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Document 52016IE5302

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Aplicación de las normas sobre ayudas estatales para la compensación por la prestación de servicios de interés económico general (Decisión 2012/21/UE y marco comunitario)» (Dictamen de iniciativa)

OJ C 345, 13.10.2017, p. 45–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

13.10.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 345/45


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Aplicación de las normas sobre ayudas estatales para la compensación por la prestación de servicios de interés económico general

(Decisión 2012/21/UE y marco comunitario)»

(Dictamen de iniciativa)

(2017/C 345/07)

Ponente:

Milena ANGELOVA

Decisión del Pleno

22.9.2016

Fundamento jurídico

Artículo 29, apartado 2, del Reglamento interno

 

Dictamen de iniciativa

Sección competente

Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información

Aprobado en sección

14.6.2017

Aprobado en el pleno

6.7.2017

Pleno n.o

527

Resultado de la votación

(a favor/en contra/abstenciones)

116/0/0

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) valora positivamente la aplicación del paquete de medidas relativo a los servicios de interés económico general (en lo sucesivo, SIEG), que aporta seguridad jurídica a los proveedores de servicios públicos. Este paquete alcanza un equilibrio adecuado entre la necesidad de fomentar el apoyo a los SIEG y el objetivo de evitar posibles distorsiones de la competencia. Sin embargo, las partes interesadas a escala regional y local, y en particular los proveedores de SIEG de titularidad pública (véase el estudio titulado «Examen de los informes de los Estados miembros sobre la aplicación de la Decisión de la Comisión sobre la concesión de ayudas estatales para la prestación de servicios de interés económico general»), manifiestan su preocupación por cuestiones clave relativas a las normas vigentes que generan obstáculos innecesarios o falta de seguridad jurídica. Por lo tanto, el CESE pide a la Comisión que adopte las medidas necesarias para mejorar la actual normativa y su aplicación sobre el terreno, proporcionar orientaciones, crear un compendio de mejores prácticas y, en caso necesario, examinar la necesidad de actualizar y modificar el paquete.

1.2.

Tras analizar las dos primeras rondas de informes de los Estados miembros sobre la aplicación del Paquete SIEG, el CESE constata con preocupación que estos no analizan la cuestión fundamental de los requisitos de compatibilidad, que se aborda en profundidad en el Marco.

1.3.

El CESE toma nota de que en la mayoría de los casos, la falta de seguridad o los considerables costes que acarrea el cumplimiento de los requisitos erigen obstáculos que impiden indebidamente a las autoridades aplicar plenamente la política sobre los SIEG. Tales obstáculos perjudican mucho a los entes regionales y locales, ya que el diálogo entre los Estados miembros y la Comisión en los expedientes sobre ayudas estatales lo entabla el gobierno central, mientras que otros niveles administrativos carecen de acceso directo a este proceso.

1.4.

El hecho de que se notifican muy pocos SIEG de alcance regional o local (según el estudio mencionado anteriormente) demuestra que la falta de canales directos con la Comisión dificulta la adecuada financiación de los servicios públicos, por lo cual las autoridades competentes se muestran más reacias a acogerse plenamente a la Decisión y a resolver dudas en cuanto a su aplicación.

1.5.

El CESE pide a la Comisión Europea que estudie las posibilidades de actualizar la Decisión y de ampliar su ámbito de aplicación, a fin de abordar los aspectos expuestos a continuación.

1.5.1.

El CESE sugiere que la Comisión elimine el umbral de exención e incluya a todos los SIEG en el ámbito de aplicación de la Decisión, independientemente del importe de la compensación anual. Un estudio detallado sobre su aplicación actual demuestra que ello reducirá la complejidad y los costes administrativos que, de lo contrario, soportarían las autoridades, en particular a escala local, sin distorsionar la competencia en modo alguno.

1.5.2.

