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Document 62023CJ0271
Judgment of the Court (Grand Chamber) of 27 January 2026.#European Commission v Hungary.#Failure of a Member State to fulfil obligations – Article 258 TFEU – Admissibility – Decision (EU) 2021/3 – Position to be taken, on behalf of the European Union, at the reconvened sixty-third session of the Commission on Narcotic Drugs, established by the United Nations Economic and Social Council, on the scheduling of cannabis and cannabis-related substances under the Single Convention on Narcotic Drugs of 1961, as amended by the 1972 Protocol, and the Convention on Psychotropic Substances of 1971 – Position and vote of a Member State, both being contrary to that position of the European Union – Article 4(3) TEU – Principle of sincere cooperation – Effects of the alleged conduct as at the date of expiry of the deadline laid down in the reasoned opinion – Ongoing effects on the unity and consistency of the European Union’s international action – Article 3(2) TFEU – Exclusive external competence – Effect on common rules or alteration of their scope – Plea of illegality raised in the defence – Inadmissibility.#Case C-271/23.
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 27 de enero de 2026.
Comisión Europea contra Hungría.
Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Admisibilidad — Decisión (UE) 2021/3 — Posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, creada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, sobre la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 — Toma de posición y votación de un Estado miembro contrarias a esa posición de la Unión — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal — Efectos de la conducta imputada en el momento de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado — Efectos continuados en la unidad y coherencia de la acción internacional de la Unión — Artículo 3 TFUE, apartado 2 — Competencia externa exclusiva — Afectación a normas comunes o alteración del alcance de estas — Excepción de ilegalidad propuesta como defensa — Inadmisibilidad.
Asunto C-271/23.
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 27 de enero de 2026.
Comisión Europea contra Hungría.
Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Admisibilidad — Decisión (UE) 2021/3 — Posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, creada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, sobre la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 — Toma de posición y votación de un Estado miembro contrarias a esa posición de la Unión — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal — Efectos de la conducta imputada en el momento de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado — Efectos continuados en la unidad y coherencia de la acción internacional de la Unión — Artículo 3 TFUE, apartado 2 — Competencia externa exclusiva — Afectación a normas comunes o alteración del alcance de estas — Excepción de ilegalidad propuesta como defensa — Inadmisibilidad.
Asunto C-271/23.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2026:45
Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 27 de enero de 2026 (*)
Índice
I. Marco jurídico
A. Derecho internacional
1. Convención sobre Estupefacientes
2. Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas
B. Derecho de la Unión
1. Decisión Marco 2004/757
2. Decisión 2021/3
3. Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia
II. Hechos que originaron el litigio
III. Procedimiento administrativo previo
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
V. Sobre el recurso
A. Sobre la admisibilidad
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
B. Sobre el fondo
1. Segunda imputación, basada en la infracción del artículo 3 TFUE, apartado 2
a) Alegaciones de las partes
b) Apreciación del Tribunal de Justicia
2. Primera imputación, basada en la infracción de los artículos 1 y 2 de la Decisión 2021/3 y del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto
a) Sobre la excepción de ilegalidad de la Decisión 2021/3
1) Alegaciones de las partes
2) Apreciación del Tribunal de Justicia
b) Sobre la infracción de los artículos 1 y 2 de la Decisión 2021/3 y del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto
1) Alegaciones de las partes
2) Apreciación del Tribunal de Justicia
3. Tercera imputación, basada en la vulneración del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3
a) Alegaciones de las partes
b) Apreciación del Tribunal de Justicia
Costas
« Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Admisibilidad — Decisión (UE) 2021/3 — Posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, creada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, sobre la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 — Toma de posición y votación de un Estado miembro contrarias a esa posición de la Unión — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal — Efectos de la conducta imputada en el momento de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado — Efectos continuados en la unidad y coherencia de la acción internacional de la Unión — Artículo 3 TFUE, apartado 2 — Competencia externa exclusiva — Afectación a normas comunes o alteración del alcance de estas — Excepción de ilegalidad propuesta como defensa — Inadmisibilidad »
En el asunto C‑271/23,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 27 de abril de 2023,
Comisión Europea, representada por el Sr. L. Baumgart y las Sras. M. Carpus-Carcea y Zs. Teleki, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Hungría, representada por los Sres. M. Z. Fehér y G. Koós, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente, el Sr. F. Biltgen, las Sras. K. Jürimäe, L. Arastey Sahún e I. Ziemele, el Sr. J. Passer y la Sra. O. Spineanu-Matei, Presidentes de Sala, y los Sres. S. Rodin, D. Gratsias, M. Gavalec (Ponente), Z. Csehi y N. Fenger, Jueces;
Abogada General: Sra. L. Medina;
Secretaria: Sra. M. Siekierzyńska, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de octubre de 2024;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 27 de febrero de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare que Hungría, en primer término, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión (UE) 2021/3 del Consejo, de 23 de noviembre de 2020, sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes sobre la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 (DO 2021, L 4, p. 1), que la vincula en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, en relación con el artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, en segundo término, ha vulnerado la competencia externa exclusiva de la Unión establecida en el artículo 3 TFUE, apartado 2, y, en tercer término, ha vulnerado el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, al no seguir la posición de la Unión en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes sobre la modificación de la inclusión en las listas del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis.
– Condene en costas a Hungría.
I. Marco jurídico
A. Derecho internacional
1. Convención sobre Estupefacientes
2 La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes y hecha en Nueva York el 30 de marzo de 1961 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 520, n.º 7515; en lo sucesivo, «Convención sobre Estupefacientes»), establece, en el párrafo octavo de su preámbulo, lo siguiente:
«Deseando concertar una Convención internacional que sea de aceptación general, en sustitución de los tratados existentes sobre estupefacientes, por la que se limite el uso de estupefacientes a los fines médicos y científicos y se establezca una cooperación y una fiscalización internacionales constantes para el logro de tales finalidades y objetivos».
3 El artículo 1 de la Convención sobre Estupefacientes, titulado «Definiciones», establece lo siguiente en su apartado 1:
«Salvo indicación expresa en contrario o que el contexto exija otra interpretación, se aplicarán al texto de la presente Convención las siguientes definiciones:
a) Por “Junta” se entiende la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes [(en lo sucesivo, “JIFE”)].
[…]
g) Por “Comisión” se entiende la Comisión de Estupefacientes del Consejo [Económico y Social de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, “Comisión de Estupefacientes”)].
[…]
j) Por “estupefaciente” se entiende cualquiera de las sustancias de las Listas I y II, naturales o sintéticas.
[…]
u) Por “Lista I”, “Lista II”, “Lista III” y “Lista IV” se entiende las listas de estupefacientes o preparados que con esa numeración se anexan a la presente Convención, con las modificaciones que se introduzcan periódicamente en las mismas según lo dispuesto en el artículo 3.
[…]»
4 El artículo 2 de dicha Convención, titulado «Sustancias sujetas a fiscalización», dispone lo siguiente:
«1. Con excepción de las medidas de fiscalización que se limiten a estupefacientes determinados, los estupefacientes de la Lista I estarán sujetos a todas las medidas de fiscalización aplicables a los estupefacientes en virtud de la presente Convención y, en particular, a las previstas en los artículos 4 c, 19, 20, 21, 29, 30, 31, 32, 33, 34 y 37.
