Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. RIMVYDAS NORKUS

presentadas el 11 de junio de 2026 (1)

Asunto C‑312/25 P

EN

contra

Tribunal de Justicia de la Unión Europea

« Recurso de casación — Función pública — Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea — Seguridad social — Artículo 72 — Régimen común del seguro de enfermedad (RCSE) de la Unión Europea — Cobertura de los riesgos de “enfermedad” — Reembolso de los gastos de reproducción asistida con independencia de que esta tenga o no relación con una patología — Nómina — Contribución del funcionario al RCSE — Porcentaje de contribución inalterado — Excepción de ilegalidad — Admisibilidad — Normas de legitimación activa — Existencia de un acto lesivo para el funcionario »

I.      Introducción

1.        Mediante este recurso de casación, EN (en lo sucesivo, «recurrente») solicita al Tribunal de Justicia que anule el auto del Tribunal General de 13 de febrero de 2025, EN/Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «auto recurrido»). (2) En él, el Tribunal General declaró inadmisible, por falta de legitimación activa, el recurso que interpuso al amparo del artículo 270 TFUE con la pretensión de que se anulase su nómina de diciembre de 2023 y todas las nóminas posteriores, en la medida en que se refieren a su contribución al régimen común del seguro de enfermedad de las instituciones (RCSE) de la Unión Europea.

2.        Los funcionarios de las instituciones de la Unión están cubiertos contra los riesgos de «enfermedad» en virtud del RCSE y tienen que abonar una contribución por tal cobertura. En 2023, el RCSE se amplió para incluir parte de los costes de la reproducción asistida tanto si esta tiene relación con una patología como si no. (3) El recurrente considera que, dado que el RCSE cubre a sus afiliados contra los riesgos de «enfermedad», la aplicación de una exacción sobre su contribución a este régimen para financiar tratamientos o procedimientos facultativos que no tienen relación con una patología contraviene, entre otras normas, el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto de los Funcionarios»). (4) Alega así, entre otros extremos, que su nómina de diciembre de 2023 constituye un acto que lesiona tanto sus intereses económicos como sus intereses morales, al reflejar su obligación de contribuir al RCSE y, por tanto, a reembolsos ilegales.

3.        El Tribunal General consideró, entre otros extremos, que el recurso del recurrente no se dirigía contra un acto lesivo para sus intereses económicos y morales, ya que el porcentaje de su contribución al RCSE se mantuvo inalterado a pesar de la modificación de 2023 mediante la que se amplió la cobertura del régimen. Además, el Tribunal General distinguió las normas relativas al reembolso de los gastos médicos de aquellas que establecen el porcentaje de la contribución de los funcionarios al RCSE. El Tribunal General estimó asimismo que el recurrente no había demostrado que la ampliación de la cobertura pusiera en peligro el equilibrio financiero del RCSE.

4.        El presente recurso de casación plantea una cuestión jurídica novedosa sobre la legitimación activa en los asuntos de función pública, y más concretamente sobre la existencia de un acto lesivo para el funcionario en el contexto de una modificación de las normas de reembolso de los gastos médicos en el contexto del RCSE, cuando el porcentaje de contribución del funcionario a este régimen no cambia y, por lo tanto, no se refleja en su nómina.

II.    Marco jurídico

5.        El artículo 72, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios, incluido en el capítulo 2 («Seguridad social») del título V, establece lo siguiente:

«Hasta el límite del 80 % de los gastos realizados, y de acuerdo con la regulación que, de común acuerdo, establezcan las autoridades facultadas para proceder a los nombramientos de las instituciones de la Unión previo informe del Comité del Estatuto, el funcionario […] estar[á] cubiert[o] contra los riesgos de enfermedad.

[…]

Las autoridades facultadas para proceder a los nombramientos de las instituciones podrán, a través de la regulación a que se refiere el párrafo primero, conferir a una de ellas competencia para fijar las normas por las que se regirá el reembolso de los gastos […]

El afiliado deberá sufragar un tercio de la contribución necesaria para asegurar esta cobertura, sin que su participación pueda exceder del 2 % de su sueldo base.»

6.        Con el propósito de definir las condiciones para la aplicación del artículo 72 del Estatuto de los Funcionarios, las instituciones adoptaron la Reglamentación común relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Reglamentación común»). (5)

7.        A tenor del artículo 1 de la Reglamentación común:

«En aplicación del artículo 72 del Estatuto [de los Funcionarios], se constituye un [RCSE]. Dicho régimen garantizará a los beneficiarios, dentro de los límites y las condiciones que se prevén en la presente Reglamentación y en las disposiciones generales de aplicación adoptadas de conformidad con su artículo 52, el reembolso de los gastos en los que hayan incurrido debido a enfermedad, accidente o maternidad, así como el pago de una indemnización por gastos funerarios.

Los beneficiarios serán los afiliados y las personas aseguradas por cuenta de estos.

[…]»

8.        El artículo 2 de la Reglamentación común, que se titula «Afiliación», preceptúa:

«1.      Estarán afiliados al [RCSE]:

–        los funcionarios,

–        […]».

