29.9.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 235/1

I-VI

1-7

1-3

4-7

8-27

8

9-13

14-27

15-17

18-23

24-27

28-46

28

29-35

36-38

39-46

47-81

47

48-56

57-81

58-63

64-67

68-70

71-72

73-77

78-81

82-101

82-86

87-101

87-93

94-97

98-101

ACP

Estados de África, el Caribe y el Pacífico signatarios del Acuerdo de Cotonú

ALA

Países en desarrollo de América Latina y Asia

CAD

Comité de ayuda al desarrollo de la OCDE

CMDS

Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible

DFID

British Department for International Development

DWNP

Department of Wildlife and National Parks

EAE

Evaluación ambiental estratégica

Ecofac

Ecosystèmes Forestiers d'Afrique Centrale

EuropeAid

Oficina de Cooperación EuropeAid

FAO

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

IEN

Informes estratégicos nacionales

iQSG

Grupo interservicios de apoyo a la calidad

KfW

German Kreditanstalt für Wiederaufbau

MEDA

Medidas de acompañamiento de las reformas de las estructuras económicas y sociales en los terceros países mediterráneos

NRPP

Natural Resources Policy Programme

OCDE

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

oQSG

Office Quality Support Group

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

WWF

World Wildlife Fund o Fondo Mundial para la Naturaleza

I.

La protección del medio ambiente tiene una importancia vital a la hora de promover el desarrollo sostenible. Conforme al Tratado, la protección del medio ambiente debe integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad, incluida su política de ayuda exterior. En términos más generales, el medio ambiente ha terminado por representar un elemento esencial de la política internacional de desarrollo, y la sostenibilidad del medio ambiente es uno de Objetivos de Desarrollo del Milenio (véanse los apartados 1 a 3).

II.

Por este motivo, el Tribunal de Cuentas Europeo fiscalizó en 2005 la gestión por la Comisión de los aspectos ambientales de su ayuda al desarrollo con el objetivo de determinar si dicha institución contaba con una estrategia global para abordar los aspectos ambientales de su cooperación al desarrollo, si había adoptado los dispositivos de gestión necesarios para aplicar dicha estrategia en la práctica, en qué medida había integrado el medio ambiente en sus programas y proyectos de desarrollo y cuáles eran los resultados de sus proyectos ambientales. La fiscalización no solo consistió en controlar los sistemas implantados en los servicios centrales y en las delegaciones de la Comisión, sino también en auditar 65 proyectos ambientales (total: 560 millones de euros) y 43 programas y proyectos no ambientales (total: 1 073 millones de euros) en 16 países (véanse los apartados 4 a 7).

III.

Es preciso que la Comisión elabore una estrategia global clara en lo relativo a los aspectos ambientales de su ayuda al desarrollo. Aunque desde 2001 existe una estrategia que tiene en cuenta la necesidad de integrar el medio ambiente en la cooperación al desarrollo, no se ha abordado de forma clara el enfoque que debe adoptarse para financiar programas y proyectos en el sector del medio ambiente y los recursos naturales. La nueva política de desarrollo firmada en diciembre de 2005 constituye una base sólida para crear una estrategia global (véanse los apartados 9 a 12). El plan de acción de la Comisión para llevar a la práctica su estrategia de integración no ha sido objeto de una coordinación y un seguimiento sistemáticos por las tres Direcciones Generales a las que compete en primera instancia. En consecuencia, las medidas previstas se han aplicado por lo general con retraso o no se han aplicado en absoluto (véanse los apartados 15 a 17). La Comisión no ha procedido a un estudio satisfactorio de las consecuencias de su estrategia de integración en materia de personal y ha depositado su confianza en un servicio de asistencia ambiental, compuesto de expertos externos que tienen el encargo de asistir al personal de la institución, pero no hubo ningún servicio de este tipo desde mediados de 2002 hasta mediados de 2004. El manual sobre la integración del medio ambiente, que debía empezar a utilizarse en 2003, estaba todavía sin terminar al final de 2005, pese a su importancia como elemento de definición de los procedimientos de integración que han de seguir los agentes de la Comisión y como elemento clave de la formación. Los cursos de formación no han sido obligatorios para los funcionarios de los sectores claves, contrariamente a lo previsto, y su nivel de asistencia ha sido escaso (véanse los apartados 18 a 23). Es necesario reforzar todavía más los sistemas de presentación de informes, seguimiento y evaluación de los aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo de la Comisión para permitir una evaluación más precisa de sus resultados en este ámbito (véanse los apartados 24 a 28).

IV.

La Comisión ha efectuado limitados progresos desde 2001 en lo que atañe a la integración del medio ambiente en su cooperación al desarrollo. Los informes estratégicos nacionales (IEN) que dicha institución ha elaborado en colaboración con los países beneficiarios y que abarcan su ayuda a estos durante el período 2001-2006 no tenían suficientemente en cuenta las cuestiones ambientales. Al preparar la nueva generación de IEN (2007-2013), la Comisión ha adoptado un enfoque mucho más sistemático que consiste en analizar las cuestiones ambientales en los países beneficiarios a través de perfiles ambientales por país, aunque es todavía demasiado pronto para valorar en qué medida este análisis influirá en los propios IEN (véanse los apartados 29 a 35). A pesar de la creciente importancia del apoyo presupuestario dentro de la ayuda al desarrollo, la Comisión ha realizado pocos esfuerzos para integrar el medio ambiente en este ámbito (véanse los apartados 36 a 38). Tampoco ha habido un sistema homogéneo para proceder al examen ambiental de nuevos proyectos. La Comisión carece de una relación de las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos de desarrollo y, a juzgar por las evidencias, estas evaluaciones no siempre se han realizado cuando era necesario. Es preciso asimismo establecer procedimientos que garanticen el cumplimiento en la práctica de las recomendaciones contenidas en las evaluaciones de impacto ambiental (véanse los apartados 39 a 46).

V.

Casi todos los proyectos ambientales examinados respondían a las necesidades de los países beneficiarios, y con frecuencia también a las necesidades generales de conservación, en particular de los bosques y de la biodiversidad. En muchos casos, las realizaciones y resultados de los proyectos no han satisfecho plenamente sus objetivos. Además, el sistema de proyectos lleva inherente la dificultad de lograr un impacto significativo y garantizar la viabilidad financiera (véanse los apartados 47 a 56). Los factores que más han influido en la eficacia de los proyectos han sido una concepción demasiado ambiciosa, los retrasos en las fases de preparación y ejecución, los limitados progresos en el desarrollo institucional, la dificultad de responder a las necesidades de las comunidades locales en materia de desarrollo respetando a la vez los objetivos de conservación de la naturaleza, la insuficiente repercusión de los proyectos en el marco político y jurídico y, por último, la fijación de objetivos poco realistas por lo que se refiere a la viabilidad financiera de los proyectos una vez finalizada su financiación (véanse los apartados 57 a 81).

VI.

En los apartados 88 a 101 se exponen recomendaciones detalladas para la elaboración de una estrategia ambiental global, sobre el seguimiento de su aplicación y sobre la manera de aumentar la eficacia de la integración y de los proyectos relativos al medio ambiente.

1.

Desde que en 1972 se celebrara en Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el problema del medio ambiente y el desarrollo sostenible ha sido objeto de preocupación mundial. Posteriormente, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en 1992 en Río de Janeiro, avivó esa preocupación y dio lugar a los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente, a saber: el convenio marco sobre cambios climáticos, el convenio sobre la diversidad biológica y el convenio de lucha contra la desertificación. Si bien en la segunda mitad de los noventa se concedió una cierta prioridad a la reducción de la pobreza en el ámbito del desarrollo, la sostenibilidad ambiental fue seleccionada como uno de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos en la Cumbre del Milenio de 2000. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002 se centró tanto en la pobreza como en los problemas ambientales.

2.

La comunidad de donantes se ha servido fundamentalmente de dos tipos de intervenciones para abordar los aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo:

3.

El interés de la Comisión por la integración del medio ambiente en el contexto del desarrollo no debe interpretarse únicamente como el reconocimiento cada vez mayor por parte de los donantes de la importancia de este enfoque, sino también como una consecuencia de la ampliación del marco jurídico y político de la Unión Europea. Así, el artículo 6 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, modificado en 1997 por el Tratado de Amsterdam, establece que: «Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad […], en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible». En junio de 1998, el Consejo Europeo de Cardiff resaltó la importancia de integrar la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible en los principales ámbitos gestionados por la Comisión (entre ellos la ayuda al desarrollo) e invitó a esta institución a crear estrategias adecuadas. En 2000 se adoptó la política de desarrollo comunitaria que incluía el medio ambiente como una cuestión transversal. El consenso sobre política de desarrollo alcanzado por la Comisión Europea, los Estados miembros y el Parlamento Europeo en diciembre de 2005 no solo mantuvo el medio ambiente como cuestión transversal, sino que también convirtió el medio ambiente y los recursos naturales en uno de los nueve ámbitos prioritarios de financiación.

4.

Dado el papel fundamental del medio ambiente como uno de los tres pilares del desarrollo sostenible y su importancia como uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el Tribunal de Cuentas Europeo realizó en 2005 una fiscalización de la gestión llevada a cabo por la Comisión Europea de los aspectos ambientales de su cooperación al desarrollo en los países en desarrollo de Asia y América Latina, en los países del sur del Mediterráneo, y en los Estados de África, del Caribe y del Pacífico. Concretamente, la fiscalización quiso encontrar respuesta a las siguientes preguntas fundamentales (1):

5.

Es difícil definir el término «medio ambiente». A efectos de la presente fiscalización, se interpretó en primer lugar de acuerdo con el significado relativamente estricto definido por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE para la clasificación de proyectos (véase el anexo I). Además, la fiscalización también tuvo en cuenta los sectores de recursos naturales (silvicultura, agua y pesca), y se centró en uno de ellos: la silvicultura (2). A continuación, en el cuadro I, se enumeran los compromisos para programas y proyectos en estos ámbitos:

Cuadro

Compromisos presupuestarios para el sector del medio ambiente y los recursos naturales 2003-2004

6.

