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Document 52018DC0822

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación del Reglamento (UE) 531/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2012, relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión, modificado por el Reglamento (UE) 2015/2120 y por el Reglamento (UE) 2017/920

COM/2018/822 final

Bruselas, 12.12.2018

COM(2018) 822 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación del Reglamento (UE) 531/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2012, relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión, modificado por el Reglamento (UE) 2015/2120 y por el Reglamento (UE) 2017/920


1.Introducción

En octubre de 2015, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) 2015/2120 1 , que exigía la supresión de las tarifas de itinerancia al por menor en la Unión a partir del 15 de junio de 2017, con sujeción a una política de utilización razonable y a un sistema de excepciones por motivos de sostenibilidad. El nuevo régimen de itinerancia se denomina «Itinerancia como en casa» (Roam-Like-At-Home, RLAH).

Para que los servicios de RLAH fueran prestados en toda la Unión de manera sostenible, los colegisladores acordaron implantar las siguientes medidas:

·una reducción significativa de las tarifas máximas de itinerancia al por mayor 2 ,

·la posibilidad de que los agentes económicos aplicaran una política de utilización razonable para evitar el uso abusivo o anómalo de los servicios de itinerancia a precios nacionales, como puede ser el uso permanente de una tarjeta SIM en Estados miembros distintos del Estado miembro de emisión de la tarjeta,

·un sistema de excepciones de carácter extraordinario y temporal que podían aplicar los operadores únicamente previa autorización del órgano regulador nacional, en circunstancias muy definidas, si la supresión de las tarifas de itinerancia en un mercado determinado pudiera acarrear una subida de las tarifas nacionales para los clientes de estos operadores.

De conformidad con el mandato recibido de los colegisladores, el 15 de diciembre de 2016 la Comisión adoptó disposiciones de aplicación relativas a la aplicación de la política de utilización razonable y a la metodología para presentar y evaluar una solicitud de excepción por motivos de sostenibilidad 3 .

Esas normas son aplicables en la UE / el EEE desde el 15 de junio de 2017.

De conformidad con el artículo 19, apartado 3, del Reglamento de itinerancia 4 , la Comisión debe presentar a los colegisladores, antes del 15 de diciembre de 2018, «un informe intermedio en el que se resuman los efectos de la supresión de los recargos por itinerancia al por menor» 5 . Este es el objeto del presente informe 6 .

2.El ámbito de aplicación del Reglamento de itinerancia y sus principales disposiciones

La itinerancia en la acepción del Reglamento de itinerancia es un servicio que permite a los clientes de un operador de red (virtual) móvil [OR(V)M] de un país tener acceso a los servicios móviles (voz, SMS o datos) de un ORM de otro país 7 . El proveedor de servicios (el operador móvil) garantiza que los clientes se mantengan conectados a una red móvil cuando viajan al extranjero y utilizan el mismo aparato de teléfono móvil (o, posiblemente, un ordenador portátil o una tableta en el caso de la itinerancia de datos) y el mismo número de teléfono. El proveedor de servicios que desea ofrecer servicios de itinerancia a sus clientes («servicios de itinerancia al por menor») en un país debe comprarlos a un ORM situado en el país visitado («servicios de itinerancia al por mayor»). A tal fin, ambos proveedores de servicios tienen que celebrar un acuerdo comercial de itinerancia al por mayor. En la práctica, si un cliente efectúa una llamada o utiliza datos móviles cuando se encuentra en el extranjero, ese servicio lo presta un operador móvil del país visitado. El operador nacional del cliente itinerante tiene que pagar al operador visitado por ese servicio las denominadas tarifas de itinerancia al por mayor. El nivel de esas tarifas está sujeto a un límite máximo establecido por el Reglamento de itinerancia de la UE y disminuye cada año en el caso de los datos (véase más adelante).

Desde el 15 de junio de 2017, a los operadores móviles no les está permitido aplicar recargos a la tarifa nacional por la prestación de servicios de itinerancia (voz, SMS y datos) a sus clientes cuando estos viajan periódicamente dentro de la UE / el EEE. A fin de evitar el uso abusivo o anómalo de los servicios de itinerancia —como la itinerancia permanente— a precios nacionales, lo que puede tener efectos perjudiciales en los mercados nacionales, los operadores móviles pueden aplicar una política de utilización razonable.