Con un mercado laboral y una inadecuación de las capacidades siempre problemática como telón de fondo, el CESE invita a la Comisión Europea a analizar la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación de la Decisión, considerando admisibles los servicios prestados para fomentar los conocimientos y las cualificaciones de los ciudadanos y, de esta manera, a mejorar sus posibilidades de empleo.

1.5.3.

El CESE pide a la Comisión que analice detenidamente y, si fuera necesario, que modifique las disposiciones de la Decisión relacionadas principalmente con: el plazo durante el cual se ha de conservar toda la información necesaria para determinar la compatibilidad de las compensaciones concedidas; aclarar si la duración del período de atribución puede tener un efecto significativo bien en su renovación o ampliación, bien en la admisibilidad de los proveedores de servicios que cumplen la misión; establecer un método fácilmente aplicable para calcular el beneficio razonable; facilitar más aclaraciones en cuanto a la exigencia de repartir los incrementos de la eficiencia productiva con la empresa; adoptar un planteamiento más flexible cuando el importe de la compensación excesiva no supere el 10 % del importe de la compensación media anual, eximiendo de actualizar los parámetros.

1.6.

El CESE considera necesario aclarar en mayor medida las condiciones de compatibilidad con arreglo al Marco en relación con:

especificar más detalladamente las maneras alternativas de cumplir el requisito de garantizar la compatibilidad de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), a las que recurre ya ampliamente en su práctica;

evitar requisitos obligatorios que puedan interferir con procedimientos legislativos nacionales, suscitando problemas injustificados;

tener en cuenta los nuevos requisitos legales en materia de contratación pública y concesiones;

vincular la metodología ex ante con el máximo recurso al cálculo de costes netos ex post, salvo que la autoridad otorgante prefiera determinar la compensación en forma de cantidad a tanto alzado, en el momento de la atribución;

respaldar ambos planteamientos para calcular la compensación —costes agregados netos y costes evitados netos— y proporcionar más orientaciones al respecto en el Marco, que apenas contiene actualmente indicaciones sobre la forma de establecer las hipótesis de contraste pertinentes;

establecer una distinción entre, por una parte, aquellos derechos especiales o exclusivos que supongan una ventaja —cuyos beneficios deben tenerse en cuenta en la financiación de las obligaciones de servicio público— y, por otra, la cobertura universal que supone una desventaja para el proveedor designado;

proveer aclaraciones adicionales sobre las normas de rentabilidad y permitir el uso de varias normas distintas, en lugar de imponer una determinada a los Estados miembros;

aclarar mejor las alternativas al cálculo de estos incentivos, cuyo uso no debería ser obligatorio teniendo en cuenta la complejidad que entraña.

1.7.

El CESE señala que el Parlamento Europeo y el Consejo no han promulgado reglamentos en los que se establezcan los principios y condiciones que rigen los servicios de interés económico general, especialmente en el ámbito económico y financiero. Por consiguiente, pide a la Comisión, al Parlamento y al Consejo que estudien la forma de cumplir este mandato del artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros y de las normas del Tratado mencionadas en ese artículo.

2.   Objetivo del dictamen de iniciativa

2.1.

En su plan de acción para 2017, el CESE hizo hincapié en la importancia de los servicios de interés económico general como elemento esencial de nuestro modelo económico y social europeo, consagrado como tal en el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

2.2.

El artículo 14 establece que la Unión y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas, «velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones, en particular económicas y financieras, que les permitan cumplir su cometido». Además, prevé que «el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán dichos principios y condiciones mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, sin perjuicio de la competencia que incumbe a los Estados miembros, dentro del respeto a los Tratados, para prestar, encargar y financiar dichos servicios. Hasta la fecha, este mandato no se ha plasmado en iniciativas legislativas concretas. En cambio, la Comisión Europea ha elaborado un conjunto de normas de amplio alcance sobre las ayudas estatales aplicables a los SIEG basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

2.3.