El trabajo se llevó a cabo en los servicios centrales de la Comisión, principalmente en la Oficina de Cooperación EuropeAid (EuropeAid) y en las Direcciones Generales de Desarrollo (DG DEV), Relaciones Exteriores (DG RELEX) y Medio Ambiente (DG ENV), con objeto de identificar y evaluar los sistemas establecidos para gestionar los aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo. Se realizaron visitas de inspección a Botsuana, Brasil, Centroamérica, China, Congo, Gabón, Indonesia, Malí, Mauricio, Marruecos, la región del Pacífico y Tanzania. En estas visitas, el Tribunal evaluó la eficacia de 65 proyectos ambientales equivalentes a compromisos por valor de 560 millones de euros para el período 1995-2005. Asimismo, con objeto de evaluar si los aspectos ambientales se habían integrado correctamente en las intervenciones, examinó otros 43 programas y proyectos de desarrollo (total de compromisos: 1 073 millones de euros) en los que el objetivo prioritario no era el apoyo al medio ambiente.

7.

Por otro lado, se celebraron reuniones con el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el British Department for International Development y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), lo cual permitió contrastar el planteamiento adoptado por la Comisión para gestionar los aspectos medioambientales de su cooperación al desarrollo. Además, se celebraron reuniones con dos importantes ONG del sector del medio ambiente: el WWF o Fondo Mundial para la Naturaleza (oficina política europea) y el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo.

8.

La finalidad de la fiscalización era determinar si la Comisión:

9.

La protección del medio ambiente es uno de los tres pilares del desarrollo sostenible (3), razón por la que debería formar parte de los objetivos de desarrollo (4). La política de desarrollo adoptada por la Comunidad Europea en noviembre de 2000, orientada primordialmente a la reducción de la pobreza, trataba de enfocar el medio ambiente como uno de tantos problemas «transversales» que debían ser integrados en todos los proyectos y programas de desarrollo, pero no lo incluía entre los seis ámbitos prioritarios en los que se centraría la financiación de programas y proyectos de ayuda.

Recuadro 1Declaración común del Consejo y de la Comisión, de 10 de noviembre de 2000, sobre la política de desarrollo de la Comunidad EuropeaObjetivo primordial: Reducción de la pobrezaÁmbitos de cooperación prioritarios:

10.

La política de desarrollo, al basarse en gran medida en la integración del medio ambiente, no tuvo suficientemente en cuenta el hecho de que los marcos de cooperación regional con los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) (5), los países en desarrollo de América Latina y Asia (ALA) (6) y la región mediterránea (MEDA) (7) permitían la financiación sustancial de programas y proyectos en los sectores del medio ambiente y de los recursos naturales en general. En efecto, en las líneas presupuestarias destinadas a la asistencia técnica y financiera a las regiones ALA y MEDA se asignaba el 10 % de los recursos financieros al medio ambiente y a los recursos naturales. Asimismo, aunque no se hiciera referencia a ello en la política de desarrollo, un reglamento específico sobre conservación y gestión de bosques disponía la asignación de 249 millones de euros a este fin durante el período 2000-2006 (8).

11.

La falta de coherencia entre el enfoque adoptado en la política de desarrollo respecto del medio ambiente y el planteamiento previsto en los marcos jurídicos para la cooperación al desarrollo ponía de manifiesto la necesidad de aplicar a los aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo una estrategia global exhaustiva. El principal documento de estrategia elaborado por la Comisión sobre los aspectos ambientales de su cooperación al desarrollo es el documento de trabajo «Integrating The Environment Into EC Economic and Development Cooperation — A Comprehensive Strategy», de abril de 2001. Este documento resalta la importancia del medio ambiente para el desarrollo sostenible, indica cómo puede integrarse en la política de desarrollo global comunitaria y señala las acciones que han de emprenderse para aplicar la estrategia. Sin embargo, no constituye una estrategia medioambiental exhaustiva como la adoptada por otros donantes, que no solo se ocupan de la integración ambiental, sino también de la financiación de programas y proyectos ambientales. A continuación, en el recuadro 2, figuran algunas de las cuestiones principales que abordaría una estrategia de ese tipo.

Recuadro 2Ejemplos de cuestiones estratégicas relacionadas con la financiación de programas y proyectos ambientales¿Cuáles son los objetivos y ámbitos prioritarios de la Comisión en la financiación de programas y proyectos, habida cuenta de sus puntos fuertes y débiles y del papel desempeñado por otros donantes?Cuando la Comisión financia un programa o proyecto específico, ¿en qué casos debería ocuparse directamente de la gestión y en qué circunstancias deberían hacerlo otros donantes?¿Cuáles son las ventajas comparativas de los diferentes instrumentos de que dispone la Comisión para financiar las intervenciones en el sector del medio ambiente («grandes» proyectos, «pequeños» proyectos, programas de apoyo a las políticas establecidas por el país en los sectores contemplados, fondos fiduciarios, etc.)?¿Qué relación debe existir entre los proyectos financiados por la ayuda bilateral y aquéllos que se benefician de la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques tropicales?¿Cuáles son las consecuencias financieras de los compromisos contraídos por la Comisión en virtud de los Acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente, por ejemplo en el proceso de desarrollo institucional de los países beneficiarios?¿En qué medida financiará la Comisión los bienes públicos mundiales y qué métodos empleará para abordar esta cuestión?¿Cuáles son los objetivos de la Comisión y sus prioridades desde el punto de vista financiero a nivel regional?

12.

En diciembre de 2005 se firmó una nueva política comunitaria de desarrollo («El Consenso europeo sobre desarrollo»). La nueva política tiene por objeto abordar los aspectos ambientales de la ayuda al desarrollo de la Comisión no solo mediante la integración del medio ambiente, sino incluyendo el medio ambiente y los recursos naturales entre los nueve sectores prioritarios para la financiación. La propuesta de este nuevo enfoque supone el reconocimiento por parte de la Comisión de que su anterior política se había basado excesivamente en la integración para atender a los aspectos ambientales de su política de cooperación al desarrollo (9).

13.

No obstante, si bien la nueva política es una clara muestra de que la Comisión desea conceder una mayor prioridad a la financiación de los programas y proyectos ambientales, es necesario lograr que esta sea operativa estableciendo una estrategia clara. Concretamente, además de atender las cuestiones aludidas en el recuadro 2, la estrategia debería centrarse en establecer la manera en que la Comisión procurará que esta prioridad política se traduzca verdaderamente en programas y proyectos medioambientales en los informes estratégicos nacionales. Puesto que en la mayoría de los países beneficiarios el medio ambiente no es la mayor prioridad, existe el riesgo de que el sector del medio ambiente y los recursos naturales perciba una financiación relativamente escasa a pesar del nuevo interés de la política de desarrollo de la Comisión en la financiación de programas y proyectos ambientales.

14.

Dado que el principal documento estratégico sobre los aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo se centra en la integración, el presente apartado se refiere a las medidas de gestión derivadas de dicha estrategia y valora, asimismo, las medidas adoptadas por la Comisión para evaluar la repercusión global de su ayuda en el medio ambiente, tanto en términos de integración como de financiación de proyectos ambientales.

15.

La aplicación de estrategias para integrar el medio ambiente en la cooperación al desarrollo está resultando un duro reto no solo para la Comisión, sino también para el resto de los donantes. En la Comisión, el hecho de que las ayudas exteriores corran a cargo de tres Direcciones Generales diferentes (Desarrollo, Relaciones Exteriores y Medio Ambiente) dificulta aún más la tarea.

16.

Con objeto de velar por la aplicación eficaz y de facilitar la coordinación, la Comisión estableció un marco operativo para incrementar la integración en anexo a su documento de trabajo sobre la integración del medio ambiente. Este marco determina los objetivos, el tipo de actividades, los plazos y las Direcciones Generales intervinientes. Sin embargo, no se estableció un grupo de dirección interservicios para garantizar el seguimiento global sistemático de la aplicación del marco. Debido en cierta medida a ello, el progreso en las diversas actividades identificadas en el marco ha variado mucho dependiendo de los ámbitos, pero casi siempre ha sufrido retrasos o no se ha producido.

17.

En el documento de trabajo se indica que para dirigir el proceso de integración del medio ambiente será necesario elaborar una serie de criterios de rendimiento que puedan medir su progreso. Sin embargo, no se ha establecido criterio de rendimiento alguno, ni existen informes globales internos o externos sobre el estado de aplicación del marco operativo.

18.

La Comisión no ha examinado suficientemente si cuenta con bastantes recursos humanos para aplicar su estrategia de integración del medio ambiente. En su citado documento de trabajo, se limitaba a señalar la necesidad de aumentar el número de generalistas del medio ambiente, así como de especialistas durante períodos cortos, pero no ha adoptado suficientes medidas para responder a esas necesidades, pese a que en el punto 4.3 de las conclusiones del Consejo Europeo de Goeteborg se señalaba que «La capacidad de los servicios de la Comisión necesarios para una integración efectiva del medio ambiente, tanto en Bruselas como en las delegaciones, debería asegurarse mediante la asignación de los recursos humanos adecuados, así como mediante la formación, el intercambio de conocimientos y el uso apropiado del retorno de la información».

19.

El enfoque adoptado por la Comisión para desarrollar sus capacidades consistió en proporcionar formación y apoyo a los recursos humanos existentes en materia de integración del medio ambiente. Para ello se sirvió de los siguientes instrumentos:

Debido a su limitada experiencia interna, la Comisión ha contratado a expertos en medio ambiente para llevar a cabo este trabajo, pero se ha topado con dificultades de aplicación en todos los casos.

20.

Si bien hubo un servicio de asistencia durante el período 1999-2002, una vez finalizado el contrato, no se puso en marcha otro hasta 2004, que se componía de tres expertos ambientales. Teniendo en cuenta que la Comisión dependía totalmente de consultores externos, este vacío de dos años ha supuesto un gran retraso en la aplicación de su estrategia de integración, ya que el servicio de asistencia no solo asesoraba, sino que también se encargaba del manual y de la formación.

21.

La estrategia de integración preveía la elaboración, para 2003, de un manual sobre la integración del medio ambiente. Aunque su preparación se inició en 1998, al final de 2005 todavía no estaba terminado (para más información, véase el recuadro 3).