La política de utilización razonable pretende evitar el uso abusivo o anómalo de los servicios de itinerancia a precios nacionales. En particular, su objetivo consiste en velar por que los clientes que se desplazan periódicamente por la UE / el EEE utilicen la itinerancia a precios nacionales. A tal efecto, un operador de un país de la UE / del EEE puede solicitar una prueba de residencia en dicho país o de vínculos estables con él a los clientes que compren una tarjeta SIM que vaya a utilizarse a precios nacionales cuando viajen al extranjero. El operador puede comprobar también si la tarjeta SIM se utiliza más en su país que en el extranjero. Si, durante un espacio de tiempo de al menos cuatro meses, el cliente ha estado más en el extranjero, dentro de la UE, que en su país y ha consumido allí más servicios móviles que en su país, el operador podrá ponerse en contacto con él para comprobarlo. Tras un periodo de advertencia de catorce días a partir de la fecha de contacto, el operador podrá aplicarle pequeños recargos por itinerancia vinculados a las tarifas máximas mayoristas si el cliente sigue consumiendo servicios móviles en el extranjero. Además, para tener en cuenta el continuo desarrollo de mejores ofertas de datos en los mercados nacionales (por ejemplo, las de datos ilimitados), un operador puede aplicar una salvaguardia por volumen a los datos consumidos en itinerancia a precios nacionales. Por encima de dicho volumen, el operador puede aplicar un pequeño recargo por itinerancia sin rebasar la tarifa máxima de itinerancia al por mayor.

En circunstancias excepcionales y específicas, para evitar una subida de las tarifas nacionales, un operador puede obtener de la autoridad nacional de reglamentación (ANR) la denominada excepción por motivos de sostenibilidad. A tal fin, debe demostrar a la ANR que la prestación de servicios de itinerancia sin la aplicación de un recargo no sería sostenible con su actual modelo de tarificación nacional. De ser así, la ANR puede autorizar al operador la aplicación de un pequeño recargo por itinerancia durante un año. Para prorrogar tal autorización, el operador debe renovar su solicitud todos los años.

A nivel mayorista, las tarifas máximas se redujeron considerablemente en 2017 mediante el Reglamento de itinerancia 8 , en particular en el caso de los datos, cuyas tarifas máximas están programadas para ir reduciéndose cada año de aquí a 2022, con el fin de garantizar que los agentes del mercado puedan beneficiarse de tarifas mayoristas que les permitan prestar servicios de itinerancia a sus clientes sin añadir ninguna tarifa a la tarifa nacional. Los límites de las tarifas de itinerancia al por mayor garantizan además la plena recuperación de los costes mayoristas al operador que presta el servicio de itinerancia al por mayor.

3.Aplicación del RLAH: cumplimiento generalizado

El Reglamento de itinerancia es directamente aplicable en todos los Estados miembros de la UE y países del EEE 9 . Encomienda a las ANR la misión de seguimiento, supervisión y cumplimiento de la normativa sobre itinerancia en los Estados miembros. Para velar por un enfoque coherente de todas las ANR, el Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE) publicó unas directrices sobre la itinerancia al por menor 10 en marzo de 2017 y unas directrices sobre la itinerancia al por mayor 11 en junio de 2017, preparadas en estrecha colaboración con la Comisión y previa consulta con las partes interesadas. Aunque no son vinculantes en sí mismas, las directrices del ORECE apoyan a las ANR en la práctica en el seguimiento, la supervisión y el cumplimiento del nuevo régimen de itinerancia. Las directrices del ORECE también orientan de manera pormenorizada a los operadores móviles en la aplicación de las nuevas normas sobre itinerancia en sus diversas ofertas.

En respuesta al llamamiento de la Comisión para garantizar la correcta aplicación de las normas del RLAH desde el primer día (15 de junio de 2017), cada ANR se puso activamente en contacto con sus operadores móviles durante el primer semestre de 2017 para asegurar el pleno cumplimiento del nuevo régimen. Las ANR y la Comisión mantuvieron un estrecho contacto a lo largo de todo ese periodo para responder a las preguntas de los operadores móviles acerca de la aplicación práctica de la normativa antes de la fecha de aplicación.

Como resultado de ese trabajo preparatorio, se registra un cumplimiento generalizado de las nuevas normas sobre itinerancia por parte de los operadores móviles. En los casos en que se ha detectado una posible infracción de la normativa en un Estado miembro, la ANR ha resuelto rápidamente el problema con el operador afectado, a menudo antes de iniciar un procedimiento formal o en el curso de tal procedimiento. En unos pocos casos 12 han tenido que imponerse multas. De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de itinerancia, las ANR de todos los Estados miembros deben disponer de facultades sancionadoras adecuadas en caso de incumplimiento de las normas sobre itinerancia. Cuando, con posterioridad al 15 de junio de 2017, han surgido nuevas dudas acerca de la aplicación de nuevos tipos de ofertas no abordadas de manera específica en las directrices del ORECE, las ANR han coordinado su planteamiento en colaboración con la Comisión a través del grupo de trabajo específico de expertos en itinerancia internacional del ORECE 13 .