[…]
«5. Los estupefacientes de la Lista IV serán también incluidos en la Lista I y estarán sujetos a todas las medidas de fiscalización aplicables a los estupefacientes que figuran en esta última Lista y, además, a las siguientes:
a) Las Partes adoptarán todas las medidas especiales de fiscalización que juzguen necesarias en vista de las propiedades particularmente peligrosas de los estupefacientes de que se trata;
b) Las Partes prohibirán la producción, fabricación, exportación e importación, comercio, posesión o uso de tales estupefacientes, si a su juicio las condiciones que prevalezcan en su país hacen que sea este el medio más apropiado para proteger la salud y el bienestar públicos, con excepción de las cantidades necesarias únicamente para la investigación médica y científica, incluidos los experimentos clínicos con dichos estupefacientes que se realicen bajo la vigilancia y fiscalización de la Parte o estén sujetos a su vigilancia y fiscalización directas.
[…]»
5 A tenor del artículo 3 de dicha Convención, titulado «Modificación de la esfera de aplicación de la fiscalización»:
«1. Siempre que una de las Partes o la Organización Mundial de la Salud [(OMS)] posean datos que, a su parecer, puedan exigir una modificación de cualquiera de las Listas, lo notificarán al Secretario General y le facilitarán los datos en que basen la notificación.
[…]
4. Si la [OMS] comprueba que un preparado, dadas las sustancias que contiene, no se presta a uso indebido y no puede producir efectos nocivos (inciso 3), y que su contenido de estupefaciente no se puede recuperar con facilidad, la Comisión [de Estupefacientes] podrá, de conformidad con la recomendación de la [OMS] incluir este preparado en la Lista III.
5. Si la [OMS] comprueba que un estupefaciente de la Lista I es particularmente susceptible de uso indebido y de producir efectos nocivos (inciso 3) y que tal susceptibilidad no está compensada por ventajas terapéuticas apreciables que no posean otras sustancias sino los estupefacientes de la Lista IV, la Comisión podrá, de conformidad con la recomendación de la [OMS], incluir este estupefaciente en la Lista IV.
6. Cuando una notificación se refiera a un estupefaciente de las Listas I o II o a un preparado de la Lista III, la Comisión [de Estupefacientes], sin perjuicio de las medidas previstas en el inciso 5, podrá, de conformidad con la recomendación de la [OMS], modificar cualquiera de las Listas:
a) Transfiriendo un estupefaciente de la Lista I a la Lista II o de la Lista II a la Lista I; o
b) Retirando un estupefaciente o preparado, según el caso, de una de las Listas.
7. Toda decisión que tome la Comisión [de Estupefacientes] al aplicar este artículo, será comunicada por el Secretario General a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, a los Estados no miembros que sean Parte en la Convención, a la [OMS] y a la [JIFE]. Dicha decisión entrará en vigor respecto a cada una de las Partes en la fecha en que reciba tal comunicación, y las Partes adoptarán entonces las medidas requeridas por esta Convención.
[…]»
6 Con el título «Funciones de la Comisión [de Estupefacientes]», el artículo 8 de la misma Convención establece lo siguiente:
«La Comisión [de Estupefacientes] tendrá autoridad para estudiar todas las cuestiones relacionadas con los objetivos de esta Convención, y en particular para:
a) Modificar las Listas según lo dispuesto en el artículo 3;
[…]».
7 El artículo 35 de la Convención sobre Estupefacientes, titulado «Lucha contra el tráfico ilícito», preceptúa, en su letra a):
«Teniendo debidamente en cuenta sus regímenes constitucional, legal y administrativo, las Partes:
a) Asegurarán en el plano nacional una coordinación de la acción preventiva y represiva contra el tráfico ilícito; para ello podrán designar un servicio apropiado que se encargue de dicha coordinación».
8 El artículo 36 de la citada Convención, rubricado «Disposiciones penales», establece:
«1. a) A reserva de lo dispuesto por su Constitución, cada una de las Partes se obliga a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo y la producción, fabricación, extracción, preparación, posesión, ofertas en general, ofertas de venta, distribución, compra, venta, despacho por cualquier concepto, corretaje, expedición, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes, no conformes a las disposiciones de esta Convención o cualesquiera otros actos que en opinión de la Parte puedan efectuarse en infracción de las disposiciones de la presente Convención, se consideren como delitos si se cometen intencionalmente y que los delitos graves sean castigados en forma adecuada, especialmente con penas de prisión u otras penas de privación de libertad.
[…]
2. A reserva de lo dispuesto por su Constitución, del régimen jurídico y de la legislación nacional de cada Parte:
a) […]
ii) La participación deliberada o la confabulación para cometer cualquiera de esos delitos, así como la tentativa de cometerlos, los actos preparatorios y operaciones financieras, relativos a los delitos de que trata este artículo, se considerarán como delitos, tal como se dispone en el inciso 1;
[…]
4. Ninguna de las disposiciones del presente artículo afectará el principio de que los delitos a que se refiere han de ser definidos, perseguidos y castigados de conformidad con la legislación nacional de cada Parte.»
2. Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas
9 El Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas, celebrado en Viena el 21 de febrero de 1971 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1019, n.º 175; en lo sucesivo, «Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas»), establece, en su artículo 1, titulado «Términos empleados»:
«Salvo indicación expresa en contrario o que el contexto exija otra interpretación, los siguientes términos de este Convenio tendrán el significado que seguidamente se indica:
[…]
e) Por “sustancia sicotrópica” se entiende cualquier sustancia, natural o sintética, o cualquier material natural de la Lista I, II, III o IV.
[…]
g) Por “Lista I”, “Lista II”, “Lista III” y “Lista IV” se entiende las listas de sustancias sicotrópicas que con esa numeración se anexan al presente convenio, con las modificaciones que se introduzcan en las mismas de conformidad con el artículo 2.
[…]»
10 Con el título “Alcance de la fiscalización de las sustancias”, el artículo 2 de dicho Convenio establece, en particular, el procedimiento que debe seguirse para transferir una sustancia de una lista a otra, o para suprimir su inclusión en alguna de las listas.
B. Derecho de la Unión
1. Decisión Marco 2004/757
11 La Decisión Marco 2004/757/JAI del Consejo, de 25 de octubre de 2004, relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas (DO 2004, L 335, p. 8), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2017/2103 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2017 (DO 2017, L 305, p. 12) (en lo sucesivo, «Decisión Marco 2004/757»), enuncia en su considerando 3:
«Es necesario adoptar normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos de tráfico ilícito de drogas y precursores que permitan un enfoque común a escala de la Unión de la lucha contra dicho tráfico.»
12 El artículo 1, punto 1, de esta Decisión Marco define el concepto de «droga» del siguiente modo:
«a) una sustancia contemplada en la [Convención sobre Estupefacientes] o en el [Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas];
b) cualquiera de las sustancias enumeradas en el anexo».
13 El artículo 2 de dicha Decisión Marco, titulado «Delitos relacionados con el tráfico ilícito de drogas y precursores», dispone en su apartado 1:
«Cada uno de los Estados miembros adoptará las medidas necesarias para garantizar la punibilidad de las siguientes conductas intencionales cuando se cometan contrariamente a Derecho:
a) la producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la oferta, la oferta para la venta, la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera condiciones, el corretaje, la expedición, el envío en tránsito, el transporte, la importación o la exportación de drogas;
b) el cultivo de la adormidera, del arbusto de coca o de la planta de cannabis;
c) la posesión o la adquisición de cualquier droga con el objeto de efectuar alguna de las actividades enumeradas en la letra a);
[…]».
14 El artículo 4 de la misma Decisión Marco, titulado «Sanciones», dispone lo siguiente:
«1. Cada uno de los Estados miembros adoptará las medidas necesarias para garantizar que los delitos considerados en los artículos 2 y 3 se castigan con penas efectivas, proporcionadas y disuasorias.
Cada uno de los Estados miembros adoptará las medidas necesarias para garantizar que los delitos indicados en el artículo 2 se castigan con penas máximas de uno a tres años de privación de libertad, como mínimo.