Recuadro 3Manual sobre la integración del medio ambienteEn 1998, la Comisión contrató a una consultora durante 12 meses, pero el manual elaborado, terminado en 2001, resultó inadecuado y no recibió la aprobación oficial, por lo que el resultado fue simplemente un borrador. El manual ha sido poco utilizado, en primer lugar, por encontrarse todavía en la fase de proyecto; en segundo lugar, por su gran extensión, y en tercer lugar, porque algunos agentes ni siquiera conocían su existencia. Hasta mediados de 2004, con la contratación de una nueva consultora, no se empezó a trabajar seriamente en una nueva versión del manual. Debido a la complejidad de la tarea y a la prioridad asignada por la Comisión al establecimiento de un programa de formación, así como a los frecuentes cambios en el personal encargado de gestionar el contrato, al final de 2005 todavía no se había finalizado la versión revisada del manual.

22.

La estrategia de integración preveía que todos los funcionarios pertenecientes a ámbitos políticos clave o con competencia territorial en los servicios centrales y en las delegaciones hubieran completado su formación al final de 2004. En realidad, los cursos de formación no se iniciaron hasta noviembre de 2004 y no han tenido carácter obligatorio. También estaba previsto que en la formación se utilizara el nuevo manual, pero se ha demostrado que no era posible (véase el apartado 21). La asistencia a los cursos de los servicios centrales de la Comisión ha sido muy escasa y, aunque los mayores niveles en este sentido corresponden a las delegaciones, las cifras de asistencia de los efectivos de la institución siguen siendo limitadas (véase el recuadro 4).

Recuadro 4Formación sobre la integración del medio ambienteEn los cursos celebrados en los servicios centrales de la Comisión, la media de participantes por módulo de formación fue solo de ocho personas frente a las 15 previstas. Varias sesiones tuvieron que cancelarse por asistencia insuficiente. Aunque 37 agentes de la DG RELEX asistieron a un curso de formación de media jornada sobre la integración del medio ambiente en la fase programación, solo nueve siguieron íntegramente el módulo de formación de dos días sobre el mismo tema, pese a que 2005 era el año clave para que esta Dirección General preparase los IEN correspondientes al período 2007-2013. El presupuesto de formación asignado, por otra parte, solo alcanzaba para que se ofrecieran cursos en 20 delegaciones (destinados a agentes de las delegaciones y de las organizaciones de los países beneficiarios). La formación impartida en las delegaciones de Asia, América Latina y el Mediterráneo se realizó demasiado tarde para poder ser útil en la preparación de los nuevos IEN.

23.

Una iniciativa con posibilidades de favorecer el desarrollo de las capacidades internas de la Comisión para gestionar los aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo fue la creación, en 2003, de una red de centros focales ambientales con la finalidad de identificar agentes, uno de cada unidad, y ponerlos en contacto para tomar mejor en consideración las cuestiones ambientales en los proyectos de desarrollo y contribuir a divulgar las mejores prácticas. Aunque, en efecto, los miembros de la red se reunieron en cuatro ocasiones antes de mayo de 2004, no lo han vuelto hacer desde esa fecha. La red estaba formada primordialmente por agentes de EuropeAid y carecía de representación suficiente de otros servicios de la Comisión, en particular, de las delegaciones, por lo que hasta la fecha apenas ha contribuido a reforzar la capacidad interna.

24.

La Comisión también practica evaluaciones de los reglamentos y de los sectores (organizadas por la unidad de evaluación de EuropeAid), y de los proyectos individuales (organizadas por las delegaciones). El marco operativo de la Comisión (véase el apartado 16) exigía una evaluación independiente de la repercusión ambiental de la ayuda comunitaria durante el período 1996-2000, en el contexto del proceso de evaluación periódica de dicha repercusión. Un ejercicio de este tipo habría servido para establecer información de referencia y verificar los indicadores de resultados (véase el apartado 17), así como para adquirir una experiencia basada en intervenciones anteriores que permitiera desarrollar una estrategia global en materia de medio ambiente (véase el apartado 11). Pese a ello, todavía no se ha llevado a cabo dicha evaluación, cuya finalización estaba prevista para mediados de 2002 (10).

25.

En lo que atañe a los proyectos ambientales individuales, no existe un sistema establecido que permita a los servicios centrales de la Comisión obtener y valorar los resultados de las evaluaciones organizadas por las delegaciones de la institución; en consecuencia, faltan procedimientos para difundir la experiencia adquirida y las mejores prácticas de los proyectos de evaluación finalizados. Tampoco existe un sistema para obtener y evaluar información relativa al impacto ambiental de proyectos no relacionados con el medio ambiente.

26.

La Comisión dispone desde 2001 de un sistema destinado a supervisar los proyectos de desarrollo en curso (sistema de supervisión orientado a los resultados), en virtud del cual todos los proyectos de cuantía superior a un millón de euros tienen que ser visitados aproximadamente cada 12 meses por supervisores de consultoras privadas contratadas por la Comisión con esta finalidad. Los supervisores valoran cada proyecto y le otorgan una «puntuación» basada en cinco criterios — pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad — y en una serie de subcriterios conexos, entre los que se cuenta la sostenibilidad medioambiental. Ahora bien, las conclusiones cuantitativas y cualitativas recogidas en los informes correspondientes no son analizadas sistemáticamente por los servicios centrales de la Comisión para evaluar repercusión global de los proyectos relativos al medio ambiente y el grado en que éste se tiene en cuenta en otros proyectos de desarrollo.

27.

La Comisión utiliza el sistema oficial de presentación de informes del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD), que no resulta adecuado porque permite identificar en los proyectos no relativos al medio ambiente los gastos correspondientes al mismo, pero no su importe. El sistema de codificación empleado por el Banco Mundial resuelve el problema (11). Además, al haber utilizado de forma desigual el sistema establecido para identificar los gastos efectuados en virtud de los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente, la Comisión no ha podido cumplir de forma precisa las obligaciones en materia de informes que le imponen dichos acuerdos.

28.

Esta parte del Informe tiene por finalidad evaluar la eficacia con la que la Comisión ha integrado el medio ambiente en su cooperación al desarrollo. La evaluación se refirió a tres tipos diferentes de intervención llevada a cabo por dicha institución:

29.

La Comisión elaboró por primera vez en 2001 y 2002 informes estratégicos nacionales (IEN) respecto de cada uno de los países y regiones a los que concede ayuda al desarrollo, con el fin de determinar la forma que esta ayuda deberá revestir hasta 2006-2007. En principio, los IEN tenían que recoger las prioridades de desarrollo de cada país, para garantizar la responsabilidad de este en relación con los proyectos, y las propias políticas de la Comisión. La estrategia de dicha institución respecto de los aspectos ambientales de su ayuda al desarrollo, que se define en su política de desarrollo 2000 y en el documento de trabajo de sus servicios sobre este tema, estaba centrada en la integración del medio ambiente en todos los ámbitos de la cooperación al desarrollo, por lo cual resultaba esencial, para que la estrategia global fuera eficaz, que el medio ambiente se integrase en todos los IEN.

30.

De hecho, el examen de la primera generación de IEN (2001-2007) practicado por el Tribunal durante la fiscalización, y también por los propios servicios de la Comisión, mostraba que el medio ambiente no se había integrado de forma satisfactoria. El análisis de las cuestiones ambientales que figuraba en los IEN era por lo general insuficiente y las estrategias de respuesta de la Comisión no abordaban adecuadamente las consideraciones ambientales en los sectores que debían financiarse con carácter prioritario. En una muestra de 60 IEN, ninguno mencionaba los Objetivos de Desarrollo del Milenio en relación con la sostenibilidad del medio ambiente, y solo una cuarta parte hacía referencia a los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente.

31.

En cierta medida, el hecho de que el medio ambiente no se haya integrado en los IEN refleja la escasa prioridad concedida a este aspecto por numerosos países beneficiarios. En los países que cuentan con un documento estratégico de reducción de la pobreza (12), la política de la Comisión ha consistido en adaptar sus IEN a dicho documento. Como demuestra un estudio llevado a cabo por el Banco Mundial (13), por lo general no se ha integrado el medio ambiente en los documentos estratégicos de reducción de la pobreza, en parte debido a que numerosos países beneficiarios no reconocen los fuertes lazos que existen entre pobreza y medio ambiente. Los ministerios encargados del medio ambiente deberían tener como primer objetivo la defensa de este en las políticas nacionales, pero, en la práctica, no disponen de los mismos recursos ni de la misma influencia que otros ministerios más antiguos, ni siquiera en el caso de países más desarrollados con grandes preocupaciones ambientales, como Brasil o China.

32.

Ahora bien, la falta de integración del medio ambiente en la ayuda al desarrollo refleja igualmente las insuficiencias de la Comisión. Aunque el documento de trabajo redactado por sus servicios sobre dicha integración declarara que los perfiles ambientales por país constituían un importante instrumento para lograr la integración del medio ambiente en la fase de programación, el examen que dicha institución llevó a cabo en 2002 de una muestra de 60 IEN ponía de manifiesto que solo se habían elaborado seis de dichos perfiles, y ello pese a que este tipo de análisis ambiental por país se consideraba una buena práctica desde que, en 1992, el CAD de la OCDE publicó líneas directrices en la materia (14).

33.

La Comisión dio en 2005 un paso importante en este sentido al elaborar perfiles ambientales para los países beneficiarios de Asia, América Latina y el Mediterráneo, cuando preparó la nueva generación de IEN correspondientes al período 2007-2013. Se sigue un enfoque similar para los Estados ACP. Dado que los IEN estaban todavía en fase preparación cuando terminó la fiscalización, aún era demasiado pronto para apreciar en qué medida había mejorado la integración en los perfiles por país. Ello depende del grado de prioridad concedido por los países beneficiarios y los servicios de la Comisión a abordar en los IEN las cuestiones ambientales suscitadas en los perfiles.

34.

En este sentido, desde la adopción de su propia estrategia de integración, la Comisión ha hecho pocos progresos a la hora de sensibilizar a los países beneficiarios con respecto al medio ambiente y de reforzar su capacidad de integración. Para promover la integración del medio ambiente en su cooperación al desarrollo, la Comisión dispone de un instrumento específico, el Reglamento (CE) no 2493/2000, que cuenta con un presupuesto de 93 millones de euros para el período 2000-2006 (15). Este instrumento, que ha podría ayudar de forma significativa a reforzar la capacidad de los países en desarrollo en materia de medio ambiente ha tenido salo un impacto limitado puesto que la Comisión no ha adoptado un enfoque respecto del refuerzo de las capacidades en general y solo ha promovido proyectos específicos.

35.

