10.3.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 75/21

Ponente:

Simo TIAINEN

1.1.

Durante medio siglo, la política agrícola común (en lo sucesivo, «PAC») ha contribuido a construir la Unión Europea. En estos momentos, volver a lo esencial sería una oportunidad para dotarse de una nueva visión a largo plazo de la PAC de manera que proporcione una orientación clara y concreta no solo a los agricultores, sino también a millones de ciudadanos. Tal como el Comité ha afirmado en reiteradas ocasiones, la futura PAC debería defender el modelo agrícola europeo, que se basa en los principios de soberanía alimentaria, sostenibilidad y capacidad de respuesta a las necesidades reales de los ciudadanos europeos, ya sean agricultores, empleados o consumidores.

1.2.

El CESE acoge favorablemente las reflexiones y debates iniciales sobre el futuro de la PAC a partir de 2020. Si bien los objetivos de la PAC, establecidos sin modificaciones desde 1957 en el Tratado, y los nuevos desafíos que debe afrontar la PAC nunca han sido tan pertinentes, es de suma importancia efectuar un profundo análisis de la actual PAC y del resultado de la anterior reforma. El propósito del presente dictamen es formular algunas sugerencias y participar en la reflexión sobre el futuro de la PAC.

1.3.

En primer lugar, dada la complejidad de la PAC y la dificultad de llevar a cabo la última reforma, los agricultores necesitan estabilidad política y una visión a largo plazo de la política agrícola. En particular en virtud del Tratado de Lisboa, inevitablemente harán falta varios años para reflexionar, compartir objetivos, debatir sobre los desafíos y encontrar soluciones. Por consiguiente, las instituciones europeas deberían acordar a la mayor brevedad posible la prórroga de la actual PAC, como mínimo, en dos años.

1.4.

En la PAC habría que reforzar el establecimiento de los jóvenes y nuevos agricultores y agricultoras, no solo mediante herramientas específicas, sino con una verdadera estabilidad en la política. En efecto, los agricultores necesitan más estabilidad para invertir durante décadas y afrontar el desafío de la renovación generacional.

1.5.

La futura PAC debería tener en cuenta, por una parte, la diversidad de los modelos agrícolas y las especificidades regionales y, por otra, la diversidad de sus objetivos: económicos, sociales y medioambientales. Una agricultura y la producción de alimentos propias son importantes y forman parte de la cultura de todas las naciones del mundo. Una política alimentaria europea debería basarse en alimentos sanos y de buena calidad, así como en el establecimiento de sinergias con la PAC. Entre los principios fundamentales de la PAC debería figurar el mantenimiento de una agricultura viva y sostenible en todas las regiones de la UE.

1.6.

La simplificación debería ser la prioridad esencial subyacente a la próxima reforma de la PAC. La aplicación de la PAC debe ser más sencilla y habría que desarrollar sistemas de control y sanción más razonables. Garantizar el respeto de los plazos de pago a los agricultores reviste la máxima importancia.

1.7.

Considerando que la PAC constituye una política de intervención directa a nivel europeo y que el debilitamiento de la preferencia comunitaria entraña un descenso de los precios de producción, la futura PAC tiene que poder responder a todos los retos que afronta, incluidas las turbulencias de los mercados. Para ello es necesario reorientar el marco político para afrontar todos esos nuevos desafíos y ofrecer herramientas adecuadas a nivel europeo.

1.8.

En 2017, la Comisión proseguirá su labor y llevará a cabo una amplia consulta sobre la simplificación y modernización de la PAC. Es importante que la sociedad civil europea desempeñe un papel activo en este proceso. El CESE debería constituir un grupo de estudio para dar seguimiento y contribuir a este proceso.

2.1.

La agricultura es fundamental para afrontar los retos estratégicos, económicos, medioambientales y sociales del futuro. La PAC ha sido un ejemplo de éxito sobre todo para Europa, principalmente porque los consumidores europeos se han beneficiado de alimentos más seguros a precios cada vez más bajos en las últimas décadas. Sin embargo, en algunas zonas afrontamos problemas relacionados con la biodiversidad, el medio ambiente y el paisaje que deben resolverse. La producción de alimentos de gran calidad a través de la agricultura sostenible es una de las principales preocupaciones de los ciudadanos y los consumidores. Para estar a la altura de estas expectativas es necesaria una PAC que garantice la disponibilidad de alimentos saludables y seguros, una calidad elevada a precios justos, una protección medioambiental, una conservación del paisaje y una economía dinámica en las zonas rurales.