9.        El artículo 3 de la Reglamentación común, que lleva como título «Contribución», establece:

«1.      La contribución al [RCSE] será del 5,1 % del sueldo base […]. De este porcentaje, una tercera parte correrá a cargo de los afiliados y dos terceras partes a cargo de las instituciones o agencias.

[…]»

10.      El artículo 52, apartado 1, de la Reglamentación común prevé lo siguiente:

«En virtud del tercer párrafo del apartado 1 del artículo 72 del Estatuto, las instituciones confieren a la Comisión [Europea] competencias para fijar, mediante normas generales de aplicación, las normas por las que se regirá el reembolso de los gastos a fin de salvaguardar el equilibrio financiero del [RCSE] y de garantizar el respeto del principio de cobertura social en que se funda el primer párrafo del apartado 1 del artículo 72 del Estatuto.»

11.      El 2 de julio de 2007, la Comisión adoptó la Decisión C(2007) 3195, por la que se establecen disposiciones generales de aplicación para el reembolso de los gastos médicos (en lo sucesivo, «Decisión relativa a las disposiciones generales de aplicación»). El capítulo 7 del título II de esta Decisión llevaba como epígrafe «Embarazo, parto e infertilidad» y contemplaba, en su punto 3, entre otros extremos, el reembolso de determinados gastos de tratamiento y servicios relacionados con la infertilidad derivada de una patología de una persona afiliada al RCSE o de su cónyuge o pareja, con determinadas condiciones.

12.      El 17 de noviembre de 2023, la Comisión adoptó la Decisión 7673. El artículo 1 de dicha Decisión señala:

«El anexo de [la Decisión relativa a las disposiciones generales de aplicación] se modifica de la siguiente manera:

(a)      En el título II, capítulo 7, el epígrafe se sustituye por el siguiente:

“Capítulo 7 — Embarazo, parto y tratamientos de fertilidad (reproducción [asistida] incluida)”

(b)      En el título II, capítulo 7, el punto 3 se sustituye por lo siguiente:

“3.      Tratamiento reembolsable y servicios relacionados con tratamientos de fertilidad (reproducción [asistida] incluida)

Los tratamientos y servicios de fertilidad y reproducción asistida, tengan o no relación con una patología, podrán reembolsarse en las condiciones establecidas en esta sección, siempre que no se refieran a algún procedimiento de esterilización voluntaria al que se haya sometido alguno de los futuros progenitores.

[…][”]

[…]»

III. Hechos que han dado lugar al litigio y procedimiento ante el Tribunal General

13.      El recurrente es funcionario del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

14.      El 26 de febrero de 2024, presentó, al amparo del artículo 90, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios, una reclamación en la que solicitaba la anulación de su nómina de diciembre de 2023 y de todas las nóminas posteriores, en la medida en que se refieren a su contribución al RCSE. En apoyo de la reclamación, invocó una excepción de ilegalidad frente a la Decisión 7673, en particular su artículo 1, letra b), y, en cuanto fuera necesario, el artículo 72, apartado 1, párrafo cuarto, del Estatuto de los Funcionarios y el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Reglamentación común.

15.      En su reclamación, el recurrente alegó que el artículo 1, letra b), de la Decisión 7673, que contempla el reembolso de determinados gastos aun cuando no haya una patología, infringe el artículo 72, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios y lesiona sus intereses económicos y morales. Argumentó que, de conformidad con el artículo 72, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios, el RCSE y las contribuciones con que se financia tienen como finalidad brindar una cobertura contra los riesgos de «enfermedad». Subsidiariamente, arguyó que el artículo 1, letra b), de la Decisión 7673 genera una desigualdad de trato, no está suficientemente motivado, constituye un error manifiesto y transgrede los artículos 1, 2, 3, apartado 2, letra b), y 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Además, adujo que la Comisión se había extralimitado en sus competencias.

16.      El 19 de abril de 2024, el Comité de Reclamaciones del Tribunal de Justicia consideró que la reclamación no se dirigía contra un acto lesivo para el recurrente y, en consecuencia, la desestimó por inadmisible.

17.      Mediante demanda presentada el 17 de julio de 2024 en la Secretaría del Tribunal General, el recurrente interpuso recurso de anulación contra las nóminas en cuestión y contra la decisión del Comité de Reclamaciones del Tribunal de Justicia mediante la que se había desestimado su reclamación.

18.      En documento separado que se presentó en la Secretaría del Tribunal General el 29 de septiembre de 2024, la recurrida planteó una excepción de inadmisibilidad basada en dos motivos. Alegó, en primer lugar, que no existía un acto lesivo para el recurrente a los efectos del artículo 90, apartado 2, y 91 del Estatuto de los Funcionarios y, en segundo lugar, que este carecía de interés en ejercitar la acción.

19.      Mediante el auto recurrido, el Tribunal General desestimó, sobre la base del primer motivo de la excepción de inadmisibilidad planteada por la recurrida, el recurso del recurrente. Declaró así que dicho recurso no se había interpuesto contra un acto lesivo para el recurrente.

20.      El 30 de abril de 2025, el recurrente presentó el recurso de casación en la Secretaría del Tribunal de Justicia.

IV.    Pretensiones

21.      El recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Anule el auto recurrido.

–        Condene en costas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

22.      La recurrida solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Desestime el recurso de casación por infundado.

