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Document 52011DC0318

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la evaluación intermedia del Programa Marco «Seguridad y defensa de las libertades» (2007-2013)

/* COM/2011/0318 final */

52011DC0318

/* COM/2011/0318 final */ COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la evaluación intermedia del Programa Marco «Seguridad y defensa de las libertades» (2007-2013)


INTRODUCCIÓN

La presente Comunicación consiste en la evaluación intermedia del Programa marco «Seguridad y defensa de las libertades (2007-2013)» (SDL), compuesto por los dos Programas «Prevención y lucha contra la delincuencia» (ISEC) y «Prevención, preparación y gestión de las consecuencias del terrorismo y otros riesgos en materia de seguridad» (CIPS).

El Programa ISEC se refiere a la prevención y lucha contra la delincuencia, organizada o no, y en particular al terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra la infancia, el tráfico ilícito de drogas y el tráfico ilícito de armas, la corrupción y el fraude. El Programa CIPS se refiere a las infraestructuras críticas y otras cuestiones relativas a la seguridad, incluidas las cuestiones operativas en ámbitos como la gestión de crisis, el medio ambiente, la salud pública, los transportes, la investigación y el desarrollo tecnológico.

Con arreglo a las decisiones pertinentes del Consejo, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe intermedio de evaluación sobre los resultados obtenidos y sobre los aspectos cualitativos y cuantitativos de los programas[1]. Con el fin de cumplir esta obligación, la Comisión ha encargado un estudio realizado por Economisti Associati[2]. Este estudio se basa en entrevistas y reuniones con 155 colaboradores de 23 de Estados miembros, así como en encuestas por Internet en las que participaron 190 entidades de los 27 Estados miembros. Por otra parte, la Comisión ha tenido en cuenta las recomendaciones del informe de los Amigos de la Presidencia sobre el programa ISEC, iniciado en el otoño de 2009 por la Presidencia sueca con la participación multidisciplinar de 16 Estados miembros.

El presente informe cubre el período 2007-2009 así como datos iniciales relativos a 2010, y tiene por objeto evaluar los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución de los programas y los resultados obtenidos. Esto implica una determinación precisa de las actividades del programa, el análisis de los resultados de los proyectos financiados, y un examen de los instrumentos y mecanismos de ejecución, a fin de identificar posibles medidas correctivas.

Presupuesto y modelo de gestión

Para el período 2007–2013, el programa ISEC cuenta con una asignación total de aproximadamente 600 millones EUR, mientras que se han reservado 140 millones EUR al programa CIPS. Durante el período 2007-2009, las asignaciones para ISEC ascendieron a 167 millones EUR , mientras que CIPS recibió 46 millones EUR . Los programas se ejecutan a través de programas de trabajo anuales (PTA), que establecen prioridades temáticas o sectoriales. La ejecución se efectúa mediante gestión directa centralizada , es decir, que la programación y el trabajo operativo los lleva a cabo la Comisión Europea (CE), que asume la plena responsabilidad.

Cabe señalar que los fondos se asignan una vez identificada la demanda, en vez de establecer una asignación predefinida. Por tanto, la asignación presupuestaria no refleja necesariamente las prioridades establecidas por la Comisión en sus documentos de programación. Esto está también ligado a una baja demanda en determinados ámbitos en los que el presupuesto inicialmente reservado no se asignó totalmente y, en consecuencia, los fondos se redistribuyeron a otros ámbitos con más demanda. Por un lado, esto demuestra que la gestión del programa es suficientemente flexible para responder a las solicitudes de financiación, pero por otra parte pone de manifiesto que no siempre ha sido posible armonizar plenamente la financiación de la UE con las prioridades políticas preestablecidas. Mientras que las convocatorias de propuestas CIPS e ISEC reflejan las prioridades políticas, la asignación presupuestaria efectiva depende en gran medida de los temas y calidad de las propuestas presentadas por los solicitantes.

Instrumentos financieros

La financiación se proporciona fundamentalmente a través de subvenciones para acciones concedidas sobre la base de convocatorias de propuestas. Se utilizan tres tipos de subvenciones, a saber:

i) subvenciones para acciones destinadas a cofinanciar iniciativas específicas adjudicadas por medio de convocatorias abiertas de propuestas;

ii) subvenciones para acciones concedidas a mediante convocatorias restringidas, reservadas a entidades del sector público con las que se han establecido «acuerdos marco de asociación»; y

iii) subvenciones de funcionamiento destinadas a apoyar las actividades de organizaciones no gubernamentales con una dimensión europea.

Otros canales de financiación son: contratos públicos, que implican convocatorias de licitaciones, y acuerdos administrativos con el Centro Común de Investigación (CCI).

Las Agencias de la UE, financiadas mediante subsidios de la UE, no tienen derecho a solicitar subvenciones en virtud de estos programas para las actividades de las que son responsables, ya que ello supondría incurrir en doble financiación. Sin embargo, Europol se convirtió en Agencia de la UE el 1 de enero de 2010. Antes de esta fecha, al ser otro tipo de entidad jurídica (intergubernamental), recibía financiación para llevar a cabo una serie de proyectos. Sin embargo, las agencias de la UE podrán participar en los proyectos, siempre que corran con sus propios gastos.