2.2.

Cuando los agricultores producen alimentos en una sociedad orientada al mercado como la nuestra, garantizando así la seguridad alimentaria, repercuten al mismo tiempo en la disponibilidad y calidad del agua, del aire y de la tierra, o en la riqueza natural, al tiempo que proporcionan empleo en zonas rurales y conservan sus paisajes. Muchos de estos efectos externos deben considerarse bienes públicos.

2.3.

La agricultura y la silvicultura están estrechamente relacionadas, puesto que suponen gran parte del uso del suelo en la UE. Por lo tanto, la silvicultura suele participar en el suministro de bienes públicos.

2.4.

Los factores que influyen en la PAC a partir de 2020 son, en primer lugar, los desafíos que afronta la agricultura, pero también el hecho de que se trata de una cuestión europea, con un proceso específico de reforma y disponibilidad presupuestaria y, por encima de todo, una visión clara para las próximas décadas.

2.5.

La PAC ha figurado siempre entre las políticas fundamentales de la UE. En general, la PAC sirve los intereses de la sociedad civil europea. Por consiguiente, es importante que el CESE participe de forma activa en la preparación de la próxima reforma de la PAC, que se refiere al período posterior a 2020.

3.1.

Dadas las tendencias demográficas previstas a escala mundial, en 2050 habrá unos 9 000 millones de personas que alimentar. A causa de la mejora de los niveles de vida en varias regiones del mundo, se observa un aumento de la demanda de alimentos y una transición hacia dietas con un contenido mayor en productos animales. Esta evolución tendría como consecuencia que la demanda de alimentos se duplique en 2050. La UE debe asumir su responsabilidad por la seguridad alimentaria mundial, pero la exportación de productos agrícolas europeos no resuelve el problema del hambre en el mundo. Cabe señalar que la seguridad alimentaria debería basarse en sistemas alimentarios locales y sostenibles. Cada país tiene que asumir la responsabilidad de su propia seguridad alimentaria, como recomienda la FAO. El CESE considera necesario que la UE se concentre también en la transferencia de conocimientos y el intercambio de experiencias sobre la posibilidad de producir, localmente y de forma sostenible, más y mejores alimentos en otras partes del mundo.

3.2.

Al mismo tiempo, se prevé que la demanda de alimentos en Europa se mantenga estable aunque heterogénea en aspectos como la calidad, la salud, las cuestiones éticas, la procedencia, etc.

3.3.

La agricultura y el medio ambiente están estrechamente relacionados de diversas maneras en todas las regiones. La agricultura y la silvicultura son vitales para la preservación de la naturaleza, la protección de la biodiversidad, la calidad del agua, la calidad de la tierra y la reducción de la contaminación.

3.4.

El marco en materia de clima y energía de la UE ha fijado el objetivo de incrementar la proporción de fuentes de energía renovable al menos hasta un 27 % del consumo energético de aquí a 2030. Se prevé que este porcentaje aumente en el futuro. La agricultura y la silvicultura podrían generar biomasa a fin de alcanzar dicho objetivo en el marco de una economía de crecimiento ecológico, aunque también deben mejorar su propia eficiencia energética.

3.5.

El 20 de julio de 2016, la Comisión presentó un paquete de propuestas legislativas en el que establece normas detalladas para el marco de actuación política de la UE en materia de clima y energía de aquí a 2030. Esta será la respuesta de la UE para mitigar el cambio climático según lo acordado en el Acuerdo de la COP21 en diciembre de 2015. La agricultura y la silvicultura forman parte de la solución para reducir las emisiones y almacenar carbono en el suelo o en los bosques. Para responder al desafío de la seguridad alimentaria y mitigar el cambio climático, será necesario un planteamiento agroecológico y una intensificación sostenible de una producción agraria eficiente. Por otra parte, la adaptación al cambio climático será crucial para la futura agricultura.