Las ANR han concedido excepciones por motivos de sostenibilidad a operadores que estaba previsto que las solicitaran debido a su situación particular, es decir, a ciertos ORVM de algunos Estados miembros y a ciertos ORM de algunos de los Estados miembros donde los precios de datos son muy bajos con grandes desequilibrios en materia de itinerancia y/o con ingresos reducidos por usuario (Estonia, Lituania, Polonia y Finlandia). A pesar de la excepción, muchos ORM y ORVM ofrecen aún a sus abonados grandes volúmenes de servicios de itinerancia sin recargo para seguir siendo competitivos en sus mercados nacionales. Si aplican el recargo por itinerancia permitido, este se ha reducido drásticamente en comparación con el que aplicaban antes del 15 de junio de 2017 (más del 90 % en el caso de los datos), de modo que incluso en esos casos los clientes se benefician sustancialmente de las nuevas normas (véase la sección 4). Todos los recargos autorizados por las ANR y aplicados por los operadores se sitúan por debajo y, a menudo, muy por debajo de las tarifas máximas de itinerancia al por mayor, de conformidad con la regla según la cual cualquier recargo debe aplicarse únicamente en la medida de lo necesario para recuperar los costes por la prestación de servicios regulados de itinerancia al por menor que, de lo contrario, podrían provocar una subida de los precios nacionales.

4.Repercusiones del RLAH sobre los usuarios finales 

Aunque los sucesivos Reglamentos sobre itinerancia adoptados desde 2007 aportaron ventajas tangibles a los consumidores plasmadas en reducciones de los precios de los servicios de itinerancia de voz, SMS y datos, muchos europeos seguían evitando o limitando el uso de sus teléfonos móviles y servicios de datos cuando viajaban fuera de su Estado miembro de residencia para evitar incurrir en gastos por las tarifas de itinerancia. En 2014, más de la mitad de los europeos desactivaban la función de itinerancia de datos al viajar por la UE, y solo uno de cada diez efectuaba o recibía llamadas con tanta frecuencia como en su país 14 . Las normas del RLAH han permitido, al fin, cambiar radicalmente esta situación y liberar el potencial sin explotar del consumo de servicios móviles por parte de los clientes itinerantes dentro de la UE.

Las cifras citadas en las secciones 4.1, 4.2 y 4.3 proceden de los últimos informes de referencia del ORECE sobre la itinerancia internacional 15 .

El RLAH ha generado un aumento masivo y rápido del consumo en itinerancia

Los consumidores europeos empezaron a beneficiarse de inmediato y de forma masiva de la eliminación de las tarifas de itinerancia en la UE /el EEE a partir del 15 de junio de 2017. Ya en el verano de 2017, el uso de los servicios de datos móviles en itinerancia en la UE /el EEE se multiplicó por 5,35 (+ 435 %) en comparación con el verano de 2016, y el volumen de llamadas en itinerancia, por 2,45 (+ 145 %). En los dos trimestres siguientes (cuarto trimestre de 2017 y primer trimestre de 2018), el uso de servicios de datos en itinerancia se mantuvo casi 5 veces por encima de su nivel del año anterior (figura 1). En esos dos trimestres, el volumen total de llamadas vocales en itinerancia prácticamente duplicó el previo al RLAH. Tal como concluía el ORECE en su 21.º informe de referencia sobre la itinerancia internacional, estas cifras muestran sin lugar a dudas que las normas del RLAH han contribuido de forma significativa a estimular la demanda de servicios de itinerancia y el desarrollo del mercado de la itinerancia internacional en la UE / el EEE.

Figura 1: Tráfico de datos en itinerancia al por menor en el EEE, segundo trimestre de 2016 - primer trimestre de 2018 (en millones de GB)

Fuente: 21.º informe de referencia del ORECE sobre la itinerancia internacional, octubre de 2017 - marzo de 2018.

Como promedio, los viajeros utilizan ahora casi 4 veces más datos en itinerancia (véase la figura 2) 16 y llaman alrededor de 1,7 veces más en itinerancia que antes de la aplicación del RLAH 17 .

Figura 2: Consumo medio mensual de datos en itinerancia, por abonado itinerante (en MB), en el EEE, segundo trimestre de 2016 - primer trimestre de 2018

Fuente: 21.º informe de referencia del ORECE sobre la itinerancia internacional, octubre de 2017 - marzo de 2018.

Todos los Estados miembros han experimentado un considerable aumento del consumo en itinerancia por parte de los abonados desde junio de 2017. Se han observado aumentos especialmente significativos dentro de la UE / del EEE por parte de los clientes de operadores polacos, rumanos, búlgaros, croatas y españoles, en el caso de los servicios de voz (consumo multiplicado por más de 3), y de operadores búlgaros, croatas, checos, polacos, españoles y letones, en el caso de los datos (consumo multiplicado por 10 y más) 18 .

En los tres Estados miembros donde se han concedido excepciones por motivos de sostenibilidad a todos los ORM desde el 15 de junio de 2017 (Finlandia, Lituania y Estonia 19 , véase la sección 3), los usuarios también han aumentado notablemente su consumo de servicios móviles en el extranjero dentro de la UE / el EEE en proporciones similares a las de muchos otros Estados miembros. Esto se debe a que los operadores, aunque han obtenido excepciones, en cierta medida han prestado servicios de itinerancia sin recargo (sección 4.2) y, cuando los han aplicado, los recargos autorizados por la ANR han sido muy inferiores a los vigentes antes del 15 de junio de 2017. Por lo tanto, los clientes de estos operadores también se han beneficiado en una medida sustancial de las nuevas normas sobre itinerancia y han reaccionado en consecuencia con una mayor demanda.