Los requisitos de compatibilidad con las normas sobre ayudas estatales del Tratado y el artículo 106, apartado 2, del TFUE han sido controvertidos, incluso después de que el Tribunal de Primera Instancia resolviera en 1997 (1) que la compensación concedida a empresas que cumplen una misión de servicio público debería considerarse ayuda estatal. Hasta entonces, existía el consenso de que la compensación de los costes adicionales derivados de obligaciones más exigentes asociadas a los SIEG no confería ninguna ventaja. El Tribunal de Justicia se pronunció en sentido contrario en 2001 (2), al estimar que la compensación podría considerarse ayuda estatal únicamente si supera los costes adicionales soportados por el proveedor designado. Por último, en la sentencia Altmark dictada en 2003 (3) estableció los criterios que debe cumplir cualquier régimen de compensación para quedar al margen del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales.

2.4.

La Comisión Europea determina la compatibilidad de los SIEG con las normas sobre ayudas estatales, ateniéndose estrictamente a los tres requisitos preliminares de la sentencia Altmark. Esto requiere:

una definición clara de las obligaciones de servicio público y que la empresa haya sido efectivamente encargada de la ejecución de dichas obligaciones mediante una actuación administrativa de carácter público;

el establecimiento ex ante de los parámetros para calcular la compensación de manera objetiva y transparente;

que la compensación no supere los gastos ocasionados por la prestación del servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable;

la designación del proveedor deberá realizarse ya sea:

mediante un procedimiento de contratación pública;

calculando el nivel de compensación en función de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada soportaría para prestar el servicio, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable.

2.5.

En 2005, la Comisión aprobó el «paquete Monti-Kroes», actualizado en 2011 (el denominado «paquete Almunia»), que recoge las principales normas para la financiación de los SIEG: el paquete incluye una Comunicación de la Comisión (4) (en adelante, el «Marco»), que establece los requisitos de compatibilidad de los SIEG, y una Decisión de la Comisión (5), que exime de notificación a los regímenes que tienen menos probabilidades de distorsionar la competencia debido a su limitada financiación (el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión fija el umbral anual en 15 millones EUR) o a que sus actividades se centran en atender necesidades sociales (es decir, hospitales; asistencia sanitaria y asistencia a largo plazo; asistencia infantil; acceso y reincorporación al mercado laboral; viviendas sociales; protección e inclusión social de grupos vulnerables; y conexiones marítimas con islas, aeropuertos y puertos con un volumen reducido de pasajeros). La Comisión declaró su intención de revisar este conjunto de normas cinco años después de su entrada en vigor.

2.6.

En el marco de su Programa para Europa, el objetivo del CESE con el presente Dictamen de iniciativa estriba en contribuir a la próxima revisión de la Comisión examinando detalladamente la experiencia relativa a la aplicación del paquete sobre los SIEG. Para ello, el CESE ha encargado un estudio sobre la aplicación de las normas relativas a los SIEG en materia de compensación pública («Examen de los informes de los Estados miembros sobre la aplicación de la Decisión de la Comisión Europea sobre la concesión de ayudas estatales para la prestación de servicios de interés económico general»).

2.7.

Las compensaciones por SIEG raramente tienen efecto en términos de competencia, en la medida en que cubren los costes adicionales en que incurren los proveedores designados para desempeñar la función de servicio público encomendada. Por consiguiente, imponerles la carga derivada de la obligación de notificación de las ayudas estatales parece una modificación excesivamente rigurosa que solo estaría justificada en aquellos casos en que los demás participantes pudieran sufrir daños irrefutables. Por el contrario, aquellas conductas que menoscaban gravemente las condiciones de mercado, como el dumping por parte de terceros países, es decir ventas por debajo del precio de compra o por precios fijados a niveles más bajos que lo estipulado, no suscitan una acción adecuada por parte de la UE. Por lo tanto, ampliar el ámbito de aplicación de la Decisión que exime a los SIEG de la obligación de notificación, además de dotar de mayor seguridad jurídica y mayor flexibilidad a la aplicación de las normas, parece esencial para garantizar que las disposiciones del Tratado en favor de estos servicios esenciales se cumplen adecuadamente.

