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Document 52016AE6275

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre marcos de reestructuración preventiva, segunda oportunidad y medidas para aumentar la eficacia de los procedimientos de condonación, insolvencia y reestructuración, y por la que se modifica la Directiva 2012/30/UE» [COM(2016) 723 final — 2016/0359 (COD)]

OJ C 209, 30.6.2017, p. 21–27 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

30.6.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 209/21


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre marcos de reestructuración preventiva, segunda oportunidad y medidas para aumentar la eficacia de los procedimientos de condonación, insolvencia y reestructuración, y por la que se modifica la Directiva 2012/30/UE»

[COM(2016) 723 final — 2016/0359 (COD)]

(2017/C 209/04)

Ponente:

Antonello PEZZINI

Coponente:

Franca SALIS-MADINIER

Consulta

Parlamento Europeo, 16.1.2017

Consejo Europeo, 25.1.2017

Fundamento jurídico

Artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Sección competente

Mercado Único, Producción y Consumo

Aprobado en sección

9.3.2017

Aprobado en el pleno

29.3.2017

Pleno n.o

524

Resultado de la votación

(a favor/en contra/abstenciones)

220/2/7

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE apoya la propuesta de Directiva sobre la reestructuración preventiva y la segunda oportunidad y, por esta razón, presenta las propuestas de la sociedad civil organizada para completar su contenido.

1.2.

Habida cuenta del contenido de la propuesta y de la necesidad de completar las normas del mercado interior, el CESE es favorable a que dicha propuesta adopte la forma de un reglamento y no tema proceder a la mayor armonización posible de los sistemas actuales.

1.3.

El CESE insiste en que se debe precisar formalmente en la Directiva el deber de la dirección de la empresa de informar y consultar con antelación y durante las negociaciones a los trabajadores. En las fases de reestructuración temprana, en particular, conviene prestar la máxima atención a los intereses de los trabajadores y, en el procedimiento de insolvencia, se debe hacer referencia explícita al artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2001/23/UE, a fin de proteger los derechos de los trabajadores en este contexto.

1.4.

El CESE pide a la Comisión que incluya en la Directiva la obligación de «anticipar» las situaciones de insolvencia como principio fundamental, mediante la adopción de un «código de buena conducta». Para ello, el CESE propone integrar en la Directiva el principio de «alerta social», de acuerdo con las oportunas modalidades.

1.5.

El CESE recomienda que se inscriba en la Directiva el principio prioritario de garantizar, en caso de insolvencia, el rango de acreedores prioritarios a todos los trabajadores de todos los países miembros. Además, propone que se cree, allí donde no exista, un fondo nacional de mutualización de riesgos que garantice, en todos los Estados miembros, el pago de los salarios de los trabajadores. Este fondo, en vigor en algunos Estados miembros, podría ser financiado por los empresarios mediante una contribución específica. Los Estados miembros podrían participar en la gestión de este fondo y ser sus garantes.

1.6.

El CESE recomienda a la Comisión instituir rápidamente modalidades y plazos para detectar a tiempo las dificultades de la empresa.

1.7.

Las figuras profesionales y los expertos, además de los magistrados, que deban intervenir deberán disponer de una adecuada formación común y experiencia en múltiples campos, de forma que puedan trabajar en terrenos hasta ahora poco explorados.

1.8.

Es necesario comprobar los criterios de fiabilidad de los empresarios en relación con una conducta profesional honrada, que deberá demostrarse mediante los oportunos certificados expedidos por las autoridades. Dichos certificados justifican el recurso a la segunda oportunidad.

1.9.

El CESE insta a que la Directiva establezca que el abuso del procedimiento de insolvencia por parte del empresario para negar derechos a los trabajadores constituye una práctica ilícita y niegue, por tanto, el acceso a la moratoria o el beneficio de una segunda oportunidad a quienes lo hagan.

1.10.

El CESE aprecia que se reserve un papel residual a los tribunales, que solo intervienen en caso de necesidad.

1.11.