Por lo que se refiere a la Comisión, resulta preocupante que en 2005 los agentes encargados de la elaboración de los IEN no hayan apenas aprovechado las oportunidades que se les ofrecían de seguir cursos sobre la integración del medio ambiente (véase el recuadro 4). Aunque las Direcciones Generales de Desarrollo y Medio Ambiente y EuropeAid cuenten con unidades especializadas en el examen de los aspectos ambientales de los DEP, estos exámenes no suelen basarse en un conocimiento detallado del país en cuestión, y los efectivos asignados a dichas unidades son poco numerosos, lo que hace que los controles sean superficiales en muchos casos.

36.

La Comisión y los donantes en general están aumentando el porcentaje representado por el apoyo presupuestario respecto de la ayuda global. De este modo, aproximadamente el 25 % de ayuda del FED a los países ACP en virtud de los actuales IEN se ha destinado a dicho apoyo presupuestario. Sin embargo, la Comisión ha realizado pocos esfuerzos para integrar el medio ambiente en esta nueva forma de ayuda, pese a que el Consejo, en sus conclusiones de 31 de mayo de 2001 relativas a la estrategia de integración ambiental de la Comisión, afirmaba: «Las consideraciones medioambientales deberían incorporarse sistemáticamente a la preparación de todos … los programas de ajuste estructural y los programas de apoyo y de reforma sectoriales» (16).

37.

El principal instrumento de examen medioambiental que puede usarse en el contexto de los programas de apoyo presupuestario es la evaluación ambiental estratégica, que examina los aspectos ambientales de las políticas, planes y programas de los países beneficiarios financiados por el apoyo presupuestario, y principalmente los documentos estratégicos de reducción de la pobreza. Las conclusiones del Consejo indicaban que «Para lograr esta integración, debería recurrirse sistemáticamente a la EAE (evaluación ambiental estratégica), sobre todo en la preparación de los programas estructurales y sectoriales y en la construcción de nuevas infraestructuras» (17). La importancia de la evaluación ambiental estratégica ha sido también reconocida en la estrategia de integración adoptada por la Comisión, si bien esta institución hasta ahora la ha utilizado muy poco, en parte porque, a diferencia de los perfiles y de las evaluaciones de impacto ambiental, se trata de un instrumento relativamente nuevo que la comunidad de donantes en su conjunto no domina aún por completo (18). La Comisión, no obstante, podría haber resaltado los aspectos ambientales de la ayuda en sus detallados manuales sobre el apoyo presupuestario y sectorial, pero estos casi nunca hacen mención al medio ambiente. En consecuencia, los agentes de la Comisión carecen de orientaciones sobre cuándo y cómo utilizar las evaluaciones ambientales estratégicas y sobre cómo efectuar exámenes ambientales más limitados cuando dichas evaluaciones no se consideren apropiadas.

38.

Esta ausencia de procedimientos de evaluación del componente ambiental se refleja en la preparación de los programas de apoyo presupuestario:

39.

Pese al porcentaje creciente de la ayuda facilitada por medio del apoyo presupuestario, la financiación de proyectos sigue siendo el principal mecanismo de concesión de fondos. Una primera etapa de la evaluación ambiental de los proyectos consiste en examinarlos desde el punto de vista de los riesgos y oportunidades que presentan para el medio ambiente. El borrador de manual de integración del medio ambiente de 2001 estableció el principio de este tipo de examen mediante un «formulario de integración del medio ambiente» que debía cumplimentarse en cada proyecto siguiendo las directrices del manual, pero como este no ha pasado de la fase de borrador (véase el apartado 21), el procedimiento no se ha aplicado de forma sistemática. Ello ha traído como consecuencia que numerosas delegaciones recurrieran a otros procedimientos de examen ambiental diferentes, o bien que no siguieran ninguno.

Recuadro 6El examen ambiental practicado por la delegación de la Comisión en NicaraguaLa delegación regional de Nicaragua abarca seis países y tiene una plantilla de más de 140 agentes. La fiscalización puso de manifiesto que la delegación no sigue ninguna orientación en lo relativo al examen ambiental y que este en ningún caso ha desembocado en una evaluación más detallada de los programas y proyectos en los IEN 2002-2006. A ello se añade que la delegación carecía de un experto en medio ambiente que pudiera supervisar los procedimientos de examen ambiental y contribuir a los mismos.

40.

En la práctica, el procedimiento más utilizado por la Comisión para controlar el examen ambiental está relacionado con las fichas de identificación de los proyectos, que son preparadas por las delegaciones al inicio del ciclo del proyecto y enviadas posteriormente al grupo de apoyo a la calidad de EuropeAid. El medio ambiente, sin embargo, no es sino uno de los múltiples aspectos que deben figurar en las fichas, y la fiscalización de 20 de ellas, controladas en 2005 por el Office Quality Support Group (oQSG) de EuropeAid, puso de manifiesto que las cuestiones ambientales no se habían tenido suficientemente en cuenta:

41.

Estas deficiencias están motivadas en parte porque los expertos en medio ambiente no participan en el examen de los proyectos que no son propiamente ambientales. Los conocimientos en esta materia con que cuentan las delegaciones se centran sobre todo en los países que conceden una atención prioritaria al medio ambiente y no se utilizan nunca para verificar los aspectos ambientales de las fichas de los proyectos que no se refieren propiamente al medio ambiente. Igualmente, el número de expertos de que dispone EuropeAid permite solo evaluar la calidad de los proyectos relativos al medio ambiente y a los recursos naturales, pero no la integración del medio ambiente en los proyectos que no se refieren propiamente a él.

42.

Las insuficiencias del proceso de examen han dificultado la determinación de los casos en que convenía efectuar evaluaciones de impacto ambiental, un instrumento empleado desde hace tiempo para precisar con antelación las posibles repercusiones de un proyecto en el medio ambiente y para recomendar medidas destinadas a atenuarlas en las fases de concepción y ejecución. La Unión Europea dispone desde 1985 de una legislación que regula la utilización de dichos estudios en las políticas internas (20). El Convenio de Lomé IV (1990) establecía el recurso a evaluaciones de impacto ambiental en el caso de proyectos de envergadura o que presenten un riesgo importante para el medio ambiente (21). En 1992 el CAD de la OECD estableció líneas directrices en materia de mejores prácticas sobre evaluaciones de impacto ambiental en proyectos de desarrollo que todos sus miembros están obligados a respetar (22).

43.

Las evaluaciones de impacto ambiental son especialmente pertinentes en el caso de los proyectos de infraestructuras y minería, dadas las importantes repercusiones que suelen tener en el medio ambiente. Un 35 % de la financiación concedida por el noveno FED en el marco de los IEN actuales se destina únicamente a proyectos de carreteras. Sin embargo, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que en algunos de estos proyectos no se había procedido a una evaluación de impacto ambiental. Una evaluación llevada a cabo por la Comisión en 2004 respecto de las intervenciones comunitarias en el sector del transporte en terceros países puso de manifiesto que no se habían efectuado evaluaciones del impacto ambiental en cuatro de los quince proyectos examinados. Incluso en los casos en que este tipo de evaluaciónes había tenido más importancia, su objeto por lo general era examinar las repercusiones directas en el medio ambiente del proyecto de carreteras propiamente dicho, en vez de las repercusiones de las nuevas actividades económicas creadas por la mejora de las comunicaciones. Esta debilidad cobra más relevancia en las carreteras que atraviesan zonas vulnerables como los bosques tropicales, en las que la mejora de las comunicaciones está directamente relacionada con la creciente deforestación y la caza ilegal.

Recuadro 7Evaluaciones de impacto ambiental en grandes proyectos de infraestructuras y mineríaEn el «Proyecto de reconstrucción y modernización de las carreteras Mwanza Border-Tinte e Isaka-Nzga» (octavo FED, 85 millones de euros) en Tanzania, la propuesta de financiación presentaba a modo de evaluación de impacto ambiental una sola página del estudio de viabilidad.No se llevó a cabo una evaluación de impacto ambiental en un proyecto Sysmin (octavo FED, 30 millones de euros) en Botsuana cuya finalidad era contribuir a prolongar la explotación de la mina de cobre y níquel Selebi Phikwe sin abordar de forma inmediata el grave peligro de rotura de los diques de contención de escombreras ni el nivel inaceptablemente alto de emisiones de dióxido de azufre de la fundición.No se llevó a cabo una evaluación de impacto ambiental en un proyecto (12 millones de euros) en Guatemala cuya finalidad era reinstalar refugiados, aunque estos proyectos de reinstalación tienen a priori repercusiones potencialmente significativas para el medio ambiente y, de hecho, éste provocó daños importantes a los ecosistemas locales.

44.

Aparte de los grandes proyectos agrícolas, de infraestructuras y de minería, en los que las evaluaciones de impacto ambiental son indispensables, hay otros muchos tipos de proyectos en los que dichos estudios resultan deseables o, incluso, esenciales, pero al no haber orientaciones ni obligaciones claras para determinar qué proyectos deben ser objeto de evaluaciones de impacto ambiental, existía un riesgo importante de que dichos evaluaciónes estudios no se realizaran aun siendo necesarios.

Recuadro 8Evaluaciones de impacto ambiental para otros tipos de proyectosEn el Pacífico, al menos cuatro de los proyectos auditados tendrían que haber ido acompañados de una evaluación de impacto ambiental. Por ejemplo, en el «Proyecto de explotación de algas de Kiribati» (séptimo y noveno FED, 2,8 millones de euros), los postes necesarios para el cultivo de algas procedían de troncos cortados de la vegetación circundante, entre ellos los manglares, de gran importancia para la conservación de los ecosistemas marinos y la protección de la costa. Además, los cultivadores matan tortugas protegidas para evitar que devoren las plantaciones de algas. Una evaluación de impacto ambiental habría identificado estos problemas antes del proyecto y formulado recomendaciones para resolverlos.

45.

En las ocasiones en que se efectuaron evaluaciones de impacto ambiental o se establecieron medidas paliativas, no hubo ningún sistema que garantizara la incorporación de estas últimas a un plan de gestión ambiental que fuera a aplicarse durante la ejecución del proyecto. Tampoco se había previsto integrar de forma sistemática, en los casos en que resultara necesario, las recomendaciones de los estudios en los pliegos de condiciones técnicas de los contratos de obras y, cuando dicha integración tuvo lugar, no siempre se establecieron sanciones por el incumplimiento de las cláusulas contractuales referentes al medio ambiente.