3.   Actualización de la Decisión y ampliación de su ámbito de aplicación

3.1.

El CESE considera que la Decisión alcanza un equilibrio adecuado entre la necesidad de fomentar el apoyo a los SIEG y el objetivo de evitar posibles distorsiones de la competencia. La exención de notificación reduce unos gastos administrativos y dificultades que, en caso contrario, deberían afrontar las autoridades, sobre todo de ámbito local. Dado que los SIEG que no pueden acogerse a la Decisión están sujetos a normas más estrictas, solo los casos que planteen dificultades específicas en materia de competencia deben quedar fuera de su ámbito de aplicación, en aras del objetivo de concentrar en la esfera de la UE los recursos para supervisar las ayudas estatales. La experiencia ha demostrado que la Comisión da su visto bueno a una abrumadora mayoría de los regímenes de SIEG que examina. Solo tres expedientes relativos a SIEG han desembocado en un procedimiento de investigación en profundidad con arreglo al artículo 108, apartado 2, del TFUE, desde la entrada en vigor de la Decisión de 2012 y del Marco. Así, en dos casos sobre servicios postales [SA.35608 relativo al servicio de correos en Grecia (ELTA) y SA.37977 relativo al servicio de Correos español] y otro referido a un régimen hospitalario (SA.19864 relativo a la financiación de los hospitales IRIS de la Región de Bruselas) el Tribunal de Justicia pronunció la anulación de la decisión de liquidación de la Comisión por considerar que su complejidad requería una investigación formal. En todos los expedientes examinados por la Comisión, las quejas de los competidores desempeñan un papel clave, lo cual garantiza plenamente la disciplina, sin exigirse la notificación sistemática de regímenes de SIEG. Además, la jurisprudencia y la práctica de la Comisión proporcionan suficientes orientaciones a las partes interesadas para calibrar si pueden aplicar la Decisión sin comprometer la seguridad jurídica y sin necesidad de notificar los regímenes de SIEG para garantizar la plena certeza. El CESE sugiere, por tanto, que la Comisión elimine el umbral de exención e incluya a todos los SIEG en el ámbito de aplicación de la Decisión, independientemente del importe de la compensación anual, siguiendo el ejemplo de los regímenes de compensación para el transporte de pasajeros (6).

3.2.

El establecimiento de un umbral conforme al volumen de la ayuda en cuestión, eximiendo así de la notificación, puede tener relevancia para la supervisión en la esfera europea, especialmente en aquellos casos en que la concesión de ayudas está sujeta a modalidades carentes de transparencia, como por ejemplo reducciones fiscales o exenciones, préstamos a tipo de interés reducido o garantías públicas. Además, la Decisión establece que determinadas actividades específicas pueden requerir supervisión en razón de su incidencia en la competencia, autorizando por tanto la imposición de la obligación de notificación en tales casos. De cualquier modo, mantener el umbral establecido actualmente por el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión a niveles sumamente bajos impone una carga indebida a las autoridades sin que ello suponga un refuerzo de la competencia. Por lo tanto, el CESE pide a la Comisión que restrinja el requisito de notificación a las formas de ayuda o actividades particulares cuyas posibles distorsiones podrían justificar un análisis más pormenorizado para garantizar la igualdad de condiciones.

3.3.

El CESE invita a la Comisión Europea a analizar la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación de la Decisión para vincular los servicios admisibles con el fomento de los conocimientos y de las cualificaciones de los ciudadanos y, de esta manera, mejorar sus posibilidades de empleo. Además, es necesario aclarar las zonas grises relativas a la participación privada, para lo cual convendría proporcionar nuevas orientaciones.

3.4.

