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Document 52011IE1176

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Ayudas estatales a la construcción naval (Dictamen adicional)

DO C 318 de 29.10.2011, p. 62–68 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

29.10.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 318/62


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Ayudas estatales a la construcción naval» (Dictamen adicional)

2011/C 318/10

Ponente: Marian KRZAKLEWSKI

Coponente: Enrique CALVET CHAMBÓN

El 9 de diciembre de 2010, de conformidad con el artículo 29A de las Normas de Desarrollo del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema

«Ayudas estatales a la construcción naval».

(dictamen adicional).

La Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI), encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de junio de 2011.

En su 473o Pleno de los días 13 y 14 de julio de 2011 (sesión del 13 de julio), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 124 votos a favor, 5 en contra y 6 abstenciones el presente dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El Comité Económico y Social Europeo tiene el convencimiento de que «El marco relativo a las ayudas estatales a la construcción naval» (en adelante, el marco) es un instrumento que debería mantenerse, modernizando y ampliando algunas de sus disposiciones. Durante su período de aplicación, el marco ha contribuido a alcanzar los objetivos políticos y económicos previstos. La continuidad del marco está justificada sobre todo por la especificidad del sector descrita en el preámbulo del actual marco.

1.2   El Comité quiere subrayar que el marco no corresponde a una reacción inmediata contra la crisis, sino que es el resultado de la especificidad del sector, y que las ayudas resultantes de las disposiciones del marco no deberían recompensar la construcción de buques no competitivos o de bajo nivel tecnológico.

1.3   El CESE considera que la reciente información sobre la ruptura de las negociaciones conducidas por la OCDE –después de veinte años– para alcanzar un acuerdo relativo al sector de la construcción naval, negociaciones cuyo objetivo era establecer unas condiciones de competencia leal en el mercado mundial, es otro argumento más que corrobora la situación específica del sector de la construcción naval, que requiere el mantenimiento y la actualización del marco.

1.4   En una parte ulterior del dictamen, el Comité se refiere minuciosamente a cuestiones y problemas esenciales planteados por la Comisión a las partes interesadas en el proceso de consulta. El CESE propone asimismo y justifica las modificaciones que considera necesarias en la versión renovada del marco.

1.5   En lo que se refiere a las ayudas a la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i) previstas en el marco, el Comité considera que son indispensables, porque ayudan a las empresas a aceptar los tipos de riesgo específicos que implica la innovación.

1.5.1   El Comité considera que el acceso a las ayudas a la innovación influye favorablemente en la evaluación de riesgos de cada elemento innovador en el desarrollo de nuevos productos o procesos. Ello permite a las empresas de construcción naval emprender acciones para encontrar nuevas soluciones que aumenten las oportunidades de éxito comercial de los productos innovadores, y, por consiguiente, seguir estimulando la I+D+i.

1.6   Teniendo en cuenta la pregunta de la Comisión sobre si sería conveniente excluir distintos tipos de innovación del derecho a recibir ayudas a la innovación y mantener solamente aquellas que están relacionadas con los buques «ecológicos», el Comité se adhiere a la posición de los interlocutores sociales y considera que ello mermaría mucho la eficacia de dicho instrumento. En particular, se perdería la fuerte influencia positiva en la innovación de los procesos y otras innovaciones en los productos relativas a la seguridad y la productividad.

1.7   El Comité subraya que los instrumentos de apoyo cuyo objetivo es facilitar la penetración en el mercado de las «tecnologías verdes» constituyen una herramienta importante y deberían incluirse en el marco. En el marco renovado deberían insertarse disposiciones adecuadas y prácticas a este efecto, vinculadas a los requisitos de las normas horizontales relacionados con la protección del medio ambiente. El CESE considera que dichas disposiciones no contribuirán a establecer un instrumento adicional de ayudas estatales, pero simplifican la aplicación del marco y permiten alcanzar objetivos importantes para la UE.

1.8   En lo que se refiere a la pregunta fundamental que plantea la Comisión – si deben mantenerse las ayudas a la I+D+i en el marco, en la medida en que existen marcos horizontales en esta materia – el Comité señala categóricamente que, habida cuenta de la especificidad del sector de la construcción naval, las ayudas para I+D+i previstas en el marco deben mantenerse, ya que los marcos horizontales no ofrecen soluciones adecuadas de apoyo a la innovación en la industria naval.