Recuadro 9Seguimiento de las evaluaciones de impacto ambientalEn un proyecto de regadío de las llanuras septentrionales (séptimo FED, 9 millones de euros) en Mauricio, se llevó a cabo un estudio detallado respecto de la sustitución de una canalización y se estableció, dentro de las condiciones especiales del convenio de financiación, un seguimiento sistemático de las repercusiones en el medio ambiente con el fin de garantizar la aplicación de las medidas correctoras propuestas por la evaluación de impacto ambiental, pero no había constancia de que todo ello se hubiera llevado a cabo.En un proyecto de ayuda al sector arrocero (octavo FED, 15,4 millones de euros) en Malí, la evaluación de impacto ambiental recomendaba replantar árboles alrededor de los pueblos, controlar el grado de contaminación del agua y proceder a un estudio del reciclado de aceites, pero estas recomendaciones no se incorporaron al pliego de condiciones técnicas del contrato.En el proyecto «Rewa Bridge» (séptimo y octavo FED, 11 millones de euros) en Fiyi, el contrato incluía la exigencia de controlar la calidad del agua debido a sus repercusiones en la pesca de los moluscos kai. El contratista no se atuvo a esta exigencia, pero no se habían previsto sanciones por incumplimiento en el contrato.

46.

La Comisión no cuenta con un registro central de las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos de desarrollo que ella misma financia, lo cual constituye una deficiencia de la información de gestión interna. Este registro también facilitaría el acceso del público a la información.

47.

Además de las medidas destinadas a integrar el medio ambiente en la cooperación al desarrollo, que se han analizado en la sección anterior, la Comisión también ha abordado las cuestiones ambientales a través de la financiación de programas y proyectos referentes al sector del medio ambiente. Pese a que el sector no constituía una prioridad de la política de desarrollo adoptada en 2000 (véase el apartado 9) y los compromisos correspondientes representaban un porcentaje relativamente escaso de la financiación total de la ayuda (véase el cuadro), la Comisión ha desempeñado un papel activo al respecto y puede desempeñarlo todavía más con la adopción de una nueva política de desarrollo que tenga el medio ambiente y los recursos naturales entre sus ámbitos prioritarios (véase el apartado 12). La fiscalización tenía como objeto:

48.

El Tribunal examinó 65 proyectos que representaban compromisos por valor de 560 millones de euros en 16 países. Los proyectos, que recibieron financiación a cargo del presupuesto general durante el período 1995-2005 y de los séptimo, octavo y noveno FED, correspondían a dos tipos:

Asimismo, una de las intervenciones examinadas no era un proyecto tradicional, sino un programa de apoyo presupuestario sectorial referente a la depuración de aguas residuales en Mauricio (noveno FED, 29,8 millones de euros). Este ejemplo ilustra el recurso limitado a dichos programas en el sector del medio ambiente y los recursos naturales.

49.

La evaluación de la eficacia de los proyectos se fundó en cinco criterios:

50.

La evaluación global llevada a cabo por el Tribunal de cada uno de estos cinco criterios se resume en el gráfico que figura a continuación. El anexo II contiene un cuadro pormenorizado que presenta la evaluación de cada proyecto por el Tribunal en función de estos cinco criterios, mientras que el anexo III contiene un texto explicativo de la eficacia de los proyectos por países. Dado que no todos los proyectos habían concluido en el momento de realizarse la fiscalización y que no resulta posible emitir un juicio definitivo sobre el impacto y la sostenibilidad de los proyectos de medio ambiente hasta bastante después de su conclusión, ha considerarse que la evaluación tiene solo carácter orientativo.

51.

La fiscalización puso de manifiesto que casi todos los proyectos eran, en diversa medida, pertinentes en relación con las necesidades de los países beneficiarios y, con frecuencia, también tenían en cuenta la necesidad de preservar el medio ambiente a escala mundial, en particular los bosques y la biodiversidad. Al faltar evaluaciones ambientales de carácter global, no era posible determinar si los proyectos financiados eran los más pertinentes en relación con las necesidades de los beneficiarios. Sin embargo, la utilización cada vez más sistemática de los perfiles ambientales por país por parte de la Comisión a partir de 2005 (véase el apartado 33), destinados a presentar una valoración completa de los aspectos referentes al medio ambiente en cada país, debería permitir a dicha institución identificar más fácilmente los proyectos que revisten mayor prioridad.

52.

La evaluación del Tribunal puso de manifiesto que en el 63 % de los proyectos las realizaciones se habían llevado a cabo por completo o tenían buenas probabilidades en este sentido. En el 37 % de los casos, el éxito en cuanto a las realizaciones era parcial, o era probable que siguiera siendo parcial en el calendario previsto para el proyecto.

53.

En el 58 % de los proyectos se había conseguido la mayoría de los resultados; en el 21 %, se lograron algunos, y en otro 21 % de los casos los resultados fueron pocos. Es evidente que, por lo general, sin realizaciones no se obtienen resultados.

54.

En el 42 % de los proyectos se consideró que el impacto había sido, o podía llegar a ser, entre medio y alto, mientras que en el 58 % se consideró bajo. Pese a que el impacto es siempre una cuestión fundamental, en muchos de los proyectos ambientales examinados resultaba especialmente decisivo, ya que se trataba de proyectos piloto o de demostración destinados a ser reproducidos en otras regiones del país beneficiario.

55.

En el 45 % de los proyectos se detectaron buenas perspectivas de sostenibilidad, mientras que en el otro 55 % estas eran limitadas. La viabilidad financiera es un aspecto clave de la sostenibilidad, pues, en la medida en que los proyectos de medio ambiente se ocupan más de la conservación que del desarrollo, puede ser preciso que los países beneficiarios sigan financiando las actividades de conservación una vez agotada la ayuda de los donantes, renunciando a posibles beneficios económicos.

56.

De este análisis de los porcentajes se desprende por lo general que, por pertinentes que sean los proyectos en la mayoría de los casos, no siempre producen todas las realizaciones esperadas; poco más de la mitad logran plenamente los resultados previstos, y un poco menos de la mitad ejercen un impacto significativo más allá del proyecto y tienen probabilidades de resultar sostenibles. El recuadro 10 ilustra estos diferentes aspectos de la eficacia de los proyectos tomando como ejemplo uno de los más importantes proyectos financiados por la Comisión.

Recuadro 10Ejemplo de criterios de evaluación: el caso del programa regional para la conservación y desarrollo de los ecosistemas forestales de África Central (Ecofac)Desde 1992, la Comisión ha tenido un papel destacado como promotora de actividades orientadas a la conservación y el uso sostenible de los ecosistemas forestales de África Central, principalmente a través del programa regional para la conservación y desarrollo de los ecosistemas forestales de África Central (Ecofac) (sexto, séptimo, octavo y noveno FED, 72,45 millones de euros).El programa es pertinente en grado sumo porque contribuye a la preservación de la mayor extensión de bosque húmedo después de la selva amazónica, con las consiguientes repercusiones positivas a nivel mundial (conservación de la biodiversidad y prevención del cambio climático). Desde el punto de vista regional y nacional, el bosque húmedo es una importante fuente de ingresos para los países de África Central, tanto por la industria maderera, como por la explotación de recursos del bosque no madereros y la carne de caza.Desde el punto de vista de las realizaciones, Ecofac ha creado una amplia gama de infraestructuras (carreteras de acceso, caminos, puentes, centros de investigación, centros de acogida, campamentos turísticos, miradores, aeropuertos en la selva, equipamientos para guardas forestales y mano de obra para la gestión de las zonas protegidas).En cuanto a los resultados, el programa ha puesto de manifiesto la necesidad de conservar los ecosistemas forestales de África Central y ha contribuido a la creación, desarrollo y salvaguarda de importantes zonas protegidas que son decisivas para la preservación de la biodiversidad única de la región. Asimismo, ha permitido realizar numerosas investigaciones científicas. Por otro lado, la promoción del patrimonio natural y cultural de estas zonas protegidas mediante el desarrollo del turismo ha sido limitada, debido a varios factores (coste del transporte aéreo, epidemia del virus Ébola, fracaso en el intento de acostumbrar a los gorilas a la presencia de humanos en la reserva Lopé de Gabón; falta de implicación de las autoridades nacionales y falta de interés de los inversores privados).El programa ha tenido escaso impacto fuera de las zonas protegidas; ha prestado escasa atención a problemas clave como la tala de árboles legal e ilegal, así como la caza furtiva fuera de las zonas protegidas. Su contribución a la reducción de la pobreza entre las poblaciones de los bosques ha sido escasa, debido, en cierta medida, al poco éxito de las medidas de desarrollo rural aplicadas.Las zonas protegidas no son todavía sostenibles desde el punto de vista financiero, y siguen dependiendo en buena medida de la financiación exterior. Por esta razón, Ecofac se ha prolongado una y otra vez desde 1992. El programa logró establecer una red de zonas protegidas de África Central (RAPAC) en colaboración con las instituciones y administraciones gestoras de cada zona, como la Comifac (Conférence Ministérielle des Forêts d'Afrique Centrale). Esta iniciativa favoreció una mayor participación de las autoridades nacionales, pero no se ha visto secundada por los recursos financieros necesarios.

57.

En este capítulo del Informe se identifican los principales factores que han influido en la eficacia de los proyectos. Dado que la ayuda al desarrollo de la Comisión se basa en el principio de asociación con los países beneficiarios, algunos de los problemas hallados se derivaban, hasta cierto punto, de las debilidades del país beneficiario. No obstante, la Comisión también tiene el cometido de abordar ese tipo de cuestiones en la medida de lo posible.

58.

Los proyectos bilaterales de mayor envergadura son diseñados conjuntamente por la Comisión y los Gobiernos beneficiarios con la ayuda de asesores y, en última instancia, es competencia de la Comisión realizar la evaluación final antes de decidir su financiación. Los proyectos financiados por la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques tropicales, que suelen ser de menor envergadura, son diseñados por las ONG, aunque también evaluados por la Comisión. Aproximadamente la mitad de los proyectos examinados adolecían de un exceso de ambición en su diseño, en especial porque se proponían la consecución de demasiados logros en muy poco tiempo. En estos casos, era frecuente que el diseño del proyecto no tuviera en cuenta hasta qué punto es importante para la eficacia de un proyecto ambiental emplear mucho tiempo en consultas con las comunidades locales para lograr su participación activa.

