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Document 52012IR0010

Dictamen del Comité de las Regiones — Libro Verde sobre la reunificación familiar

OJ C 225, 27.7.2012, p. 7–10 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

27.7.2012   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 225/7


Dictamen del Comité de las Regiones — Libro Verde sobre la reunificación familiar

2012/C 225/02

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

hace hincapié en que la necesidad de afrontar el problema de la reunificación familiar en todos sus aspectos se manifiesta al mismo tiempo que la atención prestada a la nueva Agenda Europea para la Integración (CDR 199/2011), así como a una cultura europea de la gobernanza multinivel (CDR 273/2011), que requiere de modo particular la iniciativa del Comité de las Regiones;

constata que, según indica el Libro Verde, la aplicación de la directiva se utiliza en algunos casos como elemento disuasorio, y subraya que la disciplina de la reunificación familiar no debe entenderse como un instrumento de contención de los flujos migratorios; son finalidades específicas de la reunificación una mejor integración del migrante regular y el respeto del derecho a la familia;

subraya que el derecho de los individuos a una vida común en el seno de la unidad familiar, así como el derecho, pero también el deber, a mantener, instruir y educar a los hijos, y, por tanto, a tenerlos con ellos, son derechos y deberes fundamentales, independientemente de la ciudadanía, y recuerda que ello está reconocido por numerosas declaraciones nacionales e internacionales, convergentes a este respecto;

recuerda que la acción práctica de los Estados debe desarrollarse de acuerdo con los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, tanto para aplicar más decididamente las iniciativas de las regiones y de los entes locales en materia de aplicación de las prácticas de integración como para darles un marco de referencia estable y jurídicamente sólido;

solicita una mayor participación del nivel local en una gobernanza multinivel, condición sine qua non para una política coherente de inmigración, respetuosa de los derechos fundamentales e idónea para promover el bienestar de las comunidades de acogida de los inmigrantes.

Ponente

Sergio SOAVE (IT/PSE) Alcalde de Savigliano (CN)

Texto de referencia

Libro Verde sobre el derecho a la reunificación familiar de los nacionales de terceros países que residen en la Unión Europea (Directiva 2003/86/CE)

COM(2011) 735 final

I.   RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Marco de referencia

1.

Acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión de entablar un debate sobre la reunificación familiar, que ya fue objeto específico de la Directiva 2003/86/CE, a fin de evaluar algunos problemas que han surgido a la hora de aplicar dicha directiva y examinar más detenidamente las críticas vertidas por varias partes (ONG, entes locales y mundo académico).

2.

Considera oportuna la decisión de basar el debate en el «Libro Verde» que, al subrayar algunos aspectos esenciales de la directiva, plantea una serie de interrogantes. Asimismo, aprueba que, solo al término de la consulta, la Comisión Europea decida eventualmente las medidas concretas que cabría adoptar.

3.

Recuerda que los entes locales y regionales desempeñan un papel esencial en la gestión de las políticas de integración y cohesión social, y en este sentido deben participar plenamente en el debate en torno a la aplicación de las normas sobre la reunificación familiar, a fin de facilitar tanto la plena integración de los inmigrantes en los países de destino como una eventual reforma de la directiva.

4.

Subraya que tal iniciativa debe seguir las indicaciones del programa de Estocolmo, de diciembre de 2009, así como del Pacto europeo sobre inmigración y asilo, de septiembre de 2008.

5.

Hace hincapié en que la necesidad de afrontar el problema de la reunificación familiar en todos sus aspectos se manifiesta al mismo tiempo que la atención prestada a la nueva Agenda Europea para la Integración (CDR 199/2011), así como a una cultura europea de la gobernanza multinivel (CDR 273/2011), que requiere de modo particular la iniciativa del Comité de las Regiones.

Contexto político del dictamen

6.

Tiene debidamente en cuenta que la crisis económica que está sacudiendo tan seriamente a Europa puede distorsionar la opinión sobre la directiva, sobre todo si paralelamente se produce la entrada de nuevos inmigrantes en Europa como consecuencia, por ejemplo, de los efectos del movimiento político -sin embargo, grande y positivo- conocido como «Primavera árabe», que afecta al mismo tiempo a muchos países de la orilla meridional del Mediterráneo.

