(1)

De conformidad con el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Los artículos 1, 4 y 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») establecen que la dignidad humana es inviolable y debe ser respetada y protegida, que nadie será sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes y que toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Los artículos 7 y 24 de la Carta consagran el derecho a la vida familiar y los derechos del niño. El artículo 21 de la Carta establece que nadie podrá ser objeto de discriminación. Los artículos 47 y 48 de la Carta reconocen el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, así como la presunción de inocencia y el derecho de defensa. El artículo 52 de la Carta establece que cualquier limitación del ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos en ella deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades, así como los principios de necesidad y de proporcionalidad.

(2)

Los Estados miembros ya están jurídicamente vinculados por los instrumentos vigentes del Consejo de Europa en materia de derechos humanos y prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos o degradantes, en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales («CEDH»), los protocolos de dicho Convenio, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes de 1987. Además, todos los Estados miembros son partes en la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de las Naciones Unidas.

(3)

También deben tenerse en cuenta una serie de instrumentos jurídicamente no vinculantes que tratan más específicamente de los derechos de las personas privadas de libertad, especialmente: en el ámbito de las Naciones Unidas, las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (Reglas Nelson Mandela); las reglas mínimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de la libertad (Reglas de Tokio); así como, a escala del Consejo de Europa, la Recomendación Rec(2006)2 Rev sobre las Reglas Penitenciarias Europeas; la Recomendación Rec(2006)13 sobre la utilización de la prisión provisional, las condiciones en que tiene lugar y las garantías contra el abuso de la misma; la Recomendación CM/Rec(2017)3 sobre las normas europeas relativas a sanciones y medidas comunitarias; la Recomendación CM/Rec(2014)4 relativa a la vigilancia electrónica; la Recomendación CM/Rec(2010)1 sobre las normas relativas a la libertad condicional del Consejo de Europa; y el Libro Blanco sobre la superpoblación carcelaria.

(4)

Además, existen otros instrumentos dirigidos a grupos específicos de personas privadas de libertad, en especial: a escala de las Naciones Unidas, las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad y las Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes (Reglas de Bangkok); la Convención sobre los Derechos del Niño; así como, a escala del Consejo de Europa, la Recomendación CM/Rec(2008)11 sobre las normas europeas para los infractores juveniles sometidos a sanciones o medidas; y la Recomendación CM/Rec(2018)5 sobre los niños con padres encarcelados; la Recomendación CM/Rec(2012)12 sobre los reclusos extranjeros; así como, en el ámbito internacional no gubernamental, los Principios sobre la aplicación de la legislación internacional de derechos humanos en relación con la orientación sexual y la identidad de género (Principios de Yogyakarta), desarrollados por la Comisión Internacional de Juristas y el Servicio Internacional para los Derechos Humanos.

(5)

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido, en las sentencias Aranyosi/Căldăraru y posteriores (1), la importancia de las condiciones de reclusión en el contexto del reconocimiento mutuo y de la aplicación de la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo (2), relativa a la orden de detención europea. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos también se ha pronunciado sobre la repercusión que tiene la precariedad de las condiciones de reclusión en la aplicación de la orden de detención europea (3).

(6)

En las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2018 sobre la promoción del reconocimiento mutuo fomentando la confianza mutua, se animó a los Estados miembros a hacer uso de medidas alternativas a la reclusión con el fin de reducir la población en sus centros de reclusión, fomentando así el objetivo de la reinserción social y abordando también el hecho de que la confianza mutua se ve a menudo obstaculizada por las malas condiciones de reclusión y el problema de la superpoblación de los centros de reclusión. (4)

(7)

En las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2019 sobre las medidas alternativas a la reclusión, los Estados miembros se comprometieron a adoptar varias medidas en el ámbito de la reclusión a nivel nacional, como la adopción de medidas alternativas a esta (5).

(8)

En las Conclusiones del Consejo de junio de 2019 sobre la prevención y la lucha contra la radicalización en los centros penitenciarios y sobre el modo de actuar en relación con los delincuentes terroristas y extremistas violentos tras su puesta en libertad, los Estados miembros se comprometieron urgentemente a adoptar medidas eficaces en dicho ámbito (6).

