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Document 52014DC0286
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Directive 2009/52/EC of 18 June 2009 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third country nationals
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de la Directiva 2009/52/CE, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas en materia de sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de la Directiva 2009/52/CE, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas en materia de sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular
/* COM/2014/0286 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de la Directiva 2009/52/CE, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas en materia de sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular /* COM/2014/0286 final */
COMUNICACIÓN
DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de
la Directiva 2009/52/CE, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen
normas mínimas en materia de sanciones y medidas aplicables a los empleadores
de nacionales de terceros países en situación irregular En
2013, un total de 386 230 nacionales de terceros países se encontraban en
situación irregular en la UE, frente a 608 870 en 2008[1].
Esta disminución puede atribuirse en parte a la crisis económica, que hizo más
difícil encontrar trabajo en gran parte de la Unión Europea.
Sin embargo, por su propia naturaleza, este fenómeno es difícil de cuantificar,
ya que la mayoría de los inmigrantes irregulares no son detectados y la
posibilidad de encontrar trabajo sigue siendo un importante incentivo para la
migración irregular hacia la UE. El
empleo de nacionales de terceros países en situación irregular es el resultado
de unos migrantes que buscan una vida mejor y de la demanda de empleadores que
intentan aprovecharse de unos trabajadores dispuestos a hacer trabajos poco
cualificados y mal pagados en sectores intensivos en mano de obra, como la
construcción, la agricultura, la limpieza, la hostelería y la restauración. El
empleo ilegal es perjudicial de muchas maneras, ya que detrae aportaciones a
los presupuestos públicos en forma de impuestos o cotizaciones a la seguridad
social, y sustituye a trabajadores o evita su contratación a través de los cauces
legales, lo que obliga a las personas a trabajar en condiciones peligrosas sin
seguro. La Directiva 2009/52/CE[2],
adoptada el 18 de junio de 2009, tiene por objeto contrarrestar el factor de
atracción que supone encontrar un trabajo. Endurece las sanciones en caso de
empleo ilegal y mejora los mecanismos de detección, estableciendo al mismo
tiempo medidas preventivas para corregir las injusticias sufridas por los
migrantes irregulares. La Directiva forma parte de un conjunto de medidas adoptadas por
la UE para abordar eficazmente la inmigración clandestina; otras medidas
incluyen la intensificación de la cooperación con terceros países[3],
la gestión integrada de las fronteras operativas, una política de retorno
eficaz[4] y el refuerzo de la legislación de
lucha contra la trata de seres humanos[5]. La Directiva complementa la
evolución política reciente en el ámbito de la migración legal, siendo la
Directiva sobre trabajadores temporeros[6] el ejemplo más reciente de la apertura por la UE de canales
legales para la migración de trabajadores poco cualificados, generalmente destinados
a sectores tales como la agricultura o el turismo. Los Estados miembros debían transponer la Directiva 2009/52/CE en
su legislación nacional a más tardar el 20 de julio de 2011[7].
La Comisión puso en marcha procedimientos de infracción[8]
contra 20 Estados miembros[9] por no actuar en el plazo establecido,
procedimientos que entre tanto ya han sido archivados. Antes de adoptar legislación de transposición, Italia y Luxemburgo
establecieron un período durante el cual los empresarios podían declarar los
migrantes en situación ilegal que trabajaban para ellos y mecanismos mediante
los cuales, previo pago de una multa y el cumplimiento de determinadas
condiciones, se ofrecía un mecanismo de regularización. Todos los Estados miembros sujetos a la Directiva[10]
prohíben ya el empleo de migrantes irregulares y solo unos pocos han establecido
una excepción para aquellos cuya expulsión haya sido aplazada[11].
Varios Estados miembros han decidido ir más allá del ámbito de aplicación de la
Directiva[12], al aplicarla también a nacionales de
terceros países en situación regular, pero cuyo permiso de residencia no les
permite realizar una actividad económica. La
presente Comunicación[13]
responde a la obligación de la Comisión de informar al Parlamento Europeo y al
Consejo sobre la aplicación de la Directiva sobre sanciones a los empleadores[14].
Ofrece una panorámica de las sanciones económicas y penales en la que la cadena
de empleadores puede incurrir en toda la UE en caso de empleo ilegal (I). Expone a continuación el modo de aplicación en las legislaciones
nacionales de medidas de protección para los migrantes empleados ilegalmente (II).
Y, finalmente, describe cómo los Estados miembros han incorporado los
mecanismos establecidos en la Directiva para detectar efectivamente y sancionar
el empleo ilegal, y evalúa los informes de inspección de los Estados miembros (III). I- Sanciones contra la cadena de empleadores de
nacionales de terceros países en situación irregular I.
