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Document 52020DC0851

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO por la que se define la posición de la Comisión tras la Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de octubre de 2020, sobre las obligaciones de la Comisión en el ámbito de la reciprocidad del régimen de visados, y se informa de la situación al respecto

COM/2020/851 final

Bruselas, 22.12.2020

COM(2020) 851 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO EMPTY

por la que se define la posición de la Comisión tras la Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de octubre de 2020, sobre las obligaciones de la Comisión en el ámbito de la reciprocidad del régimen de visados, y se informa de la situación al respecto








I. INTRODUCCIÓN

La presente Comunicación define la posición de la Comisión a efectos del artículo 265 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea tras la Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de octubre de 2020, sobre las obligaciones de la Comisión en el ámbito de la reciprocidad del régimen de visados de conformidad con el artículo 7 del Reglamento (UE) 2018/1806. Asimismo, informa sobre la evolución de la situación relativa a la reciprocidad con los Estados Unidos en materia de visados desde marzo de 2020, cuando se adoptó la última Comunicación, con especial hincapié en la prosecución de los esfuerzos y el diálogo de la Comisión para hacer frente a la situación actual de no reciprocidad, pese a la pandemia de COVID-19.

El Parlamento Europeo adoptó la Resolución de 22 de octubre de 2020 a raíz del debate suscitado por una pregunta oral en su sesión plenaria de 19 de octubre de 2020. En su respuesta a esa pregunta, la Comisión reafirmó su compromiso con la consecución de la reciprocidad en materia de visados para todos los Estados miembros como asunto prioritario. La Comisión también explicó que, en lo que respecta a los Estados Unidos, sigue inmersa en un proceso orientado a los resultados, en estrecha coordinación con los Estados miembros, y que los resultados alcanzados muestran que pueden lograrse avances perceptibles hacia la plena reciprocidad de la exención de visado mediante un diálogo y unos contactos diplomáticos constantes. En la Resolución, el Parlamento Europeo sostiene que la Comisión está obligada legalmente a adoptar un acto delegado que suspenda temporalmente la exención de la obligación de visado para los nacionales de aquellos terceros países que no hubieran suprimido la obligación de visado para los ciudadanos de determinados Estados miembros a más tardar el 12 de abril de 2016. En la práctica, esta declaración se refiere exclusivamente a los Estados Unidos por cuanto a los ciudadanos de Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía se les sigue exigiendo visado cuando viajan a ese país. Asimismo, el Parlamento pide a la Comisión, sobre la base del artículo 265 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que adopte el acto delegado requerido en un plazo máximo de dos meses a partir de la fecha de aprobación de la Resolución.

II. ANTECEDENTES

El 12 de abril de 2016, la Comisión presentó una Comunicación sobre el estado de la cuestión y posibles maneras de avanzar por lo que se refiere a la situación de no reciprocidad con algunos terceros países en el ámbito de la política de visados 1 . Dicha Comunicación señalaba que, con el apoyo activo de la Comisión, se había resuelto la inmensa mayoría de los casos de no reciprocidad notificados en relación con terceros países 2 . Sin embargo, también recordaba que, si los terceros países que aún exigían visado no suprimían esta obligación a más tardar el 12 de abril de 2016, la Comisión se vería obligada a adoptar un acto delegado por el que se suspendiera por un período de doce meses la exención de visado para sus nacionales de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 539/2001, de 15 de marzo de 2001, modificado mediante el Reglamento (UE) n.º 1289/2013, de 11 de diciembre de 2013 3 . El Reglamento exigía, además, que la Comisión tuviera en cuenta las consecuencias de la suspensión de la exención de visado para las relaciones exteriores de la UE y de sus Estados miembros 4 .

La Comunicación de abril de 2016 examinaba las consecuencias y efectos de la suspensión de la exención de visado para los ciudadanos y las empresas de la UE y para los nacionales de los terceros países afectados, e instaba al Parlamento Europeo y al Consejo a debatir el modo más adecuado de avanzar. Posteriormente, la Comisión presentó seis Comunicaciones de seguimiento: en julio 5 y diciembre 6 de 2016, en mayo 7 y diciembre 8 de 2017, en diciembre de 2018 9 y en marzo de 2020 10 . En esta última, la Comisión resumía la situación y explicaba las maneras de avanzar en lo que respecta a la no reciprocidad con los Estados Unidos que seguía afectando a Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía, único caso de no reciprocidad aún no resuelto. También daba cuenta de los avances conseguidos por Polonia, que entró a formar parte del Programa de Exención de Visado de los Estados Unidos en noviembre de 2019.