3.6.

La agricultura y la silvicultura, así como todas las formas de bioeconomía vinculadas, son fundamentales para mantener el dinamismo en las zonas rurales y reforzar un desarrollo rural equilibrado. Son importantes en lo que respecta al empleo, la cultura, la cohesión territorial y el turismo en las zonas rurales de toda la UE. El despoblamiento y envejecimiento de numerosas zonas apartadas, montañosas o desfavorecidas sigue siendo la tendencia demográfica imperante. Las políticas públicas, en especial la PAC, deben tener como objetivo mantener la agricultura y apoyar a los productores en la UE, incluidas las regiones con problemas específicos. Las ayudas a las explotaciones agrícolas en zonas rurales con desventajas naturales son fundamentales para el desarrollo rural. De lo contrario, las explotaciones en dichas zonas no serían viables.

3.7.

Las sinergias entre los dos pilares de la PAC son importantes y deberían reforzarse. La última reforma refuerza la vinculación y la coherencia entre todos los Fondos EIE, lo cual debería proseguirse.

3.8.

El CESE se pronuncia a favor de ampliar y hacer obligatorio el uso del método de desarrollo local participativo (DLP) en el marco de todos los Fondos EIE para alcanzar un desarrollo equilibrado de las zonas rurales. Poder recurrir a grupos de acción local, en calidad de socios locales (con la participación de los agricultores), para encontrar y financiar proyectos locales influye positivamente en la calidad de vida de la población. De esta manera se podría combatir eficazmente la despoblación y el envejecimiento de la población de las zonas rurales de la UE.

3.9.

Para mantener la agricultura, la renovación generacional es una cuestión clave y habría que reforzar el establecimiento de jóvenes y nuevos agricultores y agricultoras con todas las herramientas disponibles. Los pagos no disociados también son necesarios para esos sectores o esas regiones en las que tipos específicos de agricultura o sectores agrícolas específicos son particularmente importantes por razones económicas, sociales o medioambientales. La PAC también debería centrarse claramente en el fomento de la producción y de los agricultores activos.

3.10.

La agricultura es una actividad económica específica que no sigue las leyes económicas convencionales. En una economía de mercado, las variaciones de precios y rentas son el resultado de cambios en la oferta y la demanda. Pero la naturaleza de los alimentos como bienes de primera necesidad significa que son, por definición, inelásticos con respecto a los precios. El abastecimiento de alimentos tampoco puede dar una respuesta rápida a las variaciones de precios. Por tanto, los cambios inesperados en el volumen de producción suelen requerir más tiempo y grandes variaciones de precios para restablecer el equilibrio de mercado. Por todo ello, se considera que los mercados agrícolas son sumamente volátiles. También podrían someterse a prueba otros mecanismos de mercado innovadores.

3.11.

Los consumidores exigen alimentos seguros, sostenibles, nutritivos y de calidad. También quieren que los precios de los alimentos sean asequibles, sobre todo ante la crisis económica. Gran proporción de los consumidores aprecia la trazabilidad y los alimentos de proximidad. El Eurobarómetro especial n.o 410 muestra que una amplia mayoría de los encuestados de todos los Estados miembros considera necesario conocer el origen de la carne. Corresponde a todas las partes interesadas de la cadena alimentaria responder a este desafío.

3.12.

La próxima PAC, como otras políticas de la UE, debería ser coherente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La PAC es pertinente para muchos objetivos, pero el más relevante es el Objetivo 2: «Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible».

3.13.

El papel del comercio internacional aumentará inevitablemente en el futuro. No obstante, el reciente embargo ruso sobre los productos alimentarios procedentes de la Unión Europea ha provocado grandes incertidumbres respecto del comercio internacional. El embargo de Rusia ha ejercido una presión enorme sobre los mercados agrícolas de la UE, en particular en algunos Estados miembros. Hacer frente a los retos que se derivan de las incertidumbres del comercio internacional será crucial para el futuro de la agricultura.

3.14.

En los últimos años se ha producido un cambio en el poder de negociación dentro de la cadena de suministro alimentario, principalmente en beneficio del sector minorista y algunas empresas transnacionales, a expensas de los proveedores y, en especial, de los agricultores. La futura PAC debería ampliar la capacidad negociadora de las organizaciones de agricultores.

