52021AE5706

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican el Reglamento (UE) n.° 575/2013 y la Directiva 2014/59/UE en lo que respecta al tratamiento prudencial de los grupos de entidades de importancia sistémica mundial con una estrategia de resolución basada en una activación múltiple y una metodología para la suscripción indirecta de instrumentos admisibles de cara a cumplir el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles» [COM(2021) 665 final — 2021/0343 (COD)]

EESC 2021/05706

DO C 152 de 6.4.2022, p. 111–115 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

6.4.2022

Diario Oficial de la Unión Europea

C 152/111

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican el Reglamento (UE) n.o 575/2013 y la Directiva 2014/59/UE en lo que respecta al tratamiento prudencial de los grupos de entidades de importancia sistémica mundial con una estrategia de resolución basada en una activación múltiple y una metodología para la suscripción indirecta de instrumentos admisibles de cara a cumplir el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles»

[COM(2021) 665 final — 2021/0343 (COD)]

(2022/C 152/18)

Ponente general:

Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Consultas	Consejo de la Unión Europea, 26.11.2021 Parlamento Europeo, 22.11.2021
Fundamento jurídico	Artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Decisión de la presidenta del CESE	9.11.2021
Aprobado en el pleno	9.12.2021
Pleno n.o	565
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	174/2/3

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE considera necesario incorporar directamente en el Reglamento sobre requisitos de capital (RRC) un tratamiento prudencial específico relacionado con la suscripción indirecta de instrumentos admisibles a efectos del requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles interno (MREL). Las modificaciones propuestas del RRC subsanarían las incoherencias detectadas entre el RRC y la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (DRRB).

1.2.

El CESE recomienda que se aclaren en mayor medida las disposiciones del RRC sobre la comparación entre la suma de los requisitos reales de capacidad total de absorción de pérdidas (TLAC) de todos los grupos de resolución dentro de un grupo de entidades de importancia sistémica mundial (EISM) con una estrategia de resolución basada en una activación múltiple y el requisito teórico de las entidades basado en una activación única de dicho grupo EISM. Los cambios propuestos son necesarios para aclarar en qué medida las autoridades de resolución pueden abordar las posibles incoherencias entre los requisitos de activación única y de activación múltiple.

1.3.

El CESE subraya que es necesario modificar la fórmula para el cálculo del excedente de TLAC/MREL de una filial en el contexto del régimen general de deducción aplicable a las EISM con una estrategia de resolución de activación múltiple para garantizar que dicha fórmula tenga en cuenta tanto los requisitos TLAC/MREL de la filial basados en el riesgo como los no basados en el riesgo, en consonancia con la norma TLAC. De este modo se evitaría la sobreestimación del excedente de TLAC/MREL de una filial determinada.

1.4.

El CESE llama la atención sobre la necesidad de aclarar algunas disposiciones del RRC aplicables a las EISM con una estrategia de resolución de activación múltiple a fin de permitir la consideración de las filiales establecidas fuera de la Unión. De esta forma se armonizaría el RRC con el correspondiente principio TLAC acordado internacionalmente, que es aplicable con respecto a las filiales establecidas en todas las jurisdicciones del Consejo de Estabilidad Financiera (CEF).

1.5.

El CESE recomienda algunas aclaraciones específicas en el contexto del requisito de fondos propios y pasivos admisibles para las entidades que son filiales significativas de las EISM de fuera de la UE («TLAC interna») con el fin de garantizar que los instrumentos de deuda emitidos por dichas entidades cumplan todos los criterios de admisibilidad para los instrumentos de pasivos admisibles. La razón de este cambio es que, en la actualidad, los criterios de admisibilidad de los instrumentos de pasivos admisibles se basan en el supuesto de que dichos instrumentos sean emitidos por una entidad de resolución, y no por filiales sujetas a un requisito de TLAC interna. Esta deficiencia se subsanaría aclarando que las mismas condiciones de admisibilidad aplicables a las entidades de resolución se aplican también, mutatis mutandis, a las entidades no afectadas por la resolución. Esto, a su vez, permitiría a dichas entidades cumplir su requisito de TLAC interna, entre otras cosas con pasivos admisibles, tal como habían previsto inicialmente los colegisladores.

1.5.1.