59.

La línea presupuestaria de medio ambiente y bosques tropicales exigía que los proyectos se ejecutaran en un máximo de 36 meses y, a veces, solo en 24 meses, lo cual, en la mayoría de los casos, no era realista. Debido a que las propuestas de proyecto presentadas para su financiación compiten con otros proyectos, existe el riesgo de que los objetivos de los proyectos sean demasiado ambiciosos, pues los proyectos que prometen más logros pueden tener más posibilidades de lograr financiación.

60.

Desde 2002, el Reglamento financiero exige que todos los proyectos hayan completado su contratación en el plazo de tres años a partir del establecimiento del compromiso presupuestario para el proyecto. Esto supone una nueva restricción especialmente difícil de cumplir cuando hay que diseñar los grandes proyectos ambientales financiados a través de la ayuda bilateral.

61.

Muchos proyectos ambientales se aplican en áreas geográficas vastas y remotas y, sin embargo, a veces se incluyen de forma innecesaria varias regiones en un único proyecto, cuando sería mejor centrarse en una sola. Son casos en los que el planteamiento excesivamente ambicioso se debe a que las condiciones locales no se han tenido cuenta. En Indonesia, el alcance geográfico de dos proyectos examinados tuvo que reducirse durante la aplicación porque el diseño abarcaba demasiado.

62.

Los asesores externos y las ONG que por lo general se encargan de diseñar los proyectos hasta sus últimos detalles no siempre conocen plenamente los procedimientos de ejecución de la Comisión, los cuales, incluso cuando se culminan sin retraso, son relativamente largos. Por lo tanto, el cálculo incorrecto del tiempo necesario para cumplir con dichos procedimientos es otro de los motivos de que algunos objetivos de los proyectos fueran demasiado ambiciosos.

63.

Desde 2002, EuropeAid ha puesto un gran empeño en mejorar los procedimientos de examen de proyectos a través de su Office Quality Support Group (oQSG). No obstante, además de estos procedimientos de examen en los servicios centrales de la Comisión, es necesario garantizar que se están dedicando recursos suficientes a la evaluación sobre el terreno de los proyectos por parte de equipos de agentes de la Comisión con experiencia en el ámbito del medio ambiente y conocimientos suficientes de las condiciones locales y los procedimientos de la institución.

Recuadro 11Ejemplo de un diseño de proyecto demasiado ambiciosoEl «Proyecto de gestión de los bosques naturales» en China (16,9 millones de euros) tiene por objeto introducir en el plazo de cinco años un enfoque completamente novedoso de la gestión forestal en dicho país, que consiste, entre otras cosas, en la «gestión compartida» entre los habitantes de los pueblos situados en bosques estatales y las empresas. Todavía no se ha definido cómo va a desarrollarse esta «gestión compartida» en el contexto chino. El proyecto abarca tres provincias del suroeste del país (Sichian, Hunan y Hainan) e incluirá intervenciones en seis comarcas, 11 municipios y 58 aldeas en estas tres provincias. Además del trabajo principal de gestión compartida, una parte del proyecto dedicada a la mitigación de la pobreza prevé la realización de más de 290 proyectos menores de infraestructura pública en los pueblos. En todas las comarcas y municipios afectados por el proyecto se crearán instituciones nuevas, como comités de gestión conjunta entre los municipios y los pueblos y unidades de microfinanciación. Igualmente, habrá que fomentar el desarrollo institucional de la administración forestal del Estado tanto a nivel provincial como comarcal en aquellos aspectos en los que posea menor capacidad para que pueda desempeñar el papel que le corresponde en el proyecto. Posteriormente, los primeros 18 meses del proyecto se perdieron porque se canceló la licitación de asistencia técnica.

64.

La Comisión debe encargarse de establecer los procedimientos por los que habrá de regirse la preparación y ejecución de los proyectos. Las autoridades de los países beneficiarios o las ONG suelen ejecutar los proyectos sometiéndolos en cada fase al riguroso examen de los servicios de la Comisión. Así, además de tener unos objetivos a menudo irrealizables por no tener en cuenta el tiempo necesario para ejecutarlos de conformidad con los procedimientos de la Comisión, la mayor parte de los proyectos examinados sufrieron retrasos imprevistos en su preparación y ejecución. En la mayoría de los casos, los problemas planteados no eran específicos del sector del medio ambiente, sino comunes a toda clase de proyectos. Estos retrasos se debían tanto a la Comisión como a las autoridades de los países beneficiarios (u ONG).

65.

En general, los proyectos se sometían a largos períodos de preparación desde el momento de su identificación a su aprobación. Esta fase, a diferencia de la de ejecución, puede prolongarse sin restricción alguna. En el caso de los proyectos financiados con la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques tropicales, el tiempo transcurrido desde la publicación por parte de la Comisión de la convocatoria de proyectos hasta la firma del contrato de subvención es excesivo. Así, en la convocatoria de propuestas publicada en enero de 2001, los contratos correspondientes a aproximadamente el 50 % de los proyectos aprobados no se firmaron hasta la segunda mitad de 2002, mientras que el 50 % restante no se firmó hasta la segunda mitad de 2003. En ocasiones, estos retrasos mermaron la pertinencia del proyecto debido a los cambios de contexto en el tiempo transcurrido desde que se presentara la propuesta original (véase el recuadro 12).

66.

Con frecuencia se producían demoras entre la aprobación de los proyectos y el momento en que estos llegaban a ser operativos. Las dos causas más comunes han sido los retrasos en la transferencia inicial de fondos y en la obtención de asistencia técnica. Durante su ejecución, los proyectos ambientales (aparte de aquellos de pequeña envergadura sufragados por la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques tropicales) suelen requerir múltiples procedimientos de contratación pública (de infraestructura, servicios, equipamiento), contratos de subvención, así como la preparación y aprobación de programas de trabajo para lograr sus realizaciones y resultados. Por todo ello, son más susceptibles a los retrasos que los proyectos de otros sectores. Una dificultad muy específica se produce cuando el equipamiento (necesario para las primeras fases del proyecto, tanto para lograr los resultados del proyecto como para permitir que el personal del país beneficiario recibiera la formación necesaria de la asistencia técnica) no llega hasta el final del proyecto. Por ejemplo, el «Proyecto ambiental integrado de Liaoning» (China) fue perjudicado por el hecho de que el equipamiento necesario para los recursos hídricos, la calidad del aire y la energía solo se recibió casi al final del proyecto.

67.

La ejecución de dos proyectos en Brasil, uno en Guatemala y otro en Marruecos, sufrió retrasos porque fue necesario suspender los proyectos mientras se investigaban ciertas irregularidades financieras. En el caso de Brasil, las operaciones se reanudaron una vez esclarecidas las irregularidades, mientras que en Guatemala y Marruecos se decidió que los proyectos debían clausurarse.

Recuadro 12Ejemplos de retrasos perjudiciales para la pertinencia de un proyectoEl «Proyecto de producción y consumo responsable de café» en Nicaragua (1,2 millones de euros) no se aprobó hasta transcurridos dos años desde su presentación. Debido a ello, las actividades principales, como el programa de café orgánico y la apertura de mercados, fueron llevadas a cabo por el beneficiario con otros recursos financieros.El «proyecto de fomento de la gestión forestal ecológicamente sostenible, económicamente viable y justa desde el punto de vista social mediante la aplicación del sistema de certificación viable» en Indonesia (0,9 millones de euros) fue también aprobado dos años después de su presentación. Ello, unido a la que duración prevista del proyecto era solo de dos años, tuvo como consecuencia que las cinco regiones destinatarias inicialmente previstas quedaran reducidas a tres.El «Proyecto de desarrollo sostenible del corredor económico Cuiabá-Santarem» en Brasil (1,5 millones de euros) se aprobó también dos años después de su presentación. Entretanto, en la región en la que iban a desarrollarse los proyectos se desencadenó una preocupante situación de conflictos de intereses y violencia que afectó a las actividades de la ONG encargada de la ejecución del proyecto.

68.

Si bien el desarrollo institucional es un elemento vital de toda la cooperación al desarrollo (véase el apartado 34), los ministerios de medio ambiente y otras instituciones ambientales suelen ser relativamente nuevos y, precisamente por ello, necesitan especialmente ese tipo de ayuda, máxime en países en los que la reciente descentralización ha supuesto la transferencia de un número mayor de competencias ambientales a los ámbitos local y regional. Por lo tanto, los proyectos que no brinden un apoyo eficiente al desarrollo institucional tienen pocas posibilidades de llegar a ser sostenibles aun cuando alcancen sus objetivos técnicos inmediatos.

69.

En los casos en que la Comisión ha contribuido al desarrollo institucional, no siempre ha garantizado que existiera un compromiso suficiente por parte de las altas instancias del país beneficiario para velar por la eficacia de su apoyo. En Botsuana, un proyecto de gran envergadura (14 millones de euros), destinado especialmente al desarrollo institucional del Department of Wildlife and National Parks (DWNP), se ejecutó sin la participación y el compromiso suficientes del Ministerio de Fauna, Medio Ambiente y Turismo, del que dependía dicho Departamento (véase el recuadro 13). Aunque la asistencia técnica es el principal medio de desarrollo institucional, solo logra plenamente su objetivo cuando la institución beneficiaria facilita suficientes interlocutores de un nivel jerárquico apropiado para trabajar con ella. En la práctica, no siempre ocurre así, ya que, debido a los altos índices de renovación de la plantilla, la organización acaba perdiendo los beneficios de la formación adquirida gracias a la asistencia técnica.

70.

Con demasiada frecuencia, a falta de un número suficiente de efectivos locales en la plantilla de las autoridades beneficiarias, la asistencia técnica ha asumido una función más ejecutiva que asesora, con objeto de garantizar el logro de los resultados del proyecto, pero a costa de no desarrollar la sostenibilidad a más largo plazo. Otro factor que actúa en detrimento de la sostenibilidad es el tiempo que tiene que dedicar el personal altamente cualificado en asistencia técnica a tareas administrativas y contractuales. Asimismo, con frecuencia los proyectos han sufrido uno o más cambios en la composición de la asistencia técnica durante los tres o cuatro años que suele durar sus correspondientes contratos.