4.1.

La agricultura es una cuestión clave para la UE. Los objetivos de la PAC fueron establecidos inicialmente en el Tratado de Roma en 1957. Siguen siendo válidos. Han surgido nuevos desafíos, como los problemas medioambientales y las cuestiones relativas al desarrollo de las zonas rurales, así como a la calidad y salud, hasta el problema del hambre en el mundo, sin que ello haya dado pie a una revisión de los Tratados.

4.2.

La PAC es una política europea integrada y fundamental, que cada vez está más relacionada con otras políticas como el empleo, el medio ambiente, el clima, la competencia, el presupuesto, el comercio y la investigación con un valor añadido europeo específico.

4.3.

La PAC es un requisito previo para conseguir un mercado único en el sector alimentario de la UE. La industria alimentaria europea es el mayor sector industrial de la UE, pues proporciona más de cinco millones de puestos de trabajo.

4.4.

Complejidad y subsidiariedad son palabras clave a la hora de adaptarse a todos los sectores y territorios. Estos aspectos se han intensificado con la última reforma. La elaboración y negociación de normas comunes en el marco del Tratado de Lisboa, así como la participación de los veintiocho Estados miembros y del Parlamento Europeo, han sido tareas especialmente complejas.

4.5.

Aún no se han efectuado evaluaciones de las actuales medidas en materia de políticas. La evaluación del cumplimiento durante el primer año de las obligaciones de ecologización se encuentra aún en curso, al igual que el de las superficies de interés ecológico. Es importante no precipitarse hacia una nueva reforma de la PAC sin una evaluación nítida y profunda de la PAC actual, a fin de identificar hasta qué punto las medidas políticas han satisfecho sus objetivos. Para ello es necesaria una evaluación adecuada, en especial de las medidas cuyos resultados requieren más tiempo para ser percibidos, como las obligaciones de ecologización.

4.6.

Teniendo en cuenta que la última reforma fue puesta en marcha en 2010 y su aplicación comenzó en 2015, fueron necesarios cinco años para dar por concluida la reforma. Durante el mandato actual de la Comisión y del Parlamento Europeo no habrá tiempo para llevar a término la próxima reforma de la PAC para una posible aplicación en 2021. Por tanto, es preciso un período de transición para proseguir con la PAC actual durante un tiempo suficiente después de 2020.

4.7.

La PAC fue creada en 1962 basándose en tres principios fundamentales: unidad del mercado, preferencia comunitaria y solidaridad financiera. En la actualidad, el mercado único es un hecho, pero en el ámbito político deben consolidarse la preferencia comunitaria y la solidaridad financiera.

4.8.

En el contexto de la globalización, los Estados Unidos utilizan el apoyo financiero para promocionar su agricultura ante los consumidores con el programa de cupones de alimentos y la «Buy American Act» (Ley de compra de productos estadounidenses»). La Unión Europea debería adoptar medidas recíprocas y podría hacer hincapié en la importancia estratégica de la preferencia europea mediante una «Buy European Act» (Ley de compra de productos europeos).

5.1.

El Brexit tendrá gran repercusión en la UE, sobre todo en el mercado único y el comercio internacional y, por consiguiente, en el futuro de la PAC. Durante las negociaciones del Brexit, si el Reino Unido deja la Unión Aduanera de la UE, los actuales flujos comerciales deberían utilizarse como criterio fundamental para repartir la cuota de la EU-28 en la OMC entre el Reino Unido y la nueva UE.

5.2.

Desde la reforma de 1992, la competitividad ha pasado a ser la principal prioridad de la PAC, con la introducción de los pagos directos. Sin embargo, para avanzar en el ámbito de la competitividad, productividad y sostenibilidad, son necesarios nuevos incentivos para centrar los esfuerzos en el fomento de la innovación (desarrollo, difusión y asimilación de nuevas tecnologías).

5.3.

El sector agrícola requiere grandes inversiones, que pueden lograrse si los ingresos previstos son suficientes y si pueden gestionarse los riesgos económicos. Completar los ingresos agrícolas mediante pagos directos es, en el contexto actual, una necesidad.