El CESE subraya que los bancos de activación múltiple deberían poder hacer uso de los ajustes acordados en la hoja de condiciones de TLAC. Estos ajustes están diseñados para garantizar un tratamiento equivalente entre los modelos de resolución basados en la activación única y la activación múltiple. Estos ajustes se incluyen en los artículos 12 bis y 72 sexies, apartado 4, del RRC II, pero estos dos artículos no incluyen a los terceros países. En particular, el artículo 12 bis, tal como está redactado, indica que los ajustes derivados de las diferencias en los activos ponderados por riesgo (APR) se limitan a las entidades con sede en la UE, ya que el concepto de entidad de resolución solo se refiere a las filiales con sede en la UE. Es importante ampliar el ámbito de aplicación para incluir cualquier otra filial que el grupo pueda tener en cualquier otro país.

1.6.

El CESE considera que este objetivo no se consigue con la reciente propuesta de la Comisión porque la comparación entre la activación única hipotética y la suma de los APR de cada entidad de resolución deja fuera a las filiales de terceros países debido a que la comparación se refiere a los artículos 45 quinquies y 45 nonies de la DRRB, y esta Directiva no incluye las filiales de terceros países ni las diferencias entre los APR que se derivan de los diferentes criterios de cálculo entre terceros países y Estados miembros. Solo incluye las diferencias entre los Estados miembros.

2. Observaciones generales

2.1.

El Reglamento sobre requisitos de capital (RRC) establece, junto con la Directiva sobre requisitos de capital (DRC), el marco normativo prudencial para las entidades de crédito que operan en la Unión. El RRC y la DRC fueron adoptados a raíz de la crisis financiera de 2008-2009 con el fin de aumentar la resiliencia de las entidades que operan en el sector financiero de la UE, basándose en gran medida en normas mundiales acordadas con los socios internacionales de la UE, en particular con el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB).

2.2.

El RRC fue modificado posteriormente a fin de resolver las carencias que perduraban en el marco normativo y de incorporar algunos elementos pendientes de la reforma de los servicios financieros mundiales que resultan esenciales para garantizar la resiliencia de las entidades. El «Paquete de medidas de reducción del riesgo», adoptado por el Parlamento Europeo y el Consejo el 20 de mayo de 2019 y publicado en el Diario Oficial el 7 de junio de 2019, fue el desencadenante de una revisión de calado.

2.3.

Esta reforma aplicó en la Unión la norma internacional relativa a la capacidad total de absorción de pérdidas (TLAC) para las entidades de importancia sistémica mundial (EISM) adoptada por el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) en noviembre de 2015 y mejoró la aplicación del requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles (MREL) para todas las entidades establecidas en la Unión.

2.4.

La norma TLAC exige a las EISM que posean un importe suficiente de pasivos de alta capacidad de absorción de pérdidas (utilizables en la recapitalización interna) para facilitar una absorción de pérdidas rápida y adecuada y la recapitalización en caso de resolución. La incorporación de la norma TLAC al Derecho de la Unión, en concreto a través de modificaciones introducidas en el RRC, tuvo en cuenta el requisito mínimo vigente de fondos propios y pasivos admisibles (MREL) específico para cada entidad, establecido en la DRRB. La TLAC y el MREL son, por tanto, esenciales para gestionar eficazmente las crisis bancarias y reducir su impacto negativo en la estabilidad financiera y las finanzas públicas. La TLAC y las normas revisadas sobre el MREL pasaron a ser aplicables en la Unión el 27 de junio de 2019 y el 28 de diciembre de 2020, respectivamente.

2.5.

En consonancia con las normas internacionales, el Derecho de la Unión reconoce tanto la estrategia de resolución basada en una activación única y la estrategia de resolución basada en una activación múltiple. Con arreglo a la estrategia de resolución de activación única, solo se resuelve una entidad del grupo, normalmente la empresa matriz («entidad de resolución»), mientras que otras entidades del grupo, por lo general las filiales operativas, no están sujetas a medidas de resolución. En su lugar, las pérdidas de esas filiales se transfieren a la entidad de resolución y el capital se transfiere a la filial, lo que garantiza que las filiales puedan seguir funcionando sin problemas incluso después de haber alcanzado el punto de inviabilidad.

2.6.

Con arreglo a la estrategia de resolución de activación múltiple, puede resolverse más de una entidad del grupo bancario. Por consiguiente, dentro del grupo bancario podrá haber más de una entidad de resolución y, por tanto, más de un grupo de resolución. El principio subyacente de la estrategia de resolución de activación múltiple es permitir la resolución de un grupo de resolución determinado de manera viable y creíble, sin socavar la resolubilidad de otras entidades de resolución y otros grupos de resolución del mismo grupo bancario consolidado. El marco revisado de resolución bancaria establece que el MREL para las entidades de resolución debería fijarse a nivel consolidado de un grupo de resolución («MREL externo»).

2.7.