Principios y evaluaciones

7.

Constata que, según indica el Libro Verde, la aplicación de la directiva se utiliza en algunos casos como elemento disuasorio, y subraya que la disciplina de la reunificación familiar no debe entenderse como un instrumento de contención de los flujos migratorios, un problema que ha de afrontarse, desde un primer momento, por otras vías. En cambio, sí son finalidades específicas de la reunificación una mejor integración del migrante regular y el respeto del derecho a la familia, un principio sancionado por todas las Cartas de derechos.

8.

Subraya que el derecho de los individuos a una vida común en el seno de la unidad familiar, así como el derecho, pero también el deber, a mantener, instruir y educar a los hijos, y, por tanto, a tenerlos con ellos, son derechos y deberes fundamentales, independientemente de la ciudadanía, y recuerda que ello está reconocido por numerosas declaraciones nacionales e internacionales, convergentes a este respecto. En particular, el artículo 16 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 califica a la familia de «elemento natural y fundamental de la sociedad» y le reconoce el «derecho a la protección de la sociedad y del Estado», mientras que el artículo 9 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea incluye el derecho a la familia entre los derechos fundamentales del individuo.

9.

Espera que las políticas de gestión de la inmigración respeten totalmente estos derechos fundamentales de acuerdo con las declaraciones de los Tribunales de Justicia de Estrasburgo y Luxemburgo que se han pronunciado claramente y en reiteradas ocasiones a este respecto.

10.

Por otra parte, en el plano práctico, insta a evaluar los efectos de la reunificación familiar; la directiva afirma que contribuye a crear una estabilidad sociocultural que facilita la integración, al permitir el fomento de la cohesión económica y social, lo que redunda en beneficio de los entes locales de acogida; conviene reconocer que el ejercicio del derecho a la reunificación familiar representa un salto cualitativo de las políticas migratorias, que se muestran más maduras en la atención prestada a la estabilización de la presencia de inmigrantes como instrumento indispensable para una efectiva integración socioeconómica en el país de acogida, lo que también parece ser un paso decisivo –a efectos prácticos- para contribuir a contener la inmigración clandestina y reducir formas peligrosas de exclusión social.

11.

Subraya que, en todas las constituciones europeas, se considera que el vínculo familiar es una fuente de deberes específicos de solidaridad económica y social; la valorización de tal vínculo en el caso de las familias inmigrantes, a través de un mayor reconocimiento del derecho a la reunificación familiar, constituye, por tanto, un instrumento específico de fomento de la percepción, por parte de los extranjeros, de que las numerosas obligaciones que se les imponen (de carácter administrativo y organizativo) no son el simple fruto de políticas represivas o instrumentos de policía, sino parte de un proyecto más general dirigido al desarrollo global de la sociedad, al que ellos mismos están llamados a participar activamente, no solo reivindicando derechos, sino reconociendo los propios deberes que alimentan los principios de lealtad cívica y responsabilidad respecto al prójimo.

12.

En tal perspectiva, desea que se preste una atención particular a la protección de la llamada «familia nuclear», que ya constituye el nivel de máxima atención por parte de la directiva, y que, en ese marco de referencia, se considere en particular el derecho a la reunificación para los menores, que merecen una protección específica y superior. Por lo que respecta a otras formas de familia y en cuanto a las normas y costumbres del país del que procede el inmigrante, considera oportuno dejar a los Estados miembros la evaluación de las situaciones individuales o de los diferentes casos generales. Pero si, como resultado de la consulta, la Comisión Europea concluye que sería necesario adoptar una definición común de «familia» a nivel europeo, dicha definición tiene que ser coherente con las definiciones incluidas en otros instrumentos de la UE.

13.

Dada la importancia de tales principios generales y evaluaciones, no considera necesario pasar a una limitación sustancial de los márgenes de apreciación en los diferentes Estados reconocidos por la directiva y confirmados por el Tratado de Lisboa. Sin embargo, recuerda que la acción práctica de los Estados debe desarrollarse de acuerdo con los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, tanto para aplicar más decididamente las iniciativas de las regiones y de los entes locales en materia de aplicación de las prácticas de integración como para darles un marco de referencia estable y jurídicamente sólido.