1 - Resumen de las sanciones económicas y penales vigentes en los Estados miembros a- Sanciones
económicas (artículo 5) El artículo 5 establece que las
sanciones en caso de empleo ilegal deberán incluir sanciones económicas,
cuya cuantía se incrementará según el número de nacionales de terceros países en
situación irregular empleados ilegalmente. En el momento de la transposición, solo
BE, BG, LU, FI y LV debían aún introducir sanciones económicas en la
legislación nacional, como ya lo habían hecho otros 19 Estados miembros
vinculados por la Directiva. Sin embargo, siete[15]
han cambiado desde entonces su legislación para modificar el método de cálculo
o incrementar el importe de la multa. Solamente CY, FI, HU, NL y PL han
recurrido a la posibilidad que ofrece el artículo 5, apartado 3, de
reducir las sanciones cuando el empleador sea una persona física (es decir, un particular),
el empleo lo sea en el ámbito particular y no se den condiciones de trabajo
especialmente abusivas. Además de SE e IT, que incluyen el coste
medio del retorno en la sanción económica, los Estados miembros exigen al
empleador que pague los gastos de retorno, además de la sanción económica. El cuadro 1, relativo a «sanciones económicas»,
pone de manifiesto que los Estados miembros pueden clasificarse en dos
categorías a efectos del método de cálculo de la multa. En 16 de ellos[16],
el importe de la multa aumenta proporcionalmente con cada nacional de un tercer
país en situación irregular empleado. Entre estos países, el nivel mínimo o
importe fijo de la sanción económica por migrante en situación irregular
empleado ilegalmente varía desde 300 EUR en Bélgica a 10 001 EUR en
España. La mayoría de los Estados miembros también han fijado una multa máxima
que oscila entre 854 EUR en CY y 100 000 EUR en ES en el caso de una
persona física. En los ocho Estados miembros restantes[17],
la legislación establece un importe general de la multa y corresponde al juez
fijar el importe exacto en función del número de migrantes en situación irregular
afectados. Entre estos países, el importe de la multa máxima varía desde
500 EUR en LV hasta 500 000 EUR en DE. Esto demuestra que los importes de las
multas varían considerablemente entre los Estados miembros y ello podría
suscitar cierta preocupación en el sentido de que el nivel de las sanciones económicas
no siempre supera a las ventajas de emplear migrantes irregulares.
Puesto que no se dispone de información empírica completa sobre el efecto de
las sanciones, la comparación con un salario mínimo puede servir como indicio,
entre otros factores[18],
para evaluar inicialmente el efecto disuasorio y la proporcionalidad de las
sanciones.
Por ejemplo, el importe total máximo de
la sanción por inmigrante irregular empleado en LU equivale a 1,3 veces el
salario mínimo mensual. En LV, uno de los países que han establecido un importe
fijo para la multa, el importe máximo es 1,7 veces superior al salario mínimo
mensual. Estas cifras contrastan marcadamente con BG, por ejemplo, donde la
multa máxima por migrante irregular corresponde a 24,2 veces el salario mínimo
mensual, y con CZ, donde equivale a 584 veces el salario mínimo mensual[19]
en el caso de una persona física. b- Sanciones
penales (artículos 9 y 10) El artículo 9 establece sanciones
penales para los casos más graves de empleo ilegal, en particular:
i.
infracción
continua o reiterada; ii.
empleo
simultáneo de un número significativo de nacionales de terceros países; iii.
empleo
en unas condiciones laborales particularmente abusivas; iv.
situaciones
en que el empleador sepa que el trabajador es víctima de la trata de seres
humanos; v.
empleo
ilegal de un menor. Antes de la entrada en vigor de la
Directiva, el empleo ilegal de migrantes irregulares ya constituía una
infracción penal específica en 10 Estados miembros[20].
Por tanto, 14 Estados miembros[21] tuvieron
que introducir en su legislación sanciones penales contra estas formas
específicas de empleo ilegal. AT, DE, EL e IT han
modificado su legislación existente para aumentar la duración de las penas de
prisión o, en la mayoría de los casos, el importe de las multas. En BE, FI, FR, IT, MT, NL y SE el
empleo ilegal constituye un delito en sí mismo, con o sin las circunstancias
contempladas en el artículo 9, apartado 1.
Estas circunstancias se consideran normalmente factores agravantes. En general, el resto de Estados
miembros han tipificado como delitos el empleo ilegal en todas las
circunstancias mencionadas en el artículo 9. Pocos Estados
miembros no sancionaban específicamente el empleo ilegal en los casos de
«condiciones laborales especialmente abusivas»[22]
y en «situaciones en que el empleador sepa que el trabajador es víctima de la
trata de seres humanos»[23].
Muchos de ellos consideraban que estas formas de empleo ilegal ya estaban
contempladas por la legislación nacional de lucha contra la trata de seres
humanos. El cuadro 2 pone de manifiesto
diferencias considerables en la gravedad de las sanciones penales.
Para algunos Estados miembros, ello puede plantear dudas sobre el efecto
disuasorio de las sanciones. Por ejemplo, en determinadas circunstancias contempladas
en el artículo 9, apartado 1, LV y AT sancionan el empleo ilegal con
penas de prisión de hasta 3 y 6 meses, respectivamente, mientras que el resto establece
una pena máxima de entre 1 y 5 años de prisión. En 10 Estados miembros, la reclusión
puede ir asociada o sustituirse por una multa que varía entre 600 EUR en
Bélgica y 240 000 EUR en PT en el caso de una persona física. c- Sanciones
penales aplicables a las personas jurídicas (artículos 11 y 12) y otras medidas
(artículo 7) De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 12, primer párrafo, los Estados miembros han establecido sanciones
penales para las personas jurídicas responsables del empleo ilegal en
virtud del artículo 9, como multas, liquidación o limitación de derechos y
decomiso de bienes. Todos los Estados miembros (excepto BG, EE, FI, HU y NL)
han incluido también las medidas establecidas en el artículo 7,
apartado 1, de la Directiva en su lista de sanciones penales para las
personas jurídicas. El artículo 7, apartado 1,
establece una lista de medidas adicionales para sancionar a los empleadores
responsables del empleo ilegal, que incluyen: (i)
exclusión
del derecho a recibir todas o algunas prestaciones públicas durante un período máximo
de 5 años; (ii)
exclusión
de la participación en licitaciones públicas durante un período máximo de 5
años; (iii)
devolución
de alguna o de todas las subvenciones públicas concedidas al empleador en los
12 meses anteriores a la comprobación del empleo ilegal; (iv)
cierre
provisional o definitivo de los establecimientos empleados en la infracción. No obstante, dichas medidas, que pueden
tener un fuerte efecto disuasorio, no han sido plenamente transpuestas por
todos los Estados miembros[24].
