15.1.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 13/169

Ponente:

Jacek KRAWCZYK

1.1.

Si la red de valor de la aviación europea en su conjunto no es capaz de competir en una economía globalizada, la competitividad del sector de la aviación de la UE estará en juego. Para este fin, resulta de vital importancia «una mayor intermodalidad, una conectividad mejor, una utilización más eficiente de los aeropuertos hub […] secundarios y los aeropuertos pequeños, el uso de aeronaves de mayor tamaño y una optimización de los procesos» actuales (1).

1.2.

La Comisión Europea (en lo sucesivo, «la Comisión») ha desarrollado varias iniciativas reglamentarias para la red de valor de la aviación dentro de la UE: ha revisado las Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas y ha introducido un paquete aeroportuario y legislación para fomentar el progreso hacia un cielo único europeo. Sin embargo, se requieren medidas adicionales para completar la aplicación por parte de los Estados miembros de la legislación de la UE en el ámbito de la aviación.

1.3.

La aviación de la UE se encuentra en un momento crucial: sin una estrategia convincente y coherente, corre el riesgo de enfrentarse a dificultades añadidas para ofrecer una conectividad fiable a sus ciudadanos, al comercio y al turismo y, por tanto, de perder su importancia económica y su potencial de crecimiento. Sin embargo, esto no exige en todos los casos la creación de nueva legislación. El CESE insta de nuevo a la Comisión a realizar esfuerzos adicionales para garantizar la aplicación de las disposiciones actuales dentro de la UE.

1.4.

Habida cuenta de la fragmentación del sector de las compañías aéreas, de que los centros de conexión situados fuera de la UE son cada vez más competitivos, de que la puesta en marcha del cielo único europeo avanza con lentitud y del riesgo cada vez mayor de conectividad insuficiente con regiones pequeñas y/o periféricas, la estrategia de la Comisión para el sector de la aviación de la UE debe estar impulsada por una visión convincente sobre la mejor forma de promover la competitividad europea sin falsear la competencia ni socavar las relaciones sociales y laborales.

1.5.

El CESE considera que la Comisión debe determinar cuáles son los motores de la competitividad y basar su estrategia en los beneficios económicos que aporta el sector de la aviación a Europa, así como en los valores sociales y medioambientales que caracterizan a la Unión Europea.

1.6.

El CESE insta a la Comisión a velar por que se apliquen normas y reglas internacionales comparables a los competidores de la UE y a los no pertenecientes a la UE. Ello implica fomentar la aplicación internacional de los principios de competencia leal, así como los convenios fundamentales de la OIT. Esto podría incluir una revisión de las disposiciones actuales que rigen la participación de las partes interesadas en las negociaciones internacionales.

1.7.

El CESE considera que la estrategia que se desarrolle en el sector de la aviación debe basarse en un diálogo social constructivo. A nivel de la UE, en lo que respecta a las iniciativas de las instituciones de la UE que afecten a este el sector, debería consultarse al Comité de Diálogo Social Sectorial de la Aviación Civil. Para garantizar las condiciones sociales y laborales y evitar que se falsee la competencia mediante pabellones de conveniencia existe una serie de disposiciones a escala nacional que deben aplicarse. A pesar de que la jurisdicción de la Unión Europea es limitada en este ámbito, la Comisión debe hacer todo lo posible para crear un fuerte apoyo de los interlocutores sociales para sus iniciativas a nivel de la UE y de los Estados miembros.

1.8.

El CESE también recomienda a la Comisión que consulte con el Comité el desarrollo y la aplicación actuales de la estrategia de la Comisión en el sector de la aviación. El CESE tiene previsto lanzar un proyecto por separado para asignar los recursos y conocimientos técnicos adecuados.

1.9.

El CESE pide a todas las instancias relacionadas con la aviación que se comprometan a aplicar una nueva estrategia de la aviación en la UE. Solamente si se superan los particularismos en la red de valor de la aviación europea, podrá esta recuperar el impulso y volver a aportar nuevas y valiosas contribuciones al desarrollo de la UE. Un firme liderazgo político de la Comisión Europea es indispensable.

1.10.

El punto 3 del presente dictamen contiene recomendaciones más detalladas al respecto.

2.1.

El sistema de transporte aéreo genera beneficios que van más allá del sector inmediato de la aviación. Además de ofrecer conectividad y movilidad a las personas y a las empresas, entre sus beneficios cabe citar: el comercio y el turismo, garantizar las inversiones, generar empleo y mejorar la productividad y la innovación, contribuyendo con ello al bienestar social.

2.2.

En 2012 el sector del transporte aéreo generó directamente en Europa unos 2,6 millones de empleos; el gasto de los turistas que llegaron por vía aérea a su destino en Europa se calcula que indujo otros 4,7 millones de empleos, todo lo cual lo representó 279 000 millones de dólares estadounidenses (USD) en el PIB.

2.3.

La fabricación de equipos y programas informáticos de aviación en Europa cumple los niveles de innovación más elevados del mundo. Lo mismo puede decirse de la innovación en materia de organización y procedimientos de tráfico aéreo y en el desarrollo y la gestión empresarial.

2.4.

Dado que el tráfico aéreo facilita el crecimiento económico, se espera que SESAR (el proyecto tecnológico del Cielo Único Europeo) genere hasta 2020 un impacto positivo combinado para el PIB de 419 000 millones EUR, lo que representaría otros 42 000 puestos de trabajo.

2.5.

La UE ha desarrollado un marco reglamentario para el mercado europeo de la aviación:

2.5.1.

Cielo Único Europeo (CUE) es un proyecto iniciado en 2004 y actualizado en junio de 2008 con el Reglamento CUE II y en 2013 con el Reglamento CUE II+. El objetivo principal es reformar la gestión del tráfico aéreo en Europa, con el fin de gestionar el crecimiento constante del tráfico aéreo y las operaciones de tráfico aéreo en las condiciones más seguras posible y, a la vez, más rentables desde la perspectiva de los vuelos y respetuosas con el medio ambiente [véanse los dictámenes del CESE TEN/504 (2) y TEN/354 (3)].

2.5.2.

Paquete aeroportuario. El 1 de diciembre de 2011 la Comisión Europea adoptó un paquete integral de medidas para abordar la escasez de capacidad de los aeropuertos europeos y mejorar la calidad de los servicios ofrecidos a los pasajeros. El Parlamento Europeo aprobó las propuestas legislativas en diciembre de 2012 [véase el dictamen del CESE TEN/475 (4)].

2.5.3.

Inclusión de la aviación en el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE) en 2012. La Comisión Europea estableció un sistema basado en el comercio de certificados de emisiones. En vista del resultado poco satisfactorio de la Asamblea OACI de 2013, la UE aprobó una versión modificada del RCDE que se aplicaría temporalmente solo a los vuelos interiores de la UE dependiendo de los resultados de la Asamblea OACI de 2016.

2.5.4.

Revisión de las normas sobre ayudas estatales. Fue adoptada por la Comisión en febrero de 2014 para actualizar y modernizar reglamentaciones anteriores, de 1994 y 2005. Las principales características de las actuales orientaciones definen nuevos criterios para los aeropuertos que pueden optar a ayudas estatales, así como ayudas de puesta en marcha para las compañías aéreas que establezcan nuevas rutas [véase el dictamen CCMI/125 (5)].

2.5.5.

Capacidad aeroportuaria. En aplicación del «Plan de acción para la capacidad, eficiencia y seguridad de los aeropuertos en Europa» (2007) de la Comisión, se creó el Observatorio de la Capacidad Aeroportuaria de la UE por un período de cinco años, el cual desempeñó, desde 2008 a 2013, un papel esencial en la aplicación del Plan. El Observatorio permitió a las partes interesadas proporcionar valiosas observaciones a la Comisión e intercambiar buenas prácticas y soluciones políticas para diversos problemas [véase el dictamen TEN/552 (6)].

2.5.6.

Protección del consumidor. En marzo de 2013 la Comisión Europea anunció un paquete de medidas para actualizar los derechos de los pasajeros; se centraba en cuatro ámbitos principales: clarificar las zonas grises, reconocer nuevos derechos, cumplimiento de la normativa, procedimientos de reclamación y sanciones, y cargas financieras desproporcionadas.

