COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 18.5.2022

COM(2022) 233 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

AYUDA A UCRANIA Y RECONSTRUCCIÓN DEL PAÍS

I.INTRODUCCIÓN

La invasión no provocada e injustificada de Ucrania por parte de Rusia ha causado terribles sufrimientos humanos y una enorme destrucción de ciudades y comunidades. Se están perdiendo vidas y medios de subsistencia, y más de 12 millones de personas se han visto obligadas a abandonar sus hogares (y casi 6 millones, su país; la mitad de ellos son niños) en busca de seguridad.

Ante la agresión rusa, la Unión Europea y sus Estados miembros han mostrado una solidaridad inquebrantable con las personas que huyen de la guerra en Ucrania 1 y han movilizado inmediatamente apoyo al Gobierno ucraniano para que este pueda mantener su funcionamiento. La Unión ha facilitado ayuda de emergencia para apoyar la capacidad de resistencia, la ayuda humanitaria, la ayuda militar, y otro tipo de apoyo. La Comisión está coordinando su mayor operación jamás realizada en el marco del Mecanismo de Protección Civil de la UE a través de una amplia gama de medidas de apoyo, en particular en los sectores de la salud, la energía, la alimentación y la agricultura, y facilita alojamiento, maquinaria, equipos médicos y organiza evacuaciones. Para apoyar a Ucrania, la Comisión también ha impulsado medidas para facilitar el comercio, en particular la suspensión de los derechos de importación sobre las exportaciones ucranianas, y para establecer carriles solidarios con objeto de ayudar a Ucrania a exportar productos agrícolas. La acogida por parte de la UE se ha ejemplificado con la activación de la Directiva sobre protección temporal, que concede acceso a empleo, vivienda, educación y asistencia sanitaria en toda la UE. La Comisión seguirá apoyando a Ucrania y a sus ciudadanos, y colaborando con los Estados miembros mediante un enfoque del tipo «Equipo Europa».

Al registrarse hostilidades en todo el país, la situación económica se ha deteriorado rápidamente. Se calcula que el PIB disminuirá entre 30 y un 50 % este año, y los ingresos fiscales, entre un 50 y un 80 %. Los puertos ucranianos del mar de Azov y del mar Negro siguen bloqueados por la acción militar rusa, privando a Ucrania de unos muy necesarios ingresos por exportación. Los daños totales estimados ascienden ya a cientos de miles de millones EUR, con más de 100 000 millones EUR en daños a las infraestructuras físicas.

Se requiere un importante esfuerzo financiero mundial para apoyar a Ucrania durante esta guerra, así como para reconstruir el país y ofrecer nuevas oportunidades a sus ciudadanos. Por ello es importante diseñar ya los principales pilares de este esfuerzo internacional, aun cuando la agresión de Rusia continúa. En sus conclusiones de marzo de 2022, el Consejo Europeo acordó desarrollar un Fondo de Solidaridad con Ucrania, e invitó a los socios internacionales a participar en el mismo. Asimismo, pidió a la Comisión que siguiera desarrollando asistencia técnica para ayudar a Ucrania a aplicar las reformas necesarias.

Una reconstrucción de esta magnitud en el continente europeo requiere un fuerte liderazgo de la Unión Europea, en cooperación activa con los socios internacionales. Ucrania está muy vinculada a la Unión Europea a través del Acuerdo de Asociación y su Zona de Libre Comercio de Alcance Amplio y Profundo. El 28 de febrero de 2022, Ucrania solicitó la adhesión a la UE y manifestó su firme voluntad de vincular la reconstrucción a las reformas en su senda europea.

La presente Comisión presenta medidas de respuesta inmediata de la Unión para hacer frente al déficit de financiación de Ucrania y a su reconstrucción a largo plazo.

II.AYUDA DE URGENCIA

La respuesta a corto plazo abarca el período inmediato en el que aún no pueden emprenderse actividades de reconstrucción a gran escala. La ayuda en este período se centra principalmente en el apoyo operativo necesario al Gobierno ucraniano, complementado con la prestación de ayuda de emergencia y humanitaria.