Además, solo AT, CY y SK han utilizado la opción que figura en el
artículo 12, segundo párrafo, según el cual los Estados miembros podrán publicar
una lista de empleadores que hayan sido hallados culpables de los delitos contemplados
en el artículo 9. I.2
- Responsabilidad de toda la cadena de empleadores [artículo 2, letra
c), artículo 8, artículo 9, apartado 2, y artículo 11] Para garantizar la eficacia de la
prohibición del empleo ilegal, todos los Estados miembros recurren a la
definición amplia de empleo prevista en el artículo 2, letra c),
que cubre cualquier actividad remunerada, realizada por cuenta o bajo la
dirección o supervisión de un empleador, con independencia de la relación
jurídica. Además,
el artículo 8 exige que el conjunto de la cadena de los empleadores sea
responsable de pagar las sanciones financieras previstas en el artículo 5,
puesto que en algunos sectores, especialmente los que se han visto afectados
por el fenómeno del empleo ilegal, la subcontratación está muy extendida. De
conformidad con el artículo 8, apartado 1, letra a), la
legislación de los Estados miembros (excepto EE y LT) prevé que, si el empleador
es un subcontratista directo, el contratista estará obligado a pagar, de forma
solidaria o subsidiariamente con el empleador, toda sanción económica impuesta
en virtud del artículo 5. De conformidad con el artículo 8,
apartado 2, la mayoría de los Estados miembros también velarán por que,
cuando el empresario sea un subcontratista, el contratista principal y todos
los subcontratistas intermediarios también puedan estar sujetos al pago de
multas cuando supieran que el subcontratista empleador empleaba a trabajadores
migrantes irregulares[25]. Para
facilitar la aplicación de estas disposiciones, y en aras de la seguridad
jurídica de los contratistas, el artículo 8, apartado 3, establece
que un contratista que haya respetado las obligaciones de diligencia debida no estará
obligado en virtud del artículo 8, apartados 1 y 2. No obstante,
muchos Estados miembros[26]
no han definido la «diligencia debida» en su legislación nacional, sino que normalmente
se remiten a disposiciones generales del Derecho
contractual o del Derecho civil. Por último, sobre la base del
artículo 9, apartado 2, los Estados miembros se asegurarán de que la
complicidad, la ayuda o la incitación al empleo intencional de migrantes en situación
irregular sea también punible como delito. De conformidad con el artículo 11,
también velarán por la responsabilidad de las personas jurídicas por los delitos
contemplados en el artículo 9, cuando el delito haya sido cometido en su
provecho por cualquier persona que ejerza un cargo directivo en el seno de
dicha persona jurídica y que actúe de forma individual o como miembro de un
órgano de la persona jurídica o cuando exista una falta de supervisión[27]. Como resultado de la transposición de la
Directiva, todos quienes se benefician del empleo ilegal pueden ser debidamente
sancionados en la mayoría de los Estados miembros. Esto no solo es esencial
para afrontar eficazmente este fenómeno, sino que también es fundamental para
facilitar el ejercicio de los derechos que la Directiva confiere a los
migrantes irregulares. II- Medidas de protección en favor de los nacionales
de terceros países empleados ilegalmente II.1 - Pago de atrasos en
concepto de salarios e impuestos (artículo 6, apartado 1, y artículo 8) Los Estados miembros han transpuesto
correctamente el artículo 6, apartado 1, letra a), que establece
el derecho de los migrantes irregulares a ser remunerados por el trabajo
realizado, y la letra b), que obliga al empleador a ingresar a la
seguridad social todos los impuestos y cotizaciones sociales que debería
haber abonado si el nacional del tercer país hubiese sido empleado legalmente. Para calcular los importes debidos, el
artículo 6, apartado 3, presupone que la relación laboral ha durado
al menos 3 meses, salvo que el empleador o el trabajador demuestren lo
contrario. Todos los Estados miembros excepto EE, ES y RO han introducido esta
hipótesis en su legislación y NL incluso prevé 6 meses. En todos los Estados miembros, los empleadores
están obligados, en principio, con arreglo al artículo 6, apartado 1,
letra c), a pagar los costes derivados del envío de los pagos atrasados
al país al que el nacional del tercer país haya retornado o haya sido devuelto. De conformidad con el artículo 8,
los Estados miembros[28]
han establecido generalmente que, además de los empleadores, los contratistas
directos y todos los subcontratistas intermediarios podrán también estar
obligados a abonar toda remuneración pendiente y los impuestos debidos. II. 2- Acceso
a la justicia y simplificación de las denuncias (artículo 6, apartados 2 a
5, y artículo 13) Para hacer cumplir estas normas, el
acceso a la justicia y la simplificación de las denuncias constituyen el núcleo
de las medidas de protección de la Directiva destinadas a corregir las
injusticias sufridas por los migrantes irregulares. No obstante, esta es la parte
de la Directiva que podría suscitar cierta preocupación porque los esfuerzos de
transposición de los Estados miembros han dado lugar en muchos casos a mecanismos
débiles o inexistentes para facilitar el respeto de los derechos de los migrantes
irregulares. Muy pocos Estados miembros[29]
han transpuesto explícitamente el derecho de los migrantes empleados
ilegalmente a presentar una demanda contra su empleador por remuneraciones pendientes,
incluso en casos en que han regresado voluntariamente o han sido repatriados[30].
