y orientaría a los Estados miembros con respecto a un uso más eficaz de sus recursos para alcanzar los objetivos de la Unión. Si no se cuenta con indicadores comunes ni se utiliza una metodología común, será difícil realizar un seguimiento y auditar el gasto, por ejemplo, de la transición ecológica. En nuestro Dictamen sobre el Fondo de Transición Justa (31), destacamos la importancia de los indicadores de rendimiento que reflejan claramente el objetivo de la transición de sectores intensivos en carbono en el contexto de la transición ecológica.

57.

En nuestro reciente informe especial sobre el Semestre Europeo, destacamos asimismo los retos que plantea la medición de la eficacia de la intervención política para objetivos múltiples y simultáneos, y el hecho de que el efecto de cascada de objetivos (desde los objetivos generales basados en los Tratados hasta las recomendaciones específicas por país anuales) por lo general no puede rastrearse, ni ex ante, ni ex post. El seguimiento de los avances también debe poder demostrar la pertinencia y el progreso a escala de las recomendaciones específicas por país, así como la contribución a la consecución de objetivos más amplios a escala de la UE.

Evaluaciones

58.

La propuesta dispone que debe realizarse una evaluación independiente de la ejecución del MRR cuatro años después de la entrada en vigor del Reglamento (32). Más concretamente, la evaluación debe valorar en qué medida se han logrado los objetivos, la eficiencia en la utilización de los recursos y el valor añadido europeo. Además, sugerirá las propuestas necesarias para modificar el Reglamento.

59.

Cabe señalar que el gasto en el marco del MRR se consigna anticipadamente y que la evaluación se publicará una vez que se haya ejecutado la mayor parte del gasto. Por lo tanto, las lecciones que se extraigan en el proceso de evaluación tendrán poca utilidad para el resto del MRR. Aceptamos el argumento de la Comisión de que debe alcanzarse un equilibrio cuidadoso entre la evaluación de un programa que se ha ejecutado en un grado suficiente (con el fin de obtener conclusiones significativas) y la necesidad de una evaluación que contribuya a la gestión del programa. También observamos que la evaluación puede resultar útil para posibles debates sobre si debe utilizarse como modelo para futuros programas en el marco del MFP 2028‐2034. Por otra parte, debemos señalar que, a menos que se desarrolle un conjunto más sólido de indicadores, será muy difícil que las evaluaciones ex post e intermedias proporcionen evaluaciones significativas de la eficacia.

Observaciones finales

60.

El objetivo del MRR propuesto por la Comisión en mayo de 2020 es apoyar la recuperación de los Estados miembros del impacto de la crisis de la COVID y dotarles de mayor resiliencia para el futuro. Al permitir un rápido despliegue de recursos adicionales, el Mecanismo puede contribuir a la consecución de objetivos comunes de la UE en el próximo período del MFP.

61.

Acogemos con satisfacción el principio básico de la propuesta de aprovechar los instrumentos y mecanismos existentes, como el RDC y el Semestre Europeo, fomentando así sinergias y reduciendo las cargas administrativas tanto a escala de la UE como nacional. Por otra parte, el diálogo previsto con los Estados miembros puede potenciar la asunción de responsabilidades y permitir al mismo tiempo flexibilidad para atender la situación específica en cada uno de ellos. Queremos destacar la importancia de unas medidas eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve, y acogemos con satisfacción los esfuerzos de la Comisión en este sentido.

62.

No obstante, consideramos que la propuesta podría mejorarse aún más mediante:

la introducción de mecanismos adecuados para garantizar la coordinación con otras fuentes de financiación de la UE y la adicionalidad;

una vinculación más estrecha de las claves de reparto con el objetivo general de recuperación y resiliencia;

la simplificación, en la medida de lo posible, de los procedimientos para los PRR y las solicitudes de pago, a fin de reducir la carga administrativa y facilitar la absorción;

la reconsideración de la frecuencia y los plazos de la presentación de información y de la evaluación, y la definición de indicadores adecuados para los logros generales del MRR;

la definición del papel del Parlamento Europeo en el proceso presupuestario y el establecimiento expreso de los derechos de auditoría del Tribunal.