En la Comunicación de marzo de 2020 se exponía la extraordinaria situación de la aplicación de las políticas de visado en todo el mundo, dada la proliferación de medidas relacionadas con los visados en muchos países con el fin de luchar contra la pandemia de COVID-19. A partir del 13 de marzo de 2020, los Estados Unidos impusieron restricciones temporales a los viajes no esenciales de nacionales extranjeros que, independientemente de su nacionalidad, hubieran estado físicamente presentes en el espacio Schengen o lo hubieran visitado durante los catorce días previos a su entrada en el territorio de los Estados Unidos 11 . El 16 de marzo, las restricciones se extendieron a Irlanda y el Reino Unido 12 . Habida cuenta de que esas restricciones a la entrada están basadas en la presencia física en una zona, y no en la nacionalidad, no puede considerarse que tengan relación con la reciprocidad en materia de visados 13 . La Unión Europea adoptó medidas similares para restringir los viajes no esenciales a la Unión 14 .

III. EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA SITUACIÓN

1.Visión general de los contactos entre la UE y los Estados Unidos y su seguimiento

Aunque no se pudieron organizar reuniones físicas a partir de marzo de 2020, la cuestión de la no reciprocidad se abordó en todas las videoconferencias pertinentes entre la UE y los Estados Unidos. Muy en particular, fue incluida en el orden del día de la reunión ministerial sobre Justicia y Asuntos de Interior entre la UE y los Estados Unidos celebrada el 28 de mayo de 2020. También se debatió a fondo en la reunión de altos funcionarios de Justicia y Asuntos de Interior UE-EE. UU. de 15 de septiembre de 2020 y en las reuniones tripartitas (entre la Comisión, los Estados Unidos y los Estados miembros afectados) de 18 y 19 de junio de 2020 y de 10 y 11 de diciembre de 2020.

Reunión ministerial sobre Justicia y Asuntos de Interior UE-EE. UU. (mayo de 2020)

En la reunión ministerial sobre Justicia y Asuntos de Interior UE-EE. UU. celebrada el 28 de mayo de 2020, tanto la Presidencia croata del Consejo de la Unión Europea como la Comisión reiteraron la importancia de ampliar el Programa de Exención de Visado de los EE. UU. a todos los Estados miembros de la UE. Al tiempo que se recordaron los avances conseguidos mediante la adhesión de Polonia al Programa de Exención de Visado, que demostraba que la labor conjunta pragmática, tanto técnica como diplomática, estaba dando sus frutos, se señaló que seguía siendo prioritario asegurar las exenciones para los cuatro Estados miembros restantes. Se acordó que, para avanzar, debía mantenerse el diálogo constructivo sobre la base de los planes de trabajo específicos elaborados por los Estados Unidos para cada uno de los cuatro Estados miembros afectados, a los que era preciso encauzar hacia el pleno cumplimiento de los requisitos de seguridad del Programa de Exención de Visado.

Reunión tripartita de junio de 2020

Los días 18 y 19 de junio de 2020 se celebró una videoconferencia tripartita dedicada a la cuestión de la reciprocidad en materia de visados. En aquella reunión participaron representantes de los Estados Unidos, la Comisión y los Estados miembros afectados: Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía. El hecho de que siguiera avanzando el proceso a pesar de la pandemia y la suspensión de todos los viajes no esenciales entre la UE y los Estados Unidos puso de manifiesto la importancia que reviste la cuestión de la reciprocidad en materia de visados. Los participantes exploraron vías para proseguir los trabajos conjuntos en el contexto de la COVID-19 y analizaron los avances en relación con los requisitos de seguridad del Programa de Exención de Visado de los Estados Unidos que aún están pendientes, y con los índices de denegación de visados.

A pesar de las restricciones de viaje vigentes a causa de la COVID-19 y de la suspensión de la mayoría de las operaciones de los servicios de visado de los Estados Unidos en todo el mundo desde marzo, los representantes de ese país aseguraron no tener previsto ningún cambio sobre el método de cálculo para determinar los índices de denegación de visados en el ejercicio de 2020. El índice de denegación de visados es un requisito legal importante para cualquier país que aspire a entrar en el Programa de Exención de Visado de los Estados Unidos 15 .