El CESE subraya el valor social de la empresa y el esfuerzo por mantenerla activa con procedimientos ágiles, poco costosos y oportunos, en consonancia con los valores del Tratado de la Unión (artículo 3) y respetando la buena fe del empresario.

2.   El régimen de insolvencia empresarial en la Unión

2.1.

El 20 de mayo de 2015, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión adoptaron el Reglamento (UE) 2015/848 sobre procedimientos de insolvencia, en lo sucesivo «el Reglamento».

2.2.

La nueva normativa acoge las nuevas sensibilidades sobre los objetivos de la legislación en materia de insolvencia, según las cuales los procedimientos colectivos ya no deben considerarse en términos meramente liquidadores, sino como instrumentos para garantizar la conservación de los medios organizados de la empresa y, por tanto, el derecho al trabajo de los trabajadores, garantizando en la medida de lo posible la supervivencia de la empresa.

2.3.

En los Estados miembros en los que prevalecen los procedimientos de reestructuración empresarial sobre los de liquidación, el porcentaje de cobro de las deudas asciende al 83 %, frente al 57 % (1).

2.3.1.

Además, la duración de los procedimientos (2) difiere mucho entre Estados, oscilando entre unos pocos meses y varios años.

2.3.2.

Existen también muchas disparidades en cuanto a la posibilidad de acceder a los procedimientos de reestructuración antes de que se declare la insolvencia.

2.3.3.

Estudios recientes (3) han puesto de manifiesto que las normativas en materia de procedimientos colectivos no son del todo adecuadas y que existe una excesiva divergencia de las normativas de los Estados miembros, con los consiguientes obstáculos a la circulación de las inversiones en el mercado único.

2.4.

Para los empresarios, cuyo porcentaje de «mortalidad económica» se aproxima al 50 % (4) en los primeros cinco años de vida, el objetivo es poder beneficiarse de una moratoria cuando la crisis parece evidente y, posteriormente, obtener la resolución de las deudas en un plazo máximo de tres años, eliminando los estigmas de la insolvencia y alentando, en el caso de los empresarios honrados, una segunda oportunidad.

2.5.

Una innovación significativa a efectos de la creación de un espacio judicial europeo único es la implantación, antes de junio de 2019, de un sistema de interconexión electrónica de los denominados «registros de insolvencia», que deberán instituirse en cada Estado miembro y podrán consultarse de forma gratuita a través del Portal europeo de e-Justicia.

2.6.

Según la Comisión, cada año entran en concurso de acreedores en Europa 200 000 empresas, lo que se traduce en la pérdida de 1,7 millones de puestos de trabajo. A menudo, esas situaciones podrían haberse evitado si se hubiera dispuesto de procedimientos más eficaces en materia de insolvencia y reestructuración.

2.7.

Del examen de la aplicación de la Recomendación de la Comisión en materia de reestructuración y segunda oportunidad, de 2014, se desprende que, a pesar de las reformas en materia de insolvencia, las normas todavía divergen y son ineficientes o inexistentes en algunos países. El plan de acción para la creación de una Unión de Mercados de Capitales, de 2015, anunció una iniciativa legislativa sobre la insolvencia empresarial, incluida la reestructuración temprana y la segunda oportunidad.

2.8.

La iniciativa de la Comisión debe contemplarse también a la luz de varias recomendaciones que formulamos para poner de manifiesto, entre otras cosas, que:

las disparidades entre las legislaciones nacionales en materia de insolvencia pueden crear ventajas o desventajas competitivas injustificadas,

la cuestión de los regímenes de insolvencia debe considerarse desde el punto de vista de la legislación laboral, dado que la diversidad de definiciones de «trabajo» y «salario» puede perjudicar a los derechos de los trabajadores dentro de la Unión en caso de insolvencia,

la falta de armonización en cuanto a la clasificación de los acreedores puede hacer menos previsibles los resultados de los procedimientos judiciales,

los procedimientos de insolvencia no deberían poder ser utilizados de forma abusiva o instrumental por posibles acreedores o por un solo acreedor, y

son necesarias medidas para impedir la búsqueda de foros de conveniencia.