2. Cada uno de los Estados miembros adoptará las medidas necesarias para garantizar que los delitos indicados en las letras a), b) y c) del apartado 1 del artículo 2 se castigan con penas máximas de cinco a diez años de privación de libertad, como mínimo, en cada uno de los casos siguientes:
a) que el delito esté relacionado con grandes cantidades de drogas;
b) que el delito, o bien esté relacionado con las drogas más perjudiciales para la salud, o bien provoque daños importantes a la salud de muchas personas.
[…]»
2. Decisión 2021/3
15 Los considerandos 5, 7, 9, 11, 12, 21, 22 y 32 de la Decisión 2021/3 enuncian lo siguiente:
«(5) Los cambios en las listas de la Convención sobre Estupefacientes y del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas tienen repercusiones directas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión en materia de medidas de control de drogas. La [Decisión Marco 2004/757] es aplicable a las sustancias recogidas en las listas de dicha Convención y Convenio. Por lo tanto, cualquier cambio en tales listas se incorpora directamente a las normas comunes de la Unión.
[…]
(7) La Unión no es parte en la Convención sobre Estupefacientes ni en el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas. Tiene la condición de observador en la Comisión de Estupefacientes, que cuenta con la participación de doce Estados miembros en calidad de miembros con derecho a voto en la continuación de su sexagésimo tercer período de sesiones. Es necesario, por tanto, que el Consejo [de la Unión Europea] autorice a dichos Estados miembros a expresar la posición de la Unión sobre la inclusión de sustancias en las listas elaboradas en el marco de la Convención sobre Estupefacientes y del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas, dado que las decisiones relativas a la inclusión a escala internacional de nuevas sustancias en las listas de la Convención y del Convenio son competencia de la Unión.
[…]
(9) De conformidad con el examen del Comité de Expertos de la OMS, el cannabis y la resina de cannabis no tienen una capacidad particular de provocar efectos perjudiciales similares a los provocados por las demás sustancias incluidas en la Lista IV de la Convención sobre Estupefacientes. Además, ciertos preparados orales de cannabis han mostrado posibilidades de uso terapéutico en el tratamiento del dolor y otras afecciones médicas, como la epilepsia o los espasmos asociados a la esclerosis múltiple.
[…]
(11) Esa recomendación no implica ningún cambio en el nivel de fiscalización internacional del cannabis y de la resina de cannabis. Tiene debidamente en cuenta los avances científicos en este ámbito desde la primera introducción del cannabis y de la resina de cannabis en la Convención sobre Estupefacientes. La eliminación del cannabis y de la resina de cannabis de la Lista IV de la Convención sobre Estupefacientes podría ser beneficiosa para el progreso del conocimiento colectivo sobre la utilidad terapéutica del cannabis y sobre cualesquiera daños asociados a él.
(12) Por consiguiente, la posición de la Unión debe ser la de eliminar el cannabis y la resina de cannabis de la Lista IV de la Convención sobre Estupefacientes.
[…]
(21) […] La definición de preparado con arreglo a la Convención sobre Estupefacientes puede abarcar todos los productos que sean “extractos y tinturas” de cannabis como “preparados” de cannabis y también, de seguirse la recomendación del Comité de Expertos de la OMS de desplazar el dronabinol a la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes, como “preparados” de dronabinol y sus estereoisómeros. En consecuencia, la OMS ha recomendado que los extractos y tinturas de cannabis se eliminen de la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes.
(22) La información facilitada por la OMS tras la publicación de dicha recomendación y el análisis del impacto de dicha recomendación por parte de la [JIFE] aclaran que dicha recomendación no conlleva ningún cambio en el nivel de fiscalización internacional de los extractos y tinturas de cannabis, y que no se prevé que la recomendación tenga repercusiones en las obligaciones de fiscalización o notificación de los Estados miembros. Además, la supresión de los extractos y tinturas de cannabis de la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes aportaría mayor seguridad en la fiscalización de los productos derivados no mediante el uso de un disolvente, sino mediante la aplicación de calor y presión.
[…]
(32) Procede establecer la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en la Comisión de Estupefacientes con los cambios sobre la inclusión en las listas de cannabis y las sustancias relacionadas con el cannabis, dado que las decisiones sobre la inclusión en las listas del cannabis y las sustancias relacionadas con el cannabis antes mencionadas afectarán directamente en el contenido del Derecho de la Unión, a saber, la Decisión Marco [2004/757].»
16 El artículo 1 de esta Decisión establece lo siguiente:
«La posición que deben adoptar los Estados miembros en nombre de la Unión en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, previsto para los días 2, 3 y 4 de diciembre de 2020, ocasión en la que este organismo deberá adoptar decisiones sobre la inclusión de sustancias en las listas de la [Convención sobre Estupefacientes] y del [Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas], o sobre la eliminación de sustancias de dichas listas, será conforme con lo dispuesto en el anexo de la presente Decisión.»
17 El artículo 2 de dicha Decisión dispone que:
«La posición a que se refiere el artículo 1 será expresada por los Estados miembros que participan en la Comisión de Estupefacientes en calidad de miembros, actuando conjuntamente en interés de la Unión.»
18 El anexo de la misma Decisión tiene el siguiente tenor:
«Posición que deben adoptar los Estados miembros que participan en la Comisión de Estupefacientes en calidad de miembros, actuando conjuntamente en interés de la Unión, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes previsto para los días 2, 3 y 4 de diciembre de 2020:
1) El cannabis y la resina de cannabis deben suprimirse de la Lista IV de la Convención sobre Estupefacientes […].
2) El dronabinol y sus estereoisómeros (delta-9-tetrahidrocannabinol) debe añadirse a la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes y, de adoptarse esta recomendación, debe suprimirse de la Lista II del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas.
3) El tetrahidrocannabinol (isómeros de delta-9-tetrahidrocannabinol) debe añadirse a la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes, a reserva de que la Comisión de Estupefacientes adopte la recomendación de añadir el dronabinol y sus estereoisómeros (delta-9-tetrahidrocannabinol) a la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes, y, de adoptarse esta recomendación, debe suprimirse de la Lista I del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas.
4) El término “extractos y tinturas” debe eliminarse de la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes.
5) La nota a pie de página que dice “Los preparados que contengan predominantemente cannabidiol y no más de un 0,2 % de delta-9-tetrahidrocannabinol no están sujetos a fiscalización internacional.” no debe añadirse a la entrada correspondiente al cannabis y la resina de cannabis de la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes.
6) Los preparados obtenidos mediante síntesis química o como preparados de cannabis que se formulen como preparados farmacéuticos con uno o más ingredientes de modo que el delta-9-tetrahidrocannabinol (dronabinol) que contengan no se pueda extraer por medios fácilmente accesibles o con un rendimiento que pueda representar un riesgo para la salud pública no deben añadirse a la Lista III de la Convención sobre Estupefacientes.
A fin de velar por la coherencia de las listas y evitar el riesgo de que una sustancia esté incluida en una lista de la Convención sobre Estupefacientes a la vez que en una lista del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas, los Estados miembros que participan en la Comisión de Estupefacientes en calidad de miembros pueden aceptar una votación conjunta de las recomendaciones en cuestión.»
3. Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia
19 El artículo 160 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, titulado «Demanda de suspensión o de medidas provisionales», dispone en su apartado 1:
«La demanda de que se suspenda la ejecución de un acto de una institución conforme a lo dispuesto en los artículos 278 TFUE y 157 TCEEA solo será admisible si el demandante hubiera impugnado dicho acto mediante recurso ante el Tribunal [de Justicia].»