La mayor parte de los Estados miembros simplemente se remiten a las disposiciones
generales relativas al derecho a interponer un recurso ante los tribunales
civiles laborales. Pocos Estados miembros[31]
han hecho uso de la opción que figura en el artículo 6, apartado 2, y
apartado 1, letra b), por el que se establecen procedimientos para obtener la
devolución de la remuneración pendiente, sin necesidad de que los nacionales de
terceros países presenten una solicitud. El artículo 13, apartado 1,
exige a los Estados miembros que garanticen la existencia de mecanismos
eficaces para que los migrantes irregulares puedan presentar denuncias contra
sus empleadores, incluso a través de terceros. El artículo 13,
apartado 2, obliga a los Estados miembros a velar por que los terceros que
tienen un interés legítimo en asegurar el cumplimiento de la Directiva puedan iniciar,
en su nombre o en apoyo de un nacional de un tercer país, cualquier
procedimiento civil o administrativo para defender sus derechos. En varios
Estados miembros, los sindicatos tienen derecho a presentar denuncias en nombre
de los migrantes irregulares y a representarlos en los procedimientos
nacionales[32].
Más raramente, desempeñan este papel organizaciones de trabajadores migrantes[33]
y las autoridades públicas[34]
con competencias de inspección. LU, MT y NL todavía no han designado a dichas
terceras partes en su legislación. Solo cuatro Estados miembros[35]
han establecido mecanismos concretos para que los migrantes irregulares puedan
cobrar atrasos adeudados, incluso si han sido repatriados (artículo 6,
apartado 4). Por ejemplo, la Oficina Francesa de Inmigración e Integración
puede emitir títulos ejecutivos para recibir el dinero adeudado en nombre de
los migrantes empleados ilegalmente y, a continuación, transferirles el dinero.
Otros países se basan en disposiciones generales relativas a la ejecución de
las resoluciones judiciales. La Directiva exige que los migrantes
irregulares sean «sistemática y objetivamente» informados de sus derechos.
Una serie de Estados miembros[36]
no ha establecido en su legislación esta posibilidad y otros[37]
se basan en las directrices administrativas generales y en las normas relativas
a la información de las personas sujetas a procedimientos administrativos. En
la práctica, esto puede significar que los Estados miembros se remiten a información
en sitios web específicos que los migrantes irregulares es poco probable que
conozcan o a los que pueden no tener acceso. Por último, solo unos pocos Estados
miembros[38]
han transpuesto explícitamente el artículo 6, apartado 5, y el artículo 13,
apartado 4, que les obliga a conceder permisos de duración limitada, vinculada
a la duración del procedimiento nacional correspondiente, a los nacionales de
terceros países implicados en procedimientos penales por los delitos a los que
se hace referencia en el artículo 9, apartado 1, letras c), y
e), y a definir las condiciones en las que la duración de este permiso podrá
prorrogarse hasta que el inmigrante irregular haya cobrado todos los atrasos. En general, la falta de mecanismos
específicos en muchos Estados miembros para solventar las dificultades que los
migrantes irregulares pueden encontrar para acceder a la justicia y reforzar
sus derechos puede ser contraproducente en la lucha contra el empleo ilegal.
Fomentar las denuncias contra los empleadores puede desempeñar un papel
importante en las estrategias de los Estados miembros para detectar el empleo
ilegal. III-
Comprobación del empleo ilegal y aplicación
de su prohibición III.1 - Medidas preventivas: obligaciones
de los empleadores (artículo 4) Para sensibilizar a los empresarios y
facilitar las inspecciones, todos los Estados miembros han transpuesto las
medidas preventivas previstas en el artículo 4. Los nacionales de terceros
países tienen obligación de estar en posesión y presentar un permiso de
residencia válido u otra autorización de residencia antes de comenzar a
trabajar. Los empleadores deberán conservar, al menos durante el período de
empleo, copia o registro de estos documentos para una posible inspección y
también notificar a las autoridades competentes el inicio del empleo de todo
nacional de un tercer país en el plazo fijado. En la mayor parte de los Estados
miembros[39],
este proceso debe haber sido completado pocos días antes del inicio del empleo
o antes de la celebración del contrato[40]
y, a más tardar, el primer día de trabajo[41].