Apoyo ya prestado

El compromiso de la UE de apoyar a Ucrania es duradero y ha arrojado resultados. La UE ha facilitado una importante ayuda financiera a Ucrania, que durante los años 2014 a 2021 ascendió a 1 700 millones EUR en concepto de subvenciones con cargo al Instrumento Europeo de Vecindad, 5 600 millones con cargo a 5 programas de ayuda macrofinanciera en forma de préstamos, 194 millones en concepto de ayuda humanitaria y 355 millones con cargo a instrumentos de política exterior. La UE presta su apoyo a Ucrania para la formulación de políticas y reformas generales, con una fuerte participación de los Estados miembros siguiendo un planteamiento de tipo «Equipo Europa». Entre los programas emblemáticos figuran los relativos a la descentralización, la reforma de la Administración Pública y la lucha contra la corrupción.

Desde el inicio de la agresión rusa, la UE ha intensificado su apoyo, movilizando alrededor de 4 100 millones EUR para afianzar la capacidad de resistencia económica, social y financiera de Ucrania en forma de ayuda macrofinanciera de emergencia, ayuda presupuestaria, ayuda urgente y ayuda de respuesta a la crisis y de tipo humanitario. También se han adoptado medidas de asistencia militar a Ucrania en el marco del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, por un importe de 1 500 millones EUR, y está en curso la movilización de otros 500 millones EUR. 

Antes de la guerra y durante esta, la UE ha colaborado estrechamente con las instituciones financieras europeas en apoyo de Ucrania. Desde 2014, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo han movilizado más de 10 000 millones EUR en concepto de préstamos a Ucrania. En las últimas semanas, el Banco Europeo de Inversiones ha desembolsado 668 millones EUR al presupuesto ucraniano. La UE también colabora estrechamente con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que han sido socios clave en los esfuerzos de Ucrania desde 2014.

Ayuda a corto plazo

La guerra ha provocado un colapso de los ingresos fiscales, de exportación y de otro tipo, todo ello agravado por la apropiación ilegal a gran escala de activos y de productos de exportación, como por ejemplo en el sector agrícola, mientras que los gastos esenciales se han disparado. Ucrania necesitará una importante ayuda financiera a corto plazo para mantener los servicios básicos, hacer frente a las necesidades humanitarias y reparar las infraestructuras más esenciales que ahora están siendo destruidas. El Fondo Monetario Internacional ha estimado el déficit presupuestario de Ucrania hasta junio en aproximadamente 14 300 millones EUR (15 000 millones USD) 2 .

Las necesidades de financiación del Estado ucraniano siguen siendo considerables a corto plazo, a efectos de sostener el país, contribuir a mantener la estabilidad macrofinanciera y reducir la presión sobre el capital humano y físico. Hacer frente a estas necesidades requerirá un esfuerzo internacional conjunto, en el que la Unión está dispuesta a desempeñar su papel.

Por su parte, la Comisión tiene previsto proponer la concesión a Ucrania en 2022 de una nueva ayuda macrofinanciera excepcional en forma de préstamos por valor de hasta 9 000 millones EUR, que se complementará con el apoyo procedente de otros socios internacionales bilaterales y multilaterales, incluido en el formato del G-7. El importe se abonará en tramos con vencimientos largos y tipos de interés favorables gracias a la garantía del presupuesto de la Unión.

Para que esto sea posible, los Estados miembros deben acordar la puesta a disposición de garantías que complementen la provisión reservada para este fin en el compartimento pertinente del fondo de provisión común de la Unión. Junto con las ayudas en forma de subvenciones con cargo al presupuesto de la UE para subvencionar los correspondientes pagos de intereses, esto garantizará un apoyo bien coordinado y en condiciones muy favorables para Ucrania.

III.RECONSTRUCCION DE UCRANIA

Hará falta un importante esfuerzo financiero mundial para reconstruir totalmente Ucrania tras los daños de la guerra, sentar las bases de un país libre, próspero, vinculado a los valores europeos y bien integrado en la economía europea y mundial, y para apoyarla en su senda europea.

El esfuerzo de reconstrucción deberá basarse en la asunción por parte de Ucrania, en una estrecha cooperación y coordinación con los países y organizaciones que brindan apoyo y en la asociación estratégica de Ucrania con la Unión. La reconstrucción también requerirá la movilización de recursos a nivel regional y local. La cooperación entre homólogos y los programas incorporados en las asociaciones entre ciudades y regiones de la Unión Europea y de Ucrania enriquecerán y acelerarán la reconstrucción.