El RLAH está ampliamente disponible en la UE / el EEE

Ya en el verano de 2017, prácticamente todos los europeos pudieron beneficiarse de un contrato de telefonía móvil que ofrecía servicios de RLAH: el 1,8 % de los abonados de la UE / del EEE estaban sujetos a un recargo por itinerancia debido a una excepción concedida por la ANR, y el 1,6 % por no ser residentes o no tener vínculos estables con el país del operador. Todos los demás abonados se beneficiaron del RLAH o escogieron deliberadamente una tarifa de itinerancia alternativa para satisfacer sus necesidades específicas de itinerancia en países no pertenecientes a la UE.

Como resultado de ello, en el primer trimestre de 2018, el RLAH representó más del 90 % del tráfico en itinerancia de voz y datos por parte de los abonados de la UE / del EEE que viajaron por la UE / el EEE 20 . Incluso en Finlandia, Lituania y Estonia, donde todos los ORM tenían derecho a obtener una excepción al RLAH a partir del 15 de junio de 2017, esos ORM prestaron en la práctica grandes volúmenes de servicios de itinerancia sin recargo (en menor medida en Lituania). En consecuencia, la gran mayoría del tráfico de itinerancia generado por los abonados finlandeses y estonios se beneficia del RLAH 21 .

En conjunto, las ofertas de servicios móviles exclusivamente nacionales son limitadas y se circunscriben básicamente al segmento del mercado de prepago

Según los últimos informes de referencia del ORECE sobre la itinerancia internacional 22 , la proporción de abonados de la UE / del EEE que disponen de una tarjeta SIM con itinerancia permitida se ha mantenido estable en torno a un 96 % desde el verano de 2017. En la mayoría de los casos, las tarjetas SIM restringidas a utilización nacional (es decir, las tarjetas SIM que no proporcionan ningún servicio de itinerancia en el extranjero) son tarjetas de prepago que cubren necesidades de comunicación local, planes de solo datos o productos de acceso inalámbrico fijo que solo pueden utilizarse en un lugar específico 23 . Así, los planes de tarifas exclusivamente nacionales siguen siendo marginales, salvo en el caso de Rumanía, Estonia, Letonia y Bulgaria, donde más del 10 % de los usuarios ha optado por esas ofertas. Esta proporción ha ido disminuyendo en Bulgaria y Letonia desde el verano de 2017, pero ha aumentado sustancialmente en Rumanía 24 . Austria es el único Estado miembro en el que la proporción de abonados a servicios exclusivamente nacionales ha aumentado considerablemente (del 4 % al 9 % entre el verano de 2017 y el primer trimestre de 2018, principalmente abonados a ORVM). En general, los ORVM tienen un porcentaje superior (y, en ocasiones, significativamente superior) de abonados a servicios exclusivamente nacionales que los ORM, lo que probablemente deba atribuirse en parte a los segmentos de clientes a los que destinan típicamente sus ofertas. En todos los países de la UE / del EEE, sin embargo, la proporción de abonados a servicios móviles exclusivamente nacionales se mantiene muy por debajo de la proporción de la población que no ha viajado al extranjero durante el último año. La Comisión supervisará la evolución de los planes de tarifas de los servicios exclusivamente nacionales a medida que sigan bajando las tarifas máximas de itinerancia de datos al por mayor.

El nivel de satisfacción de los consumidores es elevado

En 2017, la Comisión, el Parlamento Europeo y los interlocutores nacionales (ANR, asociaciones de consumidores, etc.) movilizaron importantes recursos y canales para informar adecuadamente a los ciudadanos europeos acerca de sus nuevos derechos en materia de itinerancia cuando viajan por la UE / el EEE. La reforma del RLAH goza de amplio reconocimiento y aprecio entre los europeos. Un año después de su introducción, una encuesta del Eurobarómetro mostró que el 62 % de los europeos sabía que las tarifas de itinerancia se habían abolido en la UE / el EEE, y el 69 % consideraba que esa abolición les era o sería beneficiosa, bien directamente a ellos o bien a personas de su entorno. El conocimiento del nuevo régimen se elevaba al 81 % entre las personas que habían viajado durante los doce meses anteriores 25 . En Finlandia, Lituania y Estonia, donde todos los ORM han obtenido excepciones por motivos de sostenibilidad desde el 15 de junio de 2017, la excepción, aplicada con cierta moderación por los operadores, no ha alterado el reconocimiento de los beneficios de la reforma por parte de los consumidores, muy superior en esos países a la media de la UE.