APOYO FINANCIERO

Actividades

Durante el período 2007–2009, los programas apoyaron acumulativamente casi 400 proyectos y financiaron aproximadamente 150 procedimientos de adjudicación de contratos , por un valor total de 213 millones EUR . Las asignaciones del ISEC ascendieron a 167 millones EUR, y las del CIPS a 46 millones EUR. El grueso de esta financiación se destinó a unas 280 subvenciones para acciones, que representan el 61 % del total de los recursos, seguido de unas 100 subvenciones para acuerdos marco de asociación, que representan el 24 % de los fondos. La contratación pública supuso aproximadamente un 10 % de los fondos.

Naturaleza de las actividades

Los programas prestan apoyo a una amplia gama de actividades, desde la formación a la adquisición de equipos y desde la elaboración de publicaciones técnicas a la asistencia en las operaciones policiales transfronterizas (incluidos los equipos conjuntos de investigación).

En el caso del ISEC , los proyectos tienden a concentrarse en cinco áreas principales, a saber:

i) herramientas e infraestructura, que es el principal resultado del 22 % de los proyectos;

ii) apoyo a las operaciones de aplicación de la ley (18 %);

iii) programas de formación (17 %);

iv) publicaciones (17 %); y

v) conferencias (14 %).

Para el CIPS :

i) el 23 % de los proyectos tienen un componente de coordinación y cooperación operativa ;

ii) el 15 % se centra en el desarrollo y la creación de redes ;

iii) el 49 % se refiere a transferencia de metodologías y tecnología ; y

iv) otro 44 % se refiere a actividades analíticas .

Coherencia con los objetivos y prioridades

Para el ISEC , la base jurídica establece cuatro objetivos, de los que dos se refieren a enfoques operativos (desarrollo de métodos horizontales para la prevención de la delincuencia y desarrollo de la cooperación entre los organismos responsables de la aplicación de la ley y otros organismos) y los otros dos a grupos específicos de beneficiarios (desarrollo de buenas prácticas en materia de protección y apoyo de los testigos y víctimas de delitos). Muchos proyectos tienen más de un objetivo, centrándose la gran mayoría en métodos horizontales de prevención de la delincuencia (el 79 % de los proyectos) o en la cooperación entre organismos de aplicación de la ley y otros organismos (74 %). La protección de las víctimas de delitos y la protección de testigos tienden a atraer mucha menos atención y son el objetivo de, respectivamente, el 14 % y el 3 % de los proyectos.

Por lo que se refiere al CIPS , se contemplan siete objetivos agrupados en dos grandes categorías, a saber, la prevención y la preparación frente a los riesgos y la gestión de las consecuencias. Tres cuartas partes de los proyectos están relacionados con estos dos grandes objetivos. En general, la prevención y la preparación son el objeto del 92 % de los proyectos, mientras que la gestión de las consecuencias es un objetivo perseguido por el 63 % de ellos.

Ambos programas presentan un alto grado de transnacionalidad . Los proyectos transnacionales representan el 80 % de los proyectos ISEC y el 64 % de los proyectos CIPS. La orientación transnacional de los programas es en general muy apreciada por los interesados, que ponen de relieve la importancia de disponer de la posibilidad de probar nuevos acuerdos de cooperación o, en muchos casos, basarse en una cooperación preexistente de larga duración. De hecho, los resultados de la encuesta ponen de manifiesto que alrededor del 90 % de los beneficiarios prevén una continuación de la cooperación transnacional en el futuro , con independencia de cualquier otra participación en los programas. Esto es positivo por cuanto, por una parte, apunta al impacto operativo de los programas en los Estados miembros y, por otra, a su contribución hacia el establecimiento de un enfoque transnacional.

Grupos destinatarios

Los programas están dirigidos a un público variado, desde agentes de los servicios represivos a miembros de organizaciones de la sociedad civil, y desde investigadores a profesionales de la justicia.

Los agentes de policía son el principal grupo solicitante tanto para el ISEC como para el CIPS, suponiendo, respectivamente, el 38 % y el 41 % de los participantes en proyectos financiados en el marco de los programas. Por lo que respecta al ISEC, otros importantes grupos incluyen las ONG y otras organizaciones de la sociedad civil (12 % de los participantes) y los funcionarios públicos en general (8 %). Los funcionarios públicos (especialmente los que trabajan en organismos relacionados con la seguridad) también constituyen un importante grupo solicitante para el CIPS (19 %), seguido por los representantes del sector privado (10 %). Muchos proyectos financiados por los programas se han dirigido simultáneamente a varios grupos, contribuyendo así a aumentar el entendimiento mutuo y el intercambio de experiencias . A este respecto, tres tipos de conexiones tienen especial relevancia:

i) vínculo entre servicios policiales y judiciales, muy común en los proyectos ISEC;

ii) vínculo entre el sector público y el privado, especialmente desarrollado en CIPS; y

iii) vínculo entre práctica y ciencia, pertinente para ambos programas.

Estos son todos los grupos destinatarios, pero los porcentajes anteriores reflejan el número y la calidad de las solicitudes realmente recibidas en el marco de las convocatorias de propuestas.