(9)

Durante varios años, el Parlamento Europeo ha instado a la Comisión a tomar medidas para abordar la cuestión de las condiciones materiales penitenciarias y garantizar que la prisión provisional siga siendo una medida excepcional, que ha de utilizarse de conformidad con la presunción de inocencia. Esta petición se reiteró en el informe del Parlamento Europeo relativa a la orden de detención europea (7).

(10)

A petición de la Comisión y financiada por esta, la Agencia de los Derechos Fundamentales ha desarrollado una base de datos sobre las condiciones de reclusión, que se puso en marcha en diciembre de 2019 y es de acceso público (8). La base de datos sobre privación de libertad penal de la Agencia recopila información sobre las condiciones de reclusión en todos los Estados miembros. Basándose en las normas la jurisprudencia y los informes de seguimiento de alcance nacional, de la Unión e internacional, informa sobre determinados aspectos fundamentales de las condiciones de reclusión, como el espacio en las celdas, las condiciones higiénicas, el acceso a la asistencia sanitaria y la protección contra la violencia.

(11)

Las estadísticas disponibles sobre la orden de detención europea demuestran que, desde 2016, los Estados miembros han denegado o retrasado la ejecución de órdenes en cerca de 300 casos por motivos relacionados con un riesgo real de vulneración de los derechos fundamentales, en particular sobre la base de unas condiciones materiales de reclusión inadecuadas (9).

(12)

Las autoridades judiciales nacionales han solicitado orientaciones más concretas sobre cómo tratar dichos casos. Los problemas detectados por los profesionales se refieren a la falta de armonización, a la dispersión y a la falta de claridad de las normas de privación de libertad en toda la Unión como obstáculos para la cooperación judicial en materia penal (10).

(13)

La mitad de los Estados miembros que facilitaron a la Comisión estadísticas sobre sus poblaciones reclusas indicaron que tienen un problema de superpoblación en sus centros de reclusión con una tasa de ocupación superior al 100 %. El uso y la duración excesivos o innecesarios de la prisión provisional también contribuyen al fenómeno de la superpoblación en los centros de reclusión, lo que socava gravemente la mejora de las condiciones de reclusión.

(14)

Existen divergencias sustanciales entre los Estados miembros en relación con aspectos importantes de la prisión provisional, como el uso de la prisión provisional como último recurso y la revisión de las resoluciones relativas a la prisión provisional (11). El plazo máximo para la prisión provisional también difiere de un Estado miembro a otro, y oscila entre menos de un año y más de cinco años (12). En 2020, la duración media de la prisión provisional en los distintos Estados miembros osciló entre dos y trece meses (13). El número de reclusos en prisión provisional en relación con el total de la población reclusa también varía significativamente de un Estado miembro a otro, oscilando entre menos del 10 % y más del 40 % (14). Estas grandes diferencias parecen injustificadas en un espacio común de libertad, seguridad y justicia de la UE.

(15)

Informes recientes del Comité para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes del Consejo de Europa llaman la atención sobre la persistencia de determinados problemas graves en algunos Estados miembros, como los malos tratos, la inadecuación de los centros de reclusión y la falta de actividades útiles y de una prestación adecuada de asistencia sanitaria.

(16)

Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sigue considerando que hay Estados miembros que vulneran los artículos 3 o 5 del CEDH en el contexto de la reclusión.

(17)

Dado el gran número de recomendaciones formuladas por las organizaciones internacionales en el ámbito de la privación de libertad penal, es posible que los jueces y fiscales de los Estados miembros no siempre puedan acceder fácilmente a ellas cuando tienen que evaluar las condiciones de reclusión antes de tomar sus decisiones, ya sea en el contexto de una orden de detención europea o a escala nacional.

(18)

En la Unión y, en particular, en el espacio de libertad, seguridad y justicia, se requieren normas mínimas específicas de la Unión, aplicables por igual a los sistemas de reclusión de todos los Estados miembros, con el fin de reforzar la confianza mutua entre los Estados miembros y facilitar el reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales.