La encuesta revela también un cambio de comportamiento en materia de itinerancia desde la adopción de las reglas del RLAH. A partir de junio de 2017, la probabilidad de que los viajeros restrinjan el uso de su teléfono móvil cuando se encuentran en otro país de la UE es menor (53 %) que antes del 15 de junio de 2017 (66 %). La proporción de viajeros que aseguran utilizar sus datos móviles en itinerancia con la misma frecuencia que en casa ha aumentado al 34 %, frente a un 15 % antes del 15 de junio de 2017. En cambio, el porcentaje de viajeros que antes nunca utilizaban datos móviles en el extranjero se ha reducido al 19 %, frente a un 42 % antes del 15 de junio de 2017 (y a un 52 % en 2014). Por otro lado, la proporción de viajeros que utilizan sus teléfonos móviles para efectuar llamadas en itinerancia con la misma frecuencia que en casa ha aumentado al 26 %, frente a un 11 % antes del 15 de junio de 2017.

Un estudio reciente de BELTUG 26 confirma que el RLAH también ha aportado importantes beneficios a las empresas y sus empleados, ya que ha reforzado la productividad y reducido los gastos de las personas que viajan por negocios fuera de su país de origen. Una de las conclusiones del estudio es que la introducción del RLAH ha cambiado la forma de utilizar las comunicaciones móviles de los empleados en los viajes de negocios. Esta evolución exige que las empresas se adapten a ese cambio de hábitos para aprovechar plenamente los beneficios del RLAH.

5.Efectos del RLAH en los operadores

Introducción

La introducción del RLAH ha facilitado en gran medida el consumo de servicios móviles por los consumidores de la UE que viajan dentro de la Unión, tal como se indica en la sección 4. La presente sección se centra en los efectos de la supresión de los recargos de itinerancia desde el punto de vista de los OR(V)M de la Unión 27 .

Los servicios de itinerancia exigen que se celebre un acuerdo bilateral entre dos operadores de redes móviles, cada uno presente en un país diferente, de tal modo que los clientes de uno puedan utilizar la red del otro cuando viajan a ese país. En este sentido, los efectos del RLAH pueden variar considerablemente de un operador a otro, en función de los flujos de tráfico de sus respectivas carteras de clientes. Sobre la base de sus flujos de tráfico, un operador puede clasificarse como operador saliente o entrante.

Un operador saliente tiene una cartera de clientes que consume más servicios móviles en el extranjero (es decir, en las redes de sus operadores asociados en otros países de la UE) que los consumidos en su propia red por la cartera de clientes de sus operadores asociados. A la inversa, un operador entrante tiene una cartera de clientes que consume menos servicios móviles en el extranjero que los consumidos en su propia red por la cartera de clientes de sus operadores asociados. El análisis que se presenta a continuación examina por separado el impacto de la introducción del RLAH en países salientes y entrantes. Debido a los flujos turísticos, los operadores de los países del norte de Europa suelen ser operadores salientes netos de tráfico en itinerancia, mientras que los de los países de Europa meridional suelen ser operadores entrantes de tráfico en itinerancia, aunque con algunas excepciones.

En esta sección, las cifras se basan en los datos de los operadores móviles recopilados por las ANR a efectos de los informes de referencia 19.º, 20.º y 21.º del ORECE sobre la itinerancia internacional, que abarcan el periodo comprendido entre el cuarto trimestre de 2016 y el primer trimestre de 2018, y en una encuesta a las ANR realizada por la Comisión en mayo y junio de 2018. El análisis de los datos corrió a cargo del Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión 28 .

El Reglamento ha generado una dinámica competitiva que ha impulsado reducciones considerables de los precios mayoristas que, a su vez, han beneficiado a los operadores salientes netos

Cuando un cliente de un operador se desplaza a la red de un operador asociado en otro país de la UE, el primer operador, para acceder a la red del segundo, tiene que pagar las denominadas tarifas de itinerancia al por mayor. La introducción del RLAH se complementó con considerables reducciones de las tarifas máximas de itinerancia al por mayor y parece haber propiciado reducciones adicionales de los precios al por mayor efectivos.

El precio medio de la itinerancia al por mayor de los servicios de voz en el EEE era de 2,93 cEUR/min en el tercer trimestre de 2016, frente a 2,41 cEUR/min en el tercer trimestre de 2017 y a 2,06 cEUR/min en el primer trimestre de 2018 29 . En términos similares, el precio medio de la itinerancia al por mayor de los servicios de datos en el EEE era de 9,9 EUR/GB en el tercer trimestre de 2016, frente a 4 EUR/GB en el tercer trimestre de 2017 y 2,7 EUR/GB en el primer trimestre de 2018 30 . Las tarifas al por mayor del tráfico saliente neto en itinerancia (sin ajustar), que es la parte del tráfico de itinerancia que genera pagos netos de un operador a otro, son aún más bajas (1,84 céntimos/minuto en los servicios de voz y 2,6 EUR/GB en los servicios de datos como media del primer trimestre de 2018). En el primer trimestre de 2018, la media de los cinco precios mayoristas más bajos del tráfico saliente neto en itinerancia de todos los operadores (sin ajustar) se situó en 1,39 céntimos/minuto en los servicios de voz y en 1,1 EUR/GB en los servicios de datos.