II. Hechos que originaron el litigio
20 El 24 de enero de 2019, la OMS presentó seis recomendaciones, numeradas de 5.1 a 5.6 (en lo sucesivo, «recomendaciones de la OMS»), dirigidas a modificar la clasificación del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis conforme a la Convención sobre Estupefacientes y al Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas (en lo sucesivo, conjuntamente, «la Convención y el Convenio en cuestión»).
21 La Convención y el Convenio en cuestión incluyen, en anexo, cuatro listas, numeradas de I a IV, respectivamente, de estupefacientes o de preparados que contienen estos estupefacientes y de sustancias psicotrópicas.
22 El objetivo de las recomendaciones de la OMS era, por una parte, garantizar que las sustancias de que se trata se sometieran al control internacional más pertinente previsto por la Convención y el Convenio en cuestión, habida cuenta del estado actual de los conocimientos científicos y médicos, así como de las prácticas administrativas, y, por otra, garantizar la disponibilidad, la investigación y el desarrollo de preparados que contengan sustancias relacionadas con el cannabis con fines médicos.
23 Estas recomendaciones fueron debatidas en las reuniones cuarta y quinta entre períodos de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, que tuvieron lugar los días 24 de junio y 23 de septiembre de 2019. Esta Comisión, cuyas funciones y facultades se definen, en particular, en la Convención y el Convenio en cuestión, tiene competencia para modificar las listas anexas a ambos convenios sobre la base de las recomendaciones de la OMS, que actúa de conformidad con las recomendaciones de su Comité de expertos en farmacodependencia.
24 La Comisión de Estupefacientes está compuesta por cincuenta y tres Estados, miembros de las Naciones Unidas y seleccionados por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. En diciembre de 2020 eran miembros con derecho a voto de dicha Comisión doce Estados miembros de la Unión, entre ellos Hungría, y todos los Estados miembros de la Unión son parte en la Convención y el Convenio en cuestión. La Unión tiene, por su parte, estatuto de observador en dicha Comisión.
25 Durante las reuniones mencionadas en el apartado 23 de la presente sentencia, la JIFE y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) aportaron aclaraciones y evaluaron el impacto de las recomendaciones de la OMS.
26 Además, tras haber decidido, en marzo de 2020, aplazar la votación sobre las recomendaciones de la OMS, la Comisión de Estupefacientes organizó tres debates temáticos entre junio y octubre de 2020, seguidos, el 8 de octubre de 2020, por una reunión entre períodos de sesiones abierta a todas las partes interesadas, durante la cual se resumieron los resultados de los debates anteriores.
27 La votación de estas recomendaciones se incluyó en el orden del día de la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes de 2 a 4 de diciembre de 2020.
28 En este sentido, representantes de los Estados miembros debatieron en varias ocasiones las recomendaciones de la OMS en el Grupo horizontal «Drogas» del Consejo. El Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT), que entretanto ha sido sustituido por la Agencia de la Unión Europea sobre Drogas (EUDA), también evaluó el impacto de estas recomendaciones.
29 El 16 de octubre de 2020, la Comisión adoptó una propuesta de Decisión del Consejo sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes sobre la inclusión de sustancias en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 [COM(2020) 659 final/2].
30 El Grupo horizontal «Drogas» del Consejo examinó esta propuesta, sobre la que el Consejo votó mediante procedimiento escrito el 23 de noviembre de 2020. El Consejo adoptó la Decisión 2021/3 por mayoría cualificada, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 9, párrafo primero. En esa ocasión, Hungría votó en contra de dicha propuesta mientras que la República de Bulgaria se abstuvo. Todos los Estados miembros son destinatarios de esta Decisión.
31 En virtud de los artículos 1 y 2 de la Decisión 2021/3, los doce Estados miembros que formaban parte de la Comisión de Estupefacientes, actuando conjuntamente en nombre de la Unión y en interés de esta, debían expresar, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, la posición que figura en el anexo de la citada Decisión. Los puntos 1 a 6 del anexo de la citada Decisión se corresponden con las recomendaciones de la OMS.
32 El 2 de diciembre de 2020 tuvo lugar una votación sobre las recomendaciones de la OMS en el seno de la Comisión de Estupefacientes. Las recomendaciones 5.2 a 5.6 de la OMS fueron rechazadas. En cambio, la recomendación 5.1 de la OMS (en lo sucesivo, «recomendación 5.1») fue adoptada por la mayoría mínima requerida (veintisiete votos a favor, veinticinco votos en contra y una abstención). Esta recomendación tenía por objeto retirar el cannabis y la resina de cannabis de la Lista IV de la Convención sobre Estupefacientes, que contiene las sustancias más peligrosas que no tienen uso médico. Por su parte, la recomendación 5.4 de la OMS (en lo sucesivo, «recomendación 5.4») pretendía suprimir los términos «extractos y tinturas» de la Lista I de la Convención sobre Estupefacientes.
33 Hungría votó en contra de las recomendaciones 5.1 y 5.4 y además declaró, dentro de la Comisión de Estupefacientes, que la adopción de las recomendaciones de la OMS aumentaría el uso ya creciente del cannabis e implicaría una injerencia injustificada en las políticas nacionales.
III. Procedimiento administrativo previo
34 El 18 de febrero de 2021, la Comisión envió un escrito de requerimiento a Hungría, al considerar que la votación de este Estado miembro y la posición que había adoptado en el seno de la Comisión de Estupefacientes constituían un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión 2021/3, y también del artículo 3 TFUE, apartado 2, y del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3.
35 En su respuesta de 19 de abril de 2021, Hungría recordó que ya había formulado reservas sobre las recomendaciones de la OMS durante el procedimiento de adopción de la Decisión 2021/3, lo que la llevó a votar en contra de esta última Decisión. Arguyó que la recomendación 5.1 enviaba al público el mensaje erróneo de que se habían sobreestimado los riesgos sociales y de salud pública del cannabis, lo que podría tener un impacto negativo en la tendencia ya creciente del consumo de cannabis.
36 En cuanto a la recomendación 5.4, Hungría afirmó que esta reduce el nivel de los controles internacionales de los extractos y soluciones de cannabis que no contienen tetrahidrocannabinol (en lo sucesivo, «THC»), a pesar de los riesgos sociales y de salud pública asociados al consumo de estos.
37 La intención de Hungría, al oponerse a esta recomendación, era mantener inalterado el nivel de control internacional para los extractos de cannabis y las soluciones que no contienen THC. Según dicho Estado miembro, la OMS y sus organismos asociados no habían aportado pruebas científicas concluyentes de que el cannabis fuera menos nocivo para la salud de lo que se había presumido anteriormente. Considera que esos extractos y soluciones que no contienen THC podían contener otras sustancias con efectos psicotrópicos o utilizarse como precursores. Por último, afirma que las recomendaciones de la OMS no fomentan el uso médico del cannabis, sino que tienen más bien como objetivo la investigación en relación con ese uso, pero que no sirven para alcanzarlo.
38 Al no convencerle los argumentos invocados por el Gobierno húngaro, la Comisión emitió un dictamen motivado el 12 de noviembre de 2021. Ese dictamen motivado señalaba, en primer término, que las razones por las que Hungría no había seguido la posición adoptada por el Consejo no eran pertinentes, habida cuenta del carácter vinculante de la Decisión 2021/3. En segundo término, la Comisión sostuvo que Hungría había infringido el artículo 3 TFUE, apartado 2, ya que la acción de dicho Estado miembro se refería a un ámbito en el que la Unión dispone de una competencia externa exclusiva. En tercer término, la Comisión afirma que Hungría incumplió el deber de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, tanto más cuanto que el carácter inopinado de la acción de ese Estado miembro debilitó aún más la posición de la Unión en el seno de la Comisión de Estupefacientes. A este respecto, la Comisión expresó su inquietud sobre la probabilidad de que Hungría adopte en el futuro un comportamiento similar en circunstancias similares.