En otros, esta notificación debe presentarse en un plazo que va de pocos días[42]
a varias semanas[43]
después del comienzo del trabajo. Si realizan estas gestiones, los empleadores quedan
exentos de responsabilidad, a menos que supieran que el documento presentado
era falso[44]. Los Estados miembros solo han utilizado
de forma limitada la opción de introducir un procedimiento de notificación simplificado
cuando el empleador es una persona física y el empleo se circunscribe al ámbito
particular (DE, IT y LU) o de eximir de la obligación de notificación a los
empleadores que emplean a nacionales de terceros países que son titulares de un
permiso de residencia de larga duración (AT, CY y EE). III.2 - Inspecciones
(artículo 14) De conformidad con el artículo 14,
las legislaciones nacionales exigen que las autoridades nacionales competentes lleven
a cabo inspecciones basadas en una evaluación con el fin de determinar los
sectores que corren mayor riesgo, a fin de facilitar el respeto de la
prohibición de empleo de nacionales de terceros países en situación irregular. Unas inspecciones eficaces y adecuadas
son indispensables para luchar contra el empleo ilegal y garantizar que los
migrantes irregulares puedan ejercer sus derechos. Sin unas inspecciones
adecuadas, las sanciones podrían seguir siendo una amenaza teórica. Sin embargo, los retrasos en la
transmisión de los informes de inspección a la Comisión y
los problemas de calidad de algunos informes suscitan inquietud. En 2012, solo 4
Estados miembros (DE, FR, LV y SK) informaron sobre las inspecciones llevadas a
cabo en 2011. En 2013, solo 9 (FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK y SI) presentaron
sus informes a tiempo. En consecuencia, el 10 de octubre de 2013 la Comisión
envió cartas de emplazamiento a los restantes 15 Estados miembros para
recordarles su obligación. Posteriormente, todos los Estados miembros comunicaron
sus respectivos informes. En general, hay
margen para mejorar los informes. La información
comunicada está parcialmente incompleta, se basa en distintos métodos de
cálculo y definiciones o simplemente no se ajusta a los requisitos de
notificación de la Directiva. Por consiguiente, la información extraída de los
resultados de las inspecciones es limitada y resulta difícil ofrecer una visión
general de las inspecciones realizadas en la UE y de sus resultados. Para
facilitar la notificación, ya en 2010 la Comisión había distribuido un modelo
de informe a los Estados miembros que ha sido actualizado recientemente para garantizar
que estos aporten datos e información comparables que permitan a la Comisión
evaluar la aplicación efectiva de la Directiva. Detectar los sectores con más riesgo es
importante para que las inspecciones puedan ser un instrumento útil para
combatir el empleo ilegal. Mientras que varios Estados miembros (CZ, EE, LT, MT
y RO) no aclaran si y cómo se han identificado los sectores con mayor riesgo,
los informes de otros Estados miembros muestran que los sectores más afectados
por el trabajo ilegal son los mismos en la mayoría de Estados miembros:
construcción, agricultura y horticultura, labores domésticas y servicios de
limpieza, restauración y hostelería. El cuadro 3 presenta la información
comunicada por los Estados miembros sobre las inspecciones llevadas a cabo en
sectores de riesgo, complementada, en su caso, con las cifras oficiales de
Eurostat sobre el número de empleadores y trabajadores. En él se muestra que el
número de inspecciones realizadas en algunos Estados miembros es poco probable que
disuada a un empleador de contratar a migrantes irregulares. En BG, EE, PL, RO
y SE, menos del 1 % de todos los empleadores fueron inspeccionados en
2012, en comparación con el 16,98 % en Austria, el 17,33 % en IT y el
28,93 % en SI, por ejemplo[45].
Esto sugiere que hay grandes diferencias en los esfuerzos de aplicación entre
Estados miembros y puede significar que los empleadores que infringen la
legislación evitarán ser descubiertos o enjuiciados más probablemente en
algunos Estados miembros que en otros. IV.
Conclusiones y próximas etapas Tras la transposición de la Directiva
2009/52/CE, todos los Estados miembros prohíben el empleo de migrantes
irregulares e imponen sanciones económicas, administrativas o penales a los empleadores. No
obstante, la gravedad de las sanciones determinada por la legislación varía
considerablemente entre Estados miembros, lo que plantea el problema de si las
sanciones pueden ser siempre eficaces, proporcionadas y disuasorias y, por lo
tanto, deben analizarse más a fondo. Algunos Estados miembros todavía tienen
que poner en práctica satisfactoriamente los elementos protectores de la
Directiva. Sigue habiendo margen de mejora en todos los ámbitos de protección a
los inmigrantes irregulares, ya sea el derecho a presentar una demanda contra
un empleador, mecanismos eficaces para hacerlo o algo tan básico como ofrecer
información sistemática y objetiva sobre sus derechos. Algunos Estados miembros probablemente
tendrán que realizar esfuerzos sustanciales para mejorar no solo sus informes sobre
las inspecciones, sino también las propias inspecciones y sus esfuerzos de asignación
de prioridades mediante la identificación sistemática de los sectores de
riesgo. Sobre la base de los datos recogidos para 2012, parece que aún queda
mucho por hacer para garantizar un sistema adecuado y eficaz de inspecciones.