Cobertura geográfica

En general, la distribución geográfica de los proyectos es bastante sesgada, con un número relativamente pequeño de países que lideran. En el caso del ISEC , cuatro países (Alemania, Italia, Países Bajos y Reino Unido) representan aproximadamente el 48 % de todos los proyectos y el 51 % del valor de los proyectos. El grado de concentración es aún mayor en el caso del CIPS , con sólo dos países (Italia y España) que representan el 48 % de los proyectos y el 60 % del valor de los proyectos.

La naturaleza de las propuestas presentadas y aprobadas es un factor que contribuye a explicar la distribución geográfica de las iniciativas ISEC/CIPS, especialmente en términos de valor. Por ejemplo, en el caso del ISEC, las acciones relativas a la aplicación del Tratado de Prüm (que a veces implica la adquisición de equipo), la prestación de apoyo a los equipos conjuntos de investigación o la instauración de redes complejas (por ejemplo, FIU.NET) tienden a solicitar subvenciones más elevadas. En el caso del CIPS, la envergadura de los proyectos se corresponde mayoritariamente con la naturaleza de las organizaciones beneficiarias, es decir, los proyectos de mayor envergadura tienden a ser propuestos por entidades comerciales o centros de investigación, mientras que los proyectos promovidos por entidades públicas son comparativamente menores.

Adecuación de la ayuda financiera de los programas

Para el programa ISEC , el gráfico siguiente indica el nivel de intervención entre los diferentes ámbitos. Durante el período cubierto, las actividades del programa se corresponden perfectamente con las políticas y prioridades de la UE.

Gráfico 1: Subvenciones ISEC– Distribución por ámbito de intervención de los 334 proyectos financiados

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En 2008, la UE adoptó una acción para mejorar la seguridad de los explosivos, que ha sido la base para la financiación de muchos proyectos. Por lo que respecta a las amenazas QBRN, a propuesta de la Comisión, la UE adoptó un Plan de Acción QBRN en 2009, que constituye la base de muchas iniciativas financiadas por el ISEC (tanto proyectos como estudios). Por lo que respecta a la ejecución del Plan de Acción QBRN, debido a su importancia estratégica, la Comisión se comprometió a poner a disposición hasta 100 millones EUR hasta 2013. Además, las medidas anti-radicalización son de importancia estratégica para la UE, como se puso de relieve mediante el plan de acción de la UE sobre la radicalización y el gran énfasis que puso en este asunto el Programa de Estocolmo.

Las prioridades iniciales del programa ISEC han sido reconfirmadas en la Comunicación de la Comisión de 22 de noviembre de 2010 sobre La Estrategia de Seguridad Interior de la UE en acción («Estrategia de Seguridad Interior») como parte de los futuros objetivos estratégicos y acciones prioritarias en este ámbito. La Comisión se asegurará de que los futuros programas de trabajo siguen estando lo más cercanos posible de la Estrategia de Seguridad Interior.

Además, estas prioridades se corresponden en gran medida con las prioridades identificadas en el Plan de Acción de La Haya y con las definidas en el Plan de Acción de Estocolmo. Por lo que se refiere a la lucha contra la delincuencia organizada, el ISEC ha patrocinado actividades que contribuyeron a la aplicación del «concepto estratégico para hacer frente a la delincuencia organizada», adoptado por la Comisión en 2005 en el contexto del Plan de Acción de La Haya. Por ejemplo, en mayo de 2007, la Comisión tomó la decisión de proponer una serie de medidas para mejorar la coordinación de la lucha contra los delitos informáticos, tanto entre las autoridades responsables de la aplicación de la ley como entre éstas y el sector privado. Posteriormente, el ISEC financió dos proyectos sobre la investigación de la ciberdelincuencia y varias conferencias y talleres especializados para agentes de policía. El programa ISEC financió la creación de la Coalición Financiera contra la Pornografía Infantil, que permite a los emisores de tarjetas de crédito, organismos policiales y proveedores de servicios de Internet trabajar juntos para eliminar la pornografía infantil comercial tomando medidas sobre los sistemas de pago utilizados para financiar estas operaciones ilegales.

El ámbito del «principio de disponibilidad», en virtud del cual la información que está a disposición de las autoridades represivas en un Estado miembro debe también estar accesible para las autoridades equivalentes de otros Estados miembros, no ha atraído tantos proyectos como habría cabido esperar. Esto puede explicarse por el hecho de que el presente informe cubre el período 2007-2009, que se corresponde con el principio de la aplicación de la Decisión Prüm[3] (plazo de aplicación: agosto de 2011). Todavía no pueden sacarse conclusiones firmes sobre el impacto de la financiación del ISEC en este ámbito, en particular teniendo en cuenta que la Decisión Prüm se adoptó en junio de 2008 y que los proyectos financiados están en curso. Un análisis preliminar sugiere, no obstante, que el programa ISEC apoya la aplicación de la Decisión Prüm.

Tal como se reafirmó en la Estrategia de Seguridad Interior, la cooperación policial transfronteriza y, en particular, la creación de equipos conjuntos de investigación, es y seguirá siendo muy importante en la lucha contra la delincuencia organizada internacional.

Para el programa CIPS , el nivel de intervención entre los distintos ámbitos es el siguiente.