3.   Propuestas de la Comisión

3.1.

La propuesta de la Comisión, cuyo fundamento jurídico son los artículos 53 y 114 del TFUE, se centra en tres elementos principales:

unos principios comunes sobre el uso de marcos de reestructuración temprana que ayuden a las empresas a mantener su actividad y el empleo,

unas normas que concedan a los empresarios el beneficio de una segunda oportunidad, previa condonación de las deudas, en un plazo máximo de tres años, y

unas medidas destinadas a los Estados miembros para mejorar la eficiencia de los procedimientos de insolvencia, reestructuración y condonación, con la consiguiente reducción de plazos, costes excesivos de los procedimientos, eliminación de incertidumbres jurídicas para los acreedores e inversores y porcentajes más altos de cobro de impagados.

3.2.

Las nuevas normas establecen algunos principios fundamentales para garantizar que los «marcos» en materia de insolvencia y reestructuración sean coherentes y eficaces en toda la Unión:

las empresas con dificultades financieras, en especial las pymes, tendrán acceso a sistemas de alerta para detectar el deterioro del negocio y garantizar una reestructuración temprana,

los «marcos» de reestructuración preventiva, flexibles, deben simplificar los procedimientos judiciales en términos de plazos, costes y complejidad,

un período de gracia de cuatro meses como máximo para el deudor antes de la aplicación de medidas de ejecución, a fin de favorecer las negociaciones conducentes a una reestructuración eficaz,

la imposibilidad de una acción de bloqueo de los planes de reestructuración por parte de acreedores y accionistas minoritarios discrepantes, aun salvaguardando plenamente sus intereses legítimos,

protección de la nueva financiación y de la financiación provisional a fin de aumentar las posibilidades de reestructuración eficaz,

plena tutela del derecho laboral durante los procedimientos de reestructuración preventiva, de conformidad con la legislación de la Unión para los trabajadores,

formación y especialización homogénea en la Unión de los interventores judiciales y los jueces, y

pleno recurso y utilización de las nuevas tecnologías informáticas para trámites, notificaciones y comunicaciones en línea, a fin de garantizar una mayor eficacia y menor duración de los procedimientos de insolvencia, reestructuración y segunda oportunidad.

3.3.

La propuesta de nueva directiva toma también en consideración los aspectos de un procedimiento «en condiciones de continuidad» en el que el empresario mantiene el control de la actividad, es decir, la suspensión automática, esto es el período de cuatro meses durante el cual los acreedores no pueden ejercer acciones individuales para el cobro de las deudas.

4.   Observaciones particulares sobre el texto de la Comisión

4.1.    Título I. Condonación de deudas

4.1.1.

Por lo que se refiere a la aplicación opcional del sistema propuesto para el procedimiento de condonación de las deudas de los consumidores, el CESE, siguiendo la línea de los numerosos dictámenes adoptados en este ámbito, se opone firmemente a esta posibilidad, que es contraria a las solicitudes que formuló sobre la absoluta necesidad de disponer de un régimen específico para el endeudamiento excesivo de los consumidores.

4.2.    Título II. Anticipación y sistemas de alerta

4.2.1.

El CESE considera que sería útil precisar el alcance y el ámbito de aplicación de la Directiva (tipo de empresas, número de trabajadores), prestando especial atención a las pymes y a su influencia en la economía local.

4.2.2.

Existe un amplio consenso en cuanto a la necesidad de ayudar a las empresas a reestructurarse a tiempo, de forma que puedan salvar los puestos de trabajo y mantener su valor, y también para apoyar a los empresarios honrados.

4.2.3.

Sería útil y oportuno definir con arreglo a qué criterios pueden considerarse «honrados» los empresarios. Tales criterios objetivos deberían quedar establecidos y formalizados en la Directiva. No se debe ignorar el fenómeno reciente de los procedimientos de insolvencia tácticos, utilizados para sustraerse a las responsabilidades legales y negar a los trabajadores sus derechos. Se debe disuadir del uso de estas prácticas mediante la privación de la moratoria y la segunda oportunidad a quienes las utilicen.

