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Document 52014IR4885

Dictamen del Comité de las Regiones — «Promover la calidad del gasto público en asuntos sujetos a la actuación de la UE»

OJ C 19, 21.1.2015, p. 4–8 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

21.1.2015   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 19/4


Dictamen del Comité de las Regiones — «Promover la calidad del gasto público en asuntos sujetos a la actuación de la UE»

(2015/C 019/02)

Ponente

Catiuscia MARINI (IT/PSE), presidenta de la región de Umbría

Documento de referencia

 

I.   OBSERVACIONES GENERALES

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

1.

subraya que las condiciones para la financiación de la economía real se están viendo transformadas fundamentalmente por la actual crisis financiera, económica y social. En este contexto, el apoyo a largo plazo a la inversión tanto pública como privada es cada vez más importante. Ciertamente, la inversión pública puede ser no solo un estímulo para la inversión privada, sino también un requisito previo, ya que puede ser útil para la creación de las condiciones estructurales adecuadas en las que funciona la economía en una región determinada y para ejercer un efecto anticíclico cuando la coyuntura económica es negativa. Más allá de su complementariedad con la inversión privada, la inversión pública puede servir para la consecución de objetivos de interés general en ámbitos (como la educación, la formación, la investigación, las infraestructuras, la salud, el medio ambiente, etc.) en los que la intervención pública es necesaria porque los beneficios en sentido amplio para la sociedad no se corresponden con las pautas de inversión privada;

2.

observa que, si bien las inversiones directas a nivel mundial están aumentando a un porcentaje de casi dos dígitos (1), la inversión privada está disminuyendo en la Unión Europea. Al mismo tiempo, los actuales tipos de interés reales, extremadamente bajos, ofrecen escasos incentivos al sector privado para apoyar la inversión pública a corto plazo. Por ello resulta importante crear las condiciones adecuadas para estimular la inversión privada, al tiempo que se incrementan el nivel, la calidad y eficacia de la inversión pública, compensando así la falta de demanda privada con demanda pública;

3.

señala que según las «Perspectivas de la economía mundial» del FMI de octubre de 2014 (2), «En el caso de las economías con necesidades de infraestructura claramente definidas y procesos de inversión pública eficientes, y con capacidad económica ociosa, se justifica ampliamente aumentar la inversión pública.»

4.

destaca que en la Unión Europea la inversión pública disminuyó un 20 % en términos reales entre 2008 y 2013. Reconoce que la caída en las inversiones públicas comenzó antes de la última crisis y se ha agravado considerablemente desde entonces. De hecho, durante la crisis la inversión pública se vio aún más constreñida por la intervención pública para recapitalizar bancos, que en algunos países de la zona del euro tuvieron que afrontar, entre otras cosas, las consecuencias de un exceso de inversión privada en valores inmobiliarios. Según las últimas previsiones de la Comisión para 2013 y 2014, la inversión pública en la UE-27 alcanzará unos niveles históricamente bajos en 2014, lo cual ya sucedió en el caso del sector privado en 2013 (3);

5.

suscribe, por consiguiente, el creciente consenso en torno a la idea de que resultará imposible restaurar un crecimiento sostenido en la UE sin estimular una inversión favorable al crecimiento (4). Estimular una inversión favorable al crecimiento es esencial porque es la solución con mayor efecto multiplicador fiscal, es decir, se trata de un impacto inducido en el crecimiento del PIB real, en comparación con otros tipos de gasto como el consumo público, las transferencias sociales, los recortes del IVA o el aumento de las cotizaciones sociales de los trabajadores (5);

6.

señala el riesgo de que, si persiste un bajo nivel de inversión pública de calidad, aumenten todavía más los desequilibrios en términos de cohesión y convergencia que se analizan en el Sexto informe sobre la cohesión publicado por la Comisión Europea;

7.

llama la atención, no obstante, sobre el hecho de que tanto el elevado nivel de deuda en algunos Estados miembros como el aumento –provocado por la crisis– del gasto en servicios sociales y de las transferencias de capital a las empresas están reduciendo el «margen de maniobra fiscal» de la inversión pública;

8.

toma nota de que el deterioro de las finanzas públicas y las medidas de saneamiento presupuestario aplicadas desde finales de 2010 han dado lugar a cambios significativos en la composición del gasto público en algunos Estados miembros. En particular, el gasto favorable al crecimiento ha sufrido un recorte desproporcionado como consecuencia de las medidas de consolidación presupuestaria y entre 2008 y 2012 se redujo en la UE-27, pasando de un 36,7 % a un 35,6 % (6);