Además, dicho marco prevé cómo debe asignarse la capacidad de absorción de pérdidas y de recapitalización dentro de los grupos de resolución («MREL interno»). Con arreglo a la DRRB, como norma general, los instrumentos financieros que pueden optar al MREL interno deben estar en poder de la entidad de resolución, es decir, normalmente la empresa matriz.

2.8.

Desde principios de 2020, la Autoridad Bancaria Europea (ABE) ha estado trabajando en un proyecto de normas técnicas de regulación sobre la base de un régimen de deducción, en consonancia con el mandato establecido en la DRRB y las recomendaciones de las normas internacionales pertinentes (1). El régimen de deducción elaborado por la ABE prevé que los instrumentos admisibles a efectos del MREL interno emitidos por las filiales a la entidad de resolución a través de una matriz intermedia tendrían que deducirse totalmente del importe de la propia capacidad del MREL interno de la matriz intermedia.

2.9.

La ABE llegó a la conclusión de que los requisitos de la DRRB no podían cumplirse sin disposiciones adicionales que debían basarse en el texto del nivel 1 para aclarar los distintos pormenores. Además de la necesidad de poner en práctica la suscripción indirecta de instrumentos admisibles a efectos del MREL interno, se han identificado otras cuestiones relacionadas con la resolución desde que el marco de TLAC/MREL revisado empezó a aplicarse en 2019. Estas cuestiones se refieren principalmente al tratamiento reglamentario de los grupos EISM con una estrategia de resolución de activación múltiple, incluidos los grupos de activación múltiple que tienen filiales en terceros países. Por ejemplo, el RRC no especifica actualmente si los diversos ajustes de TLAC para las EISM con una estrategia de resolución basada en una activación múltiple también incluyen a las filiales de una EISM situadas en un tercer país.

2.10.

Es necesario introducir algunos cambios específicos en determinados aspectos del RRC relacionados con la resolución para abordar los problemas mencionados. En particular, el tratamiento reglamentario de los grupos EISM con una estrategia de resolución de activación múltiple, incluidos aquellos que tienen filiales en terceros países, debe ajustarse mejor al tratamiento descrito en la norma TLAC. Esto ayudaría a garantizar que, en caso de resolución, cada entidad de resolución y grupo perteneciente a dichas EISM pueda seguir desempeñando funciones esenciales sin riesgo de contagio.

2.11.

Las modificaciones propuestas no alterarían la arquitectura general del marco, sino que garantizarían la correcta aplicación de la TLAC y del MREL.

2.12.

Estas modificaciones propuestas del RRC pueden desempeñar un papel esencial en la mejora de la resolubilidad de una entidad. Dado que las disposiciones correspondientes ya son aplicables en la Unión, las modificaciones propuestas tendrían que hacerse a su debido tiempo. La necesidad de una adopción acelerada se ve potenciada por el hecho de que los grupos bancarios necesitan claridad sobre el mecanismo para decidir la mejor manera de posicionar con antelación su capacidad del MREL interno, habida cuenta del plazo general de cumplimiento del MREL fijado para el 1 de enero de 2024, debiendo cumplirse objetivos intermedios vinculantes antes del 1 de enero de 2022.

2.13.

La propuesta no va acompañada de una evaluación de impacto separada, ya que no altera los aspectos fundamentales del RRC, sino que tiene por objeto principalmente aclarar la relación jurídica entre dos instrumentos legislativos de la UE en vigor, a saber, el RRC y la DRRB, mediante la incorporación directa en el RRC de un tratamiento específico para la suscripción indirecta de instrumentos admisibles a efectos del MREL interno. Estas aclaraciones garantizarían que los dos marcos estrechamente interrelacionados sigan estando en gran medida armonizados,

2.14.

lo que, a su vez, permitiría a las entidades seguir calculando, notificando y divulgando un único importe total de la exposición al riesgo y de la medida de la exposición total a efectos tanto del RRC como de la DRRB, evitando así un aumento indebido de la complejidad. Lo anterior incluye la posible necesidad de emitir instrumentos admisibles adicionales del MREL para cumplir el MREL interno, tal como han introducido los colegisladores a través de la DRRB revisada.

3. Observaciones específicas

3.1.

Las estrategias de resolución que están desarrollando los grupos de gestión de crisis (GGC) se basan en general en dos enfoques normalizados: la «resolución basada en una activación única», en la que las competencias de resolución se aplican a la empresa matriz de un grupo por una única autoridad nacional de resolución, y la «resolución basada en una activación múltiple», en la que las herramientas de resolución se aplican a diferentes partes del grupo por dos o más autoridades de resolución que actúan de forma coordinada.

3.1.1.