Recuadro 13Ejemplo de los problemas que afectan a los proyectos de desarrollo institucionalEl programa para la conservación y la gestión de la fauna en Botsuana, financiado por el octavo FED (14 millones de euros), pone de manifiesto los problemas que se plantean en los proyectos de desarrollo institucional. Un proyecto anterior, del séptimo FED, había financiado el apoyo al sector de la fauna, ocupándose poco de las cuestiones de desarrollo institucional; de ahí que este proyecto del octavo FED buscase suplir esa carencia. Hasta entonces, el estatus del Department of Wildlife and National Parks (DWNP) era incierto; existía la posibilidad de que fuera transformado en una organización paraestatal, lo cual dificultaba más la preparación y ejecución del proyecto. El jefe del equipo de asistencia técnica no trabajaba con los máximos responsables del DWNP, sino solo con los mandos intermedios. Su interlocutor no era un funcionario del DWNP, ya que este organismo adjudicó la tarea a otro asistente técnico extranjero. El primer jefe del equipo de asistencia técnica tenía que ser sustituido al cabo de 11 meses, pero permaneció en el puesto cinco meses más. Gran parte del tiempo del equipo de asistencia técnica se dedicaba a la administración del proyecto, lo cual no constituye un empleo eficiente de su tiempo desde el punto de vista de los costes. Uno de los objetivos fundamentales del proyecto era examinar la gestión del DWNP, pero cuando el proyecto estaba a mitad de ejecución, este examen no se había realizado por falta de apoyo del DWNP y de dedicación del Ministerio. Aunque también se había previsto la intervención de un asesor en consolidación institucional para la asistencia técnica, dicho puesto solo se cubrió a mitad del proyecto.

71.

Uno de los requisitos esenciales para garantizar que los proyectos ambientales logran plenamente sus objetivos y llegan a ser sostenibles es conseguir que las comunidades locales participen en su preparación y ejecución. La Comisión presta mucha más atención a dicho aspecto, debido, en gran medida, a la política de desarrollo establecida en 2000, cuyo principal objetivo era la reducción de la pobreza. Por ello, ha habido que prestar una mayor atención al desarrollo local junto con las cuestiones relativas a la conservación.

72.

No obstante, la conciliación de las necesidades económicas de las comunidades locales con las derivadas de la conservación de la naturaleza representa un importante reto. En los proyectos, no se ha prestado una atención suficiente al problema de ayudar a las comunidades locales a generar ingresos procedentes de los recursos naturales de manera sostenible. Así, por ejemplo, la caza furtiva en estas comunidades sigue constituyendo una grave amenaza para los logros derivados de los proyectos de conservación y su sostenibilidad ambiental. Este es el caso incluso en zonas en las que la Comisión ha facilitado ayuda durante largos períodos de tiempo, como el Parque Nacional del Serengueti en Tanzania o las zonas protegidas de la región centroafricana financiadas por Ecofac. El desarrollo del turismo es una manera de mejorar los ingresos tanto locales como nacionales. No obstante, en Botsuana, el «Proyecto fauna» del octavo FED apenas contribuyó a desarrollar el turismo en el Parque Nacional de Makgadikgadi, aun cuando un estudio sobre turismo anterior, financiado por el sexto FED, había recomendado ese planteamiento. Así, Ecofac, a pesar de sus logros desde el punto de vista de la conservación, ha hecho pocos progresos en las cuestiones relativas al turismo (véase el recuadro 10). Es, pues, necesario que la Comisión siga buscando formas de ayudar a las comunidades locales a establecer fuentes de ingresos alternativas.

Recuadro 14Proyecto que ejemplifica la importancia de evaluar las necesidades de las comunidades locales en los proyectos ambientalesEl proyecto piloto «Desarrollo de un modelo para gestionar la fauna en los bosques de África Central» en el noreste de Gabón (1,9 millones de euros) fue concebido para abordar el problema de la caza furtiva comercial en los bosques de la cuenca del Congo. Para ello, el proyecto incluía varias medidas que debían ser aplicadas por brigadas antifurtivas. Pero los autores del proyecto no supieron ver que la mayoría de las comunidades locales también participaban en la caza ilegal y, por tanto, no identificaron métodos para prestarles ayuda. En el transcurso de una visita del equipo de fiscalización, representantes de una de las comunidades locales de pescadores reconocieron que contaban con cinco puestos de caza (que fueron destruidos por las brigadas antifurtivos) en el bosque y explicaron que se enfrentaban al dilema de la disminución real del número de animales de caza y la necesidad de cubrir sus necesidades a corto plazo.

73.

Sin un claro marco de apoyo de naturaleza política y jurídica, son escasas las perspectivas de que un proyecto llegue más allá de las realizaciones y los resultados inmediatos y logre sostenibilidad a largo plazo, así como un mayor impacto. Al identificar los proyectos, la Comisión no ha prestado la atención suficiente a la existencia de este marco o, en caso de que no exista, a la necesidad de determinar si la financiación del proyecto podía servir para introducir cambios al respecto.

74.

Así, por ejemplo, los marcos jurídicos incompletos, principalmente en relación con los derechos sobre la tierra de los beneficiarios del proyecto en las comunidades locales han entorpecido algunos proyectos forestales en Indonesia y China. En Botsuana y Tanzania, la falta de leyes definitivas para establecer las zonas en las que la gestión de la fauna, la flora y los recursos naturales corresponde a la comunidad local también impide la repercusión plena de los proyectos. En varios países, la falta de recursos o de voluntad para aplicar la normativa contra el furtivismo para proteger la fauna ha mermado la sostenibilidad de los proyectos una vez finalizados.

75.

Una de las maneras de servirse de los proyectos para introducir cambios en el marco político y jurídico consiste en que la Comisión establezca condiciones para acceder a la financiación. Sin embargo, este sistema no puede aplicarse en los proyectos ejecutados por ONG financiadas a través de la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques, ya que los Gobiernos de los países beneficiarios no pueden acogerse a ella. En algunos casos, en los proyectos bilaterales financiados por la Comisión se pedía a los Gobiernos beneficiarios la adopción de «medidas de acompañamiento» para establecer políticas adecuadas. No obstante, las medidas no siempre estaban bien definidas y la Comisión no realizaba el seguimiento necesario.

76.

Además, debido al carácter limitado de los importes financieros asignados incluso a estos proyectos bilaterales relativamente importantes es más difícil insistir en que se adopten en la práctica las medidas de acompañamiento. Así, en Tanzania, la Comisión intentó garantizar que el Gobierno asignara una parte mayor de los ingresos obtenidos de las concesiones de caza a cubrir los costes operativos de las reservas de caza. Sin embargo, la Comisión no abordó la cuestión fundamental de la falta de transparencia en las concesiones de caza, lo cual resultaba más difícil teniendo en cuenta que el proyecto ascendía solo a 2 millones de euros. En este sentido, la inclusión de una serie de medidas relativas a la política ambiental y a la reforma legal en los programas de apoyo presupuestario de gran envergadura contribuirían a establecer los marcos necesarios para que las intervenciones de los proyectos tuvieran un verdadero impacto y fueran sostenibles.

77.

La difusión de los resultados de los proyectos y la experiencia adquirida también pueden influir decisivamente en las concepciones políticas. No obstante, en el diseño de los proyectos no se especifica claramente cuál ha de ser el sistema de difusión; más aún, la falta de realismo al establecer los calendarios y los plazos que resultan de ello reducen el margen para que la asistencia técnica y las ONG puedan difundir los resultados antes de terminar el proyecto. La repercusión política es particularmente problemática para la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques, pues, mientras uno de sus principales objetivos es subvencionar los proyectos piloto para contribuir a nuevos enfoques políticos, la Comisión se ha servido en gran medida de las ONG para ejecutar estas políticas y no ha establecido mecanismos para garantizar que los Gobiernos de los países beneficiarios reciban información sistemática sobre los resultados de estos proyectos.

Recuadro 15Ejemplo de la pérdida de impacto y sostenibilidad de un proyecto por los problemas del marco político y jurídicoEn Brasil, la Comisión, a través del Natural Resources Policy Programme (NRPP), financia la definición y ejecución de un modelo de gestión ambiental integrado, así como su descentralización desde el Gobierno central a los estados y municipios en cinco estados del Amazonas (16,7 millones de euros). El NRPP fue el principal proyecto financiado dentro del «Programa piloto internacional de conservación de los bosques tropicales húmedos de Brasil» (PPG7), cuyo objetivo primordial es controlar y detener la deforestación del Amazonas.El modelo de gestión ambiental ha sido menos eficaz de lo esperado para controlar la deforestación, entre otras razones, por la ausencia de compromiso político a nivel de los estados. Debido a la precariedad financiera de la mayoría de los estados y municipios y los intereses económicos creados de algunas élites locales y estatales, las autoridades locales conceden permisos de tala y de expansión agrícola, actividades que generan ingresos y empleo en detrimento de la gestión de los bosques. Por este motivo, en algunos estados, el modelo ha tenido un impacto limitado en la política pública o, en el peor de los casos, se ha empleado puramente como un instrumento restrictivo. Además, en lugar de aplicarlo a la gestión ambiental, se ha utilizado para identificar zonas de mayor expansión económica. El Mato Grosso, donde el modelo se ha desarrollado mejor, fue sin embargo el estado con la tasa de deforestación más elevada en 2004.El programa no ha podido garantizar la integración eficaz de las cuestiones ambientales en otros sectores de los estados como la agricultura, la silvicultura, la educación, los transportes, etc. Se trata este de un aspecto decisivo, pues el programa funciona en un contexto político y económico de políticas y prioridades de desarrollo a corto plazo que no coinciden con el desarrollo sostenible. En razón de la debilidad de la política de integración ambiental, las agencias ambientales del Estado dependen demasiado de los procedimientos de control y mando, aun cuando se vean muy limitadas por la falta de recursos financieros y de plantilla cualificada, de modo que los sistemas de concesión y control no son eficaces.

78.

Los proyectos de la Comisión en el sector del medio ambiente, como en otros sectores, llevan implícita la idea de que en último término deben ser financieramente sostenibles. En los proyectos que generan ingresos, es este un objetivo realista. De hecho, en los proyectos de tratamiento de aguas residuales de Mauricio y la segunda ciudad de Tanzania, Mwanza, se estaban realizando progresos en este sentido, pues las tarifas del agua se iban aumentando para que alcanzaran el nivel necesario para cubrir los gastos operativos y de depreciación. Sin embargo, en la región del Pacífico, los proyectos de eliminación de residuos sólidos en Fiyi y Tuvalu toparon con dificultades por la falta de disposición de la población a pagar el servicio.