Gráfico 2: Subvenciones CIPS – Distribución por ámbito de intervención de los 65 proyectos financiados

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Esto corresponde a las prioridades y políticas acordadas en el ámbito de la protección de las infraestructuras críticas[4], confirmadas en el Programa de Estocolmo. La Comunicación de la Comisión de 22 de noviembre de 2010 ha reafirmado la importancia global de protección de las infraestructuras críticas, especialmente en el caso de la energía, el transporte y el sector de las TIC.

La Comisión se asegurará de que los futuros programas de trabajo en este ámbito se mantienen estrechamente alineados con la Estrategia de Seguridad Interior.

REALIZACIONES Y RESULTADOS: PRINCIPALES LOGROS

Datos y ejemplos

En general, los proyectos apoyados por los programas son bastante efectivos para la consecución de los resultados previstos . Sin embargo, se prevé que aproximadamente dos tercios de los proyectos no utilicen todos los fondos disponibles, principalmente debido a una sobreestimación inicial de los costes, pero también debido a la anulación de algunas actividades. Además, unos procedimientos administrativos de solicitud relativamente prolijos que no están armonizados con los procedimientos administrativos presupuestarios de los Estados miembros pueden haber tenido un impacto negativo en el número total de solicitudes recibidas. Por tanto, ambos programas presentan una situación de infrautilización de sus créditos de pago cada año .

No obstante, los resultados deseados y obtenidos reflejan la diferente naturaleza de los proyectos financiados, que van desde resultados operativos (por ejemplo, incautaciones, detenciones, etc.) a resultados menos tangibles, como sensibilización o desarrollo de nuevos enfoques. Los tipos más comunes de resultados son el desarrollo y adopción de nuevas herramientas y metodologías tales como bases de datos , y la difusión de las mejores prácticas , pero muchos proyectos también han contribuido a hacer avanzar el conocimiento de soluciones o cuestiones específicas . Aunque raramente es el objetivo principal, un mayor entendimiento mutuo de las políticas y de los sistemas jurídicos y administrativos de los Estados miembros también es un valor común y un «subproducto» muy valorado de muchos proyectos. En algunos casos, proyectos con una orientación operativa han logrado resultados muy tangibles (a continuación figuran unos ejemplos). Globalmente, el nivel de logro de resultados es satisfactorio en general , en consonancia con las expectativas iniciales para el 60 % de los proyectos y mejor de lo esperado para el 34 %.

Ejemplos de resultados de proyectos en diversos ámbitos

Cooperación policial. Una operación aduanera conjunta en la que participaron varios países llevó a la incautación de 4,5 toneladas de cocaína. Otro proyecto apoyó una operación internacional contra la trata de niños. La operación aún no ha finalizado, pero para mediados de 2010, 26 de los 90 sospechosos investigados ya habían sido imputados. Asimismo, otra operación contra bandas de Europa Oriental involucradas en la inmigración ilegal llevó a la detención de cerca de 90 personas.

Comprensión mutua. En general, se trata de un subproducto, pero sigue siendo un resultado importante. Por ejemplo, los proyectos destinados a la creación de redes (como la red ATLAS de unidades antiterroristas europeas y la red de unidades de investigación financiera) desempeñaron un papel importante en el aumento del conocimiento de los diferentes sistemas y marcos jurídicos existentes en los distintos Estados miembros. En estos casos, los primeros contactos e intentos de creación de redes dieron lugar a fuertes estructuras permanentes. Lo mismo ocurre, en el campo del terrorismo, con los estudios realizados sobre cuestiones de radicalización.

Cooperación transfronteriza. Un ejemplo de equipo conjunto de investigación es el proyecto «COSPOL FII» , dirigido a abordar la migración irregular procedente de Europa del Este y a desmantelar las organizaciones delictivas implicadas. Los proyectos consistieron en cuatro operaciones con acciones coordinadas en 10 países, lo que dio lugar a más de 90 detenciones, la interceptación de inmigrantes introducidos ilegalmente por las fronteras exteriores de la UE, y la incautación de efectivo, vehículos, documentos falsificados, equipos, etc. Un ejemplo de actividades transfronterizas coordinadas dirigidas a la lucha contra el tráfico ilícito de drogas es el proyecto «MAOC-N» (Centro de Análisis y Operaciones Marítimas en Materia de Drogas), que ha contribuido a la incautación de 52 toneladas de cocaína y 47 toneladas de cannabis desde 2007. Asimismo, también se lograron importantes resultados en el ámbito de la inteligencia y el intercambio de información a través de los diversos proyectos relacionados con el Tratado de Prüm, tales como la «Aplicación de Prüm en la legislación de la UE» ; «Desarrollo de aplicaciones informáticas para permitir y mejorar el intercambio automatizado de datos y la comparación de perfiles de ADN y datos de identificación de vehículos» ; y «Extensión de la Interfaz de Comunicación Nacional NG SIS II» .

Asistencia a las víctimas. El proyecto «Red de apoyo a las víctimas de delitos» creó 15 centros en todo el país que hasta ahora han realizado aproximadamente 37 000 intervenciones (asistencia jurídica, apoyo psicológico etc.). Del mismo modo, el proyecto sobre «Establecimiento de mensajes para un sistema de control integral en casos de violencia de género y violencia doméstica» contribuyó a la prevención eficaz de la violencia de género. Las estadísticas apuntan a una reducción significativa de las víctimas de la violencia de género en cada país.