La activación única implica la aplicación de las competencias de resolución, por ejemplo, la recapitalización interna o las herramientas de transferencia, en el nivel superior de la empresa matriz o sociedad de cartera por parte de una única autoridad de resolución, probablemente en la jurisdicción responsable de la supervisión global consolidada de un grupo. Una estrategia de activación única se lleva a cabo mediante la absorción de las pérdidas incurridas dentro del grupo por la empresa matriz o sociedad de cartera superior a través de, por ejemplo, la amortización o la conversión obligatoria de la deuda no garantizada emitida.

3.1.2.

La activación múltiple implica la aplicación de las competencias de resolución por parte de dos o más autoridades de resolución a diferentes partes del grupo, y es probable que dé lugar a una división del grupo en dos o más partes separadas. El grupo podría dividirse a nivel nacional o regional, según las líneas de negocio, o una combinación de ambas. Las competencias de resolución aplicadas a las distintas partes no tienen por qué ser las mismas y podrían incluir opciones de resolución, como la recapitalización interna en el marco de la resolución, el uso de una entidad puente, la transferencia de actividades o la liquidación. No obstante, las estrategias de activación múltiple exigen que las acciones se coordinen en todas las jurisdicciones para evitar conflictos o incoherencias que socaven la eficacia de las acciones de resolución por separado, una retirada desordenada de activos y el contagio en toda la empresa.

3.1.3.

Los dos enfoques no se excluyen. En la práctica, puede ser necesaria una combinación para adaptarse a la estructura de una empresa y a los regímenes locales de las principales jurisdicciones en las que opera. Por ejemplo, algunas estrategias de activación múltiple pueden implicar la aplicación de múltiples resoluciones de activación única a diferentes partes de la empresa, como bloques regionales separables entre sí.

3.2.

La propuesta se basa en gran medida en los trabajos preparatorios llevados a cabo por la ABE, en particular en lo que se refiere a la elaboración de normas técnicas de regulación sobre la suscripción indirecta de instrumentos admisibles del MREL interno dentro de los grupos de resolución El objetivo principal de la propuesta es abordar las consecuencias no deseadas relacionadas con el marco de TLAC/MREL existente como consecuencia de las normas actualmente contenidas en el RRC. Las modificaciones propuestas tendrían un impacto limitado en la carga administrativa de las entidades y en los costes que deben soportar a la hora de adaptar sus operaciones internas, ya que se espera que la mayor parte de los costes se compensen al lograr que funcione adecuadamente el enfoque de la suscripción indirecta de instrumentos admisibles a efectos del MREL interno dentro de los grupos de resolución y, en el caso de las entidades afectadas, con los beneficios derivados de un mejor reconocimiento de las filiales de terceros países y del hecho de especificar en mayor medida la admisibilidad de los instrumentos emitidos en el contexto del requisito de TLAC interna.

3.3.

En concreto, la propuesta prevé:

3.3.1.

Un tratamiento específico para la suscripción indirecta de instrumentos admisibles a efectos del MREL interno. Así pues, la propuesta de Reglamento introduce en el RRC la obligación de que las matrices intermedias a lo largo de la cadena de propiedad tengan que deducir de su propia capacidad del MREL interno el importe de sus tenencias de instrumentos admisibles a efectos del MREL interno, incluidos los fondos propios, emitidos por sus filiales pertenecientes al mismo grupo de resolución.

3.3.2.

La comparación entre el requisito teórico de activación única y la suma de los requisitos reales de activación múltiple. El RRC establece que los grupos EISM con una estrategia de resolución de activación múltiple deben calcular su requisito de TLAC partiendo de la hipótesis teórica de que el grupo se resolvería con arreglo a una estrategia de activación única (requisito teórico de activación única). A continuación, las autoridades de resolución han de comparar ese requisito teórico de activación única con la suma de los requisitos reales de TLAC de cada entidad de resolución de ese grupo en el marco de una estrategia de resolución de activación múltiple (requisitos de activación múltiple). Sin embargo, las disposiciones del RRC en lo que respecta a las consecuencias de esta comparación son incoherentes.

3.3.3.

Deducciones de los elementos de los pasivos admisibles. La lógica de esta disposición es minimizar el riesgo de contagio dentro de un grupo EISM y garantizar que las entidades de resolución tengan suficiente capacidad de absorción de pérdidas disponible en caso de quiebra, que no debería verse disminuida por las pérdidas derivadas de las tenencias intragrupo de instrumentos TLAC. Sin esas deducciones, la quiebra de una entidad de resolución del grupo EISM daría lugar a pérdidas en otras entidades de resolución de ese grupo y, por consiguiente, a una reducción de la capacidad de absorción de pérdidas y recapitalización de dichas entidades de resolución.