La disminución de las tarifas de itinerancia al por mayor ha venido determinada fundamentalmente por dos factores. En primer lugar, la introducción del RLAH ha dado lugar a un importante aumento de los volúmenes de itinerancia (tal como se muestra en la sección 4.1), lo que ha impulsado la competencia por los precios de la itinerancia al por mayor. En segundo lugar, en consonancia con el objetivo del Reglamento de itinerancia, las tarifas máximas reguladas de la itinerancia al por mayor han actuado como techos, lo que ha generado en el mercado una dinámica competitiva entre los operadores que ofrecen acceso itinerante al por mayor por debajo de esos techos.

Estos descensos en los precios de la itinerancia al por mayor deben acogerse favorablemente por tres razones. En primer lugar, han mitigado en gran medida todo posible efecto de la introducción del RLAH en los operadores salientes 31 , ya que estos operadores han reducido sus pagos en concepto de itinerancia al por mayor. En segundo lugar, además de que las tarifas medias al por mayor del mercado se han situado por debajo de las tarifas máximas al por mayor reguladas, estas reducciones ofrecen pruebas convincentes de que los operadores entrantes netos han podido satisfacer la creciente demanda de servicios de itinerancia y, al mismo tiempo, recuperar el coste de sus inversiones en redes, incluido el coste de capital. En tercer lugar, las reducciones apuntan a un mejor funcionamiento del mercado interior a nivel mayorista, al menos en lo referente a una gran parte de las relaciones bilaterales entre operadores. La imposibilidad de mantener unos precios excesivos por los servicios de itinerancia al por menor en los distintos mercados nacionales, combinada con la liberación, gracias a la aplicación del RLAH, de la demanda reprimida a nivel minorista, parece haber desempeñado un papel positivo a este respecto.

Los operadores entrantes netos se han beneficiado de una mayor demanda de itinerancia

En cuanto a los operadores de países entrantes netos, los datos recogidos de los informes de referencia del ORECE sobre la itinerancia internacional muestran que 13 de los 29 países incluidos en el ejercicio (es decir, los 28 Estados miembros de la UE más Noruega) son entrantes netos de tráfico de datos en itinerancia 32 . Hay algunas diferencias en lo que respecta al aumento del tráfico entrante de datos en itinerancia experimentado por esos países tras la introducción del RLAH. En algunos de estos países (por ejemplo, en España, Chipre o Italia), el aumento del tráfico saliente de datos en itinerancia, que partía de niveles más bajos que el tráfico entrante de esos datos, ha sido proporcionalmente mayor que el de este último. Se observa una pauta similar en el tráfico de servicios de voz en itinerancia.

El tráfico entrante neto en itinerancia representa, por lo general, entre el 1 % y el 8 % del tráfico nacional en los países entrantes. En el caso de los datos, en Croacia, Malta y Portugal representaba más del 10 % del tráfico nacional en el verano de 2017, y en Chipre y Grecia, hasta alrededor del 20 %. Los operadores de todos los países entrantes netos se han beneficiado del aumento de la demanda de servicios de itinerancia al por mayor a unos precios de mercado que les han permitido recuperar los costes del acceso itinerante al por mayor, incluido un rendimiento adecuado de sus inversiones (tal como se describe en la sección 5.2).

A pesar de su considerable aumento, el tráfico saliente neto de itinerancia sigue representando una pequeña fracción de la demanda nacional

Para evaluar los posibles efectos del aumento de la demanda de itinerancia en los operadores salientes netos, es útil analizar el tráfico saliente neto en estos países. En otras palabras, la diferencia entre el volumen de tráfico en itinerancia entrante y saliente puede dar una indicación de la magnitud de los pagos (netos) de esos operadores en concepto de itinerancia al por mayor. Los datos de los informes de referencia del ORECE sobre la itinerancia internacional muestran que, a pesar del enorme aumento del tráfico de datos en itinerancia, el tráfico saliente neto de datos en itinerancia (es decir, el tráfico saliente de datos en itinerancia menos el tráfico entrante de datos en itinerancia) solo representa una pequeña fracción del tráfico nacional de datos de dichos operadores, generalmente menos del 3 % y no más del 6 % del consumo nacional de tráfico de datos de cualquier país.

Del mismo modo, en el caso del tráfico de llamadas vocales en itinerancia, a pesar del hecho de que un abonado polaco, rumano o búlgaro consume como media 4 o 5 veces más llamadas vocales en itinerancia dentro de la UE / el EEE que el abonado medio de la UE / del EEE 33 , el tráfico saliente neto de llamadas vocales en estos países sigue representando menos del 5 % de su tráfico vocal nacional.