Sensibilización de las partes interesadas y los responsables políticos respecto de temas específicos. Numerosos proyectos consistieron esencialmente en la organización de conferencias, foros y simposios, a veces sobre una base anual. Entre los ejemplos cabe citar los Simposios internacionales para investigadores sobre bombas y personal de desactivación de explosivos, los Foros sobre ciberdelincuencia, y la Escuela de verano sobre lucha contra la corrupción. Esta categoría de resultados incluye asimismo estudios destinados a promoción del conocimiento sobre temas específicos. Algunos estudios del CCI figuran entre los más importantes, a saber: i) el estudio sobre la «Identificación y evaluación de las infraestructuras críticas europeas»; y sobre ii) «Programa de evaluación de la vigilancia radiológica del tráfico ilícito».

El programa CIPS ha financiado las acciones preparatorias para la creación y el funcionamiento de la Red de información sobre alertas en infraestructuras críticas (CIWIN). Aproximadamente 0,7 millones EUR se destinaron a tal fin a través de contratos públicos.

Impacto. La mayoría de los proyectos financiados por los programas están aún en fase de ejecución o acaban de completarse, y la evaluación de impacto es necesariamente provisional. La realización de cambios en las prácticas y procedimientos operativos constituyen el efecto más común (que se espera ocurra en el 87 % de los proyectos), pero también se espera que la mayoría de los proyectos logren un efecto de desarrollo de capacidades y ayuden a configurar el debate político . Es de especial importancia la contribución de muchos proyectos a la aplicación de políticas comunitarias específicas o actos legislativos . Entre estos figuran la Decisión Prüm (que ha sido ampliamente respaldada por el ISEC), la Decisión marco del Consejo sobre la violencia contra los niños[5] (apoyada mediante estudios y proyectos operativos), la Decisión sobre inteligencia financiera[6] (apoyada a través de la financiación de la FIU.NET) [7], y el Programa Europeo para la protección de infraestructuras críticas[8] (a lo que han contribuido varios proyectos CIPS).

Sostenibilidad. El 70 % de los beneficiarios que han recibido una subvención consideran difícil garantizar la sostenibilidad de los resultados del proyecto en caso de no atribución ulterior de financiación de la UE. Esto es, en gran medida, consecuencia de la reciente crisis financiera que amenaza a los presupuestos de muchas entidades públicas y que podría impedir que se realizaran los gastos requeridos para mantener o avanzar en lo que se ha conseguido con el apoyo de los programas.

Visibilidad y prestigio. El ISEC y, en particular el CIPS, son bastante conocidos en los ámbitos profesionales pertinentes , aunque casi una cuarta parte de las personas encuestadas considera que la información sobre los programas sigue siendo escasa y no llega suficientemente a la audiencia potencialmente interesada. Las jornadas de información celebradas en 2008 y 2009 contribuyeron a la difusión de información sobre los programas, si bien los beneficiarios han manifestado que se acogerían con satisfacción más actividades de divulgación.

Cuestiones de ejecución

Aproximadamente el 75 % de los encuestados expresaron dificultades de distinta naturaleza durante la ejecución, que afectaron en mayor o menor medida a la consecución de los resultados previstos; por ejemplo, retrasos en la aprobación de proyectos y en la finalización de los acuerdos de subvención que influyeron en la planificación de recursos de los beneficiarios y en el calendario de ejecució n. Otras dificultades que han tenido los beneficiarios incluyen costes mayores o imprevistos, compromiso menor del óptimo de los socios del proyecto, suposiciones incorrectas y otros cambios ocurridos durante la ejecución que exigieron una revisión de las actividades o resultados previstos .

Adecuación de las realizaciones y resultados del programa

Los programas ISEC y CIPS produjeron razonablemente bien los resultados deseados. El gráfico siguiente ilustra las distintas realizaciones, ya sea como resultado (deseado) primario o secundario («spin-off»).

Gráfico 3: Clasificación de los resultados de los proyectos ISEC y CIPS

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Los porcentajes representan la proporción de proyectos que presentan ese resultado particular.

Para los resultados secundarios (subproductos) son posibles varias casillas, por lo que el total no suma el 100 %.

A través del programa ISEC, la Comisión contribuye a:

- la plena aplicación por los Estados miembros de la Decisión de Prüm (Decisión 2008/615/JAI del Consejo y Decisión 2008/616 del Consejo), sobre la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza;

- mejor cooperación en la aplicación de la ley mediante la creación y el desarrollo operativo de centros de cooperación de policía aduanera[9];

- aplicación del Plan de la UE 2005-2009 sobre mejores prácticas, normas y procedimientos para combatir y prevenir la trata de seres humanos mediante proyectos dirigidos a promover el intercambio de mejores prácticas y de información, estudios e investigación de diversos aspectos del fenómeno de la trata de seres humanos, campañas de sensibilización del público, formación, recogida de datos y refuerzo de las formas de cooperación internacional;

- lucha contra la ciberdelincuencia y el abuso sexual infantil en línea mediante proyectos sobre técnicas de investigación de la ciberdelincuencia, campañas de sensibilización sobre la protección de los niños víctimas, y establecimiento de un intercambio internacional de buenas prácticas y conocimientos especializados;

- promoción de un enfoque horizontal sobre la prevención de la delincuencia a través de acontecimientos centrados en el intercambio de las mejores prácticas, investigación y estudios sobre técnicas de prevención de la delincuencia; transferencia de conocimientos y cooperación operativa en la prevención de la delincuencia;

- prevención y lucha contra la delincuencia financiera, incluidos el blanqueo de dinero, el fraude y el fomento de las técnicas de investigación financiera a través de reuniones de expertos dirigidas al intercambio de información y mejores prácticas, cooperación operativa, programas de formación sobre análisis financiero y estudios e investigación sobre nuevas técnicas y tipos de delitos financieros;

- creación de equipos conjuntos de investigación en el ámbito de la lucha contra la delincuencia organizada transfronteriza.

