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Document 52019IR1136

Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Informe sobre la aplicación de la contratación pública

OJ C 39, 5.2.2020, p. 43–47 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

5.2.2020   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 39/43


Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Informe sobre la aplicación de la contratación pública

(2020/C 39/09)

Ponente

:

Thomas Habermann (DE/PPE), presidente del Ejecutivo del Distrito de Rhön-Grabfeld

I.   OBSERVACIONES GENERALES

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

1.

subraya que el presente Dictamen se elabora como seguimiento del compromiso del CDR, en el marco del Grupo Operativo sobre Subsidiariedad, Proporcionalidad y «Hacer menos pero de forma más eficiente» y el Programa de Mejora de la Legislación, de ofrecer su valoración sobre la aplicación de la legislación de la UE a nivel local y regional. Para este propósito, el CDR ha llevado a cabo, junto al Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE), una encuesta a nivel de la UE en la que se evalúa la aplicación del marco jurídico de contratación pública por parte de los entes locales y regionales, y ha encargado un estudio al respecto; hace hincapié en que, debido a los diferentes niveles de participación de los Estados miembros, los resultados de la encuesta no pueden tener un valor representativo para toda la UE, sino que tan solo permiten detectar tendencias; por otra parte, llama la atención sobre el informe publicado en julio de 2019 sobre la primera consulta de la Red de centros regionales (RegHub) del CDR (1), que confirma, en esencia, los resultados de la encuesta del CMRE y el CDR;

2.

observa que la extensa reforma de las Directivas sobre contratación pública realizada en 2014 se transpuso al Derecho nacional de los Estados miembros en parte en 2016 y en parte mucho después; así pues, con un período de, como máximo, tres años desde la entrada en vigor de una legislación nacional en materia de contratación pública con un efecto directo sobre terceros, se dispone tan solo de una percepción limitada en cuanto a la aplicación de las nuevas normas;

3.

destaca que tanto la práctica administrativa como los agentes económicos acaban de empezar a adaptarse al régimen de contratación pública renovado y en la actualidad aún se hallan en parte inmersos en procesos de adaptación; hace también hincapié en que estos procesos de adaptación están asociados en muchos lugares a considerables cargas formativas y de asesoramiento, en parte con asesores jurídicos externos; por todo ello, considera sin lugar a dudas que adoptar nuevas disposiciones legislativas en los próximos años no es lo más indicado;

4.

señala que el presente Dictamen no está orientado, por tanto, a una nueva reforma legislativa, sino que aborda las dificultades a las que se enfrentan actualmente los poderes públicos adjudicadores a nivel local y regional en el manejo del marco normativo; aborda también los diferentes aspectos que la Comisión expuso por última vez en su Comunicación no legislativa sobre una contratación pública configurada de un modo más eficiente, más sostenible y más profesional, de octubre de 2017 (2);

5.

apoya el objetivo y las piedras angulares de las Directivas, en particular la contratación electrónica y la promoción de la participación de las pymes, los nuevos conceptos de contratación interna y colaboración intermunicipal, la posibilidad de utilizar criterios estratégicos en la contratación pública en el marco de los propios procesos de toma de decisiones políticas de las autoridades y la promoción de la transparencia y la integridad;

6.

destaca que, como demuestran los resultados de la encuesta (3), la contratación pública transfronteriza no ha aportado ningún valor añadido para los entes locales y regionales. A pesar de la realización asidua de procedimientos de licitación a nivel de la UE, que son costosos y requieren mucho tiempo, no se presenta ninguna oferta transfronteriza, o se presentan muy pocas; cabe suponer que la razón estribe en el hecho de que, al ser las plataformas electrónicas de que disponen los Estados diferentes, estas representan un obstáculo para la participación de empresas y entidades de países limítrofes: concebidas y montadas en el ámbito de los Estados nacionales, a menudo las plataformas no prevén la posibilidad de lenguas diferentes o formalidades administrativas de otros Estados distintos de aquel en el que se encuentra la entidad contratante;

7.

llama la atención sobre el hecho (4) de que entretanto una aplicación sin errores de Derecho del marco jurídico sobre contratación pública se ha convertido en un objetivo por sí misma, en lugar de tratarla como un instrumento para contratar trabajos, suministros o servicios;

8.

subraya que es necesario aclarar en qué circunstancias los entes locales y regionales pueden promover también el crecimiento de la economía local y de las estructuras locales en el contexto del enfoque de sostenibilidad y un equilibrio medioambiental positivo mediante distancias cortas (por ejemplo, «madera de aquí»), en el sentido del denominado principio «buy local» (compre productos locales);