5.4.

Los productores de la UE ya no están aislados del mercado mundial ni de su mayor volatilidad de precios. Además, la agricultura está sujeta a fenómenos naturales extremos y a un mayor número de problemas de salud debido al aumento de la movilidad de bienes y personas (pandemias), lo que provoca pérdidas importantes en la producción. La PAC debería proporcionar herramientas específicas para que el sector agrícola pueda limitar y afrontar tales riesgos.

5.5.

En la PAC actual hay algunos instrumentos de gestión de riesgos. Habría que mantener y desarrollar la intervención de los precios, el almacenamiento privado, la promoción de futuros mercados y las herramientas proporcionadas por la OCM.

5.6.

Pero hay una clara necesidad de crear nuevas herramientas:

5.7.

Las cuestiones medioambientales son indudablemente prioritarias en el ámbito de la agricultura. Por ello, se introdujo la ecologización en la última reforma. En este sentido, los responsables políticos destacan reiteradamente la gran evolución de la PAC. La dimensión medioambiental de la PAC tiene un carácter global y complejo puesto que la agricultura está relacionada con el suelo, el agua, la biodiversidad, la silvicultura y las emisiones de CO2. Una política más eficiente debería ser más comprensible, viable y simple para los agricultores.

5.8.

Los pagos son necesarios para compensar a los agricultores, ya que proporcionan bienes públicos (especialmente servicios ecosistémicos).

5.9.

La Presidencia neerlandesa de la Unión ha promovido especialmente la idea de una política alimentaria común. Con la nueva PAC, la Unión reconoce que la agricultura europea necesita alcanzar niveles más elevados de producción sostenible de alimentos seguros y de calidad. La PAC fomenta los planes escolares de consumo de fruta y leche para alumnos, a fin de fomentar buenos hábitos alimentarios desde una edad temprana. También impulsa la producción orgánica asegurando la elección con conocimiento de causa mediante normas de etiquetado claras y sistemas de apoyo específicos en el marco de la política de desarrollo rural.

5.10.

En la actualidad, la promoción de la salud pública, de regímenes alimentarios y modos de vida sanos es una cuestión de competencia nacional. Pero la Unión Europea debe garantizar el acceso a una alimentación sana y de calidad a todos los ciudadanos europeos gracias a unos sistemas alimentarios sostenibles. Si bien las acciones europeas complementan y coordinan los esfuerzos nacionales, convendría desarrollar más sinergias entre la PAC y una futura política alimentaria europea.

5.11.

Habida cuenta de las expectativas de los ciudadanos y la demanda de los consumidores, debería hacerse un esfuerzo especial para desarrollar los sistemas alimentarios territorializados (SAT) y, por ende, los circuitos cortos de abastecimiento, en particular en el sector de la restauración colectiva.

5.12.

Desde 1990, la huella ambiental de la agricultura se ha reducido. Sin embargo, aún es necesaria la reducción de aquí a 2030 de las emisiones procedentes de la agricultura. Esta debe efectuarse en consonancia con un modelo europeo de agricultura y con una política de reducción de emisiones rentable. Hay potencial para aumentar el contenido en carbono del suelo y sustituir la energía fósil y los productos petroquímicos por productos agrícolas y forestales.

5.13.

Deben reconocerse los múltiples objetivos del sector de la agricultura y del uso del suelo, con su inferior potencial de mitigación, así como la necesidad de garantizar la coherencia entre los objetivos de la UE en materia de seguridad alimentaria y de política climática (1).

5.14.

En cuanto a las explotaciones agrarias, se realizan continuamente importantes avances en las estaciones experimentales y en los laboratorios. Habría que redoblar los esfuerzos en investigación y desarrollo para acompañar la evolución de la agricultura hacia sistemas más sostenibles. También es fundamental dar a conocer estas innovaciones a otras partes interesadas. Hay que promover los servicios de divulgación, la cooperación entre las partes interesadas y otros modos de difundir la innovación, así como el intercambio de las mejores prácticas.

5.15.

En el próximo período de programación habría que reforzar el programa de investigación de la UE sobre agricultura para tener en cuenta los desafíos y la importancia geoestratégica de los alimentos en el siglo XXI. La economía digital podría ser la próxima «revolución agrícola» después de la revolución verde del siglo XX.