Pueden preverse ya cuatro pilares principales de la reconstrucción:

·Reconstruir el país, en particular las infraestructuras, los servicios sanitarios, los alojamientos y las escuelas, así como lograr una capacidad de adaptación digital y energética en consonancia con las políticas y normas europeas más recientes. 

·Seguir modernizando el Estado y sus instituciones para garantizar la buena gobernanza y el respeto del Estado de Derecho, apoyando la capacidad administrativa y ofreciendo asistencia técnica, también a nivel regional y local. 

·Aplicar un programa estructural y normativo con el objetivo de profundizar la integración económica y social de Ucrania y de sus ciudadanos en la UE en consonancia con su trayectoria europea. 

·Apoyar la recuperación de la economía y la sociedad ucranianas promoviendo una competitividad económica viable e integradora, el comercio sostenible y el desarrollo del sector privado, contribuyendo al mismo tiempo a la transición ecológica y digital del país.

El establecimiento de un vínculo claro con el amplio programa de reformas será vital para el éxito del esfuerzo de reconstrucción. Durante los últimos años, Ucrania ha realizado avances significativos en materia de reformas; será importante consolidar y acelerar estas reformas una vez que comience todo el esfuerzo de reconstrucción. La reconstrucción debe estar en consonancia con la agenda ecológica y digital europea; debe reforzar la capacidad de adaptación y respetar los principios fundamentales del Estado de Derecho, incluidos los relativos a la lucha contra la corrupción, el poder judicial, la Administración Pública y la buena gobernanza.

Habida cuenta de la magnitud de los daños causados por la guerra hasta la fecha, se estima que las necesidades financieras de la reconstrucción serán considerables y que el esfuerzo de reconstrucción podría durar más de un decenio. La Comisión trabajará en estrecha cooperación con Ucrania, los socios internacionales y las instituciones financieras internacionales para evaluar las necesidades de reconstrucción, estudiando la mejor forma de satisfacerlas.

Un esfuerzo de reconstrucción liderado por Ucrania e integrado en su trayectoria europea

El esfuerzo de reconstrucción debe enmarcarse en un importante plan estratégico de reconstrucción («Reconstrucción de Ucrania»), del que las autoridades ucranianas sean plenamente responsables 3 y que cuente con el respaldo de la Unión y otros socios internacionales. El plan «Reconstrucción de Ucrania» esbozaría las principales reformas e inversiones necesarias para cimentar un futuro próspero y sostenible para Ucrania.

El Gobierno ucraniano ha expresado claramente su intención de integrar el plan «Reconstrucción de Ucrania» en una asociación estratégica con la Unión Europea. Esto refleja las estrechas relaciones políticas y económicas basadas en el Acuerdo de Asociación con su zona de libre comercio de alcance amplio y profundo y la reciente solicitud de adhesión de Ucrania a la UE. El establecimiento de un vínculo claro con el amplio programa de reformas será vital para el éxito del esfuerzo de reconstrucción y la adecuación al acervo de la UE.

Plataforma de Reconstrucción de Ucrania

El esfuerzo de reconstrucción deberá estar dirigido por las autoridades ucranianas en estrecha colaboración con la Unión Europea y otros socios clave, tales como los del G-7 y el G-20 y otros terceros países, así como con instituciones financieras internacionales y organizaciones internacionales.

Se creará la «Plataforma de Reconstrucción de Ucrania», para la coordinación internacional y codirigida por la Comisión, que representará a la Unión Europea y al Gobierno ucraniano. La Plataforma reunirá a socios y organizaciones de apoyo, tales como los Estados miembros de la UE, otros donantes bilaterales y multilaterales e instituciones financieras internacionales. El Parlamento ucraniano y el Parlamento Europeo participarán como observadores. De este modo, la Plataforma actuaría como punto de acceso general y único para todas las acciones relativas a la reconstrucción de Ucrania.

Si bien la asunción de este plan de reconstrucción debe recaer en Ucrania, la Plataforma debe ser el órgano estratégico de gobernanza que refrende el vital plan estratégico «Reconstrucción de Ucrania» y garantice que el apoyo prestado esté en consonancia con el plan. Sobre la base de dicho plan, la Plataforma determinaría los ámbitos prioritarios seleccionados para la financiación y los proyectos específicos de aplicación de dichas prioridades, coordinaría las fuentes de financiación y su destino para optimizar su uso, incluido el apoyo presupuestario al Estado ucraniano, el apoyo a la inversión, las garantías para las inversiones del sector privado, la atención a sectores específicos y el seguimiento de los avances en la ejecución del plan. Habría que prestar apoyo a la capacidad administrativa, así como asistencia técnica a Ucrania para elaborar y aplicar efectivamente el plan «Reconstrucción de Ucrania».