9.

destaca que la consideración de criterios más ecológicos, más sociales o más innovadores en la prestación de servicios públicos, posible gracias a la reforma de 2014, debe dejarse a la total discreción de los entes pertinentes, de acuerdo con el principio de autonomía local; estima que debe rechazarse claramente una posible obligación futura de aplicar objetivos estratégicos de adjudicación en todo tipo de procedimiento de contratación, con el fin de evitar una sobrecarga innecesaria de los procedimientos de licitación; señala que la consideración de objetivos estratégicos de adjudicación tampoco puede ser eficaz en muchos procedimientos de contratación, por ejemplo en la adquisición estándar de productos;

10.

hace hincapié en que añadir objetivos políticos adicionales aumenta tanto la propensión a cometer errores como el riesgo de conflicto entre dichos objetivos; destaca que el establecimiento de objetivos en la contratación pública solo puede realizarse en la medida en que —y a condición de que— no se menoscabe el objetivo primordial de la contratación pública, es decir, proporcionar a los ciudadanos buenos productos y servicios a un precio razonable;

11.

señala asimismo que el derecho de los entes a prestar y organizar sus servicios por medio de sus propias instituciones, organismos públicos y empresas públicas quedó claramente reconocido en la reforma de 2014, así como el concepto de contratación interna y la colaboración entre municipios. Así pues, la adjudicación a terceros es solo una de las muchas alternativas para la prestación de servicios públicos (5). Por último, el CDR pone de relieve el derecho de los poderes públicos adjudicatarios a volver a municipalizar los contratos adjudicados a terceros;

12.

considera que aumentar los umbrales por encima de los cuales los contratos públicos deben publicarse a nivel europeo es el objetivo adecuado para mantener un equilibrio entre la transparencia, por un lado, y la carga administrativa para el sector público y las pymes, por el otro; pide a la Comisión, en este sentido, que se esfuerce por lograr a largo plazo, dentro del marco de la OMC, un incremento significativo de los umbrales en el Acuerdo sobre Contratación Pública;

II.   RECOMENDACIONES POLÍTICAS

Contratación estratégica

13.

considera que la posibilidad introducida en las Directivas sobre contratación pública de 2014 de que los poderes públicos adjudicatarios tengan en cuenta objetivos estratégicos de adjudicación en la contratación pública puede dar lugar, en algunos casos, a una «mejor contratación» desde el punto de vista del órgano de contratación;

14.

considera, no obstante, que la carga administrativa resultante de ello para los entes locales debe ser proporcional a la utilidad que la contratación pública puede aportar en interés de los ciudadanos. La contratación pública no está ideada principalmente para alcanzar objetivos políticos, por ejemplo en materia de sostenibilidad medioambiental, inclusión social e innovación, o para impulsar determinados desarrollos sociopolíticos. Pese a ello, se utiliza cada vez más como un vehículo para guiar o alcanzar otros objetivos políticos. Ahora bien, no se puede perder de vista el objetivo y la finalidad de la contratación pública: determinar la mejor relación calidad-precio con arreglo a los principios de rigor presupuestario y eficiencia de la gestión pública;

15.

señala que, como han mostrado los resultados de la encuesta del CDR y el CMRE, existe una concienciación entre los entes locales y regionales sobre la posibilidad de utilizar criterios ecológicos, sociales e innovadores. Estos criterios se utilizan, según se indica, con cierta reticencia, por un lado, porque no es necesario y, por otro, porque la mayor propensión a cometer errores aumenta la posibilidad de que se interpongan recursos; en particular, los entes locales y regionales lamentan la escasez de competencias profesionales que resultan necesarias para impulsar este tipo de licitaciones;

16.

señala que, a pesar de la posibilidad de adjudicar contratos basándose en diferentes criterios cualitativos, los entes locales y regionales suelen anteponer el criterio del precio más asequible, ya que desde su punto de vista esto está justificado por un uso más adecuado del dinero público, además de ser un criterio más fácil de aplicar;

17.

hace referencia a la crítica que realiza la Comisión en su Comunicación (6) de que, en el 55 % de los procedimientos de adjudicación, esta se determina únicamente sobre la base del precio más bajo; aclara que en los procedimientos de adjudicación pertinentes pueden considerarse perfectamente objetivos estratégicos, ya que, por ejemplo, a nivel del pliego de condiciones normalmente pueden fijarse de un modo igualmente eficaz criterios de eficiencia medioambiental o energética y, por consiguiente, la adjudicación se determina sobre la base del precio más bajo;