La mayoría de los operadores móviles han aplicado políticas de utilización razonable

El Reglamento de Ejecución (UE) 2016/2286 de la Comisión 34 establece disposiciones de aplicación para garantizar una aplicación coherente de la política de utilización razonable que los proveedores de itinerancia pueden aplicar para evitar el uso abusivo o anómalo de los servicios de itinerancia al por menor regulados en el marco del RLAH, que podría tener efectos perjudiciales en los mercados nacionales. A este respecto, la Comisión realizó una encuesta a las ANR en mayo y junio de 2018 sobre el alcance de la aplicación de la política de utilización razonable por parte de sus operadores nacionales.

Como se muestra en el cuadro 1, la gran mayoría de los operadores, sobre todo los de países salientes, han aplicado una política de utilización razonable.

Cuadro 1: Operadores que aplican una política de utilización razonable

No

Países entrantes

20 %

80 %

Países salientes

6 %

94 %

Fuente: Encuesta de la Comisión a las ANR (junio de 2018).

En el caso de los ORVM, la proporción de operadores que aplican una política de utilización razonable es relativamente inferior a la media (del 67 % en el caso de los ORVM de países entrantes y del 87 % en el caso de los ORVM de países salientes). Estas cifras apuntan a que, por lo general, la tendencia a observar primero cómo utilizan sus clientes el RLAH antes de decidir invertir o no en medidas relativas a la política de utilización razonable es más marcada en los ORVM que en los ORM.

En cuanto a los tipos de políticas de utilización razonable aplicadas, aproximadamente la mitad de los operadores ha aplicado el criterio de residencia o de vínculos estables 35 . El cuadro 2 pone de manifiesto que la inmensa mayoría de los operadores ha establecido límites en los paquetes de datos abiertos, aunque algo menos en el caso de los ORVM. Esta política de utilización razonable permite a los operadores limitar el consumo de datos móviles por sus clientes en itinerancia a precios nacionales, en función de los precios de sus paquetes y de las tarifas máximas reguladas de la itinerancia al por mayor aplicables en ese momento 36 . 

Cuadro 2: Tipos de políticas de utilización razonable aplicadas por los operadores

No

a. Control durante un plazo de cuatro meses

Un plazo de cuatro meses para determinar si predomina el consumo nacional sobre el consumo en itinerancia o la presencia nacional del cliente sobre su presencia en otros Estados miembros de la Unión

Países entrantes

74 %

26 %

Países salientes

55 %

45 %

b. Límites en los paquetes de datos abiertos

El cliente itinerante puede consumir volúmenes equivalentes, como mínimo, al doble del volumen resultante de dividir la tarifa nacional al por menor por las tarifas máximas al por mayor

Países entrantes

21 %*

79 %*

Países salientes

13 %*

87 %*

c. Límites de prepago

El cliente itinerante puede consumir volúmenes equivalentes, como mínimo, al doble del volumen resultante de dividir el crédito disponible por las tarifas máximas al por mayor

Países entrantes

75 %**

25 %**

Países salientes

62 %**

38 %**

d. Otros mecanismos

Otros indicadores objetivos, como largos periodos de inactividad de una tarjeta SIM que se utiliza principalmente en itinerancia o la contratación y uso secuencial de varias tarjetas SIM por un mismo cliente itinerante

Países entrantes

91 %

9 %

Países salientes

70 %

30 %

Fuente: Encuesta de la Comisión a las ANR (junio de 2018).

* % de los operadores encuestados que ofrecen paquetes de datos abiertos (75 % de los encuestados).

** % de los operadores encuestados que ofrecen planes de tarifas de prepago (53 % de los encuestados).

En cambio, los operadores han aplicado en una medida relativamente modesta otras políticas de utilización razonable a su disposición, como el control del predominio nacional durante un plazo de cuatro meses, la aplicación de límites de datos a las tarjetas de prepago u otros mecanismos de control ligados a los demás indicadores objetivos a que se refiere el Reglamento de Ejecución de la Comisión. La razón principal para no recurrir a esos mecanismos de la política de utilización razonable radica en que los operadores los consideran carentes de efectividad suficiente, tal como muestra el cuadro 3.

Cuadro 3: Opiniones de los operadores sobre la efectividad de algunos mecanismos de la política de utilización razonable

Efectivo / Parcialmente efectivo

Inefectivo

Innecesario

Control durante un plazo de cuatro meses

43,6 %

46,4 %

10 %

Límites en los paquetes de datos abiertos

74,6 %

15,5 %

9,9 %

Límites de prepago

49,2 %

24,8 %

26,0 %

Otros mecanismos

43,1 %

33,7 %

23,2 %

Fuente: Encuesta de la Comisión a las ANR (junio de 2018).

Además, en relación con el mecanismo de control durante un plazo de cuatro meses, una proporción significativa de los operadores encuestados ha indicado que lo consideran demasiado complejo (el 63 % de los operadores) o demasiado costoso (el 23 % de los operadores).