–        Condene al recurrente a cargar con la totalidad de las costas.

23.      En apoyo de su recurso de casación, el recurrente formula un único motivo. Argumenta que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que la nómina de diciembre de 2023 no es lesiva para él. (6)

24.      El motivo de casación único se divide en varias imputaciones. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, limitaré en gran medida mis conclusiones en el presente asunto al argumento principal en que se sustenta el motivo único de casación del recurrente, dirigido contra los apartados 31 a 35, 38 y 41 del auto recurrido. En aras de la exhaustividad, abordaré brevemente las alegaciones del recurrente referidas al apartado 42 del auto recurrido.

V.      Apreciación

A.      Alegaciones de las partes

25.      El recurrente mantiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que carecía de legitimación activa para interponer recurso contra su nómina de diciembre de 2023. Según el recurrente, la «tesis central del Tribunal General» en el auto recurrido (7) es la siguiente: como el porcentaje de su contribución al RCSE no cambió y su nómina de diciembre de 2023 no reflejaba ningún cambio evidente, dicha nómina no constituye un acto que le sea lesivo.

26.      El recurrente sostiene, entre otros extremos, que la existencia de jurisprudencia según la cual el funcionario tiene interés en ejercitar la acción cuando una medida resulta con claridad del contenido de una nómina (8) no permite justificar, con un razonamiento a contrario, la conclusión de que el funcionario no tiene legitimación para impugnar una exacción ilegal de contribuciones cuando la cuantía de esas contribuciones no ha cambiado.

27.      El recurrente entiende que del apartado 41 del auto recurrido se infiere que, mientras el porcentaje de contribución al RCSE no sufra cambios, la Comisión puede adoptar cualquier decisión sobre el alcance de los gastos reembolsables, incluso disponer el reembolso de gastos por procedimientos facultativos, sin riesgo alguno de impugnación por parte de los contribuyentes del régimen. En opinión del recurrente, la tesis central del Tribunal General contraviene la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (9) porque antepone la forma al fondo y genera una desviación parcial de las contribuciones reservadas para las enfermedades hacia intervenciones facultativas.

28.      El recurrente sostiene que, contrariamente al razonamiento del Tribunal General en el apartado 42 del auto recurrido, para que se le reconozca legitimación activa en el presente asunto, no tiene que demostrar que la Decisión 7673 pone en peligro el equilibrio financiero del RCSE o que esta Decisión puede tener un impacto en las futuras contribuciones o en el reembolso de otros gastos médicos. Basta con que se le exija financiar reembolsos ilegales a través de sus contribuciones. En cualquier caso, a su criterio, ampliar la cobertura del RCSE a los tratamientos médicos facultativos tendrá necesariamente un impacto negativo en el presupuesto destinado a los gastos por enfermedades.

29.      La recurrida mantiene que el Tribunal General declaró acertadamente que no había un acto lesivo para el recurrente porque el porcentaje de contribución al RCSE se mantuvo inalterado tras la entrada en vigor de la Decisión 7673. Esta Decisión no tuvo para él ningún impacto económico que se reflejara en su nómina. Según la recurrida, la Decisión 7673 no afecta al porcentaje de contribución al RCSE, sino que modifica la Decisión relativa a las disposiciones generales de aplicación, que establece tales disposiciones para el reembolso de los gastos médicos. Así pues, la Decisión 7673 no surtió efectos jurídicos vinculantes que pudieran afectar directa e inmediatamente a los intereses del recurrente modificando sustancialmente su situación jurídica reflejada en su nómina.

B.      Apreciación

30.      De conformidad con el artículo 270 TFUE, los funcionarios de la Unión tienen que plantear ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea los litigios que los enfrenten con la Unión, dentro de los límites y en las condiciones que establezca el Estatuto de los Funcionarios. En lo referente a las normas de legitimación activa, el artículo 90, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios determina que las personas a las que se aplique este Estatuto pueden presentar ante la autoridad facultada para proceder a los nombramientos reclamaciones contra los actos que les sean lesivos. El artículo 91, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios dispone que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para resolver los litigios entre la Unión Europea y esas personas que tengan por objeto la legalidad de un acto que les sea lesivo a tenor del apartado 2 del referido artículo 90. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, solo los actos o las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar directa e inmediatamente a los intereses del recurrente modificando de forma sustancial su situación jurídica son actos que le son lesivos a los efectos del artículo 90, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios. (10)

31.      El concepto de «acto lesivo» para un funcionario, a los efectos del artículo 90, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios, debe interpretarse de manera amplia y entenderse como cualquier acto que pueda afectar directamente a una situación jurídica concreta. Para determinar si un acto produce tales efectos, hay que atenerse al contenido esencial de dicho acto y apreciar esos efectos en función de criterios objetivos, como el contenido de ese acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución autora del mismo. (11)

32.      Poco o ningún énfasis se pone en la obligación de demostrar una modificación sustancial de la situación jurídica del funcionario cuando este puede acreditar un interés en ejercitar la acción. A este respecto, siempre que haya una modificación de la situación jurídica del funcionario, la gravedad o magnitud de tal modificación carece de pertinencia. La máxima jurídica de minimis non curat lex no rige en este contexto y, por lo tanto, el umbral jurídico para acreditar la legitimación es bajo.