(19)

Para reforzar la confianza entre los Estados miembros en lo relativo a los respectivos sistemas de justicia penal y, en consecuencia, mejorar el reconocimiento recíproco de resoluciones en materia penal, se han adoptado, principalmente, seis medidas relativas a los derechos procesales en los procesos penales, a saber, las Directivas 2010/64/UE (15), 2012/13/UE (16), 2013/48/UE (17), (UE) 2016/343 (18), (UE) 2016/800 (19) y (UE) 2016/1919 (20) del Parlamento Europeo y del Consejo, así como la Recomendación de la Comisión de 27 de noviembre de 2013, relativa a las garantías procesales para las personas vulnerables sospechosas o acusadas en procesos penales (21). Estas medidas tienen por objeto garantizar el respeto de los derechos procesales de las personas sospechosas y acusadas en los procesos penales, también cuando se impone la prisión provisional. A tal fin, estas Directivas contienen garantías procesales específicas para las personas sospechosas y acusadas privadas de libertad. La Directiva (UE) 2016/800 contiene disposiciones específicas sobre las condiciones de prisión provisional de los menores; su objetivo es garantizar su bienestar cuando sean objeto de una medida coercitiva de este tipo. Es necesario completar las normas sobre derechos procesales establecidas en estas Directivas y en la Recomendación de 2013, así como, en el caso de la Directiva (UE) 2016/800, las normas pertinentes sobre las condiciones materiales de reclusión de los menores que son objeto de prisión provisional.

(20)

La Comisión pretende consolidar y desarrollar las normas mínimas establecidas en el marco del Consejo de Europa, así como en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. A tal fin, es necesario ofrecer una visión general de las normas mínimas seleccionadas para los derechos procesales de las personas sospechosas y acusadas sujetas a prisión provisional y para las condiciones materiales de reclusión en ámbitos prioritarios clave para la cooperación judicial en materia penal entre los Estados miembros.

(21)

Por lo que se refiere a los derechos procesales de las personas sospechosas y acusadas sujetas a prisión provisional, las orientaciones de la presente Recomendación deben abarcar las normas fundamentales sobre el uso de la prisión provisional como medida de último recurso y de alternativas a la reclusión, los motivos de la prisión provisional, las condiciones para la toma de decisiones por parte de las autoridades judiciales, la revisión periódica de la prisión provisional, la audiencia de las personas sospechosas y acusadas para la adopción de resoluciones sobre la prisión provisional, la tutela judicial efectiva y el derecho de recurso, la duración de la prisión provisional y el cómputo del tiempo cumplido de cara a su compensación en la pena impuesta en condena firme.

(22)

Por lo que se refiere a las condiciones materiales de reclusión, deben darse orientaciones sobre las normas fundamentales en los ámbitos del alojamiento, de la distribución de reclusos, de la higiene y el saneamiento, de la alimentación, de los regímenes de reclusión en relación con el ejercicio y las actividades fuera de las celdas, del trabajo y de la educación, de la asistencia sanitaria, de la prevención de la violencia y los malos tratos, del contacto con el mundo exterior, del acceso a la asistencia letrada, de los procedimientos de petición y queja, y de las inspecciones y la supervisión. Además, deben proporcionarse orientaciones sobre la protección de los derechos de las personas para las que la privación de libertad constituye una situación de especial vulnerabilidad, como las mujeres, los menores, las personas con discapacidad o con enfermedades graves, las personas LGBTIQ y los extranjeros, así como sobre la prevención de la radicalización en las cárceles.

(23)

La prisión provisional debe utilizarse siempre como medida de último recurso sobre la base de una evaluación individualizada. Siempre que sea posible, debe ofrecerse y aplicarse la gama más amplia posible de medidas menos restrictivas alternativas a la reclusión (medidas alternativas). Los Estados miembros también deben garantizar que las resoluciones relativas a la prisión provisional no sean discriminatorias y no se impongan automáticamente a las personas sospechosas y acusadas en función de determinadas características, como la nacionalidad extranjera.

(24)

Unas condiciones materiales de reclusión adecuadas son fundamentales para proteger los derechos y la dignidad de las personas privadas de libertad y prevenir las violaciones de la prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes (malos tratos).