4.2.4.

Todas las fases deben desarrollarse con la participación constante de los trabajadores y las organizaciones sindicales, mediante la efectiva consulta e información con la antelación suficiente. Los representantes de los trabajadores y las organizaciones sindicales deben tener derecho a proponer soluciones alternativas para salvaguardar el empleo, así como tener derecho a un experto.

4.2.5.

Cuando el marco de reestructuración preventiva presente elementos clave comunes y aceptables, se debería seguir un protocolo común y homogéneo a escala comunitaria.

4.2.6.

El CESE propone que se prevean en todos los Estados miembros procedimientos para la creación de un fondo nacional de mutualización de riesgos que garantice el pago de los salarios de los trabajadores. Este fondo podría ser financiado por los empresarios mediante una contribución específica. Los Estados miembros podrían participar en la gestión de este fondo y ser sus garantes (5).

4.2.7.

A fin de salvaguardar los puestos de trabajo y evitar despidos, apoya la «alerta social», es decir la obligación de la empresa de advertir y alertar con suficiente antelación de las dificultades de la empresa a todas las partes interesadas. Este mecanismo, que deberá adoptarse según las modalidades adecuadas en función de cada caso específico, aportará además una prueba útil para establecer de forma clara el comportamiento honrado y socialmente responsable del empresario.

4.2.7.1.

Deberá fomentarse la cultura del intercambio con los representantes de los trabajadores, los sindicatos y otras organizaciones representativas o partes interesadas.

4.2.8.

El objetivo debe ser reducir la intervención del órgano jurisdiccional/autoridad administrativa, que demasiado a menudo debe resolver temprana y drásticamente los problemas de insolvencia.

4.2.9.

Se debe aplicar a escala nacional y europea el principio de información y consulta pertinentes (Directiva 2009/38/CE sobre el comité de empresa europeo) de los representantes de los trabajadores y reconocer su derecho a lanzar la alerta y su protección al hacerlo, porque a menudo son los primeros en ser conscientes de los problemas en la empresa («whistleblower as means of prevention»).

4.2.10.

Debe aclararse mejor el apartado 3 del artículo 3. En particular, deberán especificarse los parámetros sobre la base de los cuales las empresas podrían quedar excluidas del mecanismo de alerta (número de empleados, volumen de facturación, etc.).

4.3.    Título III. Marcos de reestructuración preventiva

4.3.1.

Se debe instituir un marco general favorable y proactivo basado en la armonización de las experiencias y los procedimientos.

4.3.2.

Para hacer realidad lo dispuesto en el artículo 114 del TFUE, es decir, establecer el mercado interior, es necesario que la Comisión armonice, también mediante actos delegados, los procedimientos de insolvencia, que hoy presentan demasiadas divergencias entre los distintos Estados miembros.

4.3.3.

Del mismo modo, deben sugerirse y armonizarse a escala comunitaria procedimientos oportunos de preinsolvencia, que tengan en cuenta los motivos que obstaculizan el flujo financiero normal, en ocasiones derivados de retrasos en los pagos (6).

4.3.4.

Se deben adoptar normas de buena conducta entre quienes efectúan pedidos y los prestadores de servicio, imponiendo plazos máximos para el pago de las prestaciones.

4.3.5.

En otras ocasiones, los motivos son de carácter político y no dependen de las capacidades del empresario.

4.3.6.

La protección de la nueva financiación y la financiación temporal debe garantizarse mediante normas comunes y modalidades de comportamiento que se apliquen de forma homogénea en los distintos países y permitan proteger también las posiciones legítimas expresadas por las minorías.

4.3.7.

Algunas administraciones regionales de países europeos han creado ya «organismos paritarios» (7) con el cometido de intervenir a su debido tiempo cuando se detecta la necesidad de apoyar a una empresa en dificultades (8).