63.

También observamos que determinados aspectos no se incluyen en la propuesta, ya que se desarrollarán en cooperación con los Estados miembros. Para que el MRR esté a la altura de su potencial de fomentar la recuperación y la resiliencia, debe prestarse especial atención a garantizar una ambición y coherencia suficientes en los PRR y una evaluación adecuada de su aplicación.

El presente Dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 7 de septiembre de 2020.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente


(1)  Comisión Europea, «El presupuesto de la UE: motor del plan de recuperación para Europa», 27 de mayo de 2020 [COM(2020) 442 final].

(2)  Comisión Europea, Propuesta 2020/0104 (COD) de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, 28 de mayo de 2020 [COM(2020) 408 final].

(3)  Consejo Europeo, Conclusiones sobre el plan de recuperación y el MFP para 2021‐2027, 17‐21 de julio de 2020, EUCO 10/20.

(4)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 3.

(5)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 4.

(6)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, considerando 14.

(7)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, considerando 5.

(8)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, considerando 6.

(9)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 8.

(10)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 22.

(11)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 6.

(12)  Parlamento Europeo, Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, «Negotiations on the next MFF and the EU recovery instrument - Key issues ahead of the July European Council», p. 4, julio de 2020.

(13)  Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Europea: «Identifying Europe's recovery needs», 27 de mayo de 2020, [SWD(2020) 98 final].

(14)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 9.

(15)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 7.

(16)  Tribunal de Cuentas Europeo, documento informativo «The Commission’s proposal for the 2021‐2027 Multiannual Financial Framework»; análisis panorámico: «Los dispositivos de rendición de cuentas y fiscalización de la UE: Lagunas, redundancias y desafíos»; Dictamen n.o 2/2018: «Consideraciones sobre la auditoría y la rendición de cuentas en relación con la propuesta del 6 de diciembre de 2017 de creación de un Fondo Monetario Europeo inscrito en el marco jurídico de la Unión».

(17)  Tribunal de Cuentas Europeo, Dictamen n.o 4/2020 relativo a la propuesta de Reglamento REACT-UE y a la propuesta modificada de Reglamento por el que se establecen las disposiciones comunes para los Fondos EIE, apartado 20.

(18)  Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial n.o 6/2019: «Lucha contra el fraude en el gasto de cohesión de la UE: las autoridades de gestión tienen que reforzar la detección, la respuesta y la coordinación», párrafo 79 y recomendaciones.

(19)  Comisión Europea, «El presupuesto de la UE: motor del plan de recuperación para Europa», 27 de mayo de 2020, [COM(2020) 442 final].

(20)  Tribunal de Cuentas Europeo, Dictamen n.o 4/2020 relativo a la propuesta de Reglamento REACT-UE y a la propuesta modificada de Reglamento por el que se establecen las disposiciones comunes para los Fondos EIE, apartado 8.

(21)  Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial 18/2015: «Ayuda financiera a los países con dificultades», apartados 115 a 136.

(22)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 13, apartado 3.

(23)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 14.

(24)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 15, apartado 4.

(25)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 17, apartado 1.

(26)  Consejo Europeo, EUCO 10/20, punto A 19.

(27)  Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial 16/20: «Semestre Europeo – Las recomendaciones específicas por país abordan cuestiones importantes, pero es necesario aplicarlas mejor».

(28)  Comisión Europea, documento de trabajo de los servicios de la Comisión: «Better Regulation Guidelines», 7 de julio de 2017, [SWD(2017) 350 final].

(29)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 23.

(30)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 4, apartado 2.

(31)  Tribunal de Cuentas Europeo, Dictamen n.o 5/2020 sobre las propuestas de la Comisión 2020/0006 (COD), de 14 de enero de 2020 y de 28 de mayo de 2020, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Fondo de Transición Justa.