18.

señala que, como demuestras los resultados de la encuesta, la necesidad de criterios estratégicos de adjudicación puede variar ampliamente. Así pues, en términos generales no se aprecia una necesidad de contratación pública que fomente la innovación, la valoración es equilibrada en cuanto a la necesidad de contratación pública social y la necesidad de una contratación pública orientada al medio ambiente se acepta mayoritariamente; señala que existen dificultades para la aplicación de todos los criterios debido a la complejidad del marco jurídico, para la fijación de las condiciones para la ejecución de los contratos y, en particular, para la valoración de la equivalencia de los certificados y etiquetas nacionales que deberían justificar el cumplimiento de los criterios (7);

19.

destaca que, hasta ahora, el uso de la contratación pública innovadora, incluida la asociación para la innovación o la contratación precomercial, se limitaba a pocos entes locales y regionales en algunos Estados miembros. Los principales motivos que justifican este hecho son que la promoción de la investigación y el desarrollo raramente ocupa un puesto destacado, se contratan productos estándar o existen limitaciones presupuestarias. La iniciativa «Big Buyers» (Grandes compradores) de la Comisión podría ser una herramienta para promover la contratación pública innovadora. El CDR hace hincapié, no obstante, en que las modalidades de contratación conjunta y las cooperativas de compra también suelen facilitar la labor de los entes más pequeños y ayudan a obtener una mayor eficiencia;

Acceso de las pymes a los mercados de contratación pública

20.

recuerda que la promoción de las pymes era una de las cinco prioridades de la reforma en materia de contratación pública de 2014; señala que las pymes y las empresas emergentes aún se enfrentan a dificultades para cumplir los criterios de selección económicos o técnicos. Además, siguen constituyendo obstáculos considerables los retrasos en los pagos, la falta de conocimiento por parte de las pymes de los aspectos clave en la contratación pública y los costes elevados que puede implicar interponer recursos;

21.

señala que las medidas adoptadas hasta ahora para aumentar la participación de las pymes no han dado lugar a la mejora prevista, como también se desprende de los resultados de la encuesta del CDR y el CMRE;

22.

hace hincapié en que los objetivos estratégicos de adjudicación suelen representar un obstáculo considerable precisamente para la participación de las pymes en procedimientos de licitación en comparación con las grandes empresas que cuentan con una estructura más profesional, ya que las pymes a menudo carecen de los recursos necesarios para cumplir los criterios estratégicos de adjudicación; destaca que reforzar la adjudicación estratégica supone el riesgo de ir en contra del objetivo —correcto y merecedor de apoyo— de promover y facilitar el acceso de las pymes a los procedimientos de contratación pública;

23.

subraya en este contexto la necesidad de revisar la definición de pyme actualmente vigente a nivel europeo (8); señala que, en la definición actual, las empresas medianas (las llamadas empresas de mediana capitalización con hasta 500 trabajadores) son perfectamente comparables en su estructura con las pymes (menos de 250 trabajadores al año y un volumen de negocios inferior o igual a 50 millones EUR o un balance general inferior o igual a 43 millones EUR) y, pese a ello, no gozan de ningún privilegio frente a las grandes empresas; destaca, con el telón de fondo de las crecientes tendencias proteccionistas en mercados clave, la importancia de que la UE se posicione, de un modo constructivo y abierto al mercado, frente a la competencia mundial por el bien de la economía interna europea y tenga en cuenta a las pequeñas y medianas empresas como un factor económico sólido, en particular en las zonas rurales;

24.

señala que el nuevo régimen para servicios sociales y otros servicios especiales presenta dificultades para los entes locales y regionales; los problemas constatados están vinculados, entre otras cosas, con la naturaleza específica de tales servicios y el contexto particular en que se prestan; critica que a partir de ahora se apliquen obligaciones de llevar a cabo licitaciones públicas a partir de un determinado umbral (750 000 EUR), pese a que siguen persistiendo los motivos que explican la falta de relevancia para el mercado interior de este tipo de servicios; observa que, en parte, estas normas no se ajustan a los sistemas nacionales de los Estados miembros. El Tribunal de Justicia ha considerado (9) que la Directiva sobre contratación pública no es aplicable a los supuestos en que la administración pública no adopta ninguna decisión de selección cuando los proveedores de servicios actúan en el marco de simples procedimientos de autorización o procedimientos open house. No obstante, las normas previstas por la Directiva sobre contratación pública no siempre se ajustan a los sistemas nacionales de los Estados miembros y pueden generar, en la práctica, cargas administrativas desproporcionadas para los entes locales y regionales (10). Además, el ámbito de aplicación del régimen no es inequívoco por la referencia a los códigos CPV —de contenido indeterminado— en el anexo XIV;