9.

reitera que los gobiernos subnacionales desempeñan un papel fundamental en lo que respecta a la inversión pública, ya que en 2013 respondieron de alrededor del 55 % del total de la inversión pública en la UE-28. Sin embargo, la proporción de la inversión pública subnacional ha disminuido del 2,2 % del PIB de la UE-27 en 1995 al 1,8 % en 2013, con una reducción constante en términos reales desde 2010 (7). Este descenso también se debe, en gran medida, a un deterioro de las condiciones de empréstito. La introducción de normas en materia de empréstito o el endurecimiento de las ya existentes en el marco de las medidas de saneamiento presupuestario adoptadas en muchos países de la OCDE, aunque necesarios en muchos casos para limitar la deuda pública, conllevan también una reducción de la capacidad de inversión de los entes subnacionales;

10.

subraya que los Estados miembros son responsables, de acuerdo con el Protocolo no 12 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), de los déficit del gobierno general, lo cual incluye a todos los niveles de gobierno. Al mismo tiempo, no obstante, el efecto de las normas fiscales de la UE sobre los entes locales y regionales europeos difiere ampliamente. El impacto depende de: i) la manera en que los Estados miembros han incorporado las normas fiscales de la UE en legislación nacional; ii) el nivel de descentralización fiscal dentro de un Estado miembro; iii) el nivel de competencias de los entes locales y regionales, y iv) la situación financiera de los entes locales y regionales, que puede variar de manera significativa incluso dentro de los Estados miembros;

11.

subraya que, mientras que la inversión pública se tiene en cuenta indirectamente a través de los requisitos macroeconómicos establecidos por el Pacto de estabilidad y crecimiento (PEC) para lograr que el déficit y la deuda pública se sitúen por debajo de los umbrales del 3 % y el 60 % del PIB, respectivamente, la única referencia específica a la inversión pública en los Tratados de la UE figura en el marco del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (PDE), en el que no se diferencian de ninguna forma los distintos tipos de gastos. De hecho, el artículo 126, apartado 3, del TFUE establece que en el informe previo al inicio del PDE «también se tendrá en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes». La lista de factores pertinentes del Reglamento sobre el PDE incluye «la evolución del gasto primario, tanto los gastos corrientes y de capital […], la aplicación de políticas en el contexto de la estrategia común de la Unión en favor del crecimiento, y la calidad global de las finanzas públicas»;

12.

señala que todavía no existe una estrategia de la UE sobre inversión pública y que, la mayor parte de las veces, la Comisión se ha limitado a emitir recomendaciones no vinculantes a los Estados miembros: «Un saneamiento creíble y favorable al crecimiento que mejore la eficiencia de la estructura tributaria y la calidad del gasto público contribuirá a estimular el crecimiento. […] los Estados miembros deberán esforzarse, en particular, por mantener un ritmo de saneamiento presupuestario adecuado, preservando al mismo tiempo las inversiones destinadas a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 para el crecimiento y el empleo» (8). Esta recomendación se especifica con más detalle en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2013, en el que se subraya que «Se deben priorizar y reforzar, en la medida de lo posible, las inversiones en educación, investigación, innovación y energía, garantizando al mismo tiempo la eficiencia de esas partidas de gasto […]». El Comité, además, insiste en que cualquier estrategia europea debe respetar rigurosamente el principio de subsidiariedad;

13.

no obstante, se felicita de que las recomendaciones específicas por país (REP) de 2014 pongan mayor énfasis en medidas a largo plazo para estimular el crecimiento y reconozcan que las medidas de saneamiento presupuestario a corto plazo deben ir acompañadas, en una combinación de políticas reequilibrada, de inversiones a largo plazo en favor del crecimiento y el empleo. Las REP se refieren con frecuencia a la investigación e innovación, el conocimiento, la educación, el acceso al mercado para las PYME (trece países), el sector de la energía (doce países) y el transporte y las infraestructuras de banda ancha (ocho países) (9);

14.

recuerda que el «Pacto por el Crecimiento y el Empleo», adoptado por los Jefes de Estado o de Gobierno los días 28 y 29 de junio de 2012 indica que «es preciso prestar particular atención a la inversión en ámbitos orientados al futuro directamente relacionados con el potencial de crecimiento económico y garantizar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones. La Comisión está examinando las repercusiones de las estrictas limitaciones presupuestarias en el gasto e inversión públicos favorecedores del crecimiento. Informará sobre la calidad del gasto público y el alcance de la actuación posible dentro de los límites que imponen los marcos presupuestarios nacionales y de la UE». La Comisión Europea respondió a este mandato presentando una contribución más bien académica, que no tenía un fundamento jurídico adecuado ni recogía recomendaciones en materia de política (10);