(32)  Comisión Europea, propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, COM(2020) 408, artículo 25.


ANEXO I

Síntesis de los presupuestos de los programas del instrumento NGEU con arreglo a la propuesta de la Comisión y las conclusiones del Consejo Europeo

Programa

(precios de 2018, en miles de millones de euros)

Propuesta de la Comisión

(precios de 2018, en miles de millones de euros)

Conclusiones del Consejo Europeo

(precios de 2018, en miles de millones de euros)

Diferencia

(precios de 2018, en miles de millones de euros)

REACT-EU (MFP 2014‐2020 Fondos EIE)

50,0

47,5

-2,5

MRR - subvenciones

310,0

312,5

2,5

MRR - préstamos

250,0

360,0

110,0

Sanidad

7,7

0,0

-7,7

RescEU (protección civil)

2,0

1,9

-0,1

Horizonte Europa (investigación e innovación)

13,5

5,0

-8,5

Transición justa hacia la neutralidad climática

30,0

10,0

-20,0

Desarrollo rural

15,0

7,5

-7,5

Ayuda humanitaria

5,0

0,0

-5,0

FEIE / InvestEU (apoyo a la inversión en políticas interiores)

30,3

5,6

-24,7

Instrumento de Apoyo a la Solvencia

26,0

0,0

-26,0

FEDS (crecimiento sostenible e integrador fuera de la UE)

10,5

0,0

-10,5

Total

750,0

750,0

0,0

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la propuesta de la Comisión de 27 de mayo y las conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020.


ANEXO II

Propuesta de la Comisión Europea frente a la propuesta del Consejo Europeo

Artículo de la propuesta de la Comisión Europeala propuesta de la Comisión Europea

Texto del artículo de laTexto del artículo de la propuesta de la Comisión Europea a de la Comisión Europea

Cambio propuesto por el Con Cambio propuesto por el Consejo Europeo

Artículo 5, apartado 1

Recursos del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea

1.

Las medidas contempladas en el artículo 2 del Reglamento [EURI] se aplicarán en el marco del presente Mecanismo:

a)

mediante el importe de 334 950 000 000 EURcontemplado en el artículo 3, apartado 2, letra a), inciso ii), del Reglamento [EURI] en precios corrientes, disponible para ayudas no reembolsables, a reserva de lo dispuesto en el artículo 4, apartados 4 y 8, del Reglamento [EURI];

Estos importes se considerarán ingresos afectados externos de conformidad con el artículo 21, apartado 5, del Reglamento Financiero;

b)

mediante el importe de 267 955 000 000 EURcontemplado en el artículo 3, apartado 2, letra b), del Reglamento [EURI] en precios corrientes, disponible para ayudas en forma de préstamo a los Estados miembros, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 12 y 13, a reserva de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento [EURI].

Se modifica el artículo 5, apartado 1, letra a), del siguiente modo:

 

mediante el importe de 312 500 000 000 EUR

Se modifica el artículo 5, apartado 1, letra b), del siguiente modo:

 

mediante el importe de 360 000 000 000 EUR

Artículo 10

Contribución financiera máxima

Se calculará una contribución financiera máxima para cada Estado miembro para la asignación del importe contemplado en el artículo 5, apartado 1, letra a), mediante el método establecido en el anexo I, en función de la población, la inversa del producto interior bruto (PIB) per cápita y la tasa de desempleo relativa de cada Estado miembro.

Se modifica el artículo 10 del siguiente modo:

La clave de reparto de los compromisos en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para los años 2021‐2022 se establecerá con arreglo a la propuesta de la Comisión. Con respecto a la clave de reparto para el año 2023, el criterio de desempleo durante el periodo 2015‐2019 se sustituye, en igual proporción, por la pérdida del PIB real registrada durante 2020 y por la pérdida acumulada del PIB real registrada durante el período 2020‐2021 y esta se calculará a más tardar el 30 de junio de 2022.