1.9   Teniendo en cuenta que desde la introducción del marco en 2004 hasta la crisis de 2009-2010 no había incentivos para recurrir a las ayudas vinculadas al cierre de empresas, mientras que últimamente la situación ha empeorado de forma tan dramática que los pedidos a los astilleros de la UE han caído hasta alcanzar el nivel más bajo en más de diez años, el Comité considera que hay que mantener este tipo de ayudas. Las disposiciones relativas a estas ayudas deberían permitir a los astilleros una reestructuración parcial, sin necesidad de pasar por la validación completa del proceso de reestructuración prevista en las «Directrices para el rescate y la reestructuración».

1.10   El Comité está convencido de que las ayudas regionales también son beneficiosas para el sector de la construcción naval. Las ayudas regionales previstas en el marco deberían garantizar la misma intensidad de apoyo que las medidas aplicadas en virtud de las directrices en materia de ayuda regional. El CESE considera que limitar en el marco el alcance de las ayudas a los astilleros existentes no resulta conveniente, ni está justificado.

1.11   El funcionamiento de disposiciones restrictivas de la UE en materia de desarrollo de la capacidad de producción del sector de la construcción naval ha tenido un efecto contrario al previsto. En vez de limitar la contribución al excedente de producción mundial, se ha situado a los astilleros de la UE en una situación mucho más desfavorable con respecto a la competencia mundial. Por este motivo, el Comité considera que no está justificado mantener disposiciones cuyo objetivo es reducir a mínimo el apoyo al desarrollo de la capacidad de producción.

1.12   En lo que se refiere a las normas previstas en el marco relativas a las ayudas al empleo, el CESE insta a los Estados miembros a que utilicen estos recursos con mayor frecuencia que hasta ahora, en particular con el fin de apoyar las actividades de los astilleros en sus países en materia de formación y capacitación.

1.13   El Comité considera que debería mantenerse en el marco la disposición relativa a la ayuda a la exportación. Los créditos a la exportación concedidos con arreglo al acuerdo sectorial de la OCDE no constituyen ayudas estatales y apoyan a las empresas, y por lo tanto a las regiones en las que están localizadas. Esta ayuda está directamente vinculada a la preservación o al aumento del empleo en el sector y en las empresas relacionadas con este último, y a ventajas para los propietarios de buques de la UE (posibilidad de obtener créditos a largo plazo o garantías de crédito para la adquisición de buques).

1.14   El Comité apoya la ampliación de la gama de productos que deberían incluirse en el marco en el contexto de la puesta al día de la realidad del sector de la construcción naval y la tecnología desde el año 2004. El CESE considera que para ello es necesario aprovechar la propuesta de actualización presentada en la posición de la CESA relativa al artículo 2 del marco (1).

1.15   El Comité insta a los Estados miembros y a la administración de la UE a prestar especial atención a la política de información sobre las posibilidades y las condiciones de aprovechamiento de los instrumentos de ayuda pública previstos en el marco.

2.   Introducción

Motivos para la elaboración de un dictamen

2.1   El 29 de abril de 2010 el CESE aprobó un dictamen de iniciativa sobre el tema «El sector naval europeo frente a la crisis».

2.2   En su programa de trabajo para 2011 la Comisión Europea planeó el «Reexamen del marco relativo a las ayudas estatales a la construcción naval», que servirá para su eventual actualización y prolongación en el período posterior a 2011. Hasta el 6 de diciembre de 2010 continuaron las consultas oficiales con las partes interesadas, entre otros con los interlocutores sociales, así como con los Estados miembros.

2.2.1   Parece útil y oportuna la elaboración de un dictamen adicional del CESE sobre este asunto, teniendo en cuenta las repercusiones económicas y sociales de estas normas y su importante influencia sobre regiones concretas.