25.

señala que la licitación por lotes es la que favorece especialmente a las pymes y a las empresas medianas y, por tanto, constituye un buen enfoque; señala, no obstante, que las empresas no eficientes o los lotes demasiado pequeños pueden aumentar la carga administrativa y de coordinación de los poderes adjudicadores;

Adquisición transfronteriza de bienes y servicios

26.

observa que el porcentaje total de adjudicaciones transfronterizas disminuyó del 5,95 % en 2013 al 3,4 % en 2017 (11);

27.

subraya que el concepto de contratación pública debe interpretarse de manera funcional pero que, incluso desde tal perspectiva, al calcularse el valor del contrato no deben agruparse los distintos tipos de servicios de planificación sino que, en lugar de ello, pueden tratarse como contratos separados; observa que esto es especialmente importante para proteger y aumentar la participación de las pymes en los procedimientos de contratación pública;

28.

pide a la Comisión que adopte directrices más completas sobre los procedimientos de contratación pública electrónica a fin de aumentar la seguridad jurídica y mejorar la participación de las pymes en la contratación pública electrónica;

29.

señala que la exclusión prevista en el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (12) sobre contratación pública confirma la gran importancia de las organizaciones asistenciales sin ánimo de lucro, que, en especial en el caso de la protección civil, pueden aumentar sus efectivos mediante voluntarios; considera que los Estados miembros pueden determinar explícitamente en su Derecho nacional qué organizaciones son consideradas sin ánimo de lucro, siempre y cuando la legislación nacional garantice que estas organizaciones cumplen los criterios establecidos por el TJUE (13);

30.

destaca que, en la encuesta del CDR y el CMRE, el 70 % de los encuestados indica que la adquisición transfronteriza no aporta ningún valor añadido debido a la falta de ofertas procedentes de otros Estados miembros, y solo el 24 % indica que promueve la competencia y da lugar a mejores alternativas; llama la atención sobre las conclusiones del informe RegHub, en las que se señala que, algunos sectores, en particular en las áreas sociales, por su propia naturaleza no tienen carácter transfronterizo y que, por lo tanto, no tienen la relevancia necesaria para el mercado interior;

31.

declara su conformidad, en principio, con el objetivo de la Comisión de aumentar el número de procedimientos de licitación transfronterizos; señala que entre los motivos que dan lugar a la escasa licitación transfronteriza se incluyen, entre otros, la necesidad de que los documentos de licitación sean multilingües, lo que requiere una mayor cantidad de tiempo y recursos e implica inevitablemente un aumento de los costes, y las diferentes interpretaciones que realizan los Estados miembros de las Directivas sobre contratación pública;

32.

señala que otra de las causas principales puede residir en las diferentes normas aplicables en los Estados miembros, por ejemplo, en el ámbito del Derecho laboral y en materia de protección laboral o en el ámbito de la construcción; esto provoca que posibles licitadores extranjeros, y en particular las pymes, que a menudo carecen de los recursos reales y jurídicos necesarios para cumplir las disposiciones de otros Estados miembros, se abstengan de presentar ofertas;

33.

destaca, por último, el hecho de que es muy común que las empresas instituyan filiales en otros Estados para estar cerca de los mercados locales. A menudo son estas filiales, y no sus sociedades matrices, las que licitan a contratos públicos de ámbito local y regional. Estas transacciones no quedan recogidas en las estadísticas sobre contratación pública transfronteriza;

34.

hace hincapié, por último, en las dificultades a las que se enfrentan los licitadores en la gestión más allá de sus fronteras de los distintos requisitos que establecen los Estados miembros en cuanto a certificados y firmas electrónicas; de ahí la necesidad de prever directrices comunes en el diseño de sistemas reguladores e informáticos compartidos, así como la creación de plataformas electrónicas que permitan la participación de las entidades y empresas con sede en los distintos Estados limítrofes;

Medidas para mejorar la aplicación

35.