39 Hungría respondió al dictamen motivado el 11 de enero de 2022 manteniendo su postura, que consideraba fundada a la luz de consideraciones tanto de política sanitaria como de política social. Refiriéndose a una investigación nacional, expresó su preocupación por el aumento del consumo de cannabis y subrayó su compromiso de reducir la toxicomanía. Hungría también incidió en el carácter específico del presente asunto, poniendo de relieve la pertinencia e importancia de sus explicaciones sobre la votación en el seno de la Comisión de Estupefacientes. De este modo, refutó la idea de que en el futuro fuera a adoptar, en circunstancias similares, un comportamiento similar.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
40 Al seguir sin convencerle las razones expuestas por Hungría, la Comisión decidió, el 15 de febrero de 2023, interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso para que se declare que dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, vulnerando, en primer término, la posición de la Unión establecida por la Decisión 2021/3; en segundo término, la competencia externa exclusiva de la Unión, tal como se define en el artículo 3 TFUE, apartado 2, y, en tercer término, el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. La Comisión solicita igualmente la condena en costas de Hungría.
41 Hungría solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que no es conforme con el artículo 258 TFUE ni compatible con el principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3.
– Con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
– En cualquier caso, condene en costas a la Comisión.
V. Sobre el recurso
A. Sobre la admisibilidad
1. Alegaciones de las partes
42 Hungría ha alegado la inadmisibilidad del presente recurso. En efecto, la Comisión no precisó, ni en el escrito de requerimiento ni en el dictamen motivado, el comportamiento que Hungría debía adoptar para poner fin a la infracción que se le imputa. Además, ninguna medida permitiría a Hungría cumplir la obligación que, según la Comisión, le incumbe en virtud del Derecho de la Unión, puesto que es evidente que el voto que expresó no puede modificarse. Ahora bien, de las sentencias de 7 de abril de 2011, Comisión/Portugal (C‑20/09, EU:C:2011:214), apartado 41, y de 25 de octubre de 2001, Alemania/Comisión (C‑276/99, EU:C:2001:576), apartado 24, se desprende que la finalidad del procedimiento por incumplimiento es obtener un cambio de comportamiento del Estado demandado.
43 Hungría añade que la Comisión tampoco ha demostrado la existencia de efectos reales y perceptibles de su conducta, que se hayan mantenido más allá del proceso de toma de decisiones controvertido y que hayan puesto en entredicho la unidad y la coherencia de la acción exterior de la Unión.
44 Por otra parte, la alegación de la Comisión basada en «la probabilidad de que Hungría adopte en el futuro, en circunstancias similares, un comportamiento similar» se basa, según Hungría, en una mera suposición. En efecto, el procedimiento que sigue un Estado miembro en una situación específica está estrechamente relacionado con esta última y con los intereses en juego. Por lo tanto, la posición de un Estado miembro en las negociaciones internacionales no puede determinarse por el modo en que haya actuado anteriormente en un determinado caso. Cabe concebir no obstante que, teniendo que pronunciarse nuevamente sobre una cuestión concreta, el Estado miembro afectado se vea obligado a adoptar la misma decisión, si ello es necesario para proteger un interés esencial de dicho Estado miembro, pero que se atenga plenamente a las instrucciones de la Unión en lo que respecta a todas las demás modificaciones.
45 Hungría añade que, aun suponiendo que su actuación hubiera tenido un impacto en la unidad y la coherencia de la acción exterior de la Unión que exceda del marco del presente litigio, la Comisión no ha demostrado cómo podría subsanarlo el recurso por incumplimiento que ha interpuesto contra Hungría.
46 Por último, Hungría afirma que, antes de la adopción de la Decisión 2021/3, había manifestado su desacuerdo y que no tuvo ningún medio para oponerse a dicha Decisión, salvo apartándose de la posición reflejada en el anexo de la Decisión 2021/3 en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes.
47 La Comisión solicita que se desestime la excepción de inadmisibilidad propuesta por Hungría, basándose principalmente en la sentencia de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania (C‑620/16, EU:C:2019:256), apartados 45 a 52 y 57.
48 La Comisión añade que considera muy preocupante la afirmación de Hungría de que de la conducta que tuvo en la votación en el seno de la Comisión de Estupefacientes no pueden extraerse conclusiones en cuanto a la actitud que adoptará en el futuro. Con ello Hungría admite, según la Comisión, que no tiene necesariamente la intención de alinearse en el futuro con la posición de la Unión tal como se establece en las decisiones del Consejo, sino que pretende, por el contrario, determinar su posición caso por caso. La Comisión concluye de ello que Hungría no puede afirmar válidamente que su actuación no era censurable desde el punto de vista del Derecho de la Unión ni ha tenido consecuencias para la Unión.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
49 La excepción de inadmisibilidad propuesta por Hungría se basa, en esencia, en cuatro alegaciones que procede examinar sucesivamente.
50 En primer lugar, Hungría reprocha a la Comisión que no haya precisado el comportamiento que debería adoptar para poner fin al incumplimiento que se le imputa.
51 Sin embargo, la Comisión no puede estar obligada a indicar en el dictamen motivado las medidas que permitirían eliminar el incumplimiento imputado (sentencias de 11 de julio de 1991, Comisión/Portugal, C‑247/89, EU:C:1991:305, apartado 22, y de 26 de marzo de 2009, Comisión/Grecia, C‑559/07, EU:C:2009:198, apartado 23).
52 En efecto, el recurso interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE tiene por objeto que se declare que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión. Ello obliga al Estado miembro afectado, según los propios términos del artículo 260 TFUE, apartado 1, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no puede, como tampoco puede la Comisión, ordenar a un Estado miembro objeto de un recurso por incumplimiento que adopte medidas determinadas (sentencias de 14 de abril de 2005, Comisión/Alemania, C‑104/02, EU:C:2005:219, apartado 49, y de 5 de octubre de 2006, Comisión/Alemania, C‑105/02, EU:C:2006:637, apartado 44), de modo que, en el marco del procedimiento principal, la Comisión no puede solicitar al Tribunal de Justicia que dirija una orden conminatoria al Estado demandado [véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de octubre de 2008, Comisión/Grecia, C‑36/08, EU:C:2008:536, C‑369/17, EU:C:2008:536, apartado 9, y de 2 de abril de 2020, Comisión/Polonia, Hungría y República Checa (Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional), C‑715/17, C‑718/17 y C‑719/17, EU:C:2020:257, apartado 56].
53 En cambio, en el sistema de recursos establecido por los Tratados, la Comisión puede, en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales basado en el artículo 279 TFUE, solicitar al Tribunal de Justicia la concesión de medidas provisionales como una orden conminatoria para preservar los intereses protegidos por las disposiciones del Derecho de la Unión cuya infracción se alega (véanse, en este sentido, los autos de 29 de junio de 1994, Comisión/Grecia, C‑120/94 R, EU:C:1994:275, apartados 42 y 98, y de 20 de noviembre de 2017, Comisión/Polonia, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, apartado 96, y el auto de la Vicepresidenta del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 2021, Comisión/Polonia, C‑204/21 R, EU:C:2021:593, apartado 54).
54 Por consiguiente, el presente recurso es admisible en la medida en que, mediante él, la Comisión se limita a solicitar al Tribunal de Justicia que declare la existencia de una infracción objetiva del Derecho de la Unión con respecto a Hungría [véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de marzo de 1983, Comisión/Bélgica, 301/81, EU:C:1983:51, apartado 8, y de 2 de abril de 2020, Comisión/Polonia, Hungría y República Checa (Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional), C‑715/17, C‑718/17 y C‑719/17, EU:C:2020:257, apartado 52 y jurisprudencia citada].