A través del Programa CIPS, la Comisión contribuye de diversas maneras a la aplicación del Programa Europeo para la Protección de Infraestructuras Críticas (PEPIC) [10] y de las normas sectoriales de la UE, tales como la Directiva del Consejo sobre la identificación y designación de infraestructuras críticas europeas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección[11].

Tanto el programa ISEC como el CIPS han demostrado tener más éxito a la hora de abordar las insuficiencias de infraestructura, como la interconexión de las fuerzas de los Estados miembros en el contexto de la Decisión Prüm o Siena[12], que a la de apoyar la cooperación policial operativa. Sin embargo, la manera de abordar este desequilibrio no reside en una modificación de los actuales objetivos del programa, sino en una reflexión más profunda sobre las soluciones administrativas y de procedimiento para tratar los objetivos de los programas, las necesidades políticas y las solicitudes de las partes interesadas, de manera integrada y armoniosa, teniendo en cuenta los recursos humanos disponibles y dentro del respeto de las normas financieras.

MEJORAR LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

Basándose en las conclusiones expuestas en las secciones anteriores, cabe señalar que la ejecución de ambos programas ha resultado razonablemente fructífera. Como los mecanismos de ejecución son clave para el éxito del programa, esta sección aborda los aspectos operativos que la Comisión, o a las partes interesadas, consideran importante mejorar, e ilustra algunos cambios positivos que ya se han producido.

1. Es necesario permitir que los posibles solicitantes planifiquen de manera más eficaz su participación en las convocatorias de propuestas por lo que respecta a la movilización de recursos humanos para la elaboración de propuestas y, en especial, para garantizar la cofinanciación. Con el fin de lograr este objetivo, la Comisión mejorará la planificación de sus convocatorias de propuestas velando por que sean publicadas según lo anunciado en el programa de trabajo anual. Esto deberá garantizar que los potenciales solicitantes conozcan y puedan preparar sus propuestas de acuerdo con estas fechas y su propia programación. En términos más generales, debería hacerse un esfuerzo para mejorar el calendario de las convocatorias de propuestas , a fin de evitar el lanzamiento de convocatorias con demasiada proximidad, así como evitar convocatorias con fechas límite que caigan en los últimos meses del año, que no podrán ser respondidas por las entidades públicas. En otras palabras, debería hacerse un mayor esfuerzo en la planificación inicial, y por atenerse a tal planificación inicial.

En relación con esto, las jornadas de información celebradas en 2008 y 2009 contribuyeron a la difusión de información sobre los programas y, en particular, a mejorar la comprensión de los aspectos prácticos de la convocatorias de propuestas, como la ejecución de los proyectos, los aspectos financieros, etc. No obstante, se reconoce que las visitas a Bruselas suponen una inversión no desdeñable en términos de tiempo y coste de los viajes, y esto limita inevitablemente la asistencia de candidatos potencialmente interesados en toda la UE. A este respecto, se podrían obtener mejores resultados mediante la organización de una serie de jornadas de información en cada uno de los países . En consonancia con la necesidad de una mayor implicación de los Estados miembros en las actividades de los programas, las jornadas de información deben organizarse en estrecha colaboración con las autoridades de los Estados miembros , a las que debe pedirse que difundan la información entre los círculos interesados, envíen invitaciones a interesados seleccionados y proporcionen apoyo logístico.

2. Ejercicio de revisión del presupuesto de los proyectos. La práctica inicial de revisar ampliamente los presupuestos propuestos por los solicitantes tras la notificación de las adjudicaciones y antes de la finalización de los acuerdos de subvención absorbía una cantidad considerable de tiempo y, como consecuencia, alargaba el plazo de tramitación global. La práctica de revisar los presupuestos de las propuestas no carece de mérito, dado que en el pasado ha permitido reducir algunas partidas a niveles más realistas, así como identificar costes no subvencionables, especialmente dado que alrededor de 2/3 de los presupuestos de proyectos están sobrestimados. Sin embargo, consideraciones de rentabilidad sugieren acelerar el proceso e incluso un cambio radical en el planteamiento. A partir de 2010, se ha establecido un nuevo mecanismo para solucionar este problema, mediante el cual el examen de los presupuestos tiene lugar dentro del proceso de evaluación de manera que, una vez notificada la aceptación o no aceptación, los beneficiarios son también simultáneamente informados de la calidad y situación de su presupuesto. La Comisión propone cambios (y no se limita a señalar errores o incoherencias) al solicitante que, en caso de aceptación, se incluirán en el acuerdo de subvención que, por tanto, puede enviarse en el plazo de días o semanas (en lugar de meses, como sucedía con arreglo a la práctica inicial descrita). Todo el proceso de evaluación permite actualmente la contratación de los beneficiarios en el plazo de 6 meses a partir de la fecha límite de la convocatoria de propuestas, frente a 12 en 2008 y 10 en 2009.