79.

En el caso de los proyectos financiados por la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques tropicales, una opción consiste en que estos proyectos de pequeña envergadura, que son con frecuencia proyectos piloto, reciban más financiación en forma de proyectos más grandes financiados por el FED y la línea presupuestaria geográfica. Sin embargo, en la práctica, esto ha ocurrido raramente, entre otras razones, porque la Comisión no ha adoptado una estrategia clara para fomentar el seguimiento de estos proyectos pilotos menores a través de proyectos bilaterales de mayor envergadura. En realidad, tanto la Comisión como los países beneficiarios han tendido a considerar que la financiación procedente de la línea presupuestaria de medio ambiente y bosques tropicales es incompatible con la asignación de fondos bilaterales al sector del medio ambiente.

80.

En cualquier caso, las perspectivas de viabilidad financiera sin apoyo gubernamental son muy limitadas en la mayoría de los países y, en muchos países en desarrollo, los presupuestos gubernamentales son insuficientes para financiar las medidas encaminadas a la conservación. Con objeto de fomentar una mayor financiación de la protección del medio ambiente por parte de los Gobiernos beneficiarios, la Comisión y otros donantes tienen a posibilidad de prestar un mayor apoyo a la investigación y entablar un diálogo con los países correspondientes para darles a conocer los beneficios económicos de la conservación ambiental y la necesidad de evitar el agotamiento innecesario del patrimonio natural. No obstante, muchos Gobiernos beneficiarios obtienen mayores beneficios económicos, al menos a corto plazo, de la explotación de los recursos naturales existentes en las zonas protegidas. Durante la fiscalización se descubrieron algunos de estos casos, que ponían en peligro los resultados obtenidos con los proyectos (véase el recuadro 16).

81.

Al mismo tiempo, habría que reconocer abiertamente los beneficios obtenidos por la Unión Europea de la protección continuada del medio ambiente en los países en desarrollo. Dadas las circunstancias, cabría preguntarse si el planteamiento tradicional de la Comisión para los proyectos de desarrollo, consistente en financiar un proyecto solo durante unos cuantos años, transcurridos los cuales se exige que alcance viabilidad financiera, es adecuado para el sector del medio ambiente. Si la Comisión hubiera establecido una estrategia global para abordar el medio ambiente en el contexto de la ayuda al desarrollo (véase el apartado 11), podrían haberse considerado otros planteamientos alternativos para la prestación de la ayuda, como, por ejemplo:

Recuadro 16Actividades económicas perjudiciales para la eficacia de los proyectosEn Indonesia, la Comisión ha apoyado el desarrollo de la gestión forestal sostenible en la zona Berau de Kalimantan. Sin embargo, la empresa minera Berau Coal Company dispone de una licencia sobre el 25 % de la zona, que abarca 16 de las 18 parcelas de investigación a largo plazo financiadas. Aunque la explotación de las minas de carbón ha quedado oficialmente suspendida hasta 2011, como mínimo, que es la fecha inicialmente prevista para la finalización del actual proyecto, en junio de 2005, durante la visita de inspección del Tribunal, se estaban llevando a cabo actividades de exploración en los yacimientos. Además, la tala ilegal seguía restando eficacia a la financiación de la Comisión en el sector forestal de Indonesia.En China, a pesar de la prohibición general de talar en dos (Hainan, Hunan) de las tres provincias abarcadas por el proyecto de zonas forestales naturales, la deforestación continuaba.En Tanzania se estaban llevando a cabo actividades de exploración minera en la Reserva de Caza Kigosi, una de las reservas financiadas por el FED.

82.

La Comisión todavía tiene que ocuparse suficientemente de los aspectos ambientales de su cooperación al desarrollo y establecer una estrategia ambiental global para dicha cooperación. La nueva política de desarrollo, firmada en diciembre de 2005, proporciona una base más clara para avanzar en esta estrategia, pues además de reconocer la importancia de integrar el medio ambiente en todos los programas y proyectos de desarrollo, reconoce que el medio ambiente es un ámbito prioritario de financiación. En cualquier caso, sin una estrategia clara que contribuya a hacer operativo el nuevo enfoque de la política de desarrollo, existe el riesgo de que sus posibles beneficios queden mermados.

83.

Durante el período 2001-2005, la estrategia de la Comisión se centró sobre todo en integrar el medio ambiente en la cooperación al desarrollo; dicha estrategia se aplicó con lentitud y no se sometió a un seguimiento adecuado, además, no se atendió suficientemente a las necesidades de personal adicional que planteaba. Aunque en 2005 se inició la formación del personal actual en materia de integración del medio ambiente, esta no ha sido obligatoria para los funcionarios clave. La preparación de un manual relativo a la integración del medio ambiente ha sufrido grandes retrasos y al final de 2005 todavía no estaba del todo terminado. Desde una perspectiva más general, podría haberse prestado una mayor atención al seguimiento, evaluación e información de la repercusión ambiental de la cooperación al desarrollo de la Comisión.

84.

Debido en parte a algunas de estas deficiencias, el medio ambiente todavía debe ser integrado con eficacia en la cooperación al desarrollo de la Comisión. Los actuales informes estratégicos nacionales (IEN 2001-2006) no abordan de forma adecuada las cuestiones ambientales, aunque la Comisión ha adoptado algunas medidas significativas para mejorar el análisis ambiental existente para la próxima generación de IEN, actualmente en preparación. La medida en que este análisis mejorado quede realmente reflejado en los nuevos IEN sigue dependiendo del grado de prioridad que se conceda al medio ambiente tanto en la Comisión como en los países beneficiarios. Si bien la integración del medio ambiente en la ayuda presupuestaria directa representa un reto significativo para todos los donantes, la Comisión no se ha esforzado mucho por abordar esta importante cuestión. Por lo que se refiere a los proyectos, la integración del medio ambiente adolece de una ausencia de procedimientos sistemáticos, a falta de un manual que defina claramente los procedimientos fundamentales y los haga obligatorios.

85.

Si bien los proyectos ambientales financiados han sido pertinentes, con frecuencia las realizaciones y resultados obtenidos no han llegado a lograr los objetivos, aunque, en algunos casos, esto se debía a la excesiva ambición del diseño del proyecto. Diseño y problemas de ejecución aparte, el sistema de proyectos, sin tener en cuenta otros instrumentos de ayuda, presenta dificultades intrínsecas para lograr impactos significativos y viabilidad financiera; de ahí la necesidad de valorar la posibilidad de emplear otros instrumentos para abordar mejor estas cuestiones en el contexto de una estrategia global del medio ambiente.

86.

La Comisión tiene que aclarar qué lugar ocupa el medio ambiente en su orden de prioridades en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Si hay que considerar el medio ambiente como uno de los tres pilares del desarrollo sostenible, la Comisión deberá tratar de garantizar que esta prioridad política se traduce realmente en programas y proyectos en los informes estratégicos nacionales y que cuenta con suficiente experiencia y conocimientos internos en materia de medio ambiente, y que se definen y se cumplen unos procedimientos claros de integración ambiental.

87.

La Comisión debería establecer una estrategia global relativa a los aspectos ambientales de su cooperación al desarrollo, basada en el nuevo enfoque de las cuestiones ambientales adoptado en su política de desarrollo 2005.

88.

La Comisión tendría que establecer un nuevo marco operativo para aplicar su estrategia ambiental y garantizar indicadores de resultados claros y mecanismos de coordinación para su ejecución.

89.

La Comisión debería examinar la idoneidad de su capacidad interna para aplicar su estrategia ambiental.

90.

El manual de integración ambiental tendría que terminarse y aprobarse cuanto antes, y deberían ponerse en marcha los mecanismos necesarios para garantizar que los procedimientos expuestos en el manual se aplican sistemáticamente.

91.

Teniendo en cuenta el nuevo manual, la formación debería ser obligatoria para todo el personal clave. Habría que asignar a este fin los fondos necesarios.

92.

La Comisión debería establecer un sistema exhaustivo para examinar su repercusión ambiental mediante una evaluación global, mejorando los sistemas para evaluar los proyectos individuales y aprovechar mejor los datos de su sistema de seguimiento externo.

93.

La Comisión debería revisar su sistema interno de información financiera para asegurarse de que queden registrados los gastos relativos al medio ambiente en el marco de proyectos que no tengan el medio ambiente como objetivo primario.

94.

La Comisión debería garantizar que se realiza un seguimiento sistemático y transparente de los análisis y las recomendaciones de los recientes perfiles ambientales para preparar los nuevos IEN.

95.

La Comisión debería realizar un esfuerzo especial para integrar mejor el medio ambiente en su ayuda presupuestaria directa, en especial garantizando que se llevan a cabo las evaluaciones ambientales estratégicas y buscando oportunidades para incluir indicadores ambientales.

96.

Deberían establecerse procedimientos específicos para garantizar la evaluación ambiental de todos los proyectos y estos deberían ser examinados por centros focales ambientales de las delegaciones y por el personal especializado en medio ambiente de EuropeAid.

97.

Deberían practicarse controles específicos para asegurarse de que se realizan evaluaciones de impacto ambiental en los casos necesarios y que se cumplen sus recomendaciones en los planes de gestión ambiental y en las condiciones contractuales.

98.

La Comisión debería dar más prioridad a la evaluación sobre el terreno de las propuestas de proyectos ambientales.

99.

La Comisión debería tomar medidas adicionales para identificar y eliminar los cuellos de botella en los procedimientos de adjudicación de contratos.

100.

La Comisión debería concentrarse más en ayudar a las comunidades locales a encontrar métodos sostenibles de utilizar los recursos naturales.

101.

Con objeto de mejorar el impacto y la sostenibilidad, además de contribuir al desarrollo institucional, la Comisión debería analizar la eficacia de los diversos instrumentos de ayuda del sector ambiental. Como alternativas al enfoque actual de servirse de proyectos a relativo corto plazo, tendría que considerar la posibilidad de utilizar más los programas de ayuda a las políticas sectoriales, los fondos fiduciarios y la cofinanciación con Fondo para el Medio Ambiente Mundial, así como la financiación tradicional de proyectos a más largo plazo.