15.

considera que la recomendación formulada en las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2012 para que puedan «aprovecharse las posibilidades que ofrece el marco presupuestario actual de la UE para encontrar un equilibrio entre las necesidades de inversión pública productiva y los objetivos de disciplina presupuestaria en la rama preventiva del PEC (11)» no tuvo seguimiento, pero sigue siendo de gran actualidad tal como subrayó el presidente del BCE el 22 de agosto de 2014 cuando afirmó: desde 2010, la zona del euro ha sufrido los efectos de una política presupuestaria menos flexible y efectiva, especialmente si se compara con otras grandes economías industrializadas […]; sería útil para la orientación de la política global que la política presupuestaria pudiera desempeñar un mayor papel, junto con la política monetaria, y creo que hay margen para ello, sin olvidar nuestras condiciones iniciales y limitaciones jurídicas específicas;

16.

recuerda que el PEC permite que se aplique con cierto grado de flexibilidad en circunstancias excepcionales y temporales, que se establecieron en el Reglamento no 1177/2011 y que, según la propia evaluación de la Comisión, «El marco fiscal de la UE ofrece oportunidades para llegar a un equilibrio entre el reconocimiento de las necesidades de inversión pública productiva y los objetivos de la disciplina fiscal» (12);

II.   RECOMENDACIONES POLÍTICAS

17.

en referencia a las conclusiones del Consejo Europeo de 27 de junio de 2014, que confirmó que «[…] la Unión necesita medidas audaces para impulsar el crecimiento, aumentar las inversiones, crear más y mejores puestos de trabajo y fomentar las reformas en pro de la competitividad» y que ello «también requiere aprovechar al máximo la flexibilidad contenida en las normas existentes del Pacto de estabilidad y crecimiento», pide a la Comisión que publique una Comunicación sobre la forma en que prevé aplicar las disposiciones vigentes del PEC en materia de flexibilidad a fin de promover la inversión pública necesaria para estimular el crecimiento económico;

18.

recuerda que, con el fin de proporcionar un nivel adecuado y sostenible de inversión pública neta, es importante evitar que los gobiernos — a la hora de cumplir los requisitos de ajuste presupuestario – reduzcan los gastos de inversión. En efecto, la experiencia demuestra que, en el momento álgido de la crisis, los gobiernos decidieron recortar la inversión en vez del gasto corriente; sin embargo, es evidente que las inversiones constituyen una palanca esencial de la labor estructural eficaz que realizan las regiones y ciudades europeas beneficiarias de los Fondos Estructurales y de Inversión y que, sin dicha palanca, sería imposible garantizar que estas tengan un papel activo y participen en la Estrategia Europa 2020;

19.

reitera su apoyo a la petición del Parlamento Europeo para excluir la cofinanciación nacional de las inversiones cofinanciadas por la Unión Europea con arreglo a los acuerdos de asociación y, en este contexto, pide que las normas del Pacto de estabilidad y crecimiento no se apliquen a las inversiones realizadas por los entes locales y regionales en el marco de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión; señala asimismo que todos los niveles de gobierno deben esforzarse por limitar su deuda pública, a fin de reducir la carga de su reembolso para las generaciones futuras;

20.

expresa su preocupación por el hecho de que la nueva norma de contabilidad de Eurostat ESA 2010, aplicable desde septiembre de 2014, no distinga entre gasto e inversión. Además, la transposición de estas normas a la legislación nacional de algunos Estados miembros hace que sus entes locales y regionales se vean obligados a aplicar umbrales máximos de inversión por habitante y año. En determinados Estados miembros, estos umbrales máximos impiden a los entes locales y regionales, en particular, proporcionar la cofinanciación necesaria para los proyectos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Asimismo, estos umbrales bloquean a aquellos entes locales y regionales que disponen de una reserva de recursos financieros para emprender proyectos de inversión de cierta envergadura no relacionados con dichos Fondos. Por todo ello, insta a la Comisión Europea a que presente un informe sobre la aplicación de la norma ESA 2010;

21.