33.      En lo que respecta específicamente a las nóminas, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una nómina puede constituir una medida lesiva para un funcionario a los efectos del artículo 90, apartado 2, del Estatuto y, por lo tanto, puede ser objeto de una reclamación y, en su caso, de un recurso. (12) Las medidas individuales y generales lesivas para un funcionario pueden manifestarse primero a través de su nómina tras la aplicación de dichas medidas.

34.      En lo que se refiere a las medidas generales, los funcionarios con frecuencia impugnan su nómina de un determinado mes e, incidentalmente, plantean, al amparo del artículo 277 TFUE, una excepción de ilegalidad frente a tales medidas para asegurarse, en concreto, de que los plazos fijados para presentar una reclamación e interponer un recurso (13) se respetan. (14) En tales casos, lo que se discute no es la legalidad de la nómina en sí, sino su legalidad en cuanto aplica la medida de alcance general al individuo. (15) En consecuencia, para que tal recurso sea admisible, la nómina impugnada debe representar la decisión de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de aplicar la medida general al funcionario (16) por primera vez. (17)

35.      En virtud del artículo 277 TFUE, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263 TFUE. El artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión de la que sea destinataria, el derecho de impugnar por vía incidental la validez de los actos de alcance general que constituyan la base de tal decisión. Dado que la finalidad del artículo 277 TFUE no es permitir a las partes cuestionar la aplicabilidad de cualquier acto de alcance general mediante un recurso cualquiera, el acto cuya ilegalidad se alega debe ser aplicable, directa o indirectamente, al caso concreto que sea objeto del recurso. Así pues, con ocasión de recursos de anulación interpuestos contra decisiones individuales, el Tribunal de Justicia ha admitido que pueda alegarse la ilegalidad de lo dispuesto en actos de alcance general que sean la base de dichas decisiones o que tengan un vínculo jurídico directo con tales decisiones. (18)

36.      No obstante, dado el carácter incidental de la excepción de ilegalidad fundada en el artículo 277 TFUE, la declaración de inadmisibilidad del recurso subyacente —en este caso, el recurso basado en los artículos 90, apartado 2, y 91, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios— implica la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad. (19) Por lo tanto, la procedencia de una excepción de ilegalidad no determinará la admisibilidad del recurso basado en el Estatuto de los Funcionarios.

37.      En el marco de su recurso de anulación, entre otras, de su nómina de diciembre de 2023, el recurrente planteó una excepción de ilegalidad frente a la Decisión 7673, en particular su artículo 1, letra b), y, en cuanto fuera necesario, el artículo 72, apartado 1, párrafo cuarto, del Estatuto de los Funcionarios y el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Reglamentación común. (20)

38.      Paso ahora a examinar la admisibilidad del recurso del recurrente con arreglo a los artículos 90, apartado 2, y 91, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios.

39.      De los apartados 31 a 35, 38 y 41 del auto recurrido y de la jurisprudencia ahí citada resulta (21) que el Tribunal General consideró que el recurrente carecía de legitimación activa debido, entre otras razones, a la inexistencia de un acto lesivo para él, al no haber dado lugar la Decisión 7673 a un cambio en el porcentaje de su contribución al RCSE que se reflejara en su nómina de diciembre de 2023. En su apreciación, el Tribunal General se remitió a su jurisprudencia según la cual un funcionario tiene legitimación para impugnar su primera nómina emitida tras la entrada en vigor de un acto de alcance general por el que se modifican los derechos económicos de una categoría abstracta de funcionarios, cuando esa nómina expresa la aplicación de ese acto. Conforme a esa jurisprudencia, la nómina en cuestión plasma necesariamente, respecto a su destinatario, la adopción de una resolución administrativa de alcance individual que produce efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar directa e inmediatamente a los intereses del funcionario de que se trate. (22)

40.      Debe comenzarse por destacar que el Tribunal General no se basó en la jurisprudencia citada en los apartados 32 y 33 del auto recurrido para excluir, automáticamente, la posibilidad de que exista un acto o una medida lesiva para los intereses económicos de un funcionario, aun cuando la nómina en cuestión no revele claramente su existencia por primera vez. (23) Al citar dicha jurisprudencia, el Tribunal General se limitó a recordar el «supuesto clásico» en el que puede fundarse la legitimación activa, cuando los efectos de un acto de aplicación general se reflejan en la nómina de un funcionario. (24) De los apartados 34 y 35 del auto recurrido resulta con claridad que el Tribunal General consideró que tal supuesto no concurre en el presente asunto.

41.      Además, en contra de las alegaciones del recurrente que se han expuesto en los puntos 25 a 27 de las presentes conclusiones, el Tribunal General no fundamentó su apreciación relativa a la falta de legitimación exclusivamente en que el porcentaje de la contribución (del recurrente) al RCSE no cambió tras la entrada en vigor de la Decisión 7673. (25)

42.      Ha de subrayarse que, aunque el Tribunal General no ahondó en esta cuestión, expuso, en el apartado 41 del auto recurrido, sólidamente, los razonamientos jurídicos por los cuales la inexistencia de cambio en el porcentaje de contribución al RCSE tras la adopción de la Decisión 7673 tenía especial pertinencia en el caso de autos y para su conclusión relativa a la falta de legitimación activa.

43.      El Tribunal General atribuyó la inexistencia de cambio en el porcentaje de contribución al RCSE tras la adopción de la Decisión 7673 a las disposiciones normativas en las que se basa el RCSE y, en particular, a la distinción entre, por una parte, las normas establecidas en el artículo 72, apartado 1, párrafo cuarto, del Estatuto de los Funcionarios y en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Reglamentación común atinentes al porcentaje de contribución al RCSE (26) y, por otra parte, las normas relativas a la definición de los gastos reembolsables en virtud del RCSE. De la distinción que el Tribunal General realizó entre esas diferentes normas (27) se infiere con claridad que tomó en consideración, entre otras cuestiones, tanto el contenido de la Decisión 7673 como el contexto jurídico en el que esta se adoptó. (28)

44.      Del apartado 41 del auto recurrido resulta que el Tribunal General consideró que no existe una correlación jurídica directa entre el porcentaje de contribución del funcionario al RCSE y el alcance de los reembolsos con arreglo a la Decisión relativa a las disposiciones generales de aplicación. (29) A este respecto, consta que el porcentaje de la contribución abonada por el recurrente al RCSE no cambió tras la adopción de la Decisión 7673. El actual porcentaje de contribución al RCSE está fijado en el 5,1 % del sueldo base del funcionario, una tercera parte del cual (1,7 %) corre a cargo del funcionario. Siendo así que el porcentaje de contribución contemplado en el artículo 72, apartado 1, párrafo cuarto, del Estatuto, a cargo del funcionario no puede exceder del 2 %, dicho porcentaje quedó fijado en el 1,7 % por la Reglamentación común, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2005 y que no se ha modificado desde entonces.

45.      Además, si se atiende al contexto jurídico en el que se inscribe este asunto, cambiar el porcentaje de contribución de los funcionarios al RCSE para incrementarlo por encima del actual 1,7 %, hasta un máximo del 2 %, requeriría una modificación de la Reglamentación común, y cambiar el porcentaje de contribución de los funcionarios a este régimen para incrementarlo por encima del 2 % requeriría una modificación del Estatuto de los Funcionarios. Tales cambios no pueden llevarse a cabo modificando simplemente, como hizo la Decisión 7673, las normas de reembolso recogidas en la Decisión relativa a las disposiciones generales de aplicación. Por lo tanto, ante la falta de toda correlación jurídica directa entre el porcentaje de contribución de un funcionario al RCSE y el alcance del derecho al reembolso de los gastos médicos en virtud de la Decisión relativa a las disposiciones generales de aplicación, entiendo que el Tribunal General estimó correctamente que el recurrente no había demostrado la existencia de un acto que le sea lesivo.

46.      En pocas palabras, la Decisión 7673 no podía afectar de manera directa e inmediata a los intereses del recurrente modificando sustancialmente su situación jurídica. Para que se produjera tal modificación, habría que adoptar otras medidas que modificaran la Reglamentación común o el Estatuto de los Funcionarios.

47.      Así pues, los efectos de la Decisión 7673 en la situación jurídica del recurrente, ya sean de naturaleza económica o moral, son demasiado remotos o indirectos como para cumplir los requisitos de legitimación activa establecidos en los artículos 90, apartado 2, y 91, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios. Por consiguiente, estimo que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho en los apartados 31 a 35, 38 y 41 del auto recurrido al declarar que la Decisión 7673 no constituye un acto lesivo para el recurrente.

48.      Entiendo asimismo que el Tribunal General desestimó fundadamente, en el apartado 42 del auto recurrido, la alegación del recurrente (30) de que tiene legitimación activa por el supuesto impacto negativo futuro en el RCSE del reembolso del tratamiento médico en cuestión en el presente caso, por cuanto no aportó prueba alguna en apoyo de dicha alegación, sino que se basó en meras suposiciones o efectos hipotéticos. En mi opinión, el recurrente no puede limitarse a afirmar, sin prueba alguna, que ampliar la cobertura a ese tratamiento perjudica necesariamente el presupuesto destinado al tratamiento de enfermedades.

49.      Quisiera añadir, en aras de la exhaustividad, que, en el considerando 6 de la Decisión 7673, la Comisión afirmó que el número limitado de beneficiarios del reembolso de los gastos de reproducción asistida sin patología no pondría en peligro el equilibrio financiero del presupuesto del RCSE. Asimismo, en el considerando 5 de dicha Decisión, la Comisión señaló el ahorro administrativo que podría obtenerse incluyendo dichos reembolsos en el RCSE. (31) Dichos considerandos indican claramente que la Comisión siguió un planteamiento muy prudente y mesurado al ampliar la cobertura del RCSE a la reproducción asistida sin patología (32) y subrayan el coste real limitado, si lo hay, de dichos reembolsos. Por añadidura, en contra de lo que alega el recurrente, nada indica que la cobertura del RCSE vaya a ampliarse en el futuro, por ejemplo, a la «cirugía estética facultativa» o que los costes asociados a la reproducción asistida sin patología vayan a reembolsarse en perjuicio del reembolso de otros gastos médicos. Consiguientemente, no hay pruebas de que la Decisión 7673 sirva como una suerte de precedente para tales ampliaciones.