Artículo 11

Asignación de la contribución financiera

1.

Durante un período que finalizará el 31 de diciembre de 2022, la Comisión pondrá a disposición para su asignación el importe de 334 950 000 000 EUR contemplado en el artículo 5, apartado 1, letra a). Cada Estado miembro podrá presentar solicitudes, hasta llegar a la contribución financiera máxima contemplada en el artículo 10, para ejecutar sus planes de recuperación y resiliencia.

2.

Durante el período que comienza después del 31 de diciembre de 2022 y hasta el 31 de diciembre de 2024, en función de la disponibilidad de recursos financieros, la Comisión podrá organizar convocatorias en consonancia con el calendario del Semestre Europeo. A tal fin, publicará un calendario indicativo de las convocatorias que se vayan a organizar en dicho período e indicará, para cada una de ellas, el importe disponible para su asignación. Cada Estado miembro podrá presentar propuestas para recibir hasta el importe máximo que le corresponda del importe disponible para asignación, tal como se contempla en el anexo I, con el fin de ejecutar su plan de recuperación y resiliencia.

Se modifica el artículo 11, apartado 1, del siguiente modo:

El 70 % de las subvenciones concedidas por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se comprometerá en 2021 y 2022. El 30 % restante se comprometerá enteramente a finales de 2023.

Se añade el apartado 3 siguiente:

La prefinanciación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se pagará en 2021 y debe ser del 10 %.

Artículo 12, apartado 4

Préstamos

4.

Las ayudas en forma de préstamo al plan de recuperación y resiliencia del Estado miembro de que se trate no serán superiores a la diferencia entre el coste total del plan de recuperación y resiliencia, revisado si procede, y la contribución financiera máxima contemplada en el artículo 10. El importe máximo del préstamo para cada Estado miembro no excederá del 4,7 % de su renta nacional bruta.

Se modifica el artículo 12, apartado 4, del siguiente modo:

Por regla general, el volumen máximo de los préstamos para cada Estado miembro no superará el 6,8 % de su RNB.

Artículo 14, apartado 1

Admisibilidad

1.

Los Estados miembros elaborarán planes de recuperación y resiliencia nacionales para alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4. En estos planes se establecerá el programa de reformas e inversiones del Estado miembro de que se trate para los cuatro años siguientes. Los planes de recuperación y resiliencia que pueden optar a la financiación con arreglo al presente instrumento incluirán un paquete coherente de medidas de ejecución de las reformas y los proyectos de inversión pública.

Se modifica el artículo 14, apartado 1, del siguiente modo:

Los Estados miembros elaborarán planes nacionales de recuperación y resiliencia que expongan el programa de reformas e inversiones del Estado miembro en cuestión para el período 2021‐2023. Los planes se revisarán y adaptarán según proceda en 2022 para tener en cuenta la asignación definitiva de fondos correspondiente a 2023.

Artículo 16, apartado 1

Evaluación de la Comisión

1.

La Comisión evaluará el plan de recuperación y resiliencia en estrecha cooperación con el Estado miembro de que se trate. La Comisión podrá formular observaciones o solicitar información adicional. El Estado miembro en cuestión facilitará la información adicional solicitada y, si es necesario, podrá revisar el plan antes de presentarlo oficialmente.

Se añade el apartado siguiente:

Los criterios relativos a la coherencia con las recomendaciones específicas por país así como al refuerzo del potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro deberán obtener la puntuación más alta de la evaluación. La contribución efectiva a la transición ecológica y digital también será condición indispensable para conseguir una evaluación positiva.

Artículo 17, apartado 1

Decisión de la Comisión

1.