subraya que excluir la cofinanciación de los cálculos del déficit reviste una importancia especial para acelerar y facilitar el proceso de aplicación de los programas europeos. Subraya asimismo que tal exclusión sería importante también en aquellos Estados miembros que se han visto más afectados por la crisis y que han recibido asistencia financiera en el marco de un programa del mecanismo de la balanza de pagos para los que no pertenecen a la zona del euro (Rumanía, Letonia y Hungría) o del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera para países de la zona del euro (Grecia, Irlanda y Portugal), y en los que el porcentaje de cofinanciación nacional para los Fondos Estructurales se ha disminuido desde 2011. Excluir el porcentaje de cofinanciación de los cálculos del déficit facilitaría además el acceso a una mayor cofinanciación de los entes regionales y locales, lo que, a su vez, permitiría que los fondos de la UE se diversificaran para financiar más proyectos y, de este modo, aumentar su efecto de palanca y fomentar la calidad de la inversión pública;

22.

dado que la inversión pública en la UE en el marco de la política de cohesión ya está determinada por consideraciones sobre la calidad diferenciada de las inversiones públicas mediante el principio de concentración temática (establecimiento de una lista/asignación dentro de la Estrategia UE 2020), pide a la Comisión Europea que indique el motivo por el que la UE no podría considerar la posibilidad de aplicar criterios de valoración análogos para el examen del gasto público nacional;

23.

pide a la Comisión Europea que presente un Libro Blanco en el que establezca una tipología a escala de la UE de la calidad de las inversiones públicas en la contabilidad del gasto público en función de sus efectos a largo plazo. En último término, esta tipología podría dar lugar a un examen ponderado de la calidad de la inversión pública en el cálculo de los déficit presupuestarios o a una mejor consideración del ciclo/contexto macroeconómico real con el objetivo final de establecer una «regla de oro» que permita una separación en la contabilidad pública del gasto corriente y la inversión, para evitar que las inversiones públicas con beneficios netos a largo plazo se contabilicen solo por los «costes» negativos a corto plazo;

24.

asimismo, confirma su apoyo a las recomendaciones que el Parlamento Europeo formuló en noviembre de 2012 en su informe sobre «el Pacto de inversión social en respuesta a la crisis» (13). Tras reconocer los efectos duraderos de la actual crisis económica y financiera, por ejemplo, sobre la cantidad y la calidad de las inversiones sociales en Europa, el informe aboga por un nuevo enfoque de las inversiones sociales en Europa. En efecto, el Parlamento Europeo sugiere que, basándose en el modelo del «Pacto por el Euro Plus», los Estados miembros examinen la posibilidad de celebrar un «Pacto de inversión social» que fije unos objetivos de inversión para cumplir los objetivos de la Estrategia Europa 2020 en materia de empleo, política social y educación; además, exige que la estrategia de inversión pública se oriente hacia objetivos medioambientales y sociales;

25.

pide que se revise la metodología para calcular el «déficit estructural», a fin de tener en cuenta las características intrínsecas de las economías nacionales y las diferencias estructurales del gasto público (14);

26.

pide a la Comisión Europea que incluya un capítulo sobre la calidad de las inversiones públicas, también a nivel subnacional, en cada informe anual sobre las finanzas públicas en la unión económica y monetaria (UEM);

27.

llama la atención sobre el hecho de que la calidad del gasto está determinada en gran medida por una buena gobernanza. A este respecto, comparte la opinión de que el análisis de los gastos constituye un instrumento adecuado para evaluar su rendimiento. Consiste en buscar un asignación «más inteligente» de los gastos entre las prioridades políticas nacionales de acuerdo con un saneamiento basado en un gasto selectivo y sostenible; es decir, un examen coordinado y exhaustivo de los gastos esenciales a la luz de los resultados de las políticas perseguidos. Ofrece, en principio, un enfoque más sostenible en comparación con los recortes generalizados y lineales del gasto que pueden generar algún impacto económico y social negativo a medio y largo plazo (15);

28.

sugiere que la Comisión Europea adopte oficialmente la recomendación de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) que establece una serie de principios para la inversión pública (16) (marzo de 2014). Acoge con satisfacción el hecho de que, en el conjunto de los ámbitos de acción política (coordinación de la inversión pública, creación de capacidades, establecimiento de condiciones marco), la Recomendación reconoce el papel cada vez más importante de los entes regionales y locales a la hora de planificar y ejecutar las inversiones públicas;

29.