2.3   «El marco relativo a las ayudas estatales a la construcción naval» establece las normas que deberá aplicar la Comisión al evaluar las ayudas estatales a la construcción naval. El marco relativo a la construcción naval entró en vigor el 1 de enero de 2004 por un período inicial de tres años. Desde entonces la Comisión ha decidido prorrogar en dos ocasiones su período de vigencia: en 2006, por dos años, y en 2008, por otros tres años. Así pues, el marco relativo a la construcción naval está actualmente en vigor hasta el 31 de diciembre de 2011.

2.4   El principio general del marco consiste en permitir la concesión de ayudas estatales a la construcción naval a través de los instrumentos horizontales de ayuda estatal, exceptuando aquellas situaciones en que sean aplicables las disposiciones específicas de dicho marco. Estas disposiciones específicas se refieren a los siguientes ámbitos: ayuda a la investigación científica, desarrollo e innovación, ayuda al cierre de empresas, ayuda a la creación de puestos de trabajo, créditos a la exportación, ayuda al desarrollo y ayuda regional.

2.5   Puesto que la construcción naval también puede optar a la obtención de ayudas a través de los instrumentos horizontales de ayudas estatales (y también de la UE), las consultas, así como el dictamen del CESE emitido en nombre de la sociedad civil de la UE, deberían ante todo ayudar a establecer si las disposiciones específicas del marco relativo a la construcción naval deberían seguir aplicándose, y señalar si –y, en caso afirmativo, de qué manera– deberían modificarse en caso de prórroga.

3.   Información sucinta actualizada sobre el sector naval europeo en el contexto global en vísperas de la decisión relativa al «marco»

3.1   En el dictamen del CESE de abril de 2010 se describe la naturaleza amplia y diversa del sector naval europeo. La información que figura a continuación incluye datos y características correspondientes al año pasado.

3.2   Tras el primer período de la crisis puede afirmarse que esta última ha afectado al sector de la construcción naval en el mundo entero. Se han producido alteraciones sin precedentes en el comercio, y todos los países con industria de construcción naval han atravesado dificultades importantes debido a la gran caída de la demanda. Si añadimos a esto la cuestión aún no resuelta de la igualdad de condiciones en la producción de buques y su comercialización, nos enfrentamos actualmente a una grave amenaza para las posibilidades europeas a largo plazo en este sector.

3.3   Más del 80 % de la producción naval actual corresponde a los países asiáticos, y su cartera de pedidos asciende al 90 % de los pedidos mundiales. El crecimiento que experimentan estos países se hace en detrimento de los países de la UE, cuyo porcentaje en la producción mundial se ha reducido actualmente al 7-8 %.

3.3.1   La participación de Europa en el mercado global en lo que se refiere a nuevos pedidos se redujo dramáticamente en 2009 hasta el 2,7 %, aunque en los tres primeros trimestres de 2010 aumentó hasta el 4,8 %. No obstante, en lo que se refiere al número de buques en los libros de pedidos (order book), en 2010 este indicador creció moderadamente a nivel mundial, mientras que en la UE se mantuvo en un nivel similar al de 2009, lo que representa el nivel más bajo de la década.

3.3.2   El volumen global de los nuevos pedidos en los últimos años fue el siguiente: 85 millones de CGT en 2007; 43 millones de CGT en 2008; 16,5 millones de CGT en 2009; pero en los primeros tres trimestres de 2010 aumentó a 26,3 millones de CGT (las previsiones para finales de este año ascienden a unos 35 millones). En 2009 se anuló la construcción de numerosas unidades ya contratadas, entre otras cosas, debido a las bajísimas tarifas de carga y a la falta de posibilidades de obtención de créditos bancarios para financiar la construcción de buques.

3.3.3   El índice de precios, calculado en euros, correspondiente al primer trimestre de 2010 (cuando alcanzó el valor más bajo en diez años), mejoró en torno al 17 %, pero los tipos de cambio influyen desfavorablemente en los precios denominados en algunas monedas nacionales. Aunque este índice ha aumentado en más del 20 % desde el año 2000, los precios en euros han permanecido estables.

