1.Conclusiones y recomendaciones

1.1El CESE acoge favorablemente la decisión de incluir la vulneración de las sanciones en la lista de delitos recogidos en el artículo 83, apartado 1, del TFUE y también la propuesta de Directiva destinada a armonizar las definiciones y las penas mínimas en la legislación nacional por vulneración de las sanciones.

1.2Sin embargo, el CESE lamenta que la citada decisión no haya sido objeto de una plena deliberación democrática en el seno de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo debido a la activación del procedimiento de urgencia. Asimismo, el hecho de que la propuesta de Directiva presentada por la Comisión no haya ido precedida de una evaluación de impacto sigue avivando la preocupación del CESE. Además, el CESE lamenta que la propuesta de Directiva de la Comisión relativa a la definición de las infracciones y sanciones penales por la vulneración de las sanciones no incluya al Comité Económico y Social Europeo entre las partes interesadas que han de consultarse.

1.3El CESE anima a la Comisión Europea, al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea a que, al desarrollar la Directiva, amplíen la salvedad humanitaria eximiendo de la responsabilidad penal a las agencias humanitarias y a su personal y adaptando esta disposición a la práctica internacional vigente, al tiempo que se garantiza la creación de mecanismos adecuados para evitar abusos con fines delictivos o políticos.

1.4El CESE apoya que se incluyan las debidas garantías y protección para los denunciantes y periodistas que hagan públicos los intentos de eludir las sanciones, a los que debe extenderse la mencionada salvedad.

1.5El CESE insta a la Comisión Europea, al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea a que velen por que el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil reciban información adecuada y apoyo proactivo para adaptarse a la nueva legislación y cumplir los nuevos requisitos.

1.6El CESE anima a la Comisión Europea, al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea a que garanticen que, más allá de promover la armonización de la legislación, los Estados miembros dispongan de las capacidades administrativas adecuadas, de fondos suficientes y de personal formado para detectar, perseguir y sancionar la vulneración de las sanciones, lo que podría apoyarse en la cooperación entre los Estados miembros mediante el intercambio de buenas prácticas en materia de detección y enjuiciamiento.

1.7El CESE acoge con satisfacción que la propuesta de Directiva insista en el respeto del principio de no retroactividad y subraya que es necesario garantizar el respeto de las garantías procesales y otras salvaguardias en materia de derechos humanos de las personas acusadas.

1.8El CESE sigue preocupado por que delitos comunes tan graves como los motivados por el odio y la violencia de género queden fuera del ámbito de aplicación del artículo 83, apartado 1, del TFUE («delitos europeos») y subraya que los imperativos geopolíticos no deben primar sobre la protección y el bienestar de nuestra ciudadanía.

2.Contexto general

2.1Las sanciones de política exterior (o medidas restrictivas en la jerga de la UE) son acordadas por el Consejo de la Unión Europea en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC) y adoptan la forma de legislación vinculante que es directamente aplicable en todos los Estados miembros de la UE.

2.2Al contrario de la legislación sancionadora, que se adopta de forma centralizada y es aplicable en toda la UE, la aplicación y el cumplimiento de las sanciones están descentralizados: las autoridades de los Estados miembros se encargan de supervisar que las empresas y la ciudadanía respeten las prohibiciones, conceder excepciones, establecer medidas sancionadoras por las vulneraciones e investigarlas y enjuiciarlas. Esto se aplica a todas las sanciones excepto las prohibiciones de entrada, que son gestionadas directamente por las autoridades del Estado.

2.3El carácter descentralizado del sistema de aplicación de las sanciones de la UE produce una fragmentación 1 : las legislaciones nacionales difieren en cuanto a las definiciones y el alcance de las vulneraciones y las medidas sancionadoras a que pueden dar lugar. Existen también diferencias en las capacidades administrativas para realizar investigaciones. Además, las autoridades nacionales disponen de un amplio margen de apreciación para decidir si procede o no conceder una excepción por razones humanitarias.