2.5.7.

Los temas hasta aquí mencionados son solo algunos de los proyectos, medidas y políticas llevados a cabo por la UE en el sector de la aviación. La Comisión también ha intensificado la cooperación con agencias de la UE y europeas, como la AESA y Eurocontrol, así como una amplia gama de actividades relacionadas con la dimensión internacional del transporte aéreo de la UE.

2.6.

El CESE considera que la UE necesita una Estrategia Integrada de la Aviación:

2.6.1.

Así, desde una perspectiva política, la estrategia de aviación de la UE debe aumentar la eficacia del sector dentro de Europa y el poder de presión en las negociaciones a escala internacional. Esto requiere voluntad política, visión de futuro y valor para equilibrar los imperativos de la soberanía con la necesidad de alcanzar consensos.

2.6.2.

Desde una perspectiva económica, la estrategia debe conducir a una mejor red de valor de la aviación que impulse la prosperidad y el crecimiento económicos en toda Europa.

2.6.3.

Desde una perspectiva jurídica, la estrategia debe ofrecer un marco reglamentario sólido a nivel macro, estabilidad para la planificación a nivel micro y, desde el punto de vista procedimental, deberá animar a todas las partes interesadas a contribuir a su desarrollo y aplicación.

2.7.

En opinión del CESE, el sector de la aviación de la UE exige una estrategia de este tipo con carácter de urgencia, ya que la red de valor en Europa es ineficaz. La aviación no está proporcionando todos los impulsos que podría dar al crecimiento económico; sin embargo, muchos gobiernos de terceros países sí están adaptando sus sistemas de aviación al cambio geopolítico de crecimiento y a las exigencias de una economía globalizada. Esta tendencia solo podrá detenerse si se lleva a cabo una estrategia contundente, orientada al mercado y basada en valores europeos.

2.7.1.

Los centros de conexión (hubs) europeos y las compañías aéreas europeas no están participando en el crecimiento del tráfico como deberían, y como lo harían si se beneficiaran de un entorno normativo favorable. La falta de eficiencia en la coordinación del espacio aéreo hace que se utilicen rutas indirectas y se generen niveles de CO2 innecesariamente elevados.

2.7.2.

La multiplicidad de procesos de certificación, cuyos resultados pueden ser divergentes, obstaculiza la innovación y disuade de invertir en productos europeos o de utilizar esos nuevos productos en Europa.

2.7.3.

Al no existir una estrategia compartida, se pierden oportunidades de asegurar el crecimiento de las compañías aéreas europeas fuera de la UE; así, los Estados miembros de la UE siguen estando más interesados en mirar por sus propios intereses nacionales, a pesar de que la ventaja que obtendrían de mandatos de la UE sería mayor que la suma de sus partes.

2.7.4.

En un contexto en que la economía se ha globalizado y se ha producido un desplazamiento geopolítico del crecimiento del tráfico hacia Asia, una UE fragmentada seguirá perdiendo peso e importancia internacional. Las normas europeas, los valores compartidos por sus ciudadanos, empresas y Estados miembros, perderán atractivo como normas internacionales.

2.7.5.

El CESE felicita a la Comisión por haber iniciado una consulta pública sobre el Paquete de medidas para mejorar la competitividad del sector de la aviación de la UE. La amplia gama de respuestas añadirá credibilidad y peso al paquete de la aviación propuesto por la Comunicación.

3.1.1.

El pilar fundamental de una estrategia sostenible del sector de la aviación de la UE es la seguridad. Aunque el sector de la aviación en general, y el de la aviación europea en particular es con diferencia el modo de transporte más seguro, no podemos permitirnos la autocomplacencia.

3.1.2.

Seguir reforzando el papel y los recursos de la AESA como agencia central para gestionar la seguridad, certificar los productos de aviación y supervisar las organizaciones del sector a nivel nacional, reviste suma importancia. En este contexto, debería aumentarse la capacidad de la AESA para coordinarse con todas las partes interesadas, pero no solo en el contexto de incidentes relativos a la aviación sino para mejorar los niveles de seguridad, por ejemplo, revisando las normas de seguridad, haciendo hincapié en la formación y evitando el exceso de reglamentación y promoviendo un «cultura ecuánime».