La Plataforma debería reunir bajo un mismo techo el apoyo de la UE, así como otras iniciativas impulsadas por otros socios, como el Fondo Fiduciario del Banco Mundial o la cuenta administrada por el Fondo Monetario Internacional, garantizando un reparto fluido del trabajo entre los distintos socios, evitando duplicaciones y promoviendo sinergias, en particular mediante la cofinanciación conjunta de proyectos específicos.

Apoyo de la Unión

La Unión está dispuesta a aportar una parte importante de los esfuerzos de la comunidad internacional para la reconstrucción de Ucrania. Un enfoque conjunto de la UE para la reconstrucción redundaría en interés de los Estados miembros y de Ucrania, contribuyendo a crear las condiciones para un Ucrania libre, democrática, próspera y sostenible como parte de la familia europea. Además, los mecanismos financieros de la UE ofrecen las mejores salvaguardias para el uso adecuado de los fondos.

El marco de la contribución de la UE a la reconstrucción de Ucrania constará de los siguientes capítulos:

·El Mecanismo «Reconstrucción de Ucrania», un nuevo instrumento financiado por la UE destinado específicamente a financiar el esfuerzo de reconstrucción y la adaptación de la economía ucraniana a la UE.

·El apoyo de programas de la Unión ya existentes como el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional, que contempla operaciones de financiación combinada y garantías.

El apoyo a la reconstrucción y la capacidad de adaptación (incluida la ayuda humanitaria, que deberá reforzarse y ejecutarse de acuerdo con los principios humanitarios) tendrán que ir de la mano durante varios años para atender a los sectores más vulnerables de la población, como los desplazados internos, los niños, las víctimas de guerra, incluidas las víctimas de violencia sexual, las minorías, los discapacitados, las personas necesitadas de protección y las personas a las que los servicios sociales públicos no pueden llegar.

El Mecanismo «Reconstrucción de Ucrania» constituye el núcleo del apoyo de la Unión

El Mecanismo «Reconstrucción de Ucrania» sería el principal instrumento jurídico para el apoyo de la Unión Europea, a través de una combinación de subvenciones y préstamos, al plan «Reconstrucción de Ucrania». Se integraría en el presupuesto de la UE, con lo que se garantizaría la transparencia, la rendición de cuentas y la buena gestión financiera de esta iniciativa. El Mecanismo seguiría el programa de reformas en Ucrania impulsado por la UE y, por lo tanto, su aplicación debería llevarse a cabo con el fin de ayudar a Ucrania a reconstruir su economía, con un vínculo claro con las inversiones y las reformas. Se basaría en la experiencia UE con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en la propia UE, pero adaptándose a los retos sin precedentes de reconstruir Ucrania y acompañarla en su senda europea.

El propio Mecanismo tendría una estructura de gobernanza específica que garantizase la plena responsabilización de Ucrania al respecto y que las inversiones, también en infraestructuras estratégicas digitales, de transporte y energéticas, se ajustasen a las políticas y normas de la UE en materia de clima y medio ambiente. Sus reformas ayudarían a seguir integrando la economía ucraniana en el mercado único, a mejorar el entorno empresarial para atraer las inversiones extranjeras directas necesarias, a apoyar la creación de empleo y facilitar la adaptación gradual y el cumplimiento de la legislación de la UE. Haría especial hincapié en la buena gobernanza, el Estado de Derecho, una sana gestión financiera, así como la lucha contra la corrupción y el fraude.

Movilización de recursos para el apoyo de la Unión

Aunque la agresión por parte de Rusia continúa y todavía no se conocen las necesidades totales de reconstrucción de Ucrania, estas irán más allá de la reconstrucción de los activos físicos, incluidas las infraestructuras, y tendrán que incluir apoyo presupuestario al Estado ucraniano. La duración de dicha ayuda no puede estimarse ahora con precisión; sin embargo, tendrá que tener un horizonte a medio y largo plazo.