La falta de un régimen de este tipo pone seriamente en duda la aplicación
eficaz de la prohibición del empleo ilegal y los esfuerzos de los Estados
miembros para reducir las diferencias existentes en la aplicación de la
Directiva. Dado que los Estados miembros están
obligados a informar sobre las inspecciones antes del 1 de julio de cada año,
la Comisión seguirá supervisando minuciosamente las medidas adoptadas por los
Estados miembros en este ámbito y adoptará medidas en caso necesario. Para aumentar
la sensibilización de los Estados miembros sobre estos y otros posibles
problemas detectados en la transposición de la Directiva, la Comisión está
manteniendo contactos bilaterales con cada Estado miembro y pondrá en marcha procedimientos
piloto a escala de la UE en caso necesario. La Comisión prestará apoyo a los Estados
miembros para garantizar un nivel satisfactorio de aplicación de la Directiva
en toda la UE. Tal como ha venido haciendo continuamente desde la adopción de
la Directiva en 2009, la Comisión invitará a los Estados miembros a debatir
sobre la transposición legal y la aplicación de varias disposiciones clave de
la Directiva en próximas reuniones. En caso necesario, también podrían
redactarse directrices sobre la aplicación práctica de la Directiva, incluidas
las relativas al respeto de los derechos de los migrantes. Por el momento, la Comisión no propone
modificaciones de la Directiva. Evaluará, a lo largo del tiempo, si la
legislación de transposición es suficiente para reducir el empleo ilegal y
constituye un incentivo para el uso de canales de inmigración legal en
beneficio de los migrantes, los empleadores y los Estados miembros. Cuadro
1:
Sanciones económicas EM || Persona F/J (1) || Importe de las sanciones económicas || Art. 5.32 || Comparación con las disposiciones vigentes antes de la transposición Mínimo || Fijo || Máximo Sanción aplicada a cada inmigrante irregular empleado ilegalmente (en EUR) AT || J/F || 1 000/4 000 EUR || || 10 000/50 000 EUR || N || → BE || J/F || 300 EUR || || 3 000 EUR || N || Sin legislación anterior BG || F || 750/1 500 BGN (383/767 EUR) || || 7 500/15 000 BGN (3 834/7 669 EUR) || N || Sin legislación anterior J || 3 000/6 000 BGN(1 534/3 068 EUR) || || 30 000/60 000 BGN (15 338/30 677 EUR ) CY || J/F || || || 500/2 000 CYP (854/3 417 EUR) || S || → EE || F || || || 1 200 EUR || N || → J || || || 3 200 EUR El || J/F || || 5 000/10 000 EUR || || N || ↑ ES || J/F || 10 001 EUR || || 100 000 EUR || N || ↑ FR || J/F || 6 980 EUR || || 52 350 EUR || N || ↑ HU || J/F || || 500 000 HUF (1 630 EUR) || || S || → IT || F || 1 950 EUR || || 15 600 EUR || N || ↑ LT || J/F || || 3 000/10 000 LTL (869/2 896 EUR) || 10 000/20 000 LTL (2 896/5 792 EUR) || N || → LU || J/F || || 2 500 EUR || || N || Sin legislación anterior NL || F || || || 11 250 EUR || S || ↑ J || || || 45 000 EUR RO || J/F || 3 000 RON (662 EUR) || || 4 000 RON (883 EUR) || N || ↑ SE || J/F || || || 22 200/44 400 SEK (2 477/4 954 EUR) || N || → SI || F || 2 000 EUR || || 5 000 EUR || N || → J || 4 000 EUR || || 12 000 EUR Número de inmigrantes irregulares tenido en cuenta para determinar la multa CZ || F || || || 5 000 000 CZK (182 305 EUR) || N || ↑ J || 250 000 CZK (9 115 EUR) || || 10 000 000 CZK (364 606 EUR) DE || J/F || || || 500 000 EUR || N || → FI || J/F || 1 000 EUR || || 30 000 EUR || S || Sin legislación anterior LV || F || 210 EUR || || 500 EUR || N || Sin legislación anterior MT || J/F || || || 11 646,87 EUR || N || → PL || J/F || 3 000 PLN (720 EUR) || || || S || → PT || J/F || 2 000 EUR || || 90 000 EUR || N || → SK || J/F || 2 000 EUR || || 200 000 EUR || N || → *J/F = persona jurídica o persona física. ** Artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2009/52/CE: «Los Estados miembros podrán prever una reducción de las sanciones económicas cuando el empleador sea una persona física que emplea a un nacional de un tercer país en situación irregular en el ámbito particular y no se dan condiciones de trabajo especialmente abusivas». (Tipos de cambio (a 4.4.2014): 1 BGN = 0,511281 EUR; 1 CYP = 1,70860 EUR; 1 CZK = 0,0364632 EUR; 1 HUF = 0,00326012 EUR; 1 LTL = 0,289620 EUR; 1 PLN = 0,240083 EUR; 1 RON = 0,224388 EUR; 1 SEK = 0,111573 EUR) Cuadro