3.1.3.

La profesionalidad y los conocimientos especializados de la AESA son reconocidos a nivel internacional alcanzando un nivel casi comparable al de su homóloga, la FAA de los EE. UU. La aplicación de las denominadas listas negras de países o compañías aéreas «incumplidoras», pertenecientes a terceros países, reviste una importancia vital, no solo para la seguridad del espacio aéreo europeo y de los pasajeros, sino como condición previa para el cumplimiento de las normas internacionales de seguridad más estrictas. La estrategia de la aviación debe construirse a partir de estos logros. Asimismo, la Comisión debe evaluar de nuevo las normas de trabajo y el posible riesgo de dumping social [véase el dictamen del CESE TEN/565 (7)].

3.2.1.

Otro factor que determinará la solidez de la estrategia de la aviación de la UE será su capacidad para garantizar que sea sostenible.

3.2.2.

Los interlocutores sociales, las partes interesadas y los socios internacionales de los sectores público y privado necesitan apoyarse en una política creíble y fiable de la aviación de la UE, que se fundamente en una estrategia coherente y sólida. La sostenibilidad, pues, abarca factores económicos, así como la capacidad de que cada competidor triunfe en su respectivo mercado; sin embargo, el éxito económico y comercial será de corta duración si la estrategia de la aviación no es además sostenible social y ambientalmente.

3.2.3.

Responder a los retos de la sostenibilidad en un contexto global, reconociendo al mismo tiempo la necesidad de cumplir las disposiciones, los requisitos y las estructuras que son propios de la UE, solo es posible si se sigue un enfoque integral y si las partes interesadas coordinan sus actividades con una comprensión común de sus objetivos estratégicos.

3.2.4.

La creación del mercado único europeo de aviación ha generado una dinámica que está afectando rápidamente a los cambios estructurales del mercado: adquisiciones transfronterizas, «cuasi-fusiones» de compañías aéreas, creación de holdings e inversiones estratégicas en aeropuertos y compañías aéreas por parte de empresas de terceros países. Esto también influye en el papel de las instituciones de la UE. Por consiguiente, la Comisión debería revisar sus actuales modelos de gobernanza y elaborar propuestas para adaptarlos a las disposiciones institucionales y a la realidad del mercado.

3.2.5.

En el ámbito de la gestión del tráfico aéreo, debe revisarse la relación entre el gestor de despliegue y el gestor de la red. La Comisión debería ejercer un claro liderazgo sobre el Organismo de Evaluación del Rendimiento del CUE.

3.3.1.

La digitalización es uno de los principales motores de la innovación, el cambio de las expectativas de los pasajeros, el aumento de la utilización de aviones teledirigidos y la personalización e innovación de los productos. Como una de las principales prioridades de la estrategia de la aviación, y a fin de promover y aplicar una política de transportes global e integrada, es fundamental que la Comisión sepa aprovechar los efectos positivos de la digitalización.

3.3.2.

Las compañías aéreas y los aeropuertos han desarrollado planteamientos empresariales innovadores para obtener nuevas fuentes de ingresos, aumentar la eficiencia operativa y desagregar y «reagregar» sus servicios a fin de limitar la mercantilización de sus productos y ofrecer servicios personalizados.

3.3.3.

La estrategia de la UE en el sector de la aviación debe basarse en estos avances con objeto de asegurar el liderazgo de la UE en el ámbito de una definición, por tanto, más amplia de la innovación. La utilización de SESAR como herramienta tecnológica debería seguir mejorándose para impulsar la competitividad y promover el crecimiento.

3.3.4.

En la actualidad los aviones teledirigidos suponen el desafío más importante en lo que respecta a la necesidad de innovación y las limitaciones que esta presenta. La proliferación de aviones teledirigidos para uso militar, comercial y privado plantea varias cuestiones, en especial con respecto a la seguridad del tráfico aéreo, la seguridad, la privacidad, la legislación en materia de certificación y de concesión de licencias y su utilización, por citar solo algunas de ellas. Si el desarrollo y la utilización de los aviones teledirigidos se promueve de forma adecuada, Europa puede asumir un papel de liderazgo (véase el dictamen del CESE TEN/553).