señala que la denominada «profesionalización» solicitada por la Comisión, es decir, la formación del personal de las administraciones, recae exclusivamente en la soberanía organizativa de los Estados miembros y, en particular, de los entes locales y regionales; además, expresa su temor de que una mayor cantidad de directrices y manuales de la Comisión sobre la profesionalización de la contratación pública (como, por ejemplo, el amplio marco europeo de profesionalización previsto actualmente) implicaría una mayor carga administrativa para los poderes adjudicadores, que se sumaría a la del ya de por sí extenso marco normativo;

36.

acoge con satisfacción el plan de actuación definitivo publicado el 26 de octubre de 2018 por la Asociación para la Contratación Pública Innovadora y Responsable en el marco de la Agenda Urbana (14) y apoya, en particular, las recomendaciones dirigidas a los responsables de la UE para que consideren una posible financiación europea de la contratación pública transfronteriza conjunta, la contratación pública de soluciones innovadoras, la contratación pública estratégica y, en particular, la contratación pública social (es decir, recurriendo a cláusulas y criterios de adjudicación sociales en los procedimientos de licitación y contratos públicos) y la contratación pública circular, a los Estados miembros para que inviertan en el desarrollo de capacidades en materia de contratación pública innovadora y responsable, y, por último, tanto a los Estados miembros como a las ciudades para que refuercen la formación en materia de contratación pública circular, así como de contratación pública innovadora y responsable;

37.

considera que la UE debe asegurar la coherencia entre los diferentes ámbitos políticos europeos que rigen la contratación pública y las políticas en materia de competencia y ayudas públicas, con el fin de garantizar que la UE se vea reforzada en conjunto como emplazamiento industrial y que las empresas europeas sean competitivas en un mundo globalizado;

38.

pide a la Comisión que, en aras de crear seguridad jurídica y aliviar las cargas para los poderes adjudicadores a nivel local, inicie un proceso para el establecimiento de etiquetas y certificados fiables, inequívocos y reconocidos en toda la UE, en particular en el ámbito de la sostenibilidad medioambiental;

39.

llama la atención sobre el hecho de que el desarrollo de sistemas electrónicos de contratación pública y portales nacionales de contratación pública haya causado en parte problemas de compatibilidad tanto entre Estados miembros como dentro de los Estados miembros; el desarrollo de sistemas plenamente compatibles podría simplificar y acelerar en grado considerable los procedimientos de contratación pública, y

40.

destaca, en definitiva, que las Directivas no han cumplido el objetivo principal de lograr una simplificación general para los entes locales y regionales; considera, sin embargo, que no es en absoluto aconsejable emprender una nueva reforma legislativa en los próximos años por motivos de continuidad y por las razones expuestas anteriormente.

Bruselas, 8 de octubre de 2019.

El Presidente

del Comité Europeo de las Regiones

Karl-Heinz LAMBERTZ


(1)  Comité Europeo de las Regiones, Grupo Director sobre Subsidiariedad – Red de centros regionales para evaluar la aplicación de las políticas de la UE: Evaluación sobre la aplicación e Informe sobre la aplicación; primera consulta sobre la contratación pública, julio de 2019.

(2)  Comunicación de la Comisión «Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa», de 3.10.2017 (COM(2017) 572).

(3)  Véase la encuesta realizada por el CDR junto al Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) sobre la evaluación de la aplicación de las Directivas sobre contratación pública de 2014: retos y oportunidades en el plano regional y local.

(4)  Véase la encuesta conjunta del CDR y el CMRE.

(5)  Véase el Dictamen del Comité Europeo de las Regiones «Paquete en materia de contratación pública», ponente: Adrian Ovidiu TEBAN (RO/PPE), de 5.7.2018.

(6)  Comunicación de la Comisión «Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa», de 3.10.2017 (COM(2017) 572).

(7)  Encuesta del CDR y el CMRE.

(8)  Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003 (DO L 124 de 20.5.2003, p. 36).

(9)  Asuntos C-410/14 Falk Pharma y C-9/17 Tirkkonen.

(10)  Dictamen de la Plataforma REFIT sobre la eficacia y la eficiencia de la contratación pública (ayuda a la juventud y asistencia social) publicado el 14 de marzo de 2019 a petición del Ministerio neerlandés de Sanidad, Bienestar y Deporte».

(11)  Parlamento Europeo, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Contribution to Growth.European Public Procurement.Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses, enero de 2019.

(12)  DO L 94 de 28.3.2014, p. 65.

(13)  TJUE, sentencia dictada en el asunto C-465/17, de 21 de marzo de 2019.

(14)  https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_public_procurement_2018.pdf


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