La Decisión debería garantizar la plena compatibilidad con la legislación comunitaria de mayor rango y evitar imponer una carga indebida a los entes regionales y locales. En particular, el artículo 8 exige que los Estados miembros tengan a disposición de la Comisión durante el período de atribución y durante un mínimo de diez años desde que expire dicho período toda la información necesaria para determinar la compatibilidad de las compensaciones atribuidas. Esta norma es contraria al artículo 17 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, que establece que cualquier ayuda para la que haya expirado el plazo de prescripción de diez años se considerará ayuda existente y, por lo tanto, la Comisión se abstiene de comprobar su compatibilidad, como es su práctica habitual. La conservación durante más de diez años de información que no sirve para la supervisión de las ayudas estatales representa una carga indebida para las autoridades e infringe los principios de proporcionalidad y administración adecuada consagrados en el Tratado.

3.5.

El artículo 2, apartado 2, de la Decisión parece aplicarse solo a las atribuciones concedidas por un máximo de diez años, excepto para aquellos SIEG que exijan una inversión importante que justifique un período más largo. Aunque la práctica de la Comisión con arreglo al Marco consiste en interpretar en general que esta norma impide que las atribuciones superen dicho límite de tiempo, la formulación de la Decisión podría implicar que las empresas que gestionan un servicio público durante un período más largo queden fuera de su ámbito de aplicación. Por lo tanto, el CESE solicita que la Comisión aclare si la duración del período de atribución puede tener un efecto significativo bien en su renovación o ampliación, bien en la admisibilidad de los proveedores de servicios que cumplen la misión. Esta cuestión es especialmente sensible en el caso de los proveedores de titularidad pública seleccionados por sus autoridades, ya que su único objetivo es prestar el servicio público en cuestión.

3.6.

Los artículos 5, apartado 5, 7 y 8, relativos al beneficio razonable, deberían establecer un método fácilmente aplicable para calcularlo. El planteamiento actual, al igual que el del Marco, incluye métodos como el de la tasa interna de rentabilidad que resultan demasiado complejos para un SIEG local y, por lo tanto, desalientan su uso para calcular la compensación. El establecimiento de los valores de referencia de la rentabilidad requiere costosos servicios de consultoría que quedan fuera del alcance de la mayoría de los SIEG. El CESE pide a la Comisión que aclare esta cuestión, puesto que la práctica de la Comisión respalda la comparación directa con la rentabilidad de sectores afines basándose en fuentes de datos oficiales y privados disponibles que se reconocen en general como plenamente representativas.

3.7.

Los incentivos a la eficiencia, aun a falta de toda definición, se tienen debidamente en cuenta en el artículo 5, apartado 6, de manera que se requieren aclaraciones adicionales, en particular con respecto al requisito de reparto del incremento de la eficiencia productiva entre la empresa y el Estado miembro o los usuarios. El CESE pide a la Comisión que despeje las dudas sobre la forma de interpretar este requisito.

3.8.

El artículo 6, apartado 2, de la Decisión dispone que cualquier compensación excesiva debe desencadenar una actualización de los parámetros para el futuro. No obstante, cuando el importe de la compensación no supere el 10 % del importe medio anual, podrá trasladarse al año siguiente. La plena coherencia exigiría que no se actualizasen los parámetros en este último caso, evitándose una reevaluación que entrañaría inseguridad jurídica para los proveedores designados en casos que no afectan a la competencia. El CESE recomienda que la Comisión adopte un planteamiento más flexible cuando el importe de la compensación excesiva no supere el 10 % del importe de la compensación media anual, eximiendo de actualizar los parámetros.

3.9.

Debería evitarse cualquier trato discriminatorio a los entes locales y regionales y, por tanto, a los servicios de interés económico general prestados en dichos ámbitos. Actualmente, los entes locales y regionales tienen que presentar sus solicitudes, respuestas y dudas a través del canal oficial de su Estado miembro, ya que solo estos pueden entablar con la Comisión un diálogo formal sobre las disposiciones en materia de ayudas estatales. Por lo tanto, cada Estado miembro debe tener en cuenta la información publicada a la atención de la Comisión por sus respectivos entes regionales y locales. Así, el CESE invita a la Comisión a establecer un diálogo más estructurado con los entes locales y regionales sobre los procedimientos y las cuestiones relativas a las ayudas estatales. Las normas y los requisitos sobre ayudas estatales deben adaptarse también a las necesidades específicas y los medios de que disponen los entes regionales y locales, garantizándoseles así un trato justo y equitativo en la práctica.