Como un período de 6 meses sigue siendo mucho tiempo para aprobar los proyectos, en especial los más pequeños, y puede afectar a la disponibilidad de la cofinanciación de los Estados miembros, la Comisión está estudiando las formas de reducir aún más los períodos de tramitación y permitir una aplicación más fluida de las actividades del programa, de acuerdo con las expectativas de las partes interesadas y respondiendo a las necesidades de mejor coordinación con la programación presupuestaria de los Estados miembros. En este contexto, la Comisión ha puesto en marcha convocatorias de propuestas específicas en algunos ámbitos políticos, y está considerando la posibilidad de autorizar la simplificación de los procedimientos mediante la firma de acuerdos marco con administraciones nacionales o interesados especializados para facilitar la financiación de proyectos en ámbitos políticos específicos.

En el futuro, la Comisión también analizará la viabilidad de una mayor simplificación de los procedimientos de solicitud, especialmente en lo que se refiere a los presupuestos. La idea es introducir el concepto de importes globales para las partidas presupuestarias que comporten un gran número de pequeñas subunidades y para las que no resulta factible obtener información detallada previamente. Además, si los proyectos implican la realización de determinados tipos de actividades estándar, por ejemplo talleres/seminarios y conferencias, debe ser posible recurrir a unos tipos fijos (es decir, un determinado importe por participante/día).

3. Sistema de seguimiento. La actual falta de un mecanismo de seguimiento de los proyectos no permite la oportuna adopción de medidas correctivas. La modificación de los acuerdos de subvención para incluir la obligación de que los beneficiarios presenten informes de seguimiento periódicos se ha debatido y podría adoptarse a partir de 2011. Para alcanzar su objetivo sin constituir una carga excesiva para los solicitantes, los informes de seguimiento deberían ser documentos relativamente breves , centrados principalmente en aspectos de fondo , y presentarse a intervalos discretos (por ejemplo, anualmente). Con el fin de evitar que la obligación de seguimiento se convierta en un mero trámite administrativo, la revisión de los informes debe correr a cargo de funcionarios de la Comisión o expertos comisionados a tal fin . Ello debería incluir visitas a los locales de los beneficiarios con el fin de obtener una mejor comprensión de las actividades que se están desarrollando. Además, el representante de la Comisión podría discutir las dificultades encontradas por los beneficiarios y asesorarles en consecuencia.

4. Contenido informativo del sitio web. El sitio web de la DG HOME no es considerado como adecuadamente informativo, y esto se extiende a la sección de «financiación» que debería facilitar información sobre los programas ISEC y CIPS. El material disponible para ambos programas consta básicamente de los anuncios de convocatorias de propuestas y de los programas de trabajo anuales. A este respecto, dos proyectos parecen particularmente útiles:

Publicación puntual de los resultados de las convocatorias de propuestas en el sitio web. Los Estados miembros consideran importante la publicación puntual de los resultados de las convocatorias de propuestas, como contribución esencial para una mayor transparencia en la gestión de los programas. Técnicamente, esto es muy sencillo de aplicar, puesto que se trata de la mera publicación de un documento existente.

Publicación de información sobre los proyectos y los beneficiarios en el sitio web. Este tipo de información es considerada útil por muchos beneficiarios, al permitir una mejor identificación de los socios potenciales para la presentación de solicitudes, así como para la identificación de posibles sinergias y solapamientos. En la práctica, esto podría hacerse incluyendo en el sitio web de la DG HOME una base de datos de proyectos con información sobre determinados aspectos, como la identidad del beneficiario, una descripción del proyecto, la naturaleza de las actividades emprendidas, los países participantes, etc. Actualmente existe un prototipo de base de datos que incluye estos elementos. La Comisión prevé la introducción de esta información útil en su sitio Internet en 2011.

5. La gama de instrumentos disponibles es globalmente suficiente para permitir el logro de los objetivos de los programas, y lo mismo puede decirse en lo que respecta a las asignaciones presupuestarias reservadas para los diversos instrumentos. No obstante, en el caso de dos instrumentos del ISEC parecen recomendables algunos cambios:

- Descontinuación de las subvenciones de funcionamiento ISEC. Este instrumento ha tenido hasta ahora poco éxito, habiéndose concedido una única subvención de funcionamiento en un período de tres años. Ha tenido un coste considerable en términos de recursos humanos dedicados al análisis de las solicitudes. Los datos disponibles indican que sólo una minoría de ONG están en condiciones de cumplir los criterios de admisibilidad y de adjudicación y, por tanto, también es probable que la demanda siga siendo baja en un futuro próximo. Ello sugiere definitivamente la supresión de la convocatoria de propuestas para las subvenciones de funcionamiento .

- Mejora del concepto de marco de asociación. El concepto de «acuerdo marco de asociación» es siempre apreciado por los interesados, y tanto los beneficiarios como los representantes de los Estados miembros son prácticamente unánimes en subrayar la importancia de construir una relación a largo plazo con la Unión Europea. Sin embargo, cuando la atención se centra en las modalidades de funcionamiento adoptadas en la actualidad, la evaluación es, en general, menos positiva, lo que da la impresión de que los acuerdos marco de asociación no son distintos de las subvenciones de acción «estándar». En 2010 se produjeron algunas mejoras (por ejemplo, la simplificación de los formularios de solicitud, o más posibilidades de utilizar subcontratistas).