55 En segundo lugar, Hungría alega que, en cualquier caso, ya no puede poner fin al incumplimiento objeto del recurso y la Comisión no ha demostrado la existencia de efectos reales y perceptibles de la conducta de Hungría, que se mantengan más allá del proceso de toma de decisiones de que se trata. Dicho Estado miembro sostiene, además, que el comportamiento que se le reprocha no ha tenido incidencia en la unidad y la coherencia de la acción exterior de la Unión.
56 Ahora bien, por un lado, un Estado miembro que, con su comportamiento, menoscabe la consecución del objetivo inherente a una decisión adoptada sobre la base del artículo 218 TFUE, apartado 9, no puede eludir un procedimiento por incumplimiento invocando que ese incumplimiento ya ha agotado sus efectos. En caso contrario, a la Comisión le resultaría imposible actuar, en el marco de las competencias que le confiere el artículo 258 TFUE, ante el Tribunal de Justicia contra el Estado miembro de que se trate con objeto de que se declare tal incumplimiento y de cumplir plenamente su misión de guardiana de los Tratados que le atribuye el artículo 17 TUE. Por su parte, el hecho de que ya no sea posible subsanar el menoscabo alegado a la reputación y a la credibilidad de la Unión en ningún caso puede dar lugar a la inadmisibilidad del presente recurso. En efecto, no puede admitirse que un Estado miembro pueda invocar un hecho consumado del que es autor para eludir un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartados 48, 49 y 57).
57 Además, admitir la inadmisibilidad de un recurso por incumplimiento contra un Estado miembro por infringir una decisión adoptada con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, sería perjudicial tanto para la obligatoriedad de las decisiones, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, como, en general, para el respeto de los valores en los que se fundamenta la Unión, de conformidad con el artículo 2 TUE, entre los que figura, en particular, el Estado de Derecho. En su caso, después de haber participado en las deliberaciones y votaciones en el Consejo relativas a una decisión por la que se adopta una posición de la Unión, un Estado miembro podría desvincularse de esa decisión después de su adopción, teniendo la certeza de que la Comisión no podrá interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso con arreglo al artículo 258 TFUE contra tal incumplimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartados 50 y 51).
58 Por otro lado, no puede considerarse que todos los efectos de la conducta controvertida de Hungría en el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes hayan cesado al finalizar dicho período de sesiones. Tales efectos se manifiestan en el plano de la unidad y de la coherencia de la acción exterior de la Unión en el seno de dicho organismo internacional. Así pues, estos efectos van incluso más allá del proceso de toma de decisiones concreto de que se trata, mientras que una decisión adoptada sobre la base del artículo 218 TFUE, apartado 9, tiene precisamente como objetivo garantizar esos intereses (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartados 46, 47 y 52 y jurisprudencia citada).
59 En tercer lugar, Hungría alega que la Comisión tampoco ha demostrado el riesgo de reiteración de tal incumplimiento.
60 A este respecto, basta con señalar que el riesgo de reiteración de un incumplimiento no es un requisito de admisibilidad de un recurso por incumplimiento.
61 En cuarto lugar, Hungría recuerda que antes de la adopción de la Decisión 2021/3 había expresado su desacuerdo. Alega, sobre este particular, que no tuvo ningún medio para oponerse a ella, salvo expresando su propia posición en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, en lugar de posición la adoptada en esa Decisión.
62 Sin embargo, tal alegación forma parte del examen sobre el fondo del presente recurso y, por consiguiente, no puede obstar a la admisibilidad de este.
63 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar la admisibilidad del recurso interpuesto por la Comisión.
B. Sobre el fondo
64 En apoyo de su recurso, la Comisión formula tres imputaciones basadas, la primera, en la inobservancia de la posición de la Unión establecida por la Decisión 2021/3; la segunda, en la vulneración de la competencia externa exclusiva de la Unión, tal como está consagrada en el artículo 3 TFUE, apartado 2, y, la tercera, en la violación del principio de cooperación leal, enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3.
65 El Tribunal de Justicia considera oportuno comenzar examinando la segunda imputación formulada por la Comisión.
1. Segunda imputación, basada en la infracción del artículo 3 TFUE, apartado 2
a) Alegaciones de las partes
66 En su recurso, la Comisión sostiene que Hungría ha vulnerado la competencia externa exclusiva de la Unión, tal como está establecida en el artículo 3 TFUE, apartado 2, al no respetar la Decisión 2021/3. En efecto, las modificaciones introducidas en las listas anexas a la Convención y el Convenio en cuestión tienen repercusiones directas en el ámbito de aplicación de la legislación de la Unión en materia de control de drogas. Añade que es indiferente que esas modificaciones se refieran a sustancias ya sometidas a control en toda la Unión o procedan a la primera clasificación de esas sustancias.
67 La Comisión señala que, dado que la Unión no es parte en la Convención y el Convenio en cuestión, los Estados miembros están obligados a representar la posición de la Unión en los organismos internacionales creados para dar pleno efecto a dicha Convención y dicho Convenio, de conformidad con la posición definida por el Consejo en una decisión adoptada en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, como es la Decisión 2021/3.
68 En su escrito de contestación, Hungría se opone a la interpretación de la Comisión según la cual la modificación de las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión es competencia exclusiva de la Unión. Sostiene, en efecto, que del artículo 1, punto 1, letra a), de la Decisión Marco 2004/757 se desprende que la retirada de una sustancia de la Lista IV de la Convención o Convenio en cuestión no afecta al ámbito de aplicación de esta Decisión Marco cuando la sustancia de que se trata siga estando incluida en otra lista anexa a dicha Convención o Convenio.
69 De ello deduce Hungría que la modificación, conforme a las recomendaciones 5.1 y 5.4, de las listas anexas a esa Convención o a ese Convenio no afecta a las normas de la Unión ni al ámbito de aplicación de estas. Ninguna de estas dos recomendaciones modifica el concepto de «droga», en el sentido del artículo 1, punto 1, de la citada Decisión Marco.
70 Hungría señala, en particular, que la recomendación 5.4 no supuso ninguna modificación de fondo, ya que la supresión propuesta de los términos «extractos y tinturas» se refiere a sustancias que no están comprendidas en el concepto de «droga» en el sentido de la Decisión Marco 2004/757. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia de 19 de noviembre de 2020, B. S. y C. A. [Comercialización del cannabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938), apartado 75, que, en la medida en que el cannabidiol (CBD) no contiene ningún principio psicoactivo, incluirlo en la definición de «estupefacientes», como extracto de cannabis, sería contrario al objetivo y al espíritu general de la Convención sobre Estupefacientes.
71 Por otra parte, de los considerandos 11 y 22 de la Decisión 2021/3 se desprende, según Hungría, que para el legislador de la Unión era evidente que la recomendación 5.4 no afecta a las obligaciones de control o de notificación de los Estados miembros.
72 Hungría añade que los considerandos 5 y 7 de la citada Decisión confirman la competencia de la Unión para la inclusión internacional de determinadas sustancias en las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión y las decisiones relativas a dicha inclusión, lo que remite al supuesto de que una nueva sustancia se introduzca en alguna de esas listas. Por consiguiente, una modificación consistente en incluir en dichas listas una sustancia ya sometida a control, como el cannabis, no supone una modificación del ámbito de aplicación de la Decisión Marco 2004/757.
73 Hungría sostiene que el hecho de que la Comisión no haya demostrado de modo suficiente en Derecho que la modificación de la Convención y Convenio en cuestión alteraría el alcance de las normas de la Unión afecta a la legalidad de la Decisión 2021/3 y priva de pertinencia a la segunda imputación de la Comisión.