4.   Aclaración sobre los requisitos de compatibilidad con arreglo al Marco

4.1.

El Marco establece de forma detallada los distintos requisitos para garantizar la compatibilidad de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE y la jurisprudencia que lo interpreta. Aunque explica pormenorizadamente los criterios que aplica la Comisión, a menudo adopta una postura demasiado cauta que genera dificultades innecesarias y cierto grado de inseguridad. La práctica de la Comisión demuestra que, en muchos ámbitos, estos escollos se han superado aplicando una interpretación pragmática del Marco. La referencia específica a estas soluciones aumentaría la seguridad jurídica y reforzaría de manera eficaz la igualdad de trato, ateniéndose al mismo tiempo al principio de que cada caso debe examinarse con arreglo a sus propias especificidades. Por lo tanto, el CESE recomienda que la Comisión especifique más las formas alternativas de cumplir el requisito que ya se utilizan ampliamente en la práctica. Esta aclaración disiparía muchas de las dudas que asaltan actualmente a los entes locales y a los proveedores.

4.2.

Con arreglo al Tratado, definir y encomendar una función de servicio público son competencias que incumben fundamentalmente a los Estados miembros. Por lo tanto, las referencias del punto 13 del Marco a los requisitos que deben cumplir los servicios públicos solo pueden servir de orientación útil. Sin embargo, la inclusión de estas referencias puede suscitar preocupaciones legítimas sobre una posible limitación de las competencias de los Estados miembros. Así, corresponde a los Estados miembros decidir, en aras del interés público, los niveles de calidad, seguridad, asequibilidad, igualdad de trato, fomento del acceso universal y promoción de los derechos del usuario que debe cumplir cada servicio básico, independientemente de que esté asegurado por el mercado o encomendado en forma de servicio público. Los Estados miembros también están facultados para decidir, en consecuencia, si para garantizar estos niveles se requiere un SIEG o servicio público. Las condiciones del mercado, aunque son muy importantes, no pueden anular o restringir la facultad de las autoridades para defender el interés público. Por lo tanto, el CESE sugiere que la Comisión se limite aquí a remitirse a su Comunicación orientativa, que circunscribe el ámbito de su evaluación a la comprobación de la posible existencia de errores manifiestos, algo que en última instancia recae en el ámbito de competencias del Tribunal de Justicia.

4.3.

El punto 14 del Marco impone indebidamente condiciones a las prerrogativas de los Estados miembros para atribuir una función de servicio público al exigirles que celebren consultas públicas para tener en cuenta los intereses de usuarios y proveedores, invadiendo así competencias nacionales que no incumben a la Comisión. Dado que las autoridades siempre prestan la debida atención a los intereses de las partes interesadas, obligarlas a justificar la necesidad de encomendar una función de servicio público y a celebrar consultas públicas, o a introducir instrumentos alternativos, difícilmente encaja con las disposiciones y principios del Tratado. La práctica de la Comisión demuestra que presta escasa atención a esta norma, especialmente si los Estados miembros se topan con obstáculos para aplicarla. Por lo tanto, el CESE propone que la Comisión modifique este punto para evitar requisitos obligatorios que puedan interferir con procedimientos legislativos nacionales, suscitando problemas injustificados.

4.4.