II.   CUESTIONES PLANTEADAS POR EL LIBRO VERDE

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

Concepto de familia y requisitos en materia de vínculos familiares

14.

Considera que, sin perjuicio del derecho a la reunificación familiar de todos los nacionales de terceros países que residan legalmente en la UE, es comprensible someter dicho derecho a determinadas condiciones siempre y cuando se preserve el espíritu de la directiva, que tiene como objetivo facilitar la integración y estabilización.

15.

Estima que la actual formulación de la directiva puede generar incertidumbre jurídica e interpretativa, y solicita que se evalúe la conveniencia de establecer a nivel europeo una duración mínima de la estancia que responda, a la vez, a la necesidad de estabilidad y al respeto del derecho a la vida familiar, asumiendo modelos análogos a los de la migración circular en caso de que los interesados se acojan a un programa de repatriación voluntaria.

16.

Sugiere que la edad mínima prevista para autorizar la reunificación con el cónyuge corresponda en general con la mayoría de edad del cónyuge de acuerdo con la legislación nacional del país de acogida, salvo derogaciones excepcionales que autoricen una edad inferior, a fin de garantizar la máxima uniformidad posible y evitar posibles discriminaciones por razones de edad.

17.

Hace hincapié en que, como quiera que las dos derogaciones previstas al derecho a la reunificación familiar para los hijos menores (artículo 4, apartado 1, último párrafo, y apartado 6) han tenido un escaso interés práctico, se podrían abolir. En cualquier caso recomienda que las decisiones en la materia se adopten sistemáticamente considerando el interés superior del hijo y la protección de los derechos del menor; por otra parte, recomienda que, por las mismas razones, el derecho a la reunificación de los hijos menores se garantice también en ausencia de vínculo matrimonial entre los padres, a fin de excluir cualquier forma de discriminación entre hijos legítimos y naturales.

18.

Por lo que respecta a las cláusulas facultativas relativas a otros familiares distintos del cónyuge o pareja de hecho registrada y de los hijos, considera oportuno dejar a los Estados miembros un margen de apreciación a la hora de definir los criterios de elegibilidad; por otra parte, subraya que la directiva vigente no aclara –y debería hacerlo- las consecuencias para los familiares del reagrupante en caso de muerte o nulidad del matrimonio, divorcio o salida del Estado miembro de éste o en caso de contestación de la paternidad avalada por los tribunales.

Medidas de integración

19.

Recomienda un control preventivo de la eficacia de las diversas medidas ya puestas en práctica (medidas previas a la emigración y medidas aplicadas en el país de acogida). Sobre la base de este primer examen, recomienda no obstante evitar medidas previas a la emigración que no sean viables para los familiares del reagrupante a causa del analfabetismo, costes materiales, lejanía de los centros urbanos u otros motivos que les priven, en la práctica, del derecho a la reagrupación. Además, se considera oportuno que, cuando se exija tras la llegada al país de acogida la asistencia a cursos de lengua (y/o de educación cívica y/o de conocimiento de la historia y de la cultura de la sociedad de acogida), tales cursos se ofrezcan gratuitamente para evitar discriminaciones basadas en la renta y se lleven a cabo recurriendo, en particular, a los módulos europeos de integración.

Tiempo de espera y capacidad de acogida

20.

Al evaluar otras condiciones materiales impuestas al reagrupante residente por parte del Estado miembro (disponibilidad de vivienda, seguro de enfermedad, suficientes recursos estables), recomienda que sean conformes al principio de proporcionalidad y no se traduzcan en restricciones arbitrarias; en particular, espera que, al aplicar la directiva, los Estados miembros adopten una disciplina que base la verificación del cumplimiento de esas condiciones en criterios objetivos y comprobables, y no en cláusulas genéricas y susceptibles de una interpretación arbitrariamente restrictiva.

21.

Sugiere eliminar el criterio de la «capacidad de acogida» del Estado miembro como elemento de evaluación de la conveniencia de conceder la reunificación, porque se configura como instrumento de control añadido de los flujos migratorios en contradicción con los principios del Derecho de la Unión Europea.

22.