La Comisión, mediante un acto de ejecución, adoptará una decisión en el plazo de cuatro meses a partir de la presentación oficial del plan de recuperación y resiliencia por parte del Estado miembro. Si la Comisión evalúa positivamente un plan de recuperación y resiliencia, en dicha decisión se establecerán las reformas y proyectos de inversión que el Estado miembro ejecutará, incluidos los objetivos intermedios y las metas, así como la contribución financiera asignada con arreglo al artículo 11.

Se modifica el artículo 17, apartado 1, del siguiente modo:

La Comisión evaluará los planes de recuperación y resiliencia en un plazo de dos meses a partir de su presentación.

Se añade el apartado siguiente:

El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, aprobará la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia mediante un acto de ejecución que el Consejo procurará adoptar en un plazo de 4 semanas a partir de la propuesta.

Artículo 19, apartado 3

Normas sobre pagos, suspensión y anulación de las contribuciones financieras

3.

Una vez completados los correspondientes objetivos intermedios y metas acordados que se hayan indicado en el plan de recuperación y resiliencia aprobado por un acto de ejecución de la Comisión, el Estado miembro de que se trate deberá presentar a la Comisión una solicitud debidamente justificada de pago de la contribución financiera y, cuando proceda, del tramo del préstamo. Los Estados miembros podrán presentar a la Comisión dichas solicitudes de pago dos veces al año. La Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la recepción de la solicitud, evaluará si se han alcanzado de forma satisfactoria los objetivos intermedios y las metas establecidos en la decisión contemplada en el artículo 17, apartado 1. A efectos de la evaluación, también se tendrá en cuenta el acuerdo operativo contemplado en el artículo 17, apartado 6. La Comisión podrá estar asistida por expertos.

Si la evaluación de la Comisión es positiva, adoptará una decisión por la que se autorice el desembolso de la contribución financiera con arreglo al Reglamento Financiero.

Se añade el apartado siguiente:

La evaluación positiva de las solicitudes de pagos estará supeditada al cumplimiento satisfactorio de las metas y los objetivos pertinentes.

La Comisión solicitará el dictamen del Comité Económico y Financiero sobre el cumplimiento satisfactorio de las metas y los objetivos pertinentes. El Comité Económico y Financiero se esforzará por alcanzar un consenso. En el caso excepcional de que uno o más Estados miembros consideren que existen desviaciones graves del cumplimiento satisfactorio de las metas y los objetivos pertinentes, podrán solicitar al presidente del Consejo Europeo que remita la cuestión al próximo Consejo Europeo.

La Comisión adoptará una decisión sobre la evaluación del cumplimientosatisfactorio de las metas y los objetivos pertinentes y sobre la aprobación de los pagos de conformidad con el procedimiento de examen.

De someterse la cuestión al Consejo Europeo, la Comisión no tomará decisión alguna sobre el cumplimiento satisfactorio de las metas y los objetivos ni sobre la aprobación de los pagos hasta que el próximo Consejo Europeo haya debatido la cuestión de manera exhaustiva. Este proceso no deberá, en principio, demorarse más de tres meses a partir del momento en que la Comisión haya solicitado al Comité Económico y Social su dictamen. Este proceso se ajustará al artículo 17 del TUE y al artículo 317 del TFUE.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la Comisión y las conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 sobre dicha propuesta.


ANEXO III

Otros dictámenes pertinentes del Tribunal de Cuentas

Dictamen n.o 1/2018 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de mayo de 2018, sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros;

Dictamen n.o 6/2018 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de mayo de 2018, sobre el RDC, COM(2018) 375 final;

Dictamen n.o 10/2018 relativo a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional, COM(2018) 460 final;

Dictamen n.o 2/2020 sobre la propuesta modificada de la Comisión de 14 de enero de 2020 sobre el Reglamento de disposiciones comunes, COM(2020) 23 final;

Dictamen n.o 4/2020 relativo a la propuesta de Reglamento REACT-UE y a la propuesta modificada de Reglamento por el que se establecen las disposiciones comunes para los Fondos EIE;

Dictamen n.o 5/2020 sobre las propuestas de la Comisión 2020/0006 (COD) de 14 de enero de 2020 y de 28 de mayo de 2020, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Fondo de Transición Justa.