Ello requiere el desarrollo de una versión «mejorada» del acuerdo marco de asociación, que permita un mayor grado de flexibilidad en el tipo de actividades que deben realizarse y en el uso de los recursos. Este instrumento podría reservarse a proyectos promovidos por un grupo de organizaciones del sector público que estén dispuestas a realizar una serie de investigaciones transfronterizas y que puedan estar debidamente precualificadas como socios. La mayor flexibilidad debería reflejarse en las disposiciones contractuales, que deberían permitir explícitamente lo siguiente:

i) una definición amplia del alcance de las actividades, con el fin de permitir su rápida adaptación a las necesidades cambiantes;

ii) una definición igualmente amplia de las partidas presupuestarias, con el fin de facilitar la reasignación de recursos;

iii) un reparto indicativo de fondos entre los socios, también para facilitar la reasignación en función de las necesidades; y

iv) la posibilidad de modificar libremente la lista del personal que participa en las operaciones.

PERSPECTIVAS FUTURAS

Hasta ahora, la ayuda financiera en virtud de los programas ISEC y CIPS ha cubierto una variedad de ámbitos de intervención. Esta ayuda destaca la creciente importancia de las políticas de la Unión en el ámbito de la Libertad, Seguridad y Justicia, con el Tratado de Lisboa vigente y con las orientaciones proporcionadas por el Programa de Estocolmo y su Plan de Acción. La reciente Comunicación de la Comisión, de 22 de noviembre de 2010 «La Estrategia de Seguridad Interior de la UE en acción: cinco medidas para una Europa más segura» propone, en los cuatro próximos años, cinco objetivos estratégicos para la seguridad interior y sugiere acciones concretas para cada uno de estos objetivos. Esta Comunicación orientará, en particular, las prioridades de la ayuda financiera de la Unión en el marco de los actuales programas ISEC y CIPS.

Basándose en el razonable éxito de ambos programas, la Comisión sugiere para el período restante hasta finales de 2013 continuar con los programas sin modificar las bases jurídicas actuales, abordando simultáneamente los problemas identificados en el informe de evaluación y mejorando el procedimiento de aprobación de las subvenciones y el proceso de evaluación, a fin de garantizar una mejor utilización del presupuesto de los dos programas y fomentar la presentación de proyectos de calidad.

Sin embargo, al contemplar el próximo marco financiero plurianual para 2014-2020 y los nuevos retos que deben abordarse con unos recursos humanos limitados, es preciso prever nuevos enfoques. La Comisión está reflexionando actualmente sobre el futuro establecimiento de financiación de la UE en el ámbito de Interior, y en particular sobre las prioridades de financiación, los mecanismos de entrega y las asignaciones presupuestarias. Al considerar diversas opciones para la futura financiación de la UE a partir de 2014, deberá tenerse en cuenta la valiosa experiencia adquirida con los programas ISEC y CIPS, incluidas las soluciones previstas para abordar las deficiencias detectadas en la ejecución de estos programas. De momento, la Comisión tiene la intención de seguir ejecutando los programas actuales teniendo en cuenta este informe de evaluación y centrándose en las nuevas prioridades políticas en el ámbito de Interior, según lo establecido en particular en su Comunicación «La Estrategia de Seguridad Interior de la UE en acción: cinco medidas para una Europa más segura», en la medida en que estas prioridades no estén cubiertas por otros programas y mecanismos de financiación sectoriales.

[1] Decisión 2007/125/JAI, artículo 15, apartado 3, letra c), y Decisión 2007/124/CE, Euratom, artículo 14, apartado 3, letra c), DO L 58 de 24.2.2007.

[2] Véase el informe de 21.9.2010.

[3] Decisión 2008/615/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, sobre la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza.

[4] Por ejemplo, el PEPIC, Directiva 2008/114/CE del Consejo, de 8 de diciembre de 2008, sobre la identificación y designación de infraestructuras críticas europeas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección.

[5] Decisión marco del Consejo 2004/68/JAI, de 22 de diciembre de 2003, relativa a la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil.

[6] Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales, incluida la financiación del terrorismo.

[7] FIU.NET es una red informática descentralizada segura entre las unidades de inteligencia financiera de la UE para el intercambio de datos. Fomenta la cooperación y permite a las unidades de inteligencia financiera intercambiar información de manera rápida, segura y eficaz. El principal objetivo de esta cooperación es promover la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

[8] Comunicación de la Comisión, de 12 de diciembre de 2006, sobre un Programa Europeo para la Protección de Infraestructuras Críticas [COM(2006) 786 final].

[9] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: Reforzar la cooperación policial y aduanera en la Unión Europea [COM(2004) 376 final].

[10] COM (2006)786 final.

[11] Directiva 2008/114/CE del Consejo.

[12] SIENA apoya las iniciativas de Europa en materia de infraestructura informática distribuida y la Comisión Europea en pro de la elaboración de una futura hoja de ruta de las infraestructuras electrónicas que se ajuste a las necesidades de las iniciativas europeas y nacionales.

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