2.4La investigación ha confirmado divergencias significativas en la aplicación y cumplimiento de las sanciones por parte de los distintos Estados miembros de la UE 2 . Un estudio reciente de la Red europea para la investigación y enjuiciamiento de delitos de genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra («Red de Cooperación contra el Genocidio») ha puesto de manifiesto la existencia de discrepancias considerables en las medidas sancionadoras por vulneración de las sanciones entre los Estados miembros de la UE 3 .

2.5La Comisión dispone de algunas competencias de supervisión a este respecto: garantiza que todos los Estados miembros cumplan sus obligaciones en virtud del Reglamento sobre sanciones (medidas restrictivas) de la UE, como la de establecer medidas sancionadoras adecuadas. Al igual que en otros ámbitos de la gobernanza de la UE, la Comisión tiene derecho a incoar un procedimiento de infracción contra cualquier Estado miembro que no cumpla estas obligaciones, aunque hasta la fecha no se hayan tomado medidas de este tipo. La Comisión también apoya la aplicación de sanciones mediante la publicación de orientaciones, por ejemplo, sobre la concesión de excepciones.

2.6Aunque es obvio el sistema tiene el potencial inherente de fragmentarse, solo recientemente la Comisión ha empezado a tomar algunas medidas 4 destinadas a mejorar la aplicación y el cumplimiento de las sanciones de la UE. Si bien la intensificación de la actividad de la Comisión en este ámbito es anterior a la invasión rusa de Ucrania iniciada en febrero de 2022, la oleada de sanciones que desencadenó ha dado nuevo impulso al refuerzo de la aplicación y el cumplimiento de las sanciones.

2.7La Decisión 2022/2332 5 del Consejo señala la vulneración de las sanciones de la UE como un ámbito delictivo que cumple los criterios establecidos en el artículo 83, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea —conocidos popularmente como «delitos europeos»—, lo que permite a la Comisión proponer legislación para armonizar la definición de las infracciones y sanciones penales en los Estados miembros 6 .

2.8Esta propuesta se justifica por el hecho de que las vulneraciones pueden contribuir a perpetuar las amenazas a la paz y la seguridad, así como al Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos en terceros países, y a menudo tienen una dimensión transfronteriza. En concreto, se considera que la vulneración de las sanciones es un «ámbito delictivo especialmente grave, ya que puede perpetuar las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, socavar la consolidación y el respaldo de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos y ocasionar un daño económico, social y medioambiental importante» 7 . La situación actual permite que los particulares y las empresas que se propongan eludir la normativa puedan «elegir» y al mismo tiempo impide el establecimiento de unas condiciones de competencia equitativas para los operadores de la UE.

2.9El 30 de junio de 2022, el Consejo de la Unión Europea alcanzó un acuerdo sobre el texto y solicitó al Parlamento Europeo que diera su aprobación al proyecto de Decisión del Consejo para añadir las vulneraciones de las medidas restrictivas de la Unión a los ámbitos delictivos establecidos en el artículo 83, apartado 1, del TFUE 8 . El 7 de julio de 2022 el Parlamento Europeo emitió un dictamen conforme mediante procedimiento de urgencia 9 . La Decisión fue aprobada el 28 de noviembre de 2022 10 .

2.10El 2 de diciembre de 2022, la Comisión presentó un proyecto de Directiva en el que proponía establecer normas mínimas relativas a la definición de las infracciones y sanciones penales por la vulneración de las sanciones 11 .

3.Observaciones generales

3.1Considerar las vulneraciones de las sanciones como un ámbito delictivo con arreglo al artículo 83, apartado 1, del TFUE constituye un avance que contribuirá a armonizar la tipificación de las vulneraciones de las sanciones y las penas asociadas en toda la UE y a mejorar la aplicación y el cumplimiento de las sanciones.

3.2El CESE anima a la Comisión Europea, al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea a tener en cuenta las preocupaciones expuestas en el apartado siguiente a la hora de proponer y aprobar la Directiva objeto de estudio y otras normas sustantivas de Derecho derivado sobre el establecimiento de normas mínimas relativas a la definición de las infracciones y sanciones penales por la vulneración de las sanciones.