3.3.4.

La consideración de las filiales establecidas fuera de la Unión. Los artículos 12 bis y 72 sexies, apartado 4, del RRC no se aplican explícitamente a las filiales situadas en un tercer país. Por lo tanto, es posible que los grupos bancarios de la UE con una estrategia global de resolución basada en una activación múltiple no puedan tener en cuenta las filiales establecidas fuera de la Unión.

3.3.5.

Aclaraciones sobre la admisibilidad de los instrumentos de deuda emitidos en el contexto del requisito de TLAC interna. El artículo 92 ter del RRC establece el requisito de TLAC interna para las filiales significativas de las EISM de fuera de la UE que no sean entidades de resolución. Este requisito podrá cumplirse con instrumentos de fondos propios y de pasivos admisibles, tal como se especifica en el artículo 92 ter, apartado 2.

3.4.

Enmiendas detalladas a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican el Reglamento (UE) n.o 575/2013 y la Directiva 2014/59/UE en lo que respecta al tratamiento prudencial de los grupos EISM con una estrategia de resolución de activación múltiple.

3.4.1. Cálculo consolidado para las EISM con múltiples entidades de resolución (artículo 12 bis)

3.4.1.1.

El CESE subraya que los bancos de activación múltiple deberían poder hacer uso de los ajustes acordados en la hoja de condiciones de TLAC. Estos ajustes están diseñados para garantizar un tratamiento equivalente entre los modelos de resolución basados en la activación única y en la activación múltiple. Estos ajustes se incluyen en los artículos 12 bis y 72 sexies, apartado 4, del RRC II, pero estos dos artículos no incluyen los terceros países. En particular, el artículo 12 bis, tal como está redactado, indica que los ajustes derivados de las diferencias en los APR se limitan a las entidades con sede en la UE, ya que el concepto de entidad de resolución solo se refiere a las filiales con sede en la UE. Es importante ampliar el ámbito de aplicación para incluir cualquier otra filial que el grupo pueda tener en cualquier otro país.

3.4.1.2.

3.4.1.3.

En cuanto a la necesidad de un acuerdo para realizar este ajuste, el CESE opina que, aunque existe un procedimiento específico para un acuerdo sobre el requisito de fondos propios y pasivos admisibles en el artículo 45 nonies, apartados 4 a 6, de la DRRB II, se trata de un procedimiento que solo sería aplicable en el caso de diferentes autoridades de resolución dentro de la UE y en el marco de un reglamento común. Un ejemplo para explicar por qué el procedimiento no es válido para terceros países es que implica a la ABE en los casos en que no se alcanza un acuerdo entre las autoridades de resolución.

3.4.1.4.

El CESE propone que, en los casos en que los ajustes se produzcan en una filial de un tercer país, la autoridad europea de resolución de la entidad matriz sea la que, teniendo en cuenta el dictamen no vinculante de la autoridad de resolución de dicho tercer país, tenga la capacidad de aplicar el ajuste sin necesidad de llegar a un acuerdo con la autoridad del tercer país.

3.4.2. Deducciones de los elementos de los pasivos admisibles (artículo 72 sexies)

3.4.2.1.

El CESE subraya que el artículo 72 sexies incluirá un período de protección hasta el 31 de diciembre de 2024 (fecha límite para la aplicación de TLAC en terceros países). Durante este período de transición, los bancos de activación múltiple podrán ajustar la deducción sobre las participaciones en filiales de terceros países sin un requisito de resolución equivalente, calculando el excedente sobre la base del requisito de capital total aplicable en el tercer país. De lo contrario, se produciría una consecuencia no deseada, ya que la necesidad de emitir pasivos admisibles aumentará al no poder ajustar esta participación en una filial de un tercer país, y a partir de 2025, con un régimen de resolución en vigor, el requisito de la entidad matriz disminuirá debido a una menor deducción ajustada para estas participaciones en terceros países y ya no será necesario realizar estas emisiones de pasivos admisibles.

Bruselas, 9 de diciembre de 2021.

La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo

Christa SCHWENG

(1) Consejo de Estabilidad Financiera, Guiding Principles on the Internal Total Loss-absorbing Capacity of G-SIBs («Internal TLAC») [Principios rectores sobre la capacidad total de absorción de pérdidas interna de los bancos de importancia sistémica («TLAC interna»)], 6.7.2017. Con arreglo a este régimen, los instrumentos admisibles a efectos del MREL interno emitidos por la filial y suscritos por la matriz intermedia se deducirían en su totalidad de los instrumentos admisibles emitidos por la matriz intermedia para cumplir su propio MREL interno.

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