3.3.5.

Europa debe promocionarse como centro de conexiones de aviones de reacción ecológicas; la I+D deberá promover en la UE la producción a gran escala de biocombustibles para aviones de reacción.

—

En consonancia con el programa de trabajo de la Comisión para 2015, la creación de empleo en la UE debe ser prioritario, y esto incluye la aviación. Tanto los puestos de trabajo existentes como los que se creen deberán basarse en las normas europeas más elevadas.

—

El éxito de la aviación europea dependerá de las competencias y la cualificación de sus trabajadores. Por tanto, deberán adoptarse medidas para aumentar el atractivo de este sector e impedir que la mano de obra cualificada lo abandone o busque empleo en otras partes del mundo («fuga de cerebros»).

—

En lo que respecta a las iniciativas de las instituciones de la UE relacionadas con este sector, deberá consultarse al Comité de Diálogo Social Sectorial de la Aviación Civil ya que representa la voz de los empleadores y de los trabajadores del sector. De este modo se garantizará que la opinión de los interlocutores sociales es escuchada, y aumentarán las posibilidades de apoyo.

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Todo acuerdo en el ámbito de la política exterior de aviación de la UE deberá garantizar el cumplimiento de los principios de la OIT y buscará medidas mutuamente aceptables para lograr la necesaria adhesión a ellos (véase el dictamen del CESE TEN/500).

3.5.1.

El éxito de la estrategia de la UE en el sector de la aviación podrá calibrarse en la medida en que se anime a las partes interesadas de los sectores público y privado a operar del mejor modo posible. Cuanto mayor sea la brecha entre la situación actual y la excelencia operativa óptima, menos competitiva será la aviación europea a escala internacional. Este principio es aplicable a la gestión del espacio aéreo, a la eficiencia de aeropuertos y compañías aéreas y a la cooperación interinstitucional sin obstáculos dentro de Europa.

3.5.2.

Como consecuencia de las diferencias existentes entre los planteamientos nacionales, que contribuyen a la fragmentación del mercado único europeo de la aviación, los indicadores clave de rendimiento distan de ser óptimos. Es necesario encontrar un equilibrio entre los legítimos intereses legales y políticos nacionales y la capacidad de las partes interesadas para lograr una excelencia operativa óptima.

3.5.3.

«Tenemos que hacer los deberes». Un Cielo Único Europeo funcional y eficiente es condición indispensable para que el sector europeo de la aviación sea competitivo a largo plazo. Solucionar la saturación de la capacidad aeroportuaria debe formar parte integrante de este proceso.

3.5.4.

La política de aviación de la UE no puede limitarse al espacio aéreo de la UE: por su propia naturaleza, la aviación de la UE afecta a toda el área geográfica europea . Por tanto, debemos considerar a los gobiernos y a las partes interesadas europeos que no pertenecen a la UE como socios naturales de la UE a los que se consultará bajo el liderazgo de la Comisión de la UE y a los cuales se incluirá en la política integral de aviación de la UE. El constante desarrollo de la base de datos de Eurocontrol y su experiencia en la gestión de flujo central constituyen un excelente ejemplo de cómo tender puentes entre los instrumentos de gestión de navegación aérea de los Estados miembros de la UE y los demás instrumentos de gestión de las naciones europeas.

3.5.5.

El principio del control de seguridad único, que debería aplicarse en toda la UE, también debería ser analizado en relación con otros países. También debería ser posible el reconocimiento mutuo de normas de los países «de ideas afines», lo que a su vez contribuiría a un régimen global de seguridad equilibrado, en el que todos los esfuerzos estuvieran dirigidos contra las amenazas reales (8).

3.6.1.