4.Observaciones específicas

4.1El Parlamento Europeo dio su aprobación al proyecto de Decisión del Consejo mediante un procedimiento de urgencia. Esto significa que el Parlamento Europeo dio esa aprobación sin deliberación previa de su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE). El fuerte imperativo geopolítico que subyace a la adopción de la propuesta no debe menoscabar la necesidad de someter las propuestas legislativas a un control democrático adecuado. Deben preservarse las normas democráticas de rendición de cuentas. El CESE reitera la importancia de garantizar un control adecuado por parte del Parlamento Europeo sobre la propuesta de Directiva —actualmente objeto de estudio— relativa al establecimiento de normas mínimas sobre las definiciones de las infracciones y sanciones penales por la vulneración de las sanciones.

4.2En la misma línea, la propuesta de Directiva menciona que la Comisión se abstuvo de realizar una evaluación de impacto y señala la «urgente necesidad de exigir responsabilidades a las personas físicas y jurídicas implicadas en la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión» 12 . Aunque el CESE reconoce la pertinencia de acelerar la aprobación de la Directiva relativa a las sanciones penales por la vulneración de las sanciones de la Unión, el Comité considera que la relativa urgencia de armonizar las definiciones y sanciones no justifica el abandono de la evaluación de impacto que debe acompañar la elaboración de la Directiva. Esto es especialmente cierto porque las personas físicas y jurídicas implicadas en la vulneración de las sanciones ya pueden ser consideradas responsables en virtud de la legislación nacional vigente, lo que significa que retrasar la aprobación de la Directiva no dejará impunes las vulneraciones. Así pues, el CESE apoya la realización periódica de una evaluación de impacto y, una vez aprobada la Directiva, el Comité aboga por que esta sea puesta en práctica con prontitud.

4.3Aunque el CESE acoge con satisfacción las amplias consultas que la Comisión llevó a cabo con un extenso espectro de partes interesadas, el Comité lamenta que la propuesta de Directiva de la Comisión relativa a la definición de las infracciones y sanciones penales por la vulneración de las sanciones no incluya al Comité Económico y Social Europeo entre esas partes interesadas.

4.4La atención que se dedica a detectar, enjuiciar y castigar la vulneración de las sanciones debe ir acompañada de un esfuerzo comparable para orientar a los agentes económicos y a los agentes de la sociedad civil en la aplicación de las mismas. Las deficiencias en la aplicación de las sanciones se deben a menudo a la falta de sensibilización de las partes interesadas del sector privado, a pesar de los esfuerzos de las agencias nacionales por mantenerlas informadas 13 . Es preciso tener en cuenta que la mayoría de los operadores económicos de la UE son pequeñas y medianas empresas (pymes) que a menudo no están familiarizadas con las obligaciones derivadas de la legislación sancionadora, dado que las medidas económicas eran escasas en la práctica sancionadora del pasado 14 . El CESE acoge con satisfacción los actuales esfuerzos de la Comisión por mejorar el apoyo que se presta a los operadores económicos e insta a proseguirlos 15 .

4.5Deben adoptarse disposiciones adecuadas para salvaguardar la acción humanitaria en las jurisdicciones sujetas a sanciones. La responsabilidad por posible vulneración de las sanciones sigue siendo motivo de preocupación para los agentes humanitarios que prestan ayuda a jurisdicciones sometidas a sanciones severas 16 . Estos agentes llaman sistemáticamente la atención sobre la dificultad de garantizar que no se produce ninguna infracción de la legislación sancionadora durante sus intervenciones, así como sobre las consecuencias negativas de su asociación con las sanciones occidentales a ojos de los beligerantes 17 . La reciente aprobación por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de la Resolución 2664, en diciembre de 2022 18 , contiene una salvedad general que permite el pago de fondos y la provisión de servicios a organizaciones humanitarias 19 y que fue rápidamente aplicada por las autoridades estadounidenses 20 , lo que convierte la persistencia de cláusulas humanitarias restrictivas en la legislación de la UE en una excepción, algo que la sitúa en el punto de mira. Con el fin de garantizar que el marco de sanciones no obstaculice la acción humanitaria, debe reforzarse el tenor de la propuesta de Directiva. Por el momento, solo excluye de la tipificación penal «la ayuda humanitaria a las personas necesitadas» 21 . El CESE apoya la adopción de una exención humanitaria más amplia que exima a todo el personal de las organizaciones humanitarias imparciales de la responsabilidad penal en virtud de los regímenes sancionadores de la UE. Dicha cláusula garantizaría la conformidad de los marcos jurídicos de las sanciones de la UE con el Derecho internacional humanitario. Al mismo tiempo, deben existir disposiciones para evitar posibles abusos con fines delictivos o políticos. La protección de los agentes humanitarios ha de extenderse a los periodistas de investigación.