4.3.8.

Sería conveniente realizar un estudio sobre estas «organizaciones» y extraer enseñanzas útiles de las experiencias más significativas.

4.3.9.

La creación de «organismos paritarios» con poderosas competencias, una clara visión de futuro y sólidos fines sociales podría ayudar a colmar las carencias de anticipación o de innovación estratégica que han debilitado el mundo laboral en su conjunto y contribuido a la crisis económica que ha atravesado, aunque de distintas formas, Europa desde 2008.

4.3.10.

Tanto los instrumentos de reestructuración temprana como la «segunda oportunidad» son beneficios destinados a los empresarios que hayan respetado los procedimientos de alerta y anticipación y soliciten acceder a ellos, y ambos tienen la finalidad de crear las condiciones para la implicación de los acreedores (en primer lugar, los trabajadores y los sindicatos).

4.3.10.1.

Por este motivo, parece esencial que el empresario que solicita acceder a tales beneficios deba poner de inmediato a disposición de sus interlocutores (trabajadores, sindicatos, acreedores en general, órganos designados para la resolución de la crisis) sus documentos contables (balances y anexos, documentos bancarios, seguros, contabilidad de existencias, etc.) y permitir toda forma de control sobre su actividad.

4.3.10.2.

Este proceder no solo respetaría el principio de transparencia, sino que permitiría también dar eficacia a algunas de las entidades fundamentales a las que hace referencia y en las que se basa la propuesta de Directiva.

4.3.10.3.

En efecto, el acceso inmediato a toda la documentación de la empresa podría permitir:

la comprensión, por todas las partes interesadas, de la situación económica efectiva de la empresa, a fin de establecer, en el plazo más breve posible, las medidas idóneas para poner remedio a la situación de crisis,

la adecuada información a los acreedores (trabajadores y otros, también a través de sus expertos) para la participación en las negociaciones con vistas a la aprobación del plan y/o la propuesta de medidas alternativas y para expresar su parecer, o votar con conocimiento de causa. sobre los elementos del plan de reestructuración (artículo 8),

la adecuada información de los administradores (artículo 17, apartado 3), así como del órgano jurisdiccional y sus expertos (artículo 13), cuando deban evaluar el plan de reestructuración,

una evaluación más correcta de la honradez del empresario (artículo 22, apartado 1), dado que del examen de la documentación se puede deducir cómo se ha endeudado (si de buena o mala fe) y si el procedimiento se inició a tiempo tras los primeros signos de crisis de la empresa.

4.3.11.

En la evaluación de impacto de la reestructuración se deberían incluir los efectos en el empleo, ya que, si se conocen con antelación, se pueden adoptar medidas adecuadas para salvaguardarlo, como medidas de formación y desarrollo de las competencias de los trabajadores.

4.3.12.

Por lo que respecta al artículo 18 del capítulo 5, se debería impedir a los directivos reducir los bienes empresariales por debajo del nivel necesario para liquidar los compromisos contraídos con los trabajadores.

4.4.    Título IV. Acceso a la condonación (segunda oportunidad)

4.4.1.

En su dictamen de 2013 sobre los procedimientos de insolvencia, que valen también para el presente dictamen, el CESE destacó, entre otras cosas:

que la «segunda oportunidad» evocada por la Comisión debería favorecer a los empresarios que hayan aprendido la lección de un fracaso anterior y sean capaces de restablecerse sobre la base de un proyecto empresarial repensado,

que el trabajador debería estar mejor protegido mediante el reconocimiento del rango de acreedor privilegiado en todos los Estados miembros,

que el recurso sistemático al juez no es necesariamente la mejor solución, por lo que pedía a la Comisión que reflexionase sobre la posibilidad de crear nuevas instancias, y

que es positiva la idea de obligar a los Estados miembros a mejorar las reglas de publicidad mediante la publicación en un registro electrónico de las decisiones judiciales pertinentes.

4.4.2.