En cuanto a los requisitos de seguridad del Programa de Exención de Visado aún pendientes, hubo una segunda ronda de debates sobre los programas de trabajo específicos elaborados en 2019 por los Estados Unidos para los cuatro Estados miembros afectados. Los Estados miembros afectados consideraron que el hecho de basar los debates en planes de trabajo específicos para cada país representaba una mejora frente al enfoque anterior, que radicaba en una evaluación más general de los requisitos de seguridad. Los planes de trabajo contienen orientaciones concretas para cada uno de los Estados miembros, lo cual permite a estos centrar sus esfuerzos en cumplir los requisitos pendientes. Los planes, en efecto, contienen una serie de propuestas de medidas para su adopción por los Estados miembros con miras al cumplimiento de los requisitos, tal como se indicaba en la Comunicación de marzo de 2020. Los planes de trabajo se revisaron en la reunión tripartita y se examinó su aplicación; los cuatro Estados miembros demostraron haber avanzado en una serie de capítulos, a saber, en la aplicación de los acuerdos de intercambio de información (concretamente, el Acuerdo sobre la Prevención y la Lucha contra la Delincuencia Grave), en la utilización de información facilitada por los Estados Unidos para mejorar los esfuerzos de control y de lucha contra el terrorismo, y en la mejora de las capacidades nacionales de control. Aunque reconocieron los avances, los Estados Unidos reiteraron que su evaluación seguía un enfoque global y que no consideraban plenamente aplicados todos los acuerdos requeridos 16 .

Como resultado de la reunión, los cuatro Estados miembros se comprometieron a seguir trabajando en varios capítulos de sus respectivos planes de trabajo. Por su parte, los Estados Unidos se comprometieron a seguir revisando los respectivos planes de trabajo y a mantener un flujo de comunicación permanente.

Reunión tripartita de diciembre de 2020

Los días 10 y 11 de diciembre de 2020 se celebró por videoconferencia otra ronda de la reunión tripartita, que sirvió para poner de relieve el diálogo a pesar de no haberse superado el contexto de una pandemia mundial. Los índices de denegación de visados en el ejercicio de 2020 aún no eran públicos, pero las autoridades estadounidenses subrayaron que su descenso en 2020 reflejaba también la marcada caída de las solicitudes de visado.

Por tanto, la reunión se centró en los requisitos de seguridad y, a tal fin, hubo una tercera ronda de consultas acerca de los planes de trabajo específicos elaborados por las autoridades estadounidenses para cada uno de los Estados miembros afectados. Todos los Estados miembros demostraron haber seguido avanzando en una serie de capítulos. El refuerzo de la integridad de los sistemas nacionales de expedición de pasaportes se consideró un reto, en distinto grado, para los cuatro Estados miembros afectados, resaltándose como áreas de especial preocupación los sistemas que ofrecen vías rápidas para obtener la ciudadanía y la lucha contra los casos de fraude en las oficinas de expedición de visados.

En el marco de la reunión, los servicios de la Comisión ofrecieron una presentación del Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV) y de la interoperabilidad de los sistemas de información para la migración y la seguridad, con objeto de concienciar a las autoridades de los Estados Unidos acerca de la existencia de una normativa de la Unión Europea en este ámbito.

Como resultado de la reunión, los cuatro Estados miembros se comprometieron a seguir trabajando en las medidas propuestas en los planes de trabajo. Los Estados Unidos se comprometieron a afinar los respectivos planes de trabajo, en caso necesario, a la luz de las medidas ya adoptadas. La Comisión, por su parte, se comprometió a abordar posteriormente otras cuestiones horizontales sobre las que exista una normativa de la Unión.

2.Requisitos del Programa de Exención de Visado de los Estados Unidos y situación al respecto

Índice de denegación de visados

Tal como se señalaba en la Comunicación de marzo de 2020, el índice de denegación de visados en 2019 mostraba descensos en los cuatro Estados miembros afectados, algunos de los cuales se aproximaban al umbral del 3 % que se exige legalmente. Chipre sigue por debajo del 3 %, Croacia cayó al 4 % y Bulgaria y Rumanía se situaron por vez primera por debajo del 10 % (Bulgaria en el 9,75 % y Rumanía en el 9,11 %). Los índices de denegación de visados en el ejercicio de 2020, que finalizó en septiembre, aún no están disponibles. 

Requisitos de seguridad

Tal como se ha señalado anteriormente, Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía han firmado y ratificado el Acuerdo sobre la Prevención y la Lucha contra la Delincuencia Grave con los Estados Unidos, y han trabajado en su plena aplicación, a la que, según las autoridades estadounidenses, aún no se ha llegado.