4.6El CESE anima a la Comisión a que no solo supervise la aplicación de la Directiva en lo que se refiere a la adopción de legislación, sino que también preste atención a la suficiente dotación de capacidades administrativas, financieras, tecnológicas y humanas y a una formación adecuada, de modo que las oficinas nacionales y las autoridades judiciales y policiales puedan aplicar el contenido de la nueva legislación. A falta de equipos, personal y dotación financiera adecuados, es probable que la armonización de la legislación, por sí sola, fracase en su misión de detectar, perseguir y sancionar las vulneraciones de las sanciones. Además, a fin de orientar en cierta medida a las partes interesadas, el CESE anima a la Comisión a fijar los criterios que aplicará para el seguimiento.

4.7Cuando las condenas penales permitan el decomiso de activos, una parte considerable de los ingresos debe destinarse a indemnizar a las víctimas y, en el caso de las sanciones actualmente en vigor contra los objetivos rusos por su guerra en Ucrania, a los esfuerzos de reconstrucción en Ucrania tras la guerra. El CESE apoya esta petición, en consonancia con su Dictamen 22 sobre la propuesta de Directiva de la Comisión sobre recuperación y decomiso de activos. Además, el CESE anima a la Comisión a que colabore con organizaciones específicas de la sociedad civil a la hora de definir las víctimas y diseñar mecanismos que permitan canalizar los ingresos procedentes de la evasión de sanciones hacia las víctimas o hacia iniciativas de inversión social que les beneficien directamente. En interés de la rendición de cuentas, el CESE aboga por una mayor transparencia en forma de publicación de las cifras de los activos decomisados y su destino posterior.

4.8La propuesta de Directiva también debe contener disposiciones adecuadas para proteger a los denunciantes y periodistas de investigación que desvelen la evasión de sanciones. Su papel clave como mecanismos de «alerta temprana» merece protección. A este respecto, el CESE apoya la propuesta de la Comisión de ampliar la protección concedida en virtud de la Directiva (UE) 2019/1937 23 a la denuncia de vulneraciones de las medidas restrictivas de la UE y a las personas que denuncien tales vulneraciones.

4.9Como indica la redacción actual de la Directiva, deben adoptarse disposiciones para respetar el principio de irretroactividad de las sanciones penales, en consonancia con el principio de nulla poena sine lege. El CESE subraya que es necesario garantizar el respeto de las garantías procesales y otras salvaguardias en materia de derechos humanos de las personas acusadas.

4.10Por último, el CESE lamenta que, si bien la tipificación de la vulneración de las sanciones como «delito europeo» ha demostrado ser un proceso rápido, los delitos tan graves y comunes como los motivados por el odio y la violencia de género no puedan incluirse en el ámbito de aplicación del artículo 83, apartado 1. No deben primarse los imperativos geopolíticos a costa de descuidar otros delitos de importancia inmediata para nuestra ciudadanía.

4.11En conclusión, no debe olvidarse que el objetivo de la armonización de las penas es mejorar la credibilidad de las sanciones adoptadas en el marco de la PESC. Desde ese punto de vista, los Estados miembros han de esforzarse por respetar las prohibiciones de visado con la misma diligencia que se espera de los ciudadanos y operadores de la UE 24 .