Considera que la duración del permiso de residencia de los familiares del reagrupante debe ser la misma que la del propio reagrupante, considerando la posibilidad de adoptar soluciones en línea con los modelos de la migración circular en el caso de acogerse a programas de retorno voluntario.

Cuestiones relacionadas con el asilo

23.

Por lo que respecta a la reunificación familiar de los nacionales de terceros países que están acogidos a formas particulares de protección (asilo, estatus de refugiado, protección subsidiaria), considera que, de conformidad con las exigencias enunciadas en el programa de Estocolmo, los diferentes estatus deberían tratarse a través de normas específicas y autónomas que tengan en cuenta la particular situación (incluso desde el punto de vista de las dificultades prácticas para responder a la demanda de información y la presentación de documentos) en que se encuentran la personas que gozan de esas formas de protección. Por consiguiente, la directiva relativa a la regulación general de las reunificaciones no debería aplicarse a los familiares de extranjeros acogidos a formas de protección, mientras que las reunificaciones familiares de estos últimos deberían ser objeto de una normativa autónoma, que también tenga en cuenta los vínculos familiares contraídos eventualmente después de entrar en el territorio del Estado de acogida.

Fraudes, abusos y cuestiones procesales

24.

Considera que la decisión de algunos Estados de introducir la prueba del ADN para la identificación de los hijos, a menos que se aplique como último recurso, puede constituir una violación del principio de proporcionalidad, así como de los derechos fundamentales, como el derecho al respeto a la vida privada y familiar (artículo 8 del Convenio Europeo de los Derechos Humanos).

25.

Sobre los temidos fraudes que se producirían con los matrimonios de conveniencia, solicita a la Comisión y/o los Estados miembros que recaben datos sobre la magnitud real del fenómeno. Si no se dispone de datos específicos, considera oportuno que se efectúen estudios específicos en todos los Estados miembros para averiguar con mayor precisión la realidad de este fenómeno y promover las buenas prácticas a fin de combatir estos problemas.

26.

En cuanto a los costes de la reunificación familiar a cargo del reagrupante, señala el riesgo de que algunos Estados miembros aumenten artificialmente los costes administrativos para utilizarlos como instrumento que permita limitar arbitrariamente las entradas, lo que está en total contradicción con el principio de proporcionalidad, que exige que los medios se adapten a los fines; ahora bien, el objetivo es favorecer el ejercicio del derecho considerado y no impedirlo; por consiguiente, sería oportuno pedir a los Estados miembros que fijen el importe de los gastos de manera tal que no haga imposible toda aplicación concreta de la directiva.

27.

Considera que habría que recomendar a los Estados miembros que respeten el plazo previsto por la directiva para adoptar una decisión sobre la solicitud de reunificación familiar. Todo procedimiento de derogación establecido por un Estado miembro para prolongar este plazo más allá de lo razonable constituye un obstáculo a la plena aplicación de la directiva.

Respeto de las cláusulas horizontales

28.

Por lo que respecta a las dificultades alegadas para respetar las cláusulas horizontales obligatorias previstas en la directiva, espera que la Comisión Europea adopte todos los instrumentos y medidas previstos por los Tratados y directivas para asegurar el pleno respeto del Derecho de la UE por los Estados miembros.

III.   CONSIDERACIONES FINALES

29.

El Comité solicita una mayor participación del nivel local en una gobernanza multinivel, condición sine qua non para una política coherente de inmigración, respetuosa de los derechos fundamentales e idónea para promover el bienestar de las comunidades de acogida de los inmigrantes. En muchas regiones y comunidades de Europa se han registrado experiencias ejemplares de integración, y no pocas ambigüedades de las legislaciones nacionales en la interpretación concreta de la directiva se han resuelto positivamente, gracias a la experiencia práctica de las instituciones locales. El CDR subraya la necesidad de obtener la máxima información en esta materia y ofrece su total cooperación a los Estados miembros y las demás instituciones europeas a la hora de recabar y difundir informaciones y buenas prácticas donde quiera que estos datos estén disponibles a nivel local o regional.

Bruselas, 3 de mayo de 2012.

La Presidenta del Comité de las Regiones

Mercedes BRESSO


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