74 En su escrito de réplica, la Comisión precisa que el Consejo puede adoptar una decisión basada en el artículo 218 TFUE, apartado 9, tanto en el marco de la competencia exclusiva de la Unión como de su competencia compartida. Por consiguiente, la alegación basada en la falta de competencia exclusiva de la Unión para adoptar la Decisión 2021/3 es inoperante.
75 Con carácter subsidiario, la Comisión añade que, para determinar la competencia externa exclusiva de la Unión en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2, no es necesaria la seguridad de que un compromiso internacional asumido por los Estados miembros afecta o modifica normas comunes, sino que basta con un mero riesgo de afectación o de modificación. El alcance de las normas de la Unión también puede verse afectado o alterado por compromisos internacionales, en particular, cuando estos pertenezcan a un ámbito ya cubierto en gran medida por tales normas, como el Tribunal de Justicia indicó, entre otros, en el dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), apartados 25 y 26.
76 A tenor de la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartado 74, la existencia de una competencia exclusiva de la Unión debe apoyarse en un análisis global y concreto de la relación existente entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente.
77 En el caso de autos, el ámbito de aplicación material de la Decisión Marco 2004/757 abarca, de conformidad con su artículo 1, punto 1, en particular, las sustancias a las que califica de «drogas» y que están contempladas en la Convención y Convenio en cuestión.
78 Además, para la Comisión, Hungría sostiene erróneamente que la Unión solo tiene competencia exclusiva para la inclusión de determinadas sustancias en las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión y para las decisiones correspondientes a esa inclusión. Sin embargo, de los considerandos 5, 7 y 32 de la Decisión 2021/3 se desprende, según la Comisión, la conclusión contraria.
79 Por lo que respecta, más concretamente, a la recomendación 5.1, la Comisión señala que, en virtud del artículo 3, apartado 5, de la Convención sobre Estupefacientes, un estupefaciente de la Lista I de dicha Convención puede incluirse en la Lista IV de esta cuando sea particularmente susceptible de dar lugar a abusos y de producir efectos nocivos y cuando tal peligro no se vea compensado por ventajas terapéuticas apreciables que no posean sustancias distintas de las de dicha Lista IV. Pues bien, de los considerandos 9 y 12 de la Decisión 2021/3 se desprende que, en la actualidad, está demostrado científicamente que el cannabis y la resina de cannabis no tienen efectos nocivos similares a los de las demás sustancias que figuran en esa Lista IV, como la heroína. Por eso se recomendó suprimirlas de la propia Lista IV, aun dejándolas en la Lista I de dicha Convención.
80 La Comisión concluye que la supresión del cannabis y de la resina de cannabis de la Lista IV de la Convención sobre Estupefacientes afecta y modifica las normas de la Decisión Marco 2004/757 en materia de sanciones, en la medida en que estas sustancias ya no pueden considerarse como drogas de las más perjudiciales para la salud, a las que son aplicables las sanciones previstas en el artículo 4, apartado 2, letra b), de dicha Decisión Marco y no aquellas, menos severas, mencionadas en el artículo 4, apartado 1, de la citada Decisión Marco.
81 En lo que atañe a la recomendación 5.4, la Comisión señala que el CBD no es más que un extracto vegetal entre otros, de modo que de la sentencia de 19 de noviembre de 2020, B. S. y C. A. [Comercialización del cannabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938), no puede deducirse la más mínima conclusión en cuanto a otros extractos y tinturas o a su contenido de THC. Tales sustancias deben ser examinadas y clasificadas caso por caso. Por lo demás, la Comisión reconoce que Hungría afirmó fundadamente, en su respuesta al escrito de requerimiento de la Comisión, que los extractos y tinturas también podían contener sustancias psicotrópicas distintas del THC y que estaban por ello comprendidos en el ámbito de aplicación de la Convención y Convenio en cuestión, a pesar de su supresión de la Lista I de estos.
82 La Comisión añade que el considerando 21 de la Decisión 2021/3 enuncia que el término «preparado» que figura en la Convención sobre Estupefacientes puede abarcar todos los productos que contengan extractos y tinturas de cannabis. Por lo tanto, la supresión de estas sustancias de la Lista I de dicha Convención no cambia el nivel de su control internacional, ya que toda mezcla, sólida o líquida, que contenga cannabis o resina de cannabis y, por tanto, cualquier preparado a base de cannabis entra en el ámbito de aplicación de dicha Convención.
83 En su escrito de dúplica, Hungría estima que procede preguntarse si la modificación, conforme a las recomendaciones de la OMS, de las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión entra efectivamente en el ámbito de la competencia externa exclusiva de la Unión y, por tanto, si la Decisión 2021/3 es legal.
84 Hungría puntualiza que esta Decisión contempla, como base jurídica, el artículo 83 TFUE, apartado 1, conjuntamente con el artículo 218 TFUE, apartado 9, y que, interpretado a la luz de esta última disposición, el artículo 83 TFUE, apartado 1, no atribuye a la Unión competencia para celebrar un convenio internacional. En su opinión, del considerando 5 de dicha Decisión, y también de su considerando 32, se desprende claramente que la competencia externa exclusiva de la Unión se basa en el hecho de que la modificación de las listas de la Convención y Convenio en cuestión tenga repercusiones directas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión en lo que respecta al control de las drogas.
85 Hungría niega que concurra este requisito, impuesto en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
86 Para empezar, Hungría niega que el razonamiento expuesto a este respecto por la Comisión en su escrito de réplica, tal como se sintetiza en los apartados 75 a 82 de la presente sentencia, aparezca en su escrito de interposición del recurso. Por lo tanto, constituye un argumento nuevo que, como tal, debe declararse inadmisible.
87 Además, según Hungría, la Comisión no niega que la definición del concepto de «droga» en la Decisión Marco 2004/757 haya permanecido inalterada como consecuencia de la modificación de las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión. Señala que, por el contrario, la Comisión sostiene en lo sucesivo que cualquier modificación de estas listas tiene importancia para las demás disposiciones de esa Decisión Marco y que la Comisión cita así, en varias ocasiones, el artículo 4 de dicha Decisión Marco, pese a que hasta la fecha no lo había invocado.
88 Hungría refuta igualmente la interpretación de la Comisión según la cual la supresión de los extractos y tinturas de cannabis de la Lista I anexa a la Convención sobre Estupefacientes no implica que dichas sustancias queden fuera del ámbito de aplicación de dicha Convención.
89 Por último, Hungría sostiene que el Tribunal de Justicia no necesita examinar si la competencia externa de la Unión puede estar justificada por el hecho de que una modificación de las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión pueda modificar la aplicación de las normas comunes de la Unión. En efecto, cuando tanto las disposiciones de la Unión a cuya aplicación afecta un acuerdo internacional como el propio acuerdo internacional establecen disposiciones mínimas, no puede sostenerse, según Hungría, que las normas internacionales impidan la plena aplicación del Derecho de la Unión, como se desprende del dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), apartado 18.
90 Pues bien, tanto el título de la Decisión Marco 2004/757, que menciona el «establecimiento de disposiciones mínimas», como su considerando 3 muestran claramente que esta tiene por objeto la adopción de esa clase de disposiciones.