ANEXO IV

Evaluación de los PRR

 

Criterio

Ca Calificación

Observacioneses

2.1

Está previsto que el plan de recuperación y resiliencia contribuya a abordar de manera efectiva los retos señalados en las recomendaciones específicas por país (…) adoptados oficialmente por la Comisión en el Semestre Europeo.

A: el plan aborda eficazmente los retos y representa una respuesta adecuada

Posible redundancia, en particular, con los siguientes criterios:

Transición ecológica

Transición digital

Potencial de crecimiento

Creación de empleo

Resiliencia económica y social

B: el plan aborda parcialmente los retos y representa una respuesta parcialmente adecuada

C: el plan no aborda los desafíos y no representa una respuesta adecuada

2.2

El plan contiene medidas que contribuyen de manera efectiva a las transiciones ecológica y digital o a hacer frente a los desafíos que se derivan de ellas.

A: en gran medida

Posible redundancia con el criterio 2.1

B: en una medida moderada

C: en escasa medida

2.3

Está previsto que el plan de recuperación y resiliencia tenga una incidencia duradera en el Estado miembro de que se trate.

A: en gran medida

Posible redundancia con el criterio 2.1 (las recomendaciones específicas por país son, por su propia naturaleza, a largo plazo)

B: en una medida moderada

C: en escasa medida

2.4

Está previsto que el plan de recuperación y resiliencia contribuya de manera efectiva a reforzar el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro, a mitigar el impacto económico y social de la crisis y a mejorar la cohesión económica, social y territorial.

A: se espera una incidencia elevada

Posible redundancia con el criterio 2.1

B: se espera una incidencia media

C: se espera una incidencia baja

2.5

La justificación proporcionada por el Estado miembro sobre el importe de los costes totales estimados del plan de recuperación y resiliencia es razonable y verosímil y guarda proporción con las repercusiones previstas en la economía.

A: en gran medida

Se trata de una condición más que de un criterio de evaluación

B: en una medida moderada

C: en escasa medida

2.6

El plan de recuperación y resiliencia contiene medidas para la ejecución de reformas y proyectos de inversión pública que representan actuaciones coherentes.

A: en gran medida

Posible redundancia con el criterio 2.1

B: en una medida moderada

C: en escasa medida

2.7

Está previsto que las disposiciones propuestas por los Estados miembros garanticen una ejecución efectiva del plan de recuperación y resiliencia, en particular (…) los objetivos intermedios y las metas [propuestos], y los indicadores correspondientes.

A: disposiciones adecuadas

Se trata de una condición más que de un criterio de evaluación

B: disposiciones mínimas

C: disposiciones insuficientes


Propuesta actual de evaluación global actual de evaluación global

Sugerencia

El plan de recuperación y resiliencia es satisfactorio

Si la calificación para los criterios 2.1 y 2.2 es A y

La calificación del resto de criterios es A o una mayoría de calificaciones A respecto de las calificaciones B y ninguna calificación C

El plan de recuperación y resiliencia no es satisfactorio

Si la calificación para los criterios 2.1 y 2.2 no es A y

Por lo que respecta al resto de criterios, hay una mayoría de calificaciones B respecto de las calificaciones A o al menos una calificación C

El plan de recuperación y resiliencia es satisfactorio

Si la calificación para los criterios 2.1 y 2.2 es A y

La calificación para los demás criterios es todas las calificaciones A o una mayoría de calificaciones A respecto de calificaciones B y ninguna calificación C

El plan de recuperación y resiliencia no es satisfactorio

Si la calificación para los criterios 2.1 y o 2.2 no es una calificación A y o

Por lo que respecta al resto de criterios, hay una mayoría de calificaciones B respecto de las calificaciones A o al menos una calificación C

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la Comisión.


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