(25)

Para garantizar unas normas de reclusión adecuadas, los Estados miembros deben proporcionar a cada recluso una superficie mínima de espacio vital personal de conformidad con las recomendaciones del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura («CPT») y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

(26)

Cuando las personas se ven privadas de libertad, son especialmente vulnerables a la violencia y los malos tratos, así como al aislamiento social. Para garantizar su seguridad y apoyar su reintegración social, la distribución y separación de los reclusos debe tener en cuenta las diferencias en los regímenes de reclusión, así como la necesidad de proteger frente a los abusos a los reclusos en situaciones de especial vulnerabilidad.

(27)

Los regímenes de reclusión no deben limitar indebidamente la libertad de circulación de los reclusos dentro del centro de reclusión y su acceso al ejercicio, a los espacios al aire libre, a las actividades útiles y a la interacción social, a fin de permitirles mantener su salud física y mental y promover su reintegración social.

(28)

Las víctimas de delitos cometidos durante la reclusión a menudo tienen un acceso limitado a la justicia, a pesar de la obligación de los Estados de prever vías de reparación efectivas en los casos en que se hayan vulnerado sus derechos. En consonancia con los objetivos de la Estrategia de la UE sobre los Derechos de las Víctimas (2020-2025), se recomienda a los Estados miembros que garanticen vías de reparación eficaces frente a las vulneraciones de los derechos de los reclusos, así como medidas de protección y apoyo. La asistencia letrada y los mecanismos para la presentación de peticiones y quejas deben ser fácilmente accesibles, confidenciales y eficaces.

(29)

Los Estados miembros deben tener en cuenta las necesidades especiales de determinados grupos de reclusos, como las mujeres, los menores, las personas de edad avanzada, las personas con discapacidad o con enfermedades graves, las personas LGBTIQ, las personas de origen racial o étnico minoritario y los extranjeros, en todas las decisiones relativas a su reclusión. En particular, cuando los menores son internados, el interés superior del menor debe ser siempre una consideración primordial.

(30)

Con respecto a los delincuentes terroristas y extremistas violentos, los Estados miembros deben adoptar medidas eficaces para prevenir la radicalización en las cárceles y aplicar estrategias de reinserción y reintegración, habida cuenta del riesgo que plantean los delincuentes terroristas y extremistas violentos o los delincuentes radicalizados durante el período de reclusión, y del hecho de que algunos de estos delincuentes serán puestos en libertad en un breve período de tiempo.

(31)

En la presente Recomendación se ofrece únicamente una visión general de las normas seleccionadas y debe considerarse a la luz de las orientaciones más detalladas facilitadas en las normas del Consejo de Europa y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y sin perjuicio de estas. Se entiende sin perjuicio de lo dispuesto en el Derecho vigente de la Unión y de su desarrollo futuro. También se entiende sin perjuicio de la interpretación auténtica del Derecho de la Unión que pueda realizar el Tribunal de Justicia.

(32)

La presente Recomendación también debe facilitar la ejecución de las órdenes de detención europeas en virtud de la Decisión Marco 2002/584/JAI, así como el reconocimiento de sentencias y la ejecución de condenas en virtud de la Decisión Marco 2008/909/JAI del Consejo (22).

(33)

La presente Recomendación respeta y promueve los derechos fundamentales reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En particular, la presente Recomendación tiene por objeto promover el respeto de la dignidad humana, el derecho a la libertad, el derecho a la vida familiar, los derechos del niño, el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, así como la presunción de inocencia y el derecho de defensa.

(34)

Las referencias en la presente Recomendación a las medidas adecuadas para garantizar el acceso efectivo a la justicia de las personas con discapacidad deben entenderse a la luz de los derechos y obligaciones en virtud de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, en la que son parte la Unión Europea y todos sus Estados miembros. Además, debe garantizarse que, si las personas con discapacidad se ven privadas de libertad en los procesos penales, tengan derecho, en igualdad de condiciones con las demás, a garantías de conformidad con el Derecho internacional en materia de derechos humanos y a ser tratadas de conformidad con los objetivos y principios de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, incluida la realización de ajustes razonables para atender necesidades especiales y garantizando la accesibilidad.

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