La aviación ha evolucionado hasta convertirse en una red de valor: las empresas están relacionados entre sí para aportar valor conjuntamente. El mercado único de la aviación ha facilitado el crecimiento de compañías aéreas y grupos de compañías aéreas paneuropeas sumamente eficientes; al mismo tiempo se están desarrollando aerolíneas nicho. Estas aerolíneas «de la próxima generación», así como otras compañías aéreas basadas en diferentes modelos de negocio, dependen todas ellas, para que su éxito sea duradero, de una red de proveedores eficiente y orientada al mercado.

3.6.2.

Esta red interdependiente de compañías aéreas, aeropuertos, empresas de asistencia en tierra, organizaciones de gestión del tráfico aéreo, etc. no solo genera empleo para el sector, sino también para las regiones y comunidades que esta industria conecta. Cuanto mayor es el grado de conexión, más importantes son esas conexiones para una región o comunidad (debido a su atractivo para el turismo y el comercio) y mayor es el valor de la conectividad para la economía.

3.6.3.

Por tanto, una aviación eficiente facilita el crecimiento económico. Una estrategia de éxito de la aviación de la UE deberá, pues, aspirar a fomentar el crecimiento económico ofreciendo una reducción de los costes externos que afectan a la actividad del sector en la UE y, a la vez, oportunidades de crecimiento para la aviación a nivel internacional.

3.7.1.

La aviación es uno de los pocos sectores de servicios que no compite en la esfera local, sino a nivel mundial. Por ello, los costes de producción, el apoyo político y la financiación de que gozan las compañías aéreas no pertenecientes a la UE —pero de las que no disfrutan los transportistas de la UE— afectan a la competitividad europea.

3.7.2.

La Unión Europea posee ventajas inigualables a nivel mundial. A pesar de su diversidad interna, pero también gracias a ella, ha establecido mecanismos de resolución de conflictos, sistemas de aprobación de ayudas públicas, un diálogo social y unas normas de seguridad que, junto con otras normas, constituyen un acervo de valores que comparte más de 500 millones de ciudadanos y empresas de una de las regiones económicas más poderosas, estables e influyentes del mundo. El acceso a este mercado es una opción muy atractiva para empresas no pertenecientes a la UE.

3.7.3.

La estrategia de la UE en el sector debe construirse sobre estas normas y basarse en negociaciones concertadas y coordinadas que logren la aceptación por parte de terceros países. La UE ha concertado ya un acuerdo de aviación con los EE. UU. que contiene disposiciones que permiten a ambas partes seguir desarrollando consensos para mejorar, ejecutar conjuntamente, e incluso extender la aplicación de esas normas a terceros países. Una política de aviación integral e integrada debería, pues, procurar utilizar los instrumentos existentes —por ejemplo, el Comité Mixto UE-Estados Unidos— como medio para establecer una comprensión compartida con otras naciones de todo el mundo que sostienen esas mismas ideas, es decir, que una aviación sostenible depende del respeto a los valores fundamentales. La UE y los EE. UU. podrían desempeñar un papel de liderazgo estableciendo normas a nivel mundial (incluido el SESAR y NextGen).

3.7.4.

Especialmente en el ámbito de las relaciones exteriores, no basta con garantizar que todos los Estados miembros y todas las partes interesadas del sector privado puedan participar en todas las fases de todas conversaciones; la clave es asegurar que, especialmente las instancias con intereses específicos en determinados mercados —regionales, globales o sectoriales— serán consultadas y participarán a fin de asegurar un respaldo continuo a la formulación de una política de aviación integrada e integral. La aviación solo podrá impulsar el crecimiento económico si la DG MOVE es plenamente apoyada por otras direcciones generales, tales como REGIO, TRADE y COMP.

3.7.5.

En una economía mundializada, las disposiciones sobre propiedad y control de las sociedades deben examinarse y revisarse con cuidado. Una estrategia de aviación de la UE orientada al futuro debería considerar la codificación de los principios de la UE de competencia leal obligando a aceptar esas normas a las compañías aéreas de fuera de la UE como medio para garantizar una competencia leal en un mercado liberalizado. Para obtener una mejor comprensión, el CESE recomienda que la Comisión considere por separado las diversas opciones de una posible modificación de los requisitos actuales en materia de propiedad y control. Las propuestas deben basarse en nuevas investigaciones y análisis.