3.4   Aparte de la crisis, las principales alteraciones registradas en el sector de la construcción naval siguen siendo provocadas por el intervencionismo y el proteccionismo de los Estados en los que dicho sector es una rama clave de la economía o aspira a serlo. Algunos astilleros, sobre todo de Extremo Oriente, que reciben ayudas de organismos estatales, pueden ofertar sus productos y servicios a precios que no tienen en cuenta todos los tipos de riesgos, inferiores a los de la competencia – sobre todo europea –, que ha de incluir estos riesgos en su cálculo de precios. Otro instrumento de proteccionismo puede ser el tipo de cambio (ya que es uno de los factores que influyen en la competitividad), que puede ser controlado centralmente hasta cierto nivel (por ejemplo, en China y también en Corea del Sur).

3.5   En diciembre de 2010 la OCDE decidió no reanudar las negociaciones sobre el acuerdo relativo al sector de la construcción naval destinadas a garantizar unas condiciones de competencia justas en el mercado mundial. La ruptura de las negociaciones tras veinte años de trabajo hace que el mercado mundial de la construcción naval siga siendo un campo de batalla encarnizada. Esto supone una evolución negativa que incita a algunos Estados a hacer un uso aun mayor de distintas formas de intervención en el mercado. Su consecuencia es un aumento creciente de las condiciones de competencia desiguales en el sector de la construcción naval a escala internacional. Esta situación puede atribuirse a la intransigencia de algunos terceros países que poseen astilleros, como China y Corea del Sur.

3.5.1   Esta evolución es percibida como una reacción a la crisis mundial y favorece la introducción de soluciones proteccionistas. Aumenta la amenaza de que en el mercado mundial vayan a construirse buques que no tiene razón de ser desde el punto de vista económico. Estos barcos de nueva botadura agravan la crisis en el mercado de la carga, es decir, demasiados buques se disputarán la misma carga. Los interlocutores sociales europeos del sector de la construcción naval ya se han lamentado de los múltiples factores (excesiva capacidad de producción, precios reducidos para los astilleros, exceso de tonelaje, fletes más bajos) que van en detrimento de todos los operadores del mercado.

3.6   El empleo en este sector se ha reducido drásticamente desde 2008. Se han perdido 40 000 puestos de trabajo, y todas las partes interesadas defienden la introducción de un programa de emergencia para preservar la masa crítica del sector europeo de la construcción naval (2). Esta tendencia se ha visto agravada por la reciente aplicación del Marco de capital para la supervisión bancaria Basilea III, que limita las condiciones de financiación.

3.7   Desde el inicio de la crisis financiera en la UE está resultando mucho más difícil obtener financiación para la construcción de buques, ya que algunas instituciones financieras clave han reducido –o retirado por completo– su participación en la financiación anterior (prefinanciación) y posterior a la entrega de los pedidos. Por lo tanto, los instrumentos públicos de garantía, que también afectan a los créditos a la exportación, han pasado a ser en estas circunstancias mucho más importantes. La crisis crediticia en el sector naval se mantiene, pese a los primeros indicios de cambios positivos en el mercado.

3.8   El subsector de la reparación naval, incluido en el sector naval, atraviesa una situación mucho más favorable que los astilleros de producción, aunque también sufre dificultades temporales. Los astilleros de reparación operan en un mercado distinto que los de construcción naval (más de la mitad de los buques reparados son unidades de terceros países). En 2009 y 2010 este subsector no se libró de la crisis mundial, ya que los armadores redujeron considerablemente los gastos de reparación de sus buques, limitándolos a menudo a las reparaciones indispensables y a las adaptaciones temporales exigidas por las normas de navegación.

3.8.1   Ante la dura competencia en el mercado mundial, los astilleros de reparación naval de algunos países de la UE han adoptado medidas para la diversificación de su producción, tales como dedicarse a la modernización de unidades (retrofit) y a operaciones mucho más complicadas, como la prolongación de cascos y otras remodelaciones también relacionadas con los dispositivos para la extracción de petróleo y gas del fondo marino, así como la construcción de unidades más pequeñas.