2: Sanciones penales EM || Sanciones (duración del período de la prisión y multa en su caso) || Comparación con las disposiciones vigentes antes de la transposición 9.1.a) || 9.1.b) || 9.1.c) || 9.1.d) || 9.1.e) AT || Prisión de hasta 6 meses || Prisión de hasta 6 meses o multa || Prisión de hasta 2 años || Prisión de hasta 2 años || Prisión de hasta 6 meses o multa || ↓ BE || Prisión de 6 meses a 3 años o multa de 600 a 6 000 EUR || Sin legislación anterior BG || Prisión de 1 a 5 años y multa de 5 000 BGN (2 554 EUR) a 50 000 BGN (25 564 EUR) || Prisión de hasta 4 años y multa de 2 000 BGN (1 022 EUR) a 20 000 BGN (10 225 EUR) || Prisión de 1 a 5 años y multa de 5 000 BGN (2 554 EUR) a 50 000 BGN (25 564 EUR) || Prisión de hasta 4 años y multa de 2 000 BGN (1 022 EUR) a 20 000 BGN (10 225 EUR) || Prisión de 1 a 5 años y multa de 5 000 BGN (2 554 EUR) a 50 000 BGN (25 564 EUR) || Sin legislación anterior CY || Prisión de hasta 5 años y/o multa igual o inferior a 20 000 EUR || Sin legislación anterior CZ || Prisión de 6 meses a 5 años || — || Prisión de 6 meses a 5 años || → DE || Prisión de hasta 1 año o multa || Prisión de hasta 1 año o multa || Prisión de hasta 3 años o multa (casos graves: 6 meses a 5 años) || Prisión de hasta 3 años o multa || Prisión de hasta 1 año o multa || ↑ EE || Multa de 30 a 500 tarifas diarias (de 96 a 1 600 EUR) o prisión de hasta 3 años || Sin legislación anterior EL || Prisión mínima de 5 meses || Prisión mínima de 6 meses || Prisión mínima de 6 meses || ↑ ES || — || Prisión de 6 meses a 6 años y multa de 6 a 12 meses de salario || Prisión de 2 a 5 años y multa de 6 a 12 meses || — || — || → FI || Multa o prisión de hasta 1 año || → FR || Prisión de hasta 5 años y multa hasta 15 000 EUR || → HU || Prisión de hasta 2 años || Prisión de hasta 2 años || Prisión de 1 a 5 años || Prisión de 1 a 5 años || Prisión de 1 a 5 años || Sin legislación anterior IT || Prisión de 6 meses a 3 años y multa de 5 000 EUR || ↑ Incremento de una tercera parte a la mitad de la sanción || || Incremento de una tercera parte a la mitad de la sanción LT || Multa o prisión de hasta 2 años || — || Multa o prisión de hasta 2 años || Sin legislación anterior LU || Prisión de 8 días a 1 año y/o multa de 2 501 a 20 000 EUR || Sin legislación anterior LV || Prisión de hasta 3 meses o multa hasta 100 veces el salario mínimo (32 000 EUR) || Prisión de hasta 3 meses, o trabajos comunitarios, o multa hasta 100 veces el salario mínimo (32 000 EUR) || Prisión de hasta 3 meses o multa hasta 100 veces el salario mínimo (32 000 EUR) || Sin legislación anterior MT || Multa hasta 11 646,87 y/o prisión de hasta 2 años || → NL || Prisión de hasta 3 años o multa hasta 78 000 EUR || Prisión de hasta 1 año o multa hasta 78 000 EUR || → PL || Prisión de hasta 12 meses y multa || Prisión de hasta 3 años || Prisión de hasta 12 meses y multa || Sin legislación anterior PT || Prisión de hasta 1 año o multa hasta 240 días (máximo 120 000 EUR) || Prisión de hasta 2 años o multa hasta 480 días (máximo 240 000 EUR) || Prisión de 1 a 5 años || Prisión de 2 a 6 años || Prisión de hasta 2 años o multa hasta 480 días (máximo 240 000 euros) || Sin legislación anterior RO || — || Prisión de 1 a 2 años o multa || — || Prisión de 1 a 2 años o multa || Prisión de 1 a 3 años || Sin legislación anterior SE || Multa o prisión de hasta 1 año || Sin legislación anterior SI || Prisión de hasta 2 años || Prisión de hasta 3 años || Sin legislación anterior SK || Prisión de hasta 2 años || Prisión de 6 meses a 3 años || Sin legislación anterior Cuadro 3:
Inspecciones llevadas a cabo en 2012 EM || DIRECTIVA 2009/52/CE || Observaciones Inspecciones || Resultados Número absoluto || Porcentaje de los empleadores en todos los sectores (%) || Número de inspecciones que detectaron nacionales de terceros países en situación irregular || Número de nacionales de terceros países en situación irregular detectados || Porcentaje de nacionales de terceros países en situación irregular detectados del número total de trabajadores empleados en todos los sectores (%) AT || 32 765 || 16,98 || 2 948 || 4 490 || 0,11 || Todos los sectores. BE || 14 127 || 7,86 || 1 538 || 1 826 || 0,41 || Todos los sectores. BG || 119 || 0,12 || 1 || 1 || 0,00003 || Todos los sectores. CY || 5 736 || 38,5 || / || 1 340 || 0,35 || Cubiertos los sectores de riesgo. CZ || 27 914 || 17,45 || 27 || 46 || 0,00095 || Todos los sectores. DE || 122 577 || 6,91 || / || / || / || Cubiertos los sectores de riesgo. EE || 79 || 0,36 || 0 || 0 || 0 || Cubiertos los sectores de riesgo. El || 8 704 || 3,35 || 30 || 49 || 0,00138 || Cubiertos los sectores de riesgo; datos de 1.8.2012 a 31.12.2012. ES || 53 671 || 6,12 || 5 386 || 5 386 || 0,03145 || Todos los sectores. FI || 1 800 || 1,9 || / || / || / || Todos los sectores. FR || 1 331 || / || / || 621 || / || Cubiertos los sectores de riesgo. Datos relativos a migrantes que trabajan sin permiso de trabajo; no se dispone de información sobre su estatuto de residencia. HU || 19 080 || 9,72 || / || / || / || Todos los sectores. IT || 243 847 || 17,33 || / || 11 499 || 0,05115 || Todos los sectores. LT || 1 453 || 5,38 || / || 0 || 0 || Todos los sectores. Datos para el período de 1.8.2012 a 31.12.2012. LV || 2 648 || / || / || 1 || 0,00012 || Todos los sectores. Datos de 1.1.2012 a 1.5.2013. LU || 3 097 || 43,62 || / || / || / || Todos los sectores. MT || 3 831 || 53,07 || 70 || 88 || 0,05167 || Datos relativos a migrantes que trabajan sin permiso de trabajo; no se dispone de información sobre su estatuto de residencia. NL || 11 181 || / || 776 || 1 123 || / || Todos los sectores. Los datos de Eurostat sobre el total de empleadores y trabajadores no están disponibles. PL || 2 776 || 0,44 || 61 || 133 || 0,00306 || Todos los sectores. PT || 2 305 || 1,09 || / || 10 828 || 0,25 || Cubiertos los sectores de riesgo. RO || 916 || 0,82 || / || 22 || 0,00025 || Todos los sectores. SE || 414 || 0,25 || / || / || / || Todos los sectores. SI || 9 027 || 28,93 || / || 8 || 0,00088 || Cubiertos los sectores de riesgo. SK || 39 801 || 57,77 || / || 22 || 0,00095 || Todos los sectores. Parte de los datos no especifica el estatuto de residencia. [1]
Eurostat, 2013; no hay datos disponibles para NL y
EL. [2] Directiva 2009/52/CE, de 18 de junio de
2009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas
aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación
irregular (DO L 168 de 30.6.2009, p. 24) (en lo sucesivo denominada
«Directiva sobre sanciones a los empleadores»). [3] Comunicación «Enfoque global de la
migración y la movilidad», COM(2011) 743 final de 18.11.2011. [4] Comunicación sobre la política de retorno
de la UE, COM (2014) 199 final de 28.3.2014. [5] Directiva 2011/36/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativa a la prevención y la
lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas, DO
L 101 de 15.4.2011, p. 1. [6] Directiva 2014/36/UE sobre las
condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines
de empleo como trabajadores temporeros, DO L 94 de 28.3.2014, p. 375.
[7] Artículo 17 de la Directiva
2009/52/CE. [8] Artículo 258 (antiguo 226) del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea. [9] AT, BE, BG, CZ, DE, FR, EL, IT, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, PT,
RO, SI, FI y SE. [10] Todos los Estados miembros, excepto Dinamarca, Irlanda y el Reino
Unido, están vinculados por la Directiva 2009/52/CE. La aplicación por Croacia
tras su adhesión está pendiente de evaluación. [11] DE, EL, FI, FR, MT, RO y SE
(artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2009/52/CE). [12] AT, BE, CZ, DE, EE, FR, FI, HU, LT, MT, RO y SE. [13] La Comunicación se basa en un estudio de la Comisión. [14] Artículo 16 de la Directiva 2009/52/CE. [15] CZ, EL, ES, FR, IT, NL y RO. [16] AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT,
LT, LU, NL, RO, SE y SI. [17] CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT y SK. [18]
Los otros factores incluyen, por ejemplo, la comparación con las sanciones para
tipos similares de infracciones y la definición precisa de la infracción en las
respectivas legislaciones nacionales. Para evaluar la eficacia, se recurrió a
una serie de datos empíricos sobre las sanciones reales aplicadas. [19] Eurostat, salarios mínimos:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/earnings/main_tables. [20] AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT y NL. [21] BE, BG, CY, EE, HU, LT, LU, LV, PL, PT,
RO, SE, SI y SK. [22] RO. [23] CZ, ES y LT. [24] BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT y EE. [25] Excepto EE y LT. [26] BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI y SK. [27] La transposición de la responsabilidad de
las personas jurídicas (empresas) en caso de falta de supervisión o control
resultó ser problemática solo en LU. [28] Excepto EE y LT. [29] BG, CY, EL y SI. [30] CY, EL, PL y SE. [31] BE, FR, HU, MT y PL. [32] AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI y SK. [33] CZ, FI, HU, LV y SE. [34] EL, ES, FI, IT y LT. [35] BE, EL y FR. [36] BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI y SK. [37] BE, FI, HU y RO. [38] AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI y SK. [39] Excepto FI. [40] BG, CY, ES, FR, LT, NL y RO. [41] BE, CZ, EL, IT, LV, MT y PT. [42] AT, EE, HU, LU, PL y SK. [43] DE, SE y SI. [44] Excepto BG e IT. [45] Algunos Estados miembros facilitaron
información sobre inspecciones en los sectores de riesgo, mientras que otros la
facilitaron sobre inspecciones en todos los sectores; véase el cuadro 3 para
más información.