El requisito establecido en el punto 19 del Marco de que las atribuciones respeten las normas de la Unión sobre contratación pública no tiene en cuenta que el Derecho derivado en este ámbito experimentó una profunda revisión a raíz de la publicación en 2014 del paquete en materia de contratación. La Directiva sobre contratación pública solo se aplica, de conformidad con su artículo 1, apartado 2, a las adquisiciones por poderes adjudicadores y no puede imponer un régimen vinculante a los SIEG ya que se refieren a tareas ejecutadas por empresas en nombre de la autoridad otorgante. Por lo tanto, cualquier requisito impuesto por la legislación sobre contratación pública sería contrario a la Directiva que la regula. El paquete sobre contratación pública de 2014 también introduce por primera vez normas sobre las concesiones. Sin embargo, sería sumamente equívoco inferir que los SIEG pueden acogerse a este régimen: las concesiones implican que las empresas asumen todo el riesgo una vez que se ha procedido a la adjudicación, en marcado contraste con los SIEG, donde las autoridades asumen los costes adicionales que entraña la prestación del servicio, minimizando así el riesgo. Solo cuando la autoridad decide dispensar un trato de favor a un SIEG se aplicaría este régimen, aunque en estos casos no habría elementos de ayuda, porque el proveedor designado asumiría todo el riesgo. Por lo tanto, no se aplicarían normas de contratación pública ni de concesión a los SIEG. Desde el punto de vista jurídico, el Marco solo puede hacer un llamamiento a los Estados miembros a que apliquen, cuando proceda, los principios de transparencia e igualdad de trato al seleccionar proveedores, en particular privados, sin que ello suponga una obligación vinculante. Por lo tanto, el CESE pide a la Comisión que revise el punto 19 del Marco para tener debidamente en cuenta los nuevos requisitos legales relativos a la contratación pública y las concesiones.

4.5.

Aunque el punto 22 del Marco establece que la compensación puede basarse en los ingresos y gastos previstos o en los que se incurra realmente, con demasiada frecuencia la práctica de la Comisión exige establecer los importes de compensación ex ante. Este método de cálculo, que impide a las autoridades compensar ex post en función del coste neto efectivo, parece una injerencia indebida que podría suscitar problemas irresolubles, puesto que, si el importe ex ante no cubre el coste neto, el proveedor acusaría un déficit de financiación sistemático. Además, si la autoridad proporciona apoyo adicional para colmar esta brecha, podría en principio ser sancionada por incumplir las condiciones establecidas en la decisión de autorización. La práctica de la Comisión ha pasado por alto en gran medida esta incoherencia, salvo si un demandante plantea la cuestión. Aunque parece conveniente establecer la metodología de cálculo de la compensación ex ante, los consiguientes importes provisionales no deberían tener carácter vinculante. Solo una vez que están disponibles los resultados anuales puede calcularse el coste neto y la compensación correspondiente. Por lo tanto, el CESE pide a la Comisión que vele por la plena coherencia y el cumplimiento del segundo criterio Altmark vinculando la metodología ex ante con el máximo recurso al cálculo del coste neto ex post, salvo que la autoridad prefiera determinar la compensación en el momento de la atribución.

4.6.

El método del coste evitado neto para el cálculo de la compensación se basa en la presunción de que, a falta de una obligación de servicio público, el proveedor designado degradaría sus actividades y aspiraría a maximizar los ingresos. El método convencional del coste evitado neto llevaría al proveedor a interrumpir todas las actividades que generasen pérdidas. La diferencia entre esta hipótesis de contraste y los resultados reales del proveedor de servicios determina el importe de la compensación. La Comisión ha defendido recientemente el planteamiento del coste de rentabilidad, en el que la hipótesis de contraste sería la interrupción de las actividades que impiden a la empresa maximizar sus resultados. Así, la compensación cubre no solo los costes adicionales del SIEG, sino también las actividades menos eficientes, aunque sean rentables. Para ajustar los pagos compensatorios, la Comisión exige que se deduzcan de la compensación las ventajas de mercado no sustanciales disfrutadas por el proveedor. La preferencia por este último planteamiento da lugar a divergencias de facto en la aplicación de un principio único, comprometiendo así la seguridad jurídica. El CESE recomienda que la Comisión respalde ambos planteamientos y proporcione más orientaciones al respecto en el Marco, que actualmente apenas contiene indicaciones sobre la forma de establecer las hipótesis de contraste pertinentes.

4.7.

El método de asignación de costes parece el más adecuado para la mayoría de los SIEG, puesto que su cálculo se basa en la diferencia entre los costes de cumplimiento de la obligación de servicio público y los correspondientes ingresos. Sin embargo, los Estados miembros que quieran utilizar este método deberán justificar las razones para descartar el método del coste evitado neto, que de lo contrario se considera obligatorio. Puesto que el método del coste evitado neto entraña un análisis complejo y costoso, al exigir a menudo servicios de consultoría externos, el CESE recomienda que la Comisión reconozca este método como plenamente válido, en pie de igualdad con el método del coste evitado neto, excepto para actividades específicas como los servicios postales respecto de las cuales se considera obligatorio, con arreglo a la tercera Directiva postal.

4.8.

El punto 32 del Marco, relativo a los ingresos, incluye acertadamente los beneficios excesivos generados por derechos especiales o exclusivos. Sin embargo, en la práctica reciente se han incluido beneficios resultantes de la prestación universal aunque no se deriven de estos derechos, dando así lugar a evaluaciones equívocas. Cabe destacar que la cobertura universal entraña una desventaja, porque el proveedor designado está obligado a dar servicio a un determinado territorio independientemente de los costes incurridos. Así, si el proveedor ejecutara este servicio de manera rentable, se infringirían los principios del Tratado en caso de que su excedente financiase con carácter obligatorio otras obligaciones de servicio público generadoras de pérdidas. Por lo tanto, el CESE pide a la Comisión que aclare este punto y que establezca una distinción entre, por una parte, aquellos derechos especiales o exclusivos que supongan una ventaja —cuyos beneficios deben tenerse en cuenta en la financiación de las obligaciones de servicio público— y, por otra, la cobertura universal que supone una desventaja para el proveedor designado.

4.9.

Los beneficios razonables previstos en el Marco plantean algunas cuestiones que deben aclararse. Aunque el Marco aboga por utilizar tasas internas de rentabilidad, reconoce la dificultad inherente de aplicar este método. Así, en la práctica, la Comisión compara empresas del mismo sector o de un sector relacionado utilizando criterios de rentabilidad estándar como la rentabilidad de las ventas o la rentabilidad de los recursos propios. Sin embargo, la falta de seguridad sobre este aspecto a menudo conduce a resultados divergentes. Por lo tanto, el CESE sugiere que la Comisión reconozca todos los criterios de rentabilidad estándares y bien establecidos en lugar de imponer la obligatoriedad de uno determinado. El CESE pide a la Comisión que aclare las normas de rentabilidad y que permita el uso de varias normas distintas en lugar de imponer una determinada a los Estados miembros.

4.10.

El coeficiente de rendimiento obligatorio con arreglo a los puntos 39 a 46 del Marco está resultando una carga enorme tanto para las partes interesadas como para las autoridades. Puesto que el Marco no aporta ninguna idea sobre cómo calcular los incentivos de eficiencia, la práctica de la Comisión da lugar a evaluaciones muy divergentes, poniendo así en entredicho los principios de seguridad jurídica e igualdad de trato. Por todo ello, el CESE pide a la Comisión que aclare en mayor medida las formas alternativas de calcular estos incentivos, cuyo uso no debería ser obligatorio teniendo en cuenta la complejidad que ello entraña.

Bruselas, 6 de julio de 2017.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

George DASSIS


(1)  Asunto T-106/95.

(2)  Asunto C-53/00.

(3)  Asunto C-280/00.

(4)  DO C 8 de 11.1.2012, p. 15.

(5)  DO L 7 de 11.1.2012, p. 3.

(6)  DO L 315 de 3.12.2007, p. 1.


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