3.8.2   Actualmente las reparaciones navales se realizan predominantemente en astilleros y empresas situados fuera del territorio de la UE, en países vecinos. El CESE aboga por que los Estados miembros y la administración de la UE elaboren una estrategia que sirva de impulso para el desarrollo y la construcción de este tipo de astilleros en el litoral de la UE. A los Estados miembros de la UE les interesa mantener un «mínimo estratégico» de instalaciones de reparación en la UE para atender a su sector del transporte marítimo. Estas empresas podrían reparar buques a precios competitivos, garantizando la realización de pedidos dentro de los plazos fijados y métodos de acción ecológicos, y contribuir así al renacimiento industrial de algunas regiones costeras de la UE.

4.   Observaciones generales

4.1   El objetivo general de la revisión del marco relativo a las ayudas estatales a la construcción naval debería ser mejorar las condiciones de competencia de los astilleros europeos. Este espíritu debería prevalecer en todas sus disposiciones.

4.2   La posición competitiva global del sector europeo de la construcción naval está sometida a una enorme presión debida a las difíciles condiciones del mercado, sobre todo por la gran cantidad de medios de apoyo disponibles en los países competidores. Ya que la industria europea no puede competir en términos de costes laborales, debe obtener ventajas mediante una mayor calidad de la producción en términos de seguridad de los buques, eficiencia y protección del medio ambiente marino, así como de procesos innovadores destinados a aumentar la eficiencia. Es evidente que este marco renovado y modernizado puede proporcionar incentivos adecuados en este sentido, necesarios para alcanzar estos resultados.

4.3   En el contenido del marco actualizado, es necesario formular urgentemente un sistema práctico de incentivos que facilitarían las inversiones en la construcción o modernización de buques caracterizados por unos mejores parámetros en materia de protección del medio ambiente. La no introducción de este sistema a corto plazo puede llevar a que no resulte posible obtener beneficios económicos rápidos en materia de reducción de las emisiones de NOx y SOx, así como de gases de efecto invernadero. El marco debería establecer que este tipo de ayudas y los recursos a ellas asignados estén reservados a los productores europeos.

4.4   La ayuda otorgada sobre la base del marco es importante tanto para las empresas particulares como para las regiones. Para ello es necesario introducir nuevos proyectos innovadores, así como responder lo más rápidamente y lo mejor posible a las necesidades cambiantes del mercado. Los proyectos innovadores elegibles para las ayudas deberían incluir inversiones tanto en I+D+i enfocada a nuevos productos como en formación y mejora de las cualificaciones de los trabajadores contratados en dichas empresas. El marco renovado debería tomar en consideración todo esto.

4.5   El Comité considera que, antes de referirse detalladamente a la cuestión de las ayudas relativas a los créditos a la exportación (véanse las observaciones específicas), es necesario aclarar que el acceso a una financiación de la producción a costes competitivos es con frecuencia el factor decisivo para la adjudicación de nuevos proyectos. La participación de los poderes públicos, los bancos estatales y de otros organismos públicos en la financiación previa (prefinanciación) y posterior a la entrega de los pedidos, en particular en Asia, ha aumentado considerablemente en los últimos años. Puede concluirse que, a corto y medio plazo, la financiación de la construcción naval por lo general requiere de apoyo en forma de créditos o garantías estatales, también en la UE, con la participación de las instituciones financieras nacionales y de la Unión, como el BEI (cuando surjan dificultades para el sector (3)).

4.6   Desde la introducción por vez primera del marco relativo a las ayudas estatales a la construcción naval, la UE ha sufrido numerosos cambios estructurales, que deberían tenerse en cuenta a la hora de definir nuevas disposiciones en dicho marco. Entre estos cambios figuran los siguientes:

la especialización de los astilleros europeos ha realizado progresos importantes, y este proceso debería continuarse y apoyarse;

el porcentaje de buques «estándar» en la cartera de pedidos del sector naval europeo se ha reducido de manera importante;

la competencia mundial también es perceptible actualmente en el caso de los buques más pequeños, incluidos los destinados a la navegación interior;

mientras que el tamaño (dimensiones) de la mayoría de los astilleros europeos es similar o algo inferior al de la última década (debido al cierre de astilleros en Polonia, Croacia, Dinamarca y España), Europa afronta la expansión masiva de los astilleros de los países competidores, principalmente asiáticos;

la importancia de los productos y procesos de producción respetuosos con el medio ambiente ha aumentado decididamente; esta tendencia debería apoyarse sobre todo con las medidas necesarias en materia de emisiones, incluidas las de SOx, NOx y gases de efecto invernadero;

el crecimiento de las actividades de cabotaje exige una respuesta inmediata del sector europeo de la construcción naval a la pregunta de cómo satisfacer la demanda local con sus propios astilleros.

4.7   A la hora de beneficiarse de los instrumentos de ayuda previstos en el marco es muy importante la actitud de los Estados miembros, que deberían informar amplia y sistemáticamente de las posibilidades y condiciones de obtención de ayudas procedentes de los recursos públicos (¡no de subsidios!) previstas en las disposiciones del marco.

5.   Observaciones específicas

Ayuda destinada a la I+D+i

5.1   Es indispensable desarrollar actividades en el ámbito de la I+D+i para ofrecer mejores productos y, por lo tanto, lograr el éxito en el mercado. No obstante, las actividades de I+D+i solo pueden desarrollarse cuando el mercado está dispuesto a aceptar los tipos particulares de riesgo que implican las innovaciones.

5.2   Como señalan los empleadores europeos, la exposición al riesgo relacionada con la producción de prototipos de buques es importante. A diferencia de lo que sucede en la mayoría de los demás sectores, un contrato de venta en el sector de la construcción naval conlleva la definición de la eficiencia del producto, que no puede verificarse previamente en el momento de firmar el contrato. Incluso pequeños incidentes relacionados con un elemento innovador pueden exigir modificaciones importantes que requieren recursos y tiempo adicionales, lo que provoca perturbaciones importantes en el proceso de producción.

5.2.1   En estas circunstancias, el acceso a las ayudas a la innovación influye favorablemente en la evaluación de riesgos de cada elemento innovador en el desarrollo de nuevos productos o procesos. Esto permite a las empresas de construcción naval avanzar más en la búsqueda de nuevas soluciones que aumenten las posibilidades de éxito en el mercado de productos innovadores y, por consiguiente, de un mayor estímulo de las actividades de I+D+i.

5.3   El aprovechamiento de las ayudas a la innovación genera un efecto de aceleración, que es un factor esencial para aumentar la eficacia y la competitividad, lo cual resulta clave para mantener la superioridad tecnológica en el ámbito de los buques complejos e innovadores. El ritmo de la innovación es un elemento clave de la competitividad, sobre todo si se tienen en cuenta las limitadas posibilidades de protección de la propiedad intelectual en la tecnología marítima.

5.4   Los interlocutores sociales europeos que representan al sector de la construcción naval comparten la opinión, respaldándose en ejemplos, de que la ayuda a la innovación ha contribuido claramente a mejorar la eficacia y la competitividad de la industria de la construcción naval en la UE. Ha facilitado la introducción y la difusión de nuevos métodos de producción, tecnologías y productos, y ha estimulado la I+D+i. Por lo tanto hay que reconocer que es un instrumento adecuado de la política de la UE.

5.5   En lo que se refiere a los problemas derivados de la aplicación de normas relativas a las ayudas a la innovación, las empresas consideran que pueden resolverse sin modificar el texto del marco, mediante la introducción de las modificaciones adecuadas en la notificación del programa nacional en lo que se refiere al importe máximo de exoneración del bloqueo de la ayuda para la innovación de productos relacionados con los pequeños buques, así como para la innovación de procesos.

5.6   En cuanto a la pregunta de la Comisión sobre si sería conveniente excluir distintos tipos de innovación del derecho a recibir ayudas a la innovación y mantener solamente aquellos que están relacionados con los buques más «ecológicos», el Comité se adhiere a la posición de los interlocutores sociales y considera que ello mermaría mucho la eficacia de dicho instrumento. En particular, se perdería la fuerte influencia positiva en la innovación de los procesos destinados a reforzar la competitividad de la industria europea. Además, podrían quedar excluidas de la concesión de ayudas determinadas innovaciones de productos, como, por ejemplo, las relacionadas con la mejora de la seguridad, la protección y el confort de la tripulación o de los pasajeros.