Sin embargo, una ligera mayoría de ORM (el 54 %) aplica el mecanismo de observar el consumo durante un plazo de cuatro meses en los países salientes. Algunos operadores han indicado, además, que están aplicando una estrategia de espera y que podrían considerar la posibilidad de aplicar este mecanismo de la política de utilización razonable en el futuro en función del número de clientes que supere el límite permitido de consumo o presencia itinerante durante un plazo de cuatro meses.

La política de utilización razonable se comunica de manera transparente a los clientes itinerantes. Casi todos los operadores que aplican límites en los paquetes de datos abiertos informan a sus clientes sobre el valor real (en GB) del límite y el volumen restante disponible. También los avisan cuando alcanzan ese límite 37 . Cuando se aplica, el mecanismo de control durante un plazo de cuatro meses forma parte del contrato del cliente. Aproximadamente dos tercios de los operadores informan a sus clientes sobre el uso nacional y en itinerancia a través de la página personal del cliente (93 %) o el centro de llamadas (100 %). La abrumadora mayoría de los clientes de itinerancia, sin embargo, permanecen en el extranjero por periodos más breves y, por tanto, no deben preocuparse por el mecanismo de control: entre el 0 % y el 1 % de los abonados del 71% de los operadores que aplican efectivamente el mecanismo de control durante un plazo de cuatro meses han sido advertidos del predominio de su presencia o consumo itinerante 38 . El número de abonados que han quedado sujetos de manera efectiva a un recargo por itinerancia tras haber recibido una advertencia es incluso menor. Cabe señalar que el mecanismo de control es, en sí mismo, un factor que disuade a los clientes de rebasar el plazo de cuatro meses, lo que podría explicar la baja proporción de clientes que han recibido una advertencia efectiva. Es posible que la proporción de clientes cuya presencia / consumo en itinerancia es predominante sea más elevada en los casos en que no se aplica un mecanismo de control que en los casos en que sí se aplica.

En conjunto, los ORVM mantienen su posición en el mercado

La Comisión ha analizado los datos de los ORVM recopilados para los informes de referencia. Lamentablemente, la tasa de respuesta de los ORVM es inferior a la de los ORM e inestable a lo largo del tiempo; en cada informe de referencia ha respondido un número distinto de ORVM a las solicitudes de información. Esto significa que cualquier conclusión que se extraiga del análisis de los datos de los ORVM debe tomarse con cautela.

Los datos sobre los ORVM procedentes de los informes de referencia parecen indicar que, en la mayoría de los países sobre los que se dispone de datos, los ORVM han logrado mantener su cuota del mercado nacional (en número de abonados) y, en algunos casos, parecen haber sido capaces de reforzarla durante el periodo considerado. El ARRPU 39 de los ORVM, un parámetro estándar utilizado en este tipo de comparaciones, creció entre el cuarto trimestre de 2017 y el primer trimestre 2018, mientras que el de los ORM se mantuvo estable 40 .

La gran mayoría de los ORVM encuestados obtiene acceso itinerante al por mayor a través de sus ORM anfitriones nacionales (el 71 %); solamente el 5 % lo obtiene a través de negociaciones bilaterales directas con ORM, y el 7 % a través de un hub 41 . En cuanto a las opiniones de los ORVM sobre posibles obstáculos a la competencia de los ORVM con los ORM, algunos han señalado como principales factores la ausencia de actividades al por mayor (lo que implica la ausencia de ingresos procedentes de la itinerancia entrante) y el hecho de que los precios al por mayor se sitúen a la altura de las tarifas máximas reguladas (el 35 % y el 40 % de los encuestados, respectivamente).

A este respecto, la figura 3 (servicios de voz) y la figura 4  (servicios de datos) presentan los precios de itinerancia al por mayor más bajos abonados por los ORVM y los ORM de cada país por cada uno de los dos tipos de servicios y comparan esos precios con las tarifas máximas reguladas de la itinerancia al por mayor 42 . Aunque las pruebas no ofrecen una imagen completa de todos los países, puesto que muchos operadores no facilitaron datos, pueden extraerse algunas conclusiones provisionales. En primer lugar, si bien es cierto que las tarifas de itinerancia abonadas por los ORVM suelen ser superiores a las abonadas por los ORM y que en algunos casos coinciden en líneas generales con el nivel de las tarifas máximas de itinerancia al por mayor, existen numerosos ejemplos de ORVM que pagan tarifas muy inferiores a las tarifas reguladas en la mayoría de los países de la UE. Por lo tanto, no cabe deducir de estos datos que todas las tarifas al por mayor abonadas por los ORVM se sitúan necesariamente a la altura de las tarifas máximas reguladas. En segundo lugar, hay algunos ejemplos de ORVM que pagan tarifas similares a las pagadas por los ORM.

Figura 3: Precios al por mayor de los servicios de voz abonados por los ORM (puntos azules) y los ORVM (puntos rojos)