se congratula del anuncio del denominado «Paquete Juncker» que debería movilizar un total de hasta 3 00  000 millones de euros para inversiones en sectores tales como la banda ancha, la energía, las infraestructuras en zonas industriales y de las comunicaciones; y pide a tal efecto más información sobre el origen de los recursos, su verdadera adicionalidad y el volumen de recursos privados que se prevé activar; pide las entidades territoriales participen adecuadamente en el proceso de programación y aplicación de las intervenciones;

30.

propone incluir, con motivo de la revisión intermedia de la Estrategia Europa 2020, un indicador relacionado con la tasa de inversión en el marcador macroeconómico;

31.

insiste en que una estrategia europea para intensificar la lucha contra la evasión fiscal y poner coto a la elusión fiscal liberaría al mismo tiempo los ingresos para reactivar la inversión pública de calidad y garantizaría la equidad de condiciones mejores y más justas para la competencia de las empresas;

32.

propone crear una cuenta de ahorro europea que podría contribuir a financiar el paquete de inversiones de 3 00  000 millones de euros;

33.

supone que los ingresos obtenidos por el Impuesto sobre las Transacciones Financieras — que once Estados miembros se proponen establecer sobre la base de una cooperación reforzada — serán coordinados con el paquete de inversión de 3 00  000 millones de euros;

34.

aboga por una coordinación más estrecha entre el BEI y los bancos de inversión nacionales con una posible puesta en común de capacidad financiera en torno a proyectos compartidos con el fin de que tenga efectos de extensión transfronteriza;

35.

acoge con satisfacción la primera emisión europea de obligaciones para la financiación de proyectos destinada a la banda ancha superrápida, que pusieron en marcha la Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) el 23 de julio de 2014, y pide que se emitan nuevas obligaciones para la financiación de proyectos europeos/transfronterizos con el fin de impulsar el desarrollo de las infraestructuras;

36.

apoya un nuevo aumento del capital desembolsado del BEI en 10  000 millones de euros, siguiendo el modelo del exitoso incremento de mediados de 2012, que permitió prácticamente duplicar la concesión de préstamos a las PYME. Un aumento adicional de otros 10  000 millones de euros permitiría volver a incrementar hasta unos 80  000 millones de euros los préstamos del BEI, en la medida en que ello esté en el marco de su mandato para cada Estado miembro;

37.

a este respecto, pide a la Comisión Europea que examine la posibilidad de que una pequeña parte del presupuesto de la UE, posiblemente en torno a 5  000 millones de euros al año, se utilice como colchón contra riesgos para que el BEI pueda conceder recursos adicionales destinados a financiar proyectos de infraestructuras (obligaciones para la financiación de proyectos) y a promover la innovación, lo que podría generar hasta 40  000 millones de euros de inversión.

Bruselas, 3 de diciembre de 2014.

El Presidente del Comité de las Regiones

Michel LEBRUN


(1)  Véase United Nations World Investment Report 2014,24 de junio de 2014, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf

(2)  http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/02/pdf/c3.pdf

(3)  Véase el Sexto Informe sobre la cohesión, p. 142.

(4)  Para una definición de gasto favorable al crecimiento, véase The Quality of Public Expenditure (2012), Comisión Europea.

(5)  Véase CEPII Policy Brief no 4, julio de 2014: A new Architecture for Public Investment in Europe, Natacha Valla, Thomas Brand y Sébastien Doisy, p. 4.

(6)  Véase el Sexto Informe sobre la cohesión, p. 142.

(7)  Véase el Sexto Informe sobre la cohesión, p. 144.

(8)  Comunicación de la Comisión «Un Plan director para una unión económica y monetaria profunda y auténtica — Apertura de un debate europeo», COM(2012) 777 de 30.11.2012, punto 3.1.6.

(9)  Véase el Análisis del CDR de las recomendaciones específicas por país para 2014, julio de 2014.

(10)  http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp125_en.pdf

(11)  Conclusiones del Consejo Europeo de 14 de diciembre de 2012 sobre Completar la UEM, punto 2.

(12)  CE, Calidad del gasto público, p. 31.

(13)  http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0419+0+DOC+XML+V0//ES

(14)  Respecto de una explicación de por qué el gasto público difiere de un país a otro, véase: Céline Mareuge/Catherine Merckling, Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays?, Note d’Analyse France Stratégie, julio de 2014.

(15)  Véase European Commission Economic Paper 525, Public Spending Reviews: design, conduct and implementation, Summary for non-specialists, julio de 2014.

(16)  http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm


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