5.16.

Hay señales claras de disfuncionamiento de la cadena de suministro en casi todos los Estados miembros a consecuencia de una alta concentración en los últimos eslabones. La distribución del valor añadido entre las partes interesadas y la cadena de suministro de alimentos no es equitativa.

5.17.

Dadas las atribuciones de la UE en materia de competencia y mercado único, este problema debería abordarse a nivel europeo. La Comisión Europea debería proponer marcos reguladores europeos para gestionar las relaciones contractuales dentro de la cadena, así como vías legales para la organización de acciones colectivas por parte de los agricultores. En efecto, las organizaciones de productores son eslabones importantes en la cadena de suministro de alimentos y contribuyen a reforzar la posición de los productores. La próxima PAC debería ampliar la capacidad negociadora de las organizaciones de productores. Habría que tener en cuenta los resultados de los trabajos del Grupo operativo sobre mercados agrícolas.

5.18.

Hay que adaptar la PAC a la realidad y rapidez del cambio económico. En la PAC han de desarrollarse los artículos 219 a 222 del Reglamento (UE) n.o 1308/2013 para que sea viable y factible para la Comisión Europea y el productor.

5.19.

El comercio internacional y los mercados abiertos refuerzan la competitividad y podrían reducir el precio de los alimentos. Sin embargo, el comercio justo reviste suma importancia para la UE a fin de competir con los mismos métodos y normas de producción de terceros países. Las barreras no arancelarias podrían poner en riesgo el desarrollo internacional. En las diferentes y numerosas soluciones para lograr la seguridad alimentaria mundial, el comercio desempeña una función en lo que se refiere al aumento de las exportaciones agrícolas.

5.20.

Sin embargo, la PAC y la política comercial deberían permitir a los productores europeos competir en un plano de igualdad con los productos importados. Por consiguiente, la UE debería exigir que los productos importados cumplan las mismas normas.

5.21.

Históricamente, la PAC ha sido financiada a nivel europeo. La PAC supone un porcentaje importante del presupuesto de la UE (38 % en 2015), pero representa tan solo en torno al 0,4 % del gasto público europeo. El presupuesto de la PAC es menor que el de sus equivalentes en Estados Unidos o China. Además, ha permanecido estable o se ha visto reducido durante varios años, pese a la ampliación de la UE. La PAC tiene que responder a los numerosos e importantes desafíos que afrontará en el futuro; para ello será necesario aumentar el presupuesto para la política agrícola a nivel europeo.

5.22.

Aspectos concretos del presupuesto europeo, como la anualidad, suponen una limitación considerable para el diseño de la PAC. Los fondos mutuos o las medidas para superar la crisis se ven condicionados por estas limitaciones. Además, la distribución presupuestaria es fuente de tensiones políticas y podría generar ineficiencias.

5.23.

La simplificación ha sido una prioridad durante muchos años en la PAC y, sobre todo, en los primeros años de aplicación de la reforma de la PAC de 2013. Sin embargo, la simplificación debería ser la primera prioridad fundamental para la próxima reforma. En particular, habría que mejorar los controles adecuados y los sistemas de sanción proporcionados. En la actualidad, las reducciones de los pagos para la ecologización y las medidas de ecocondicionalidad pueden resultar excesivas y desproporcionadas. Es sumamente importante garantizar el pago a tiempo de las ayudas directas.

5.24.

Durante las últimas décadas, la estructura de la PAC se ha basado en dos pilares. Mientras que el pilar I está financiado en su totalidad por la UE, el pilar II está cofinanciado y adaptado a las necesidades de cada Estado miembro a través de programas plurianuales. La diversidad de los Estados miembros y las regiones y sus distintas necesidades requieren mantener la estructura de dos pilares en la futura PAC.

5.25.

En su programa de trabajo para 2017 publicado el 25 de octubre de 2016, la Comisión declara que trabajará y llevará a cabo una amplia consulta sobre la simplificación y modernización de la PAC para maximizar su contribución a las diez prioridades de la Comisión y a los objetivos de desarrollo sostenible. Es importante que la sociedad civil europea participe activamente en este proceso.