91 Hungría concluye de ello que la Unión no puede, en ningún caso, disponer de competencia externa exclusiva en lo que atañe a la modificación de las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión.
b) Apreciación del Tribunal de Justicia
92 Procede desestimar, de entrada, la excepción de inadmisibilidad propuesta por Hungría contra determinadas alegaciones de la Comisión dirigidas a afirmar la existencia de una competencia exclusiva de la Unión para establecer la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en una negociación en el seno de un organismo internacional. En efecto, la Comisión no tenía que demostrar la existencia de una competencia exclusiva de la Unión en su recurso, ya que su argumentación se basaba en la premisa de que la Decisión 2021/3 era válida y acreditaba la existencia de esta competencia exclusiva de la Unión. De este modo, en su escrito de réplica la Comisión se limitó a precisar que, desde su punto de vista, el tercer supuesto previsto en el artículo 3 TFUE, apartado 2, era aplicable en el caso de autos.
93 En cuanto al fondo, las posturas de las partes se enfrentan en su comprensión del concepto de «modificación» del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión en lo que respecta al control de las drogas. Hungría propone razonar globalmente y sostiene que, mientras no se altere el perímetro de la Decisión Marco 2004/757, no puede haber modificación de las normas del Derecho de la Unión. Por el contrario, la Comisión considera que el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión se ve afectado cuando se modifica la clasificación de una sustancia. Según ella, tal modificación tiene incidencia en la percepción de la peligrosidad de un estupefaciente y, por consiguiente, en la determinación de las sanciones penales aplicables.
94 Con carácter preliminar, procede señalar que el tenor del artículo 218 TFUE, apartado 9, no establece distinción alguna en función de la naturaleza de la competencia externa de la Unión [véanse, por analogía, las sentencias de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo, C‑600/14, EU:C:2017:935, apartado 49, y de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Consejo (Acuerdo con Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, apartado 27]. Por lo tanto, es indiferente que la Unión disponga de una competencia exclusiva o compartida para adoptar una decisión en virtud de dicha disposición. Tanto en un caso como en el otro el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, una decisión «por la que […] se establezcan las posiciones que deban adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurídicos, con excepción de los actos que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo».
95 Es preciso recordar que, conforme al tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2, la Unión dispone de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.
96 Esta disposición también es aplicable cuando un órgano instituido en virtud de dicho acuerdo tenga que adoptar medidas de ejecución del mismo [sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartado 112]. Además, la circunstancia de que la Unión no tenga la calidad de miembro de una organización internacional no impide que se pueda ejercer efectivamente la competencia externa de la Unión, en particular a través de los Estados miembros que actúen solidariamente en interés de la propia Unión [véanse, en este sentido, el dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993, EU:C:1993:106, apartado 5, y la sentencia de 12 de febrero de 2009, Comisión/Grecia, C‑45/07, EU:C:2009:81, apartado 31].
97 Ahora bien, existe el riesgo de que compromisos internacionales afecten a normas comunes de la Unión o alteren el alcance de dichas normas, lo que justifica una competencia externa exclusiva de la Unión, cuando tales compromisos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación de esas normas (véanse, en este sentido, las sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, EU:C:1971:32, apartado 30, y de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo, C‑114/12, EU:C:2014:2151, apartado 68). No es necesario que exista una concordancia completa entre el ámbito abarcado por el acuerdo internacional y el de la normativa de la Unión [dictamen 1/03 (Nuevo Convenio de Lugano), de 7 de febrero de 2006, EU:C:2006:81, apartado 126]. En particular, el alcance de las normas comunes de la Unión puede verse afectado o alterado por tales compromisos internacionales cuando estos pertenezcan a un ámbito ya cubierto en gran medida por esas normas [sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartado 113 y jurisprudencia citada].
98 El riesgo de afectación, en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2, puede existir cuando los compromisos internacionales de que se trate, sin entrar necesariamente en contradicción con las normas comunes de la Unión, puedan tener incidencia en el sentido, el alcance y la eficacia de tales normas [véanse, en este sentido, los dictámenes 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014, EU:C:2014:2303, apartado 85, y 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017, EU:C:2017:376, y la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartado 114].
99 En el presente asunto, del artículo 1, punto 1, letras a) y b), de la Decisión Marco 2004/757 se desprende que el concepto de «droga» se define, en particular, mediante remisión a la Convención y Convenio en cuestión. Como ha señalado la Abogada General en el punto 59 de sus conclusiones, al efectuar tal remisión, las instituciones de la Unión comunicaron su decisión de velar por que la Unión alineara sus acciones con las políticas internacionales de control de las drogas y, por tanto, con dicha Convención y Convenio.
100 De hecho, como enuncian los considerandos 5 y 32 de la Decisión 2021/3, cualquier cambio en las listas de esa Convención o de ese Convenio se incorpora directamente a las normas comunes de la Unión, de modo que tal cambio afectará directamente al contenido de la Decisión Marco 2004/757.
101 A este respecto, en primer lugar, la recomendación 5.1 tenía por objeto modificar la clasificación del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis, suprimiéndolos de la Lista IV anexa a la Convención sobre Estupefacientes, que recoge los estupefacientes más nocivos que «carecen de cualquier interés conocido para el tratamiento de los seres humanos», como se explica en los Comentarios sobre la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 (Naciones Unidas, 1975), en relación con el artículo 3, apartado 3, incisos i) y ii), de la Convención sobre Estupefacientes (punto 7).
102 Pues bien, aunque del artículo 4 de la Decisión Marco 2004/757 resulta que, por principio, los Estados miembros deben establecer, para los delitos indicados en el artículo 2 de esta, penas máximas de uno a tres años de privación de libertad, como mínimo, el artículo 4, apartado 2, letra b), de dicha Decisión Marco precisa, no obstante, que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para que los delitos indicados en el artículo 2, apartado 1, letras a) a c), de dicha Decisión Marco se castiguen con penas máximas de cinco a diez años de privación de libertad cuando tales delitos o bien estén relacionados con las drogas más perjudiciales para la salud, o bien provoquen daños importantes a la salud de muchas personas.
103 Así pues, la Comisión sostiene fundadamente que, habida cuenta de la definición del concepto de «droga» en la Decisión Marco 2004/757 mediante remisión, en particular, a la Convención sobre Estupefacientes, la supresión de la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis de la Lista IV de dicha Convención podía dar lugar a la inaplicación de las sanciones previstas en el artículo 4, apartado 2, letra b), de dicha Decisión Marco.
104 De ello se deduce que la recomendación 5.1 podía incidir en el sentido y el alcance de las normas de la Unión, lo que basta para declarar que una toma de posición sobre la adopción de dicha recomendación era competencia exclusiva de la Unión sobre la base del tercer supuesto contemplado en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
105 En lo que atañe, en segundo lugar, a la recomendación 5.4, esta pretendía suprimir los términos «extractos y tinturas» de la Lista I de la citada Convención. Se trataba, en esencia, de no seguir clasificando los extractos y tinturas de cannabis sin propiedades psicoactivas entre los estupefacientes y, por tanto, de autorizar su comercialización, sin dejar de permanecer vigilantes respecto de los extractos y tinturas de cannabis que tuvieran tales propiedades. De este modo, dicha recomendación tenía como efecto excluir esos «extractos y tinturas» del ámbito de aplicación de la Decisión Marco 2004/757, habida cuenta de la remisión efectuada en el artículo 1, punto 1, de dicha Decisión Marco a la Convención y Convenio en cuestión.
106 Pues bien, como ha señalado la Abogada General, en esencia, en el punto 63 de sus conclusiones, tal exclusión habría tenido como efecto, en particular, hacer inaplicables las exigencias establecidas en el artículo 4, apartado 1, de la citada Decisión Marco en materia de sanciones penales que deben imponer los Estados miembros por los delitos contemplados en el artículo 2 de esta.
107 De ello se deduce que también esta recomendación 5.4 podía incidir en el sentido y en el alcance de las normas de la Unión, lo que basta para declarar que una toma de posición sobre la adopción de dicha recomendación era competencia exