INT/959

Informe sobre la política de competencia 2020

DICTAMEN

Sección de Mercado Único, Producción y Consumo

Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Informe sobre la política de competencia 2020
[COM(2021) 373 final]

Ponente: Giuseppe GUERINI

1.Conclusiones y recomendaciones

1.1El CESE subraya la importancia de adaptar y reformular la política de competencia de la UE en consonancia con los rápidos cambios sociales y económicos que estamos experimentando. Es imperativo ajustar continuamente el marco reglamentario y las prioridades de aplicación para mantenerlos actualizados.

1.2El CESE valora positivamente que, gracias a la flexibilidad que la Comisión concedió en cuanto a las ayudas de Estado, la economía europea haya podido hacer frente a la crisis de la COVID‑19 recurriendo a un apoyo público significativo a nivel estatal.

1.3El CESE considera que la Comisión ha logrado alcanzar un compromiso virtuoso entre la urgencia nunca antes registrada de flexibilizar las normas sobre ayudas estatales y la necesidad de garantizar al mismo tiempo un nivel regulatorio mínimo y un control general por parte de la Comisión, a fin de limitar las desigualdades excesivas en el mercado interior debido a las diferentes capacidades de los Estados miembros para intervenir financieramente en apoyo de sus economías nacionales.

1.4En lo que respecta a la relación entre las normas de defensa de la competencia (artículo 101 del TFUE) y la crisis pandémica, el CESE acoge con satisfacción que la Comisión adoptara rápidamente una Comunicación destinada a fomentar proyectos de cooperación entre empresas destinados a reducir la escasez del suministro de productos y servicios esenciales durante la pandemia. Fue un ejemplo de adaptación rápida y útil de las directrices de la Comisión sobre los acuerdos de cooperación horizontal al contexto social, económico y sanitario específico que surgió en 2020.

1.5El CESE también acoge favorablemente que la Red Europea de Competencia (REC), a través de la cual se coordinan las acciones de las autoridades nacionales de competencia y de la DG COMP, pudiera expresar una posición común sobre la aplicación de las normas de competencia durante la crisis sanitaria de la COVID-19, a fin de evitar posibles comportamientos oportunistas y abusivos, especialmente nocivos en tiempos de crisis.

1.6El CESE considera que las propuestas legislativas de la Comisión en materia de competencia en los mercados digitales son muy útiles para lograr unas normas armonizadas capaces de generar confianza entre la ciudadanía, los consumidores y las pymes (especialmente las microempresas) respecto, por una parte, de una protección adecuada de la estructura competitiva de los mercados y, por otra, de la protección de los datos personales. De hecho, estos datos y su utilización deben entenderse tanto en términos de la protección de las personas y de sus libertades, como de factores de competencia de importancia estratégica esencial.

1.7El CESE acoge de forma positiva la intención de la Comisión de aclarar si las normas de competencia se aplican a la negociación colectiva que realizan los proveedores de servicios que participan en la economía digital y las plataformas, que no siempre entran dentro de las categorías de empleo establecidas tradicionalmente por el Derecho laboral. Esta aclaración es necesaria a fin de evitar posibles resultados adversos para los proveedores de servicios derivados de la aplicación del Derecho de la competencia.

1.8En referencia a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Tercas, el CESE señala que los sistemas de garantía para bancos de financiación privada no sujetos a la influencia dominante del Estado deben considerarse exentos de las normas de la UE sobre ayudas estatales, ya que no constituyen una intervención del Estado en la economía, sino más bien la manifestación de un sistema privado de solidaridad mutua entre entidades de crédito que implica fondos privados y no recursos estatales.

1.9El CESE espera que la Comisión pueda coordinar su política de competencia con otras políticas de importancia estratégica para las empresas europeas, como las políticas de comercio internacional. Esto constituiría un avance positivo, ya que las empresas de terceros países disfrutan a menudo de ventajas competitivas frente a las empresas europeas, derivadas de subvenciones estatales desleales y de la adopción de modelos de producción incompatibles con los valores y principios consagrados en los Tratados y la legislación de la UE.

2.Introducción

2.1El quincuagésimo informe anual de la Comisión Europea sobre la política de competencia, que abarca el año 2020, se centra en gran medida en las iniciativas adoptadas para frenar el impacto social y económico de la pandemia mundial causada por el virus de la COVID-19.

2.2Es el primer informe sobre la política de competencia tras la renovación del Parlamento Europeo y la realización del Brexit, así como el primer informe publicado por la Comisión dirigida por la presidenta von der Leyen.

2.3La aplicación de las normas de competencia de la UE ha contribuido de manera decisiva, a lo largo de los años, a la consecución de una economía social de mercado, tal como se prevé en los Tratados constitutivos de la UE y, por tanto, capaz de combinar los valores europeos de crecimiento y competitividad con los de equidad y solidaridad, igual de importantes, dentro de un mercado único competitivo y, a la vez, integrador.

2.4Los rápidos e inesperados cambios de los últimos años en los aspectos sanitario, social, tecnológico y económico subrayan la importancia de contar con una política de competencia que pueda actualizarse y evolucionar constantemente en consonancia con los cambios en curso, adaptando el marco regulador y las prioridades de aplicación para mantenerlos siempre al día.

2.5El año 2020 registró una de las peores crisis mundiales de la historia y hoy podemos observar que, gracias también a la actuación de la UE y a su capacidad de reacción, las empresas y los ciudadanos europeos han podido hacer frente a una crisis sin precedentes mediante un importante apoyo público a nivel estatal debido a la flexibilidad que la Comisión concedió en cuanto a las ayudas de Estado. Así pues, la política de competencia ha demostrado una capacidad considerable para adaptarse a circunstancias imprevistas y extremas.

2.6La UE también ha conseguido poner en marcha un plan de recursos adecuado para impulsar a las economías nacionales hacia una recuperación sólida y eficiente que permita restablecer la confianza en los mercados, combinando la inyección de recursos a los Estados con un estrecho seguimiento que permita evitar distorsiones del mercado excesivas y efectos perjudiciales para la coyuntura económica.

2.7Con el fin de garantizar una política de competencia eficaz y atenta a la evolución del marco socioeconómico, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción el refuerzo de la aplicación privada de las normas de defensa de la competencia, destacado en el informe de la Comisión, como consecuencia de la aprobación de la Directiva de 2014 en la materia.

2.8El CESE también apoya la evaluación en curso de la Comisión respecto de la posible adaptación de las normas sobre ayudas estatales aplicables a los servicios de interés económico general (SIEG), con especial atención a los servicios sanitarios y sociales, de vital importancia para la cohesión social a nivel territorial.

2.9El CESE espera que la Comisión pueda coordinar su política de competencia y la aplicación de las normas sobre ayudas estatales con otras políticas que afecten a las empresas europeas, como las políticas de comercio internacional. Esto podría resultar especialmente útil, habida cuenta que las empresas de terceros países obtienen a menudo ventajas competitivas frente a las empresas europeas derivadas de subvenciones estatales desleales y modelos de producción incompatibles con los valores europeos y los principios de sostenibilidad expresados en los Tratados.

3.Política de competencia y crisis pandémica

3.1El CESE acoge con satisfacción la flexibilidad ofrecida por la Comisión Europea en relación con las normas sobre ayudas estatales tras el brote de COVID-19 con la aprobación de un Marco Temporal específico (marzo de 2020), que se actualizó periódicamente cinco veces hasta enero de 2021 en consonancia con la evolución de la crisis pandémica.

3.2El CESE valora positivamente que la Comisión aclarara en primer lugar las medidas que podían adoptarse sin notificación previa con arreglo a las normas actuales, aplicando al mismo tiempo un marco regulador temporal y flexible, que ha permitido la concesión de un volumen de ayudas estatales sin precedentes en un marco de procedimiento simplificado.

3.3Con arreglo a dicho marco jurídico, la Dirección General de Competencia (DG COMP) de la Comisión autorizó un número considerable de regímenes nacionales de ayuda en un plazo muy corto, tal como exigía la crisis pandémica, lo que demuestra una capacidad operativa extraordinaria.

3.4El CESE considera que la Comisión ha logrado alcanzar un compromiso virtuoso entre la urgencia nunca antes registrada de flexibilizar las normas sobre ayudas estatales y la necesidad de garantizar un nivel regulatorio mínimo y un control general por parte de la Comisión, destinados a limitar las desigualdades excesivas en el mercado interior debido a las diferentes capacidades de los Estados miembros para intervenir financieramente en apoyo de sus economías nacionales.

3.5La pluralidad de las medidas de ayuda a las empresas reguladas por el Marco Temporal —incluidas, entre otras, las ayudas directas, las garantías públicas para créditos bancarios, préstamos bonificados y participaciones en el capital de empresas— y la capacidad considerable de los límites máximos de ayuda permitidos, en particular a raíz de la última medida correctora que introdujo la Comisión en enero de 2021, han demostrado ser adecuadas para afrontar la crisis y suponen una evolución cualitativa significativa en comparación con el anterior marco temporal adoptado a raíz de la crisis financiera de 2008.

3.6Por lo que se refiere a la relación entre la intervención pública en la economía y las normas sobre ayudas estatales, el CESE subraya la importancia de que las normas de competencia también puedan dar cabida a la aplicación correcta y no distorsionadora de los planes nacionales de recuperación y resiliencia que los Estados miembros deberán aplicar utilizando los recursos europeos puestos a su disposición.

3.7En lo que respecta a la relación entre las normas de defensa de la competencia establecidas en el artículo 101 del TFUE y la crisis pandémica, el CESE acoge con satisfacción que la Comisión adoptara rápidamente una Comunicación destinada a fomentar proyectos de cooperación entre empresas destinados a reducir la escasez del suministro de productos y servicios esenciales durante la pandemia, adaptando sus directrices tradicionales sobre acuerdos de cooperación horizontal al contexto social, económico y sanitario específico que surgió en 2020.

3.8Al mismo tiempo, se consideran especialmente útiles los Reglamentos de Ejecución que la Comisión aprobó en abril de 2020 con el objetivo de flexibilizar temporalmente la aplicación de las normas de competencia en los sectores agrícolas más afectados por la pandemia de COVID‑19. Estos Reglamentos permitieron a los agricultores y a las organizaciones interprofesionales adoptar medidas colectivas temporales para estabilizar determinados sectores agrarios.

3.9El Informe sobre la política de competencia 2020 describe también la actividad de control de las operaciones de concentración, con 361 operaciones notificadas y 352 decisiones adoptadas, que dieron lugar a un trabajo en profundidad en dieciocho asuntos. Ello implica que el 76 % de todas las operaciones notificadas en 2020 fueron autorizadas mediante un procedimiento simplificado de «fase 1», lo que apunta a un funcionamiento eficaz de las normas de procedimiento, especialmente útil con vistas a la reanudación de las actividades de fusión y adquisición a escala mundial, facilitada por la considerable liquidez que existe en la actualidad.

3.10Por último, el CESE considera muy significativo que la Red Europea de Competencia (REC), a través de la cual se coordinan las acciones de las autoridades nacionales de competencia y de la DG COMP, pudiera expresar una posición común firme sobre la aplicación de las normas de competencia durante la crisis sanitaria de la COVID-19, con el fin de evitar posibles comportamientos oportunistas y abusivos especialmente reprobables y nocivos en tiempos de crisis.

4.Transición digital y competencia

4.1La transición digital y el desarrollo de la economía de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación plantean cuestiones novedosas e importantes desde el punto de vista de la competencia. Por este motivo, el CESE considera importante que las instituciones europeas intervengan con una reglamentación adecuada en este contexto.

4.2El CESE ya se ha pronunciado sobre las tres principales propuestas legislativas adoptadas por la Comisión que proponen medidas reguladoras en el marco de la economía digital: sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a unos mercados disputables y equitativos en el sector digital (Ley de Mercados Digitales) 1 , sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un mercado único de servicios digitales (Ley de Servicios Digitales) 2 , y sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la gobernanza europea de los datos (Ley de Gobernanza de Datos) 3 .

4.3El tema común de los tres dictámenes del CESE sobre estas cuestiones es la necesidad de que la Unión Europea adopte normas armonizadas capaces de generar confianza entre la ciudadanía, los consumidores y las pymes (especialmente las microempresas) respecto, por una parte, de una protección adecuada de la estructura competitiva de los mercados y, por otra, de la protección de los datos personales. De hecho, estos datos y su utilización deben entenderse con una doble acepción, relacionada tanto con la protección de las personas y de sus libertades, como con factores de competencia de importancia estratégica esencial.

4.4A este respecto, es fundamental contar con unos mercados debidamente competitivos y efectivamente accesibles para evitar abusos de poder de mercado por parte de las plataformas digitales que actúan como guardianes de acceso, con el fin de garantizar el desarrollo de empresas digitales nuevas y futuras, en aras de la innovación, el crecimiento y, en última instancia, el bienestar de los consumidores.

4.5El CESE considera que las propuestas legislativas presentadas por la Comisión en 2020 constituyen un punto de partida adecuado para construir un marco legislativo que deberá mejorarse a lo largo de los años mediante la actualización constante de la regulación del sector y las normas sobre competencia respecto de la estructura de los mercados que se está configurando paulatinamente con el desarrollo de la economía digital.

4.6A este respecto, es esencial garantizar unas condiciones de competencia equitativas en cuanto a acceso y capacidad para competir a los diferentes agentes que operan en los mercados digitales con el fin tanto de permitir un mejor funcionamiento del mercado único como de evitar el falseamiento de la competencia en defensa de los consumidores y las empresas europeas, teniendo más en cuenta y de forma adecuada las implicaciones sociales del marco regulador aplicable a la economía digital.

4.7En este sentido, el CESE acoge con especial satisfacción este pasaje del informe de la Comisión: «La economía social de mercado es uno de los fundamentos en los que se basa la Unión y la política de competencia de la UE la sustenta. La ciudadanía y las empresas prosperan cuando la economía se encuentra a su servicio» (p. 31); y pide que este principio se concrete también desde el punto de vista analítico y de evaluación en la aplicación de la política de competencia.

5.Competencia y negociación colectiva

5.1El desarrollo de la economía y las plataformas digitales tiene implicaciones significativas no solo en la estructura de los mercados, sino también en los contextos y formas de trabajar, y crea nuevas oportunidades de empleo y desarrollo. Al mismo tiempo, como sabemos, también existen posibles problemas relacionados con las condiciones de trabajo de los proveedores de servicios que podrían beneficiarse de la capacidad de organizarse y actuar de forma colectiva.

5.2Por consiguiente, el CESE acoge de forma positiva la intención de la Comisión Europea de aclarar eficazmente si las normas de competencia se aplican a la negociación colectiva que realizan los proveedores de servicios que participan en la economía digital y las plataformas, que no siempre entran dentro de las categorías de empleo establecidas tradicionalmente por el Derecho laboral.

5.3Si bien la jurisprudencia del Tribunal de Justicia aclaró hace tiempo la inaplicabilidad de las normas de competencia a la negociación colectiva entre trabajadores por cuenta ajena y empresas, sigue habiendo una serie de dudas sobre «si» y «con qué límites» las normas de competencia se aplican a la negociación colectiva en la que participan prestadores de servicios autónomos.

5.4Por lo tanto, es útil lograr una mayor seguridad jurídica y previsibilidad en este ámbito, con el fin de eliminar incertidumbres normativas que puedan generar ineficiencias y costes de cumplimiento, teniendo en cuenta al mismo tiempo el interés de los proveedores de servicios en organizarse de manera eficaz con el fin de obtener mejores condiciones y un marco más protector para llevar a cabo sus actividades.

6.Competencia y objetivos climáticos y medioambientales

6.1Es poco probable que la ambiciosa agenda de la UE para luchar contra el cambio climático y el programa estratégico promovido con el Pacto Verde Europeo se lleven a cabo sin una adaptación adecuada de las políticas de competencia, en particular las normas sobre ayudas estatales, programas de incentivos y financiación destinada a la innovación ecológica.

6.2En consecuencia, la política de competencia puede desempeñar un papel activo en la consecución de los objetivos climáticos y medioambientales de la UE. El informe de la Comisión describe una serie de medidas, en particular sobre el control de las ayudas de Estado, por medio de las cuales la Comisión ha evaluado y autorizado medidas estatales para promover la economía circular, las energías renovables y la eficiencia energética, que el CESE acoge con satisfacción y apoya.

6.3Por lo tanto, el CESE respalda este enfoque, pero al mismo tiempo recomienda que se tenga en cuenta su impacto social a la hora de evaluar las distintas medidas. En muchos casos, las inversiones en la economía circular y las energías renovables son, de hecho, oportunidades para crear nuevos puestos de trabajo, a través de instrumentos inclusivos para los grupos más frágiles y vulnerables.

6.4En cuanto a la cuestión de las energías renovables, el CESE llama la atención sobre el papel que desempeñan las comunidades de energía y las comunidades de energías renovables promovidas por las Directivas sectoriales europeas que, mediante la creación de redes horizontales, a menudo de forma cooperativa, fomentan la participación directa de la ciudadanía en la producción y el uso compartido de energía procedente de fuentes renovables.

6.5El CESE considera que es útil la participación de estas partes interesadas para ampliar el abanico de los agentes con acceso a los mercados de la energía, con una doble función de garantizar tanto el pluralismo empresarial como una mayor competencia en los mercados energético y de energías renovables.

7.Competencia y sector bancario

7.1El Informe de Competencia de 2020 señala que no han surgido nuevos asuntos concretos de ayudas estatales destinadas a bancos y entidades financieras. La Comisión también señala que ha prorrogado algunos sistemas nacionales de apoyo existentes, sobre cuya base los Estados miembros pueden intervenir, en caso necesario, para facilitar la gestión ordenada de las situaciones de dificultades o crisis de las pequeñas entidades de crédito.

7.2El CESE recuerda la importancia de los bancos locales y regionales como agentes de una diversidad empresarial adecuada en el sector bancario y como agentes del mercado próximos a los hogares y las empresas en los territorios periféricos, y acoge con satisfacción la prórroga de los sistemas establecidos por la Comisión en caso de que sea necesario gestionar la salida ordenada del mercado de entidades financieras de todos los tamaños para proteger a los ahorradores y generar confianza en el marco económico y financiero.

7.3Respecto de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Tercas, que confirmó la sentencia en primera instancia con conclusiones similares, el CESE señala que los sistemas de garantía de depósitos de bancos financiados con recursos privados no sujetos a la influencia dominante del Estado deben considerarse exentos de las normas sobre ayudas estatales de la UE.

7.4De hecho, tales sistemas de garantía no constituyen una intervención del Estado en la economía, sino la manifestación de un sistema privado de solidaridad mutua entre entidades de crédito y autoorganización por medio de sus recursos propios, con el fin de proteger la confianza de los depositantes y ahorradores en el sistema bancario, incluso en caso de crisis específicas.

8.Competencia y regímenes fiscales

8.1El resultado de los diversos asuntos jurídicos que la Comisión ha llevado al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con las ventajas fiscales selectivas y las resoluciones fiscales (tax ruling) nacionales consideradas inicialmente no conformes con el artículo 107 del TFUE subraya la voluntad, digna de apoyo, de la Comisión de garantizar una armonización efectiva de las normas fiscales en Europa con todos los instrumentos a su disposición, incluidas las decisiones de aplicación de las normas sobre ayudas estatales.

8.2Sin embargo, los diferentes resultados de estas decisiones ante los tribunales europeos subrayan la necesidad de lograr una mayor eficacia y armonización de las normas fiscales en Europa mediante la aplicación del correspondiente plan de acción aprobado a este respecto por la Comisión a principios de 2021 y, por tanto, la adopción de iniciativas legislativas adecuadas en el ámbito de la fiscalidad para proteger el mercado interior y su consolidación.

Bruselas, 18 de noviembre de 2021

Alain COHEUR

Presidente de la Sección de Mercado Único, Producción y Consumo

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(1)    DO C 286 de 16.7.2021, p.64.

(2)      DO C 286 de 16.7.2021, p. 70.

(3)      DO C 286 de 16.7.2021, p. 38.