Las normas sobre la segunda oportunidad, reservada a los empresarios tras un primer fracaso, deben ser claras y comunes a todos los Estados de la Unión, tal como se enuncia en el artículo 114 sobre el mercado interior, y ser compartidas por el mundo de los trabajadores por cuenta ajena que no han sufrido perjuicios ni han resultado engañados por el primer fracaso del empresario.

4.4.3.

Demasiado a menudo, la rigidez de los procedimientos ha favorecido acciones, en ocasiones drásticas, por parte de los interventores judiciales de numerosos países.

4.4.4.

Las acciones que deben aplicarse de forma homogénea y abierta en todos los Estados de la Unión Europea han de transformar el antiguo cometido de estos administradores judiciales en un nuevo papel de «interventores de desarrollo del empleo», mediante una amplia y profunda preparación cultural y técnica, utilizando también los procedimientos informáticos previstos por el Portal europeo de e-Justicia que impulsa el Reglamento (UE) 2015/848.

4.4.5.

Es encomiable la simplificación propuesta para acceder a la segunda oportunidad. A este respecto, es significativo que los empresarios fuertemente endeudados puedan obtener la plena condonación de las deudas, tras la expiración del plazo prescrito, sin que sea necesario volver a presentarse ante un órgano jurisdiccional o una autoridad administrativa (artículo 20, apartado 2).

4.5.    Título V. Medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos

4.5.1.

Sería útil que la formación inicial y posterior de los «profesionales de la administración de justicia y las autoridades administrativas que se ocupan de las cuestiones relativas a la reestructuración, la insolvencia y la segunda oportunidad» fuese organizada directamente por la Comisión (también a través de agencias).

4.5.2.

Se precisa una armonización de los requisitos exigidos a los profesionales que trabajan en la Unión: se deberían prever unas normas mínimas, como la formación y las cualificaciones profesionales, la obligación de estar registrados como tales, la responsabilidad y el código de ética profesional.

4.5.3.

Son necesarios instrumentos de vigilancia interna, prácticas contables, presentación de informes y control para activar los procedimientos e imprimirles mayor eficacia.

4.6.    Título VI. Seguimiento de los procedimientos

4.6.1.

Como se ha resaltado en el punto 4.3.10.1, solo un acceso oportuno y completo a la documentación de la empresa puede garantizar la autenticidad y la exhaustividad de los datos que deben recopilarse para un eficaz seguimiento de los procedimientos (artículo 29).

4.6.2.

En el acto de ejecución adoptado en virtud del Reglamento (UE) n.o 182/2011 se debe hacer hincapié en la claridad y la integridad de la documentación.

Bruselas, 29 de marzo de 2017.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Georges DASSIS


(1)  Índice de facilidad para hacer negocios del Banco Mundial, 2016.

(2)  Véase SWD(2016) 357 final.

(3)  https://webcast.ec.europa.eu/insolvency-conference; http://ec.europa.eu/justice/civil/files/insolvency/impact_assessment_en.pdf.

COM(2015) 468 final, 30.9.2015 (insolvencia en pp. 24-25); SWD(2015) 183 final, 30.9.2015 (insolvencia en pp. 73-78) y otros.

(4)  Según el Flash Eurobarómetro 354 (2012), el 43 % de los europeos no pondría en marcha un negocio por miedo a que su proyecto no llegara a buen puerto.

(5)  Propuesta que ya formuló Cesare Beccaria en 1764, en su ensayo «De los delitos y las penas».

(6)  Según estudios efectuados por la Academia de Aviñón, los retrasos en los pagos ocasionan como mínimo el 30 % de los cierres de empresas.

(7)  Integrados por técnicos de la administración regional y representantes de entidades crediticias y de las fuerzas sociales.

(8)  Véase, por ejemplo, el «Organismo de vigilancia y apoyo a las empresas con dificultades» creado por la Región autónoma de Sicilia en marzo de 2016 — Región autónoma de Sicilia, Consejería de Actividades Productivas.


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