5.6.1   Los instrumentos de apoyo cuyo objetivo es facilitar la penetración en el mercado de las «tecnologías ecológicas» constituyen una herramienta importante que debería incluirse en el marco como «ayuda a la protección del medio ambiente», que complementa la ayuda a la innovación pero constituye un instrumento separado.

5.7   Deberían introducirse incentivos para ir más allá de los requisitos normativos, siguiendo el modelo del marco de la UE para las ayudas estatales destinadas a la protección del medio ambiente. No obstante, el interés por la aplicación de este marco para el sector apenas ha aumentado. Por este motivo, deberían incluirse en el marco reglas adecuadas y prácticas, junto con los requisitos de las normas horizontales. Una manera eficaz de hacerlo sería remitiéndose a las disposiciones relativas a las ayudas para la protección del medio ambiente en el marco de las normas sobre las exenciones por categorías, en combinación con los requisitos específicos relativos a los buques. Esto representaría una contribución eficaz para simplificar las normas de la UE en materia de ayudas estatales al sector.

5.8   Los marcos horizontales en materia de I+D+i también incluyen disposiciones relativas a las actividades de innovación, como «el desarrollo de prototipos y proyectos piloto […] si el prototipo es necesariamente el producto comercial final y resulta demasiado costoso producirlo para utilizarlo solamente a efectos de demostración y validación» (4).

5.8.1   Las disposiciones pertinentes prevén de hecho una mayor intensidad de las ayudas que en el marco relativo a las ayudas estatales a la construcción naval y, en cierta medida, un mayor abanico de costes elegibles. No obstante, se introduce también la salvedad de que «en caso de posterior uso comercial de proyectos de demostración o proyectos piloto, todo ingreso derivado de tal uso deberá deducirse de los costes subvencionables» (5).

5.8.2   Aunque esta disposición se cumple en la mayoría de los sectores de producción en lo que se refiere a la producción en serie, donde los costes de desarrollo se amortizan por el gran número de productos debido precisamente a la producción en serie, esto resulta inviable en el caso de los prototipos de buques.

5.9   Recapitulando, el Comité señala que, debido a la especificidad de los sectores de la industria de la construcción naval, los marcos horizontales relativos a I+D+i no ofrecen soluciones adecuadas en lo que se refiere a las ayudas a la innovación para el sector de la construcción naval y, por lo tanto, una solución adecuada serían unas disposiciones apropiadas en el marco actualizado de las ayudas estatales a la construcción naval.

Ayuda vinculada al cierre de empresas

5.10   Desde la introducción en 2004 del marco relativo a las ayudas estatales a la construcción naval hasta el comienzo de la crisis, el sector de la construcción naval atravesó un período de fuerte demanda, y por lo tanto no existía motivación alguna para considerar el cierre de empresas. Esta situación cambió con la caída drástica de la demanda en los dos últimos años, y la cartera de pedidos de la industria europea cayó hasta alcanzar su nivel más bajo en más de diez años.

5.10.1   Por este motivo, el Comité considera que, dada la situación actual en el mercado, está justificado el mantenimiento de ayudas para el cierre de empresas (6).

5.11   Las disposiciones relativas a este tipo de ayudas deberían permitir a los astilleros una reestructuración parcial (7), sin necesidad de pasar por todo el proceso de reestructuración previsto en las «Directrices para el rescate y la reestructuración». Este modelo debería adoptarse tan pronto como se efectúe la revisión de dichas directrices. De ser así, sin duda ya no sería necesario mantener disposiciones específicas en materia de ayudas a la reestructuración en el marco de la construcción naval.

Ayuda regional

5.12   En caso de mantenimiento de las ayudas regionales, el alcance y la intensidad de las ayudas deberían ser conformes a las disposiciones aplicables en virtud de las directrices para las ayudas regionales. Limitar el alcance de las ayudas a los astilleros existentes no resulta conveniente, ni está justificado. La industria europea de la construcción naval debe invertir en métodos de producción y dispositivos más eficaces para reforzar su posición competitiva. Esto puede exigir la creación de mayores unidades de producción a fin de aprovechar con mayor eficacia los efectos de sinergia y de economías de escala. Las disposiciones vigentes dificultan o imposibilitan la concesión de ayudas regionales para dichos proyectos.