Bruselas, 22 de marzo de 2023

Christa Schweng
Presidenta del Comité Económico y Social Europeo

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(1)    Portela, C.: «Implementation and Enforcement», en N. Helwig et al.: Sharpening EU sanctions policy, FIIA Report 63, Finnish Institute of International Affairs, Helsinki. Estudio encargado por la Oficina del Primer Ministro de Finlandia, 2020, pp. 107-117.

(2)    Druláková, R. y Přikryl, P.: «The implementation of sanctions imposed by the European Union», Central European Journal of International and Security Studies, vol. 10, n.º 1, 2016, pp. 134-160.

(3)     Red de Cooperación contra el Genocidio , Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis, 2021,

(4)    Comunicación de la Comisión Europea: «Sistema económico y financiero europeo: fomentar la apertura, la fortaleza y la resiliencia», COM(2021) 32 final .

(5)    Decisión (UE) 2022/2332 del Consejo, de 28 de noviembre de 2022, relativa a la identificación de la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión como ámbito delictivo que cumple los criterios especificados en el artículo 83, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, DO L 308 de 29.11.2022, pp. 18-21 .

(6)    Comunicación de la Comisión Europea: «Hacia una Directiva sobre sanciones penales por la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión», COM(2022) 249 final .

(7)    Esta redacción de la Comunicación de la Comisión COM(2022) 249 final, página 4, se refleja en el punto 10 del preámbulo de la Decisión (UE) 2022/2332 del Consejo, DO L 308 de 29.11.2022, pp. 18-21.

(8)    Consejo de la Unión Europea, comunicado de prensa , 30 de junio de 2022.

(9)    Resolución legislativa del Parlamento Europeo TA/2022/0295 .

(10)     DO L 308 de 29.11.2022, pp. 18-21 .

(11)    Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se definen las infracciones y sanciones penales por la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión, COM(2022) 684 final .

(12)     COM(2022) 684 final .

(13)      Druláková, R., and Zemanová, S.: «Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic», European Security, vol. 29, n.º 4, 2020, pp. 524-544.

(14)    Portela, C.: «Sanctions in EU foreign policy», en N. Helwig et al.: Sharpening EU sanctions policy, FIIA Report 63, Finnish Institute of International Affairs, Helsinki. Estudio encargado por la Oficina del Primer Ministro de Finlandia, 2020, pp. 23-49.

(15)    Decisión (PESC) 2022/1506 del Consejo, de 9 de septiembre de 2022, relativa a una acción de la Unión Europea en apoyo del desarrollo de herramientas de tecnología de la información para mejorar la difusión de información sobre medidas restrictivas de la Unión, DO L 235 de 12.9.2022, pp. 30-31 .

(16)    Portela, C.: «What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid?», en F. Gaub (ed.) What if…? Fourteen Scenarios for 2021, EUISS: París, 2020.

(17)    Debarre, A.: «Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes», International Peace Institute, Nueva York, 2019.

(18)    Resolución 2664 de las Naciones Unidas, S/RES/2664(2022) .

(19)    El punto operativo 1 del documento S/RES/2664(2022) estipula que el pago de fondos y la provisión de bienes y servicios que sean necesarios para asegurar la entrega oportuna de asistencia humanitaria por parte de las Naciones Unidas [...], las organizaciones no gubernamentales u otras instancias que añada a esta enumeración cualquiera de los Comités creados por el Consejo «se permitirán y no constituirán una violación de dichas medidas de congelación de activos impuestas por el Consejo o sus Comités de Sanciones».

(20)    Departamento del Tesoro de Estados Unidos, comunicado de prensa , Treasury Implements Historic Humanitarian sanctions Exceptions, 20 de diciembre de 2022.

(21)     COM(2022) 684 final .

(22)     DO C 100 de 16.3.2023, pp. 105-110 .

(23)    Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, DO L 305 de 26.11.2019, pp. 17-56 .

(24)    Mangas Martin, A., «Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal». Revista General de Derecho Europeo, 53, 2021.