50.      Además, aunque no cabe excluir que un aumento general de los gastos médicos reembolsados por el RCSE pueda llegar a provocar, en algún momento en el futuro, una modificación de las normas relativas al porcentaje de contribución a este régimen, tal eventualidad no tiene ninguna pertinencia directa o inmediata y no confiere actualmente legitimación al recurrente en virtud de los artículos 90, apartado 2, y 91, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios para recurrir la Decisión 7673. (33) Por añadidura, al basarse en el supuesto impacto futuro en el RCSE del reembolso de los gastos asociados a la reproducción asistida sin patología, el recurrente reconoce implícitamente que sus intereses no se ven afectados directa e inmediatamente.

51.      El recurrente arguye asimismo, (34) en relación con el apartado 42 del auto recurrido, que, como se le exige financiar reembolsos ilegales, no tiene que demostrar, para acreditar su legitimación activa, que el equilibrio financiero del RCSE está en peligro. (35)

52.      Ha de destacarse que, a lo largo de las alegaciones que desarrolla, el recurrente reprueba que del auto recurrido se derive que, a menos que su porcentaje de contribución al RCSE aumente, no podrá impugnar una exacción ilegal de esa contribución. (36) Este aserto general y el argumento más específico planteado en relación con el apartado 42 del auto recurrido confunden claramente la procedencia de un recurso con su admisibilidad. En el auto recurrido, el Tribunal General examinó la admisibilidad del recurso del recurrente a raíz de la excepción de inadmisibilidad planteada por el propio Tribunal General. En tales casos, solo si el recurso se considera admisible se examina el fondo y, por tanto, en el presente asunto, la legalidad de la Decisión 7673. (37)

53.      Cuando no se supera esta barrera inicial de la admisibilidad, el examen del fondo, en principio, deviene innecesario. El que no se realice tal examen no es un efecto adverso de las normas de legitimación ni una denegación de la tutela judicial efectiva, sino el resultado de una decisión deliberada del legislador de la Unión (38) para garantizar que exista una proximidad suficiente entre el justiciable y el objeto del litigio, evitando así las acciones judiciales que carezcan de una finalidad útil evidente para la protección de los derechos e intereses del justiciable. Si se llevaran hasta sus últimas consecuencias lógicas las normas de legitimación que propugna el recurrente, (39) podría abrirse la puerta al reconocimiento de una acción pública a cualquier funcionario de la Unión que contribuya al presupuesto de la Unión con el impuesto sobre la renta o las cotizaciones de seguridad social (40) y que desee impugnar la legalidad de los gastos presupuestarios de la Unión. Los artículos 90 y 91 del Estatuto de los Funcionarios y la jurisprudencia sobre estos excluyen inequívocamente tal posibilidad. Además, sin compartir la alegación del recurrente de que esas normas de legitimación limitan el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 47 de la Carta, (41) entiendo que, en cualquier caso, se ajustan al artículo 52, apartado 1, de esta, ya que están establecidas por la ley (42) y respetan la esencia de dicho derecho, (43) así como el principio de proporcionalidad.

VI.    Conclusión

54.      Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, entiendo que las alegaciones que el recurrente dirige contra los apartados 31 a 35, 38, 41 y 42 del auto del Tribunal General de 13 de febrero de 2025, EN/Tribunal de Justicia de la Unión Europea (T‑366/24, EU:T:2025:164), deben desestimarse por infundadas.

1      Lengua original: inglés.

2      T‑366/24, EU:T:2025:164.

3      Decisión C(2023) 7673 final de la Comisión, de 17 de noviembre de 2023, por la que se modifica la Decisión C(2007) 3195 por la que se establecen disposiciones generales de aplicación para el reembolso de los gastos médicos (en lo sucesivo, «Decisión 7673»).

4      Según el recurrente, la Decisión 7673 también «otorga a cualquier persona fértil y sana el derecho a que el RCSE sufrague la extracción y almacenamiento a largo plazo de sus gametos para una futura reproducción asistida».

5      La Reglamentación común, que fue firmada en nombre del Tribunal de Justicia de la Unión Europea por su Presidente y su Secretario el 24 de noviembre de 2005, entró en vigor el 1 de diciembre de 2005.

6      En los apartados 17 a 25 del auto recurrido, el Tribunal General declaró, entre otros extremos, que únicamente la nómina del recurrente de diciembre de 2023 podía constituir el objeto del recurso interpuesto ante él. Además, consideró que sus nóminas posteriores eran meros actos confirmatorios y, por tanto, no podían ser objeto de un recurso de anulación. El Tribunal General estimó asimismo que la decisión de 19 de abril de 2024 del Comité de Reclamaciones del Tribunal de Justicia, mediante la que se desestimó la reclamación del recurrente, no constituye un acto lesivo para él. En el presente recurso de casación, el recurrente critica la conclusión a la que llegó el Tribunal General sobre la inadmisibilidad de su recurso en lo referente a sus nóminas posteriores a diciembre de 2023. No obstante, acepta la afirmación del Tribunal General realizada en los apartados 18 a 20, 23 y 24 del auto recurrido según la cual la conclusión a la que este llegó sobre la inadmisibilidad de dichas nóminas no afecta a sus derechos e intereses. El recurso de casación del recurrente se dirige, por lo tanto, contra los apartados 28 a 51 del auto recurrido y se refiere a la conclusión del Tribunal General sobre su nómina de diciembre de 2023 exclusivamente.

7      Véanse los apartados 31 a 35 y 38 del auto recurrido.

8      Véase la jurisprudencia citada en el apartado 32 del auto recurrido.

9      Sentencias de 15 de diciembre de 2022, Picard/Comisión (C‑366/21 P, EU:C:2022:984), apartado 96 y jurisprudencia citada, y de 12 de diciembre de 2024, DD/FRA (C‑130/22 P, EU:C:2024:1018), apartado 73 y jurisprudencia citada.

10      Sentencia de 27 de noviembre de 2025, Heßler/Comisión (C‑137/24 P, EU:C:2025:918), apartados 30 y 31 y jurisprudencia citada. Una medida se califica de «acto lesivo» para un funcionario no solo cuando vulnera o afecta a un derecho subjetivo conferido a este, sino, de manera más general, cuando modifica de forma sustancial su situación jurídica (sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, apartado 49). En esa sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que la decisión de suspender la inmunidad de jurisdicción en un procedimiento penal nacional constituye un «acto lesivo» a los efectos del Estatuto de los Funcionarios. El Tribunal de Justicia declaró que la cuestión de si una medida genera un derecho subjetivo en favor de las personas a las que se aplica carece de pertinencia para tal calificación.

11      Sentencia de 12 de diciembre de 2022, DD/FRA (C‑130/22 P, EU:C:2024:1018), apartado 73 y jurisprudencia citada.

12      Sentencias de 25 de mayo de 2000, Kögler/Tribunal de Justicia (C‑82/98 P, EU:C:2000:282), apartado 47 y jurisprudencia citada. Véase asimismo la sentencia de 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento (262/80, EU:C:1984:18), apartado 4.

13      Véanse los artículos 90, apartado 2, y 91, apartado 3, del Estatuto de los Funcionarios. Véase asimismo la sentencia de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión (F‑103/05, EU:F:2008:45), apartados 75 y 76.

14      En la sentencia de 18 de abril de 2024, Dumitrescu y otros/Comisión y Tribunal de Justicia  (C‑567/22 P a C‑570/22 P, EU:C:2024:336), el Tribunal de Justicia anuló, sobre la base de una excepción de ilegalidad, ciertas decisiones de instituciones de la Unión por las que se determinaba el derecho de algunos funcionarios a un pago a tanto alzado correspondiente a los gastos de viaje de conformidad con el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, del anexo VII del Estatuto de los Funcionarios. El Tribunal de Justicia también anuló sus nóminas de los meses de junio o julio de 2014 en los términos en que se indicaron dichas decisiones en esas nóminas por primera vez. Para más detalles, véase la sentencia de 15 de junio de 2022, Dumitrescu y Schwarz/Comisión (T‑531/16, EU:T:2022:362), apartados 8, 21 y 25.

15      Sentencia de 12 de diciembre de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856), apartados 35 y 36 y jurisprudencia citada. Véase asimismo la sentencia de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión (F‑103/05, EU:F:2008:45), apartados 72 a 76.

16      Sentencia de 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento (262/80, EU:C:1984:18), apartado 4.

17      Sentencia de 12 de diciembre de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856), apartados 37, 38 y 51 a 53 y jurisprudencia citada.

18      Sentencia de 27 de abril de 2023, HC/Comisión (C‑102/22 P, EU:C:2023:351), apartados 63 a 66 y jurisprudencia citada. Véase asimismo la sentencia de 16 de marzo de 2023, Comisión/Calhau Correia de Paiva (C‑511/21 P, EU:C:2023:208), apartado 19 y jurisprudencia citada. En el ámbito de las nóminas, véase la sentencia de 4 de octubre de 2018, Tataram/Comisión (T‑546/16, EU:T:2018:644), apartado 49. El Tribunal General declaró inadmisible el recurso de anulación contra una nómina de un funcionario, entre otras razones, por haberse planteado la excepción de ilegalidad frente a un acto irrelevante para la resolución del litigio y carente de vínculo jurídico directo con este.

19      Sentencia de 12 de diciembre de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856), apartado 50 y jurisprudencia citada. Véase, por analogía, la sentencia de 5 de marzo de 2020, Credito Fondiario/JUR (C‑69/19 P, EU:C:2020:178), apartado 64 y jurisprudencia citada, y el auto de 28 de junio de 1993, Donatab y otros/Comisión (C‑64/93, EU:C:1993:266), apartados 19 y 20 y jurisprudencia citada.

20      En su escrito de contestación en el presente procedimiento de casación, el recurrente alegó que la recurrida y el Tribunal General interpretaron erróneamente el tenor de su recurso. Subrayó que su excepción de ilegalidad no se dirige únicamente contra la Decisión 7673, sino, combinadamente, contra esta Decisión, el artículo 72, apartado 1, párrafo cuarto, del Estatuto de los Funcionarios y el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Reglamentación común. Sin embargo, debe destacarse que, en los escritos procesales presentados ante el Tribunal General, el recurrente alegó que la presunta ilegalidad derivaba exclusivamente de la Decisión 7673, y no del Estatuto de los Funcionarios o de la Reglamentación común. A este respecto, el recurrente afirmó que había ampliado la excepción de ilegalidad para incluir esas medidas meramente «por precaución». En el apartado 49 del auto recurrido, el Tribunal General consideró que, aun cuando la ampliación de la excepción de ilegalidad al artículo 72, apartado 1, párrafo cuarto, del Estatuto de los Funcionarios y al artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Reglamentación común fuera admisible, tal ampliación no afectaba a lo que había resuelto en los apartados 34, 35 y 41 del auto recurrido.

21      Auto de 26 de septiembre de 2022, OO/BEI (T‑134/22, EU:T:2022:616), apartado 20 y jurisprudencia citada; sentencias de 12 de diciembre de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856), apartado 37, y de 28 de junio de 2006, Grünheid/Comisión (F‑101/05, EU:F:2006:58), apartado 43.

22      Véase, en particular, la sentencia de 12 de diciembre de 2019, Tàpias/Consejo (T‑527/16, EU:T:2019:856), apartado 37 y jurisprudencia citada.

23      De los apartados 36 y 37 del auto recurrido resulta con claridad que el razonamiento del Tribunal General sobre los intereses económicos del recurrente se aplica mutatis mutandis a sus intereses morales. En su recurso de casación, aunque considera erróneo el razonamiento del Tribunal General en dichos apartados, no formula ninguna objeción per se a que diera a ambos tipos de intereses un trato similar.

24      La existencia de un acto lesivo para un particular no puede excluirse basándose exclusivamente en que la jurisprudencia citada en los apartados 32 y 33 del auto recurrido no es aplicable a los hechos. Véase, a este respecto, la alegación del recurrente en el punto 26 de las presentes conclusiones. Cabe recordar que el criterio primordial para apreciar la legitimación en los asuntos de función pública es si el acto o la medida que se impugna produce efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar directa e inmediatamente a los intereses de un particular modificando sustancialmente su situación jurídica.

25      Y en que, por tanto, la nómina del recurrente no reflejaba ningún cambio evidente.

26      «[…] que pueden afectar al desglose de las cantidades contenido en la nómina» (véase el apartado 41 del auto recurrido).

27      A las que también se hizo referencia en el apartado 34 del auto recurrido.

28      De haber basado el Tribunal General su razonamiento sobre la falta de legitimación exclusivamente en la inexistencia de cualquier cambio evidente en el porcentaje de contribución que, a su vez, se reflejara en la nómina del recurrente, habría, en mi opinión, pasado por alto la posibilidad de que los intereses económicos y morales del recurrente pudieran verse afectados directa e inmediatamente de otra manera a través de su participación en el RCSE. En un asunto como el presente, lo que tiene una importancia capital para la legitimación activa no es meramente que el porcentaje de contribución que abona el funcionario al RCSE no cambiara, sino, de manera más crucial, por qué no cambió. Esta cuestión, que se refiere al contexto jurídico en que se adoptó la Decisión 7673, fue examinada por el Tribunal General en el apartado 41 del auto recurrido.

29      Véase asimismo el apartado 40 del auto recurrido.

30      Véase el punto 28 de las presentes conclusiones.

31      Este considerando señala que «es necesario simplificar la normativa vigente suprimiendo el requisito de la patología para acceder a la reproducción [asistida], en los casos en que esté justificado, a fin de limitar las dificultades administrativas y reclamaciones relacionadas con el reembolso […]».

32      En vista de «los cambios sociales favorables a un amplio acceso a la paternidad»; véase el considerando 3 de la Decisión 7673.

33      Lo más probable es que se hiciera en el contexto de una evaluación global de la viabilidad financiera del RCSE.

34      Véase el punto 28 de las presentes conclusiones.

35      O que el porcentaje de contribución o el reembolso de los gastos médicos se verá afectado en el futuro.

36      Véase, en particular, el punto 18 del recurso de casación.

37      Salvo que la admisibilidad del recurso se una al fondo. Los tribunales de la Unión también pueden apreciar, según las circunstancias de cada caso, si la buena administración de la justicia justifica desestimar el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad. Véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer (C‑23/00 P,  EU:C:2002:118), apartados 51 y 52. El Tribunal General no siguió ninguno de estos cauces procesales en el presente asunto.

38      Al adoptar normas de legitimación activa para los recursos de función pública de la Unión en virtud del Estatuto de los Funcionarios.

39      El recurrente propugna esencialmente unas normas de legitimación activa que le permitirían interponer recurso para que se compruebe la legalidad de todos y cada uno de los aspectos del gasto de sus contribuciones al RCSE.

40      Cuya cuantía se refleja en su nómina.

41      Ha de subrayarse que el recurrente no impugna las normas de admisibilidad establecidas en el Estatuto de los Funcionarios en sí, sino su aplicación en el caso de autos.

42      Garantizando así la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley.

43      Por el amplio alcance que tienen.