Los esfuerzos por cumplir los requisitos generales de seguridad siguen siendo la base de los planes de trabajo elaborados específicamente por las autoridades de los Estados Unidos para cada uno de los Estados miembros afectados (véase la sección II.2). La próxima reunión tripartita, prevista para la primavera de 2021, se centrará en los avances respecto a las medidas definidas en los planes de trabajo.

3.Contexto político actual en los Estados Unidos y relaciones bilaterales UE-EE. UU.

Tras las elecciones presidenciales, legislativas, estatales y locales del 3 de noviembre de 2020, el Gobierno de los Estados Unidos ha entrado en un proceso de transición. Este período se prolongará hasta la investidura, prevista para el 20 de enero de 2021. Por tanto, no cabe esperar que el Gobierno saliente tome decisiones políticas con miras al futuro, particularmente sobre la reciprocidad en materia de visados. El diálogo político se retomará tras la investidura del nuevo presidente y la entrada en funciones de su equipo.

El 2 de diciembre de 2020, la Comisión, junto con el Servicio Europeo de Acción Exterior, adoptó una Comunicación conjunta titulada «Una nueva agenda UE-EE. UU. para el cambio global» 17 . La Comunicación conjunta propone una nueva agenda transatlántica orientada al futuro, transmite un mensaje político positivo al nuevo Gobierno estadounidense sobre la importancia de renovar nuestra asociación transatlántica y recuerda que, para las personas de ambos lados del Atlántico, los vínculos transatlánticos son un elemento vital de sus sociedades, identidades, economías y vidas personales.

Tal como se señala en la Comunicación conjunta, el cambio de Gobierno en los EE. UU. presenta una ocasión única de definir una nueva agenda transatlántica para la cooperación global. Uno de los principios rectores de esa asociación debería ser la cooperación en la búsqueda de soluciones a las diferencias bilaterales que respeten nuestros valores comunes. En este contexto, será importante evaluar la posición del nuevo Gobierno estadounidense sobre los aspectos de la reciprocidad en materia de visados.

IV. PRÓXIMOS PASOS Y CONCLUSIONES

La Comisión reitera su intención de seguir prestando un apoyo activo a los cuatro Estados miembros afectados para ayudarles a cumplir los requisitos del Programa de Exención de Visado de EE. UU.

Las próximas reuniones, tanto técnicas como políticas (en formato tripartito y bilateral) brindarán la oportunidad de mantener el impulso. La próxima reunión tripartita ordinaria, prevista para la primavera de 2021, debería hacer avanzar la labor técnica sobre la base de los planes de trabajo elaborados por los Estados Unidos para los cuatro Estados miembros en cuestión, lo que permitiría a estos seguir avanzando en la aplicación de los requisitos de seguridad del Programa de Exención de Visado de EE. UU.

La próxima reunión de altos funcionarios de Justicia y Asuntos de Interior, prevista para principios de la primavera de 2021, seguida de la reunión ministerial sobre Justicia y Asuntos de Interior entre la UE y los Estados Unidos, prevista para el verano de 2021 en Portugal, permitirá analizar los avances logrados.

La Comisión sigue comprometida con la consecución de la plena reciprocidad en materia de visados para todos los Estados miembros como asunto prioritario. Proseguirá sus esfuerzos con los Estados Unidos y con los Estados miembros afectados para avanzar hacia la plena reciprocidad en materia de visados, aprovechando el impulso generado por la Comunicación conjunta sobre una nueva agenda UE-EE. UU. para el cambio global. Habida cuenta de la adhesión de Polonia al Programa de Exención de Visado de los Estados Unidos, del contexto extraordinario derivado de la pandemia de COVID-19, que ha repercutido negativamente en los viajes y en la aplicación general de las políticas de visado en todo el mundo, así como de los constantes avances logrados por los Estados miembros afectados, la Comisión mantiene su posición de que, mientras se registren avances sostenidos, la cooperación y el diálogo diplomático común, en virtud de los cuales la Comisión trabaja en estrecha coordinación con los Estados miembros afectados, siguen siendo la vía más adecuada para avanzar. Cabe señalar que los Estados afectados están dispuestos a mantener el diálogo y alcanzar resultados con los Estados Unidos mediante un trabajo constructivo con ese país y que ninguno de ellos ha solicitado a la Comisión la adopción del acto delegado que suspenda temporalmente la exención de la obligación de visado para los nacionales de los Estados Unidos.