Aunque se combine con contribuciones de otros socios internacionales, la Unión Europea tiene un interés estratégico en dirigir el esfuerzo de reconstrucción de Ucrania. Esto implica una parte importante del esfuerzo financiero internacional total. Al mismo tiempo, el carácter general, a gran escala, de la reconstrucción de un país dañado por la guerra, junto con el apoyo a su trayectoria europea, implican importantes desembolsos al principio y previsibilidad de dicho apoyo a lo largo del tiempo.

Las necesidades imprevistas creadas por la guerra en Europa superan con mucho los recursos disponibles en el actual marco financiero plurianual. Por lo tanto, habrá que encontrar nuevas fuentes de financiación.

Esta arquitectura propuesta es suficientemente flexible para dar cabida a esas nuevas fuentes de financiación. Las subvenciones adicionales que se pondrán a disposición de Ucrania podrían financiarse mediante contribuciones suplementarias de los Estados miembros (y de terceros países, si así lo desean) al Mecanismo y a los programas existentes de la Unión, de manera que se acogerían a los mecanismos y salvaguardias financieros de la Unión para el uso adecuado de los fondos, o bien mediante una revisión específica del marco financiero plurianual. Estas fuentes también podrían financiar los préstamos que se concederían a Ucrania con cargo al Mecanismo. Sin embargo, dada la magnitud de los préstamos que probablemente serán necesarios, las posibilidades incluyen la obtención de fondos para préstamos en nombre de la UE o con garantías nacionales de los Estados miembros.

En este contexto, puede considerarse si es posible utilizar los activos rusos congelados como fuente de financiación de conformidad con la legislación nacional y de la UE, por ejemplo, a raíz de posibles procedimientos penales sobre actividades delictivas relacionadas con personas y empresas rusas o bielorrusas incluidas en la lista de la UE.

IV.CONCLUSIÓN

Si bien prosiguen los esfuerzos internacionales para prestar ayuda a corto plazo y poner fin a la agresión rusa, también ha llegado el momento de mirar hacia el futuro y prepararse para el descomunal esfuerzo de reconstrucción que seguirá. Este esfuerzo debe ser liderado por Ucrania, con un apoyo firme y sostenido de la Unión Europea y de los socios internacionales.

La presente Comunicación esboza un marco general para estos esfuerzos, que refleja plenamente las necesidades identificadas por Ucrania y firmemente ancladas en las transiciones ecológica y digital y en los valores europeos fundamentales. Estas inversiones ayudarán a Ucrania a salir más fuerte y con capacidad de adaptación de la devastación provocada por la invasión rusa, y con el tiempo, apoyarán a Ucrania en su camino hacia Europa.

La Comisión invita al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo a que respalden las ideas presentadas en la presente Comunicación. A través de la «Reconstrucción de Ucrania», la Unión Europea enviará otra señal clara de su compromiso inquebrantable de apoyar a Ucrania durante la guerra y sus consecuencias, y de ayudarla a reconstruir una Ucrania más fuerte para la próxima generación.

(1)

Por ejemplo, la Acción de Cohesión en favor de los Refugiados en Europa facilita a los Estados miembros liquidez inmediata y flexibilidad adicional en el uso de los fondos de la UE para acoger a las personas que huyen de Ucrania.

(2)

Existe un alto grado de incertidumbre en torno al déficit presupuestario, pero el Fondo Monetario Internacional ha colaborado estrechamente con las autoridades ucranianas para establecer una estimación sólida de sus necesidades; a ello se refirió la directora general del FMI, Kristalina Georgieva, en la reunión de primavera, el 21 de abril de 2022.

(3)

 El Gobierno ucraniano ha creado un Consejo Nacional para la Recuperación, al que se ha encomendado la preparación de un plan de recuperación y desarrollo de Ucrania tras la guerra. El establecimiento del plan se basará en la notable cooperación y capacidad institucional demostradas por las autoridades ucranianas a todos los niveles, así como por los municipios y la sociedad civil (Reglamento sobre el Consejo Nacional para la Recuperación de Ucrania de las Consecuencias de la Guerra, aprobado por Decreto n.º 266/2022 del presidente de Ucrania, de 21 de abril de 2022). Por parte de la UE, la Comisión Europea creó en 2014 un grupo de apoyo específico para Ucrania con el fin de respaldar las reformas en el país.