5.13   En Asia las grandes inversiones que se realizaron en el sector fueron el motor principal del éxito del desarrollo en este continente. Dichas inversiones se vieron a menudo facilitadas por el apoyo directo o indirecto de los Estados. Las disposiciones europeas restrictivas en materia de desarrollo de la capacidad de producción de la industria de este sector ha tenido el efecto opuesto. En vez de limitar la contribución al excedente de producción mundial, han puesto a los astilleros de la UE en una situación mucho más desfavorable con respecto a la competencia mundial. Por este motivo, mantener disposiciones restrictivas cuyo objetivo es reducir al mínimo el apoyo al desarrollo de la capacidad de producción carece de justificación.

5.14   En cuanto a los problemas de interpretación o aplicación de las normas vigentes en materia de ayudas regionales a la inversión, estos últimos están vinculados al carácter restrictivo del marco con respecto a las disposiciones horizontales. En particular, la interpretación estricta de la limitación de las ayudas a la inversión en las instalaciones existentes ha restringido injustificadamente el alcance de este instrumento y ha creado graves problemas en la aplicación del marco.

Ayudas al empleo

5.15   El CESE tiene el convencimiento de que las ayudas al empleo deberían mantenerse dentro del marco de las ayudas estatales a la construcción naval.

5.15.1   El Comité considera que los Estados miembros deberían utilizar con mayor frecuencia que hasta ahora los recursos previstos en el marco en concepto de ayudas al empleo, en particular con el fin de apoyar las actividades de los astilleros en sus países en materia de formación y capacitación en situaciones de crisis resultantes de fenómenos cíclicos, del exceso de producción mundial y de la competencia desleal por parte de productores de terceros países.

Ayuda para los créditos a la exportación y el desarrollo

5.16   Los créditos a la exportación concedidos por los organismos públicos responsables en esta materia constituyen una práctica habitual en muchos sectores industriales en todo el mundo. Los acuerdos sectoriales a nivel de la OCDE establecen las normas aceptadas en el ámbito internacional. Todos los Estados miembros de la UE recurren a estas normas, que en el contexto de la reglamentación de la UE en materia de ayudas estatales también se consideran plenamente conformes a las disposiciones del mercado interior.

5.17   Los créditos a la exportación constituyen un elemento esencial de la financiación de los proyectos en el sector de la construcción naval. En Europa se basan en el principio de cobertura de los costes, y por lo tanto no son en ningún caso subvenciones. El acceso a los mismos en condiciones de competencia contribuye de manera importante a la competitividad de la industria europea. Sobre todo teniendo en cuenta los amplios paquetes de financiación puestos en marcha por otros países con un sector naval desarrollado, en particular China y Corea del Sur, debe recomendarse a los Estados miembros que proporcionen a sus empresas instrumentos equivalentes.

5.18   El Comité considera que aprovechando posibilidades como las que ofrece el funcionamiento del diálogo sectorial, hay que aclarar hasta qué punto es necesaria y útil la referencia a la normativa de la OCDE contenida en el marco. Los interlocutores sociales del sector de la construcción naval de la UE consideran que la administración debería estudiar en qué medida se pondría en peligro el acceso a los actuales créditos a la exportación.

Bruselas, 13 de julio de 2011.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Staffan NILSSON


(1)  Review of the Framework on State Aid to Shipbuilding - CESA response to the consultation paper – supplement (2010).

(2)  DO C 18, de 19.1.2011, p. 35.

(3)  Dictamen del CESE CCMI/069 – DO C 18, de 19.1.2011, p. 35.

(4)  Reglamento (CE) no 800/2008 de 6 de agosto de 2008 (DO L 214 de 9.8.2008).

(5)  Ibid.

(6)  Entre otros casos, últimamente en España está previsto que algunos astilleros se beneficien de las ayudas al cierre (reestructuración parcial).

(7)  La ayuda a la reestructuración se define en las normas horizontales correspondientes, que está previsto revisar en 2012, y cabe esperar que en dicha revisión se tengan en cuenta las ayudas al cierre parcial.


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