La Comisión también tiene en cuenta que la suspensión de la exención de la obligación de visado para los nacionales de los Estados Unidos tendría importantes repercusiones adversas en una amplia gama de políticas y sectores y afectaría negativamente a la cooperación transatlántica y a nuestras relaciones exteriores con un socio estratégico. Tal suspensión podría incluso ser perjudicial y poner en peligro la exención de visado para los viajes de todos los demás ciudadanos de la Unión a los Estados Unidos si este país materializase las reiteradas indicaciones de que la mera adopción, por parte de la Comisión, de un acto delegado por el que se suspenda temporalmente la exención de visado para los nacionales de los Estados Unidos tendría como efecto inmediato la adopción de represalias —a saber, la reintroducción del requisito de visado para todos los ciudadanos de la UE— por parte de los Estados Unidos.

En este contexto, la Comisión considera que la adopción de un acto delegado que suspenda temporalmente la exención de la obligación de visado para los nacionales de los Estados Unidos tendría efectos contraproducentes, especialmente en estos momentos, y no sería la mejor manera de contribuir al objetivo de que todos los ciudadanos de la Unión Europea puedan viajar sin visado a los Estados Unidos.

La Comisión seguirá trabajando estrechamente con el Parlamento Europeo y el Consejo para la consecución de la plena reciprocidad en materia de visados y les mantendrá informados de la evolución de la situación. Informará al Parlamento Europeo y al Consejo de la evolución de la situación a más tardar en diciembre de 2021.

(1)      COM(2016) 221 final, de 12 de abril de 2016.
(2)      En 2014, la Comisión recibió notificaciones de situaciones de no reciprocidad de cinco Estados miembros: Bulgaria, Croacia, Chipre, Polonia y Rumanía. Estas notificaciones se referían a Australia, Brunéi, Canadá, los Estados Unidos y Japón. Las situaciones de no reciprocidad con Australia, Brunéi, Canadá y Japón se han resuelto al conseguirse la plena reciprocidad de la exención de visado.
(3)      Véase el artículo 1, apartado 4, de dicho Reglamento. La misma obligación está actualmente prevista en el artículo 7 del Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (versión codificada), DO L 303 de 28.11.2018, p. 39, mediante el cual se codificó el Reglamento (CE) n.º 539/2001.
(4)      COM(2016) 481 final, de 12 de julio de 2016.
(5)      COM(2016) 816 final, de 21 de diciembre de 2016.
(6)      COM(2017) 227 final, de 2 de mayo de 2017.
(7)      COM(2017) 813 final, de 20 de diciembre de 2017.
(8)      COM(2018) 855 final, de 19 de diciembre de 2018.
(9)      COM(2020) 119 final, de 23 de marzo de 2020.
(10)       https://www.dhs.gov/news/2020/03/11/homeland-security-acting-secretary-chad-f-wolf-s-statement-presidential-proclamation  
(11)       https://www.dhs.gov/news/2020/03/16/department-homeland-security-outlines-new-process-americans-returning-schengen-area  
(12)      El 19 de marzo, los Estados Unidos emitieron una recomendación sanitaria mundial de nivel 4, su nivel más alto, en la que aconsejaban no viajar, recomendación que se ha mantenido en el período de notificación. Como consecuencia de ello, en un primer momento se suspendieron temporalmente los servicios ordinarios de visados de EE. UU. en todo el mundo. A partir del mes de julio, los Estados Unidos reanudaron progresivamente los servicios de visado, en concreto los servicios de visado de emergencia y para misiones críticas.
(13)      COM(2020) 115 final, de 16 de marzo de 2020, y Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo, de 30 de junio de 2020, sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE y el posible levantamiento de dicha restricción.
(14)      De conformidad con la legislación de los Estados Unidos, a saber, la Ley estadounidense de Inmigración y Nacionalidad, los países que aspiren a formar parte del Programa de Exención de Visado deben tener un índice de denegación para los visados distintos de los de inmigración inferior al 3 % anual o una media bienal inferior al 2 %.
(15)      Como se ha señalado previamente, además de la firma del Acuerdo sobre la Prevención y la Lucha contra la Delincuencia Grave, las enmiendas específicas introducidas por el Departamento de Seguridad del Territorio Nacional de los Estados Unidos en 2017 han hecho obligatoria la aplicación plena del Acuerdo para que un país pueda tenerse en cuenta de cara a su designación para el Programa de Exención de Visado.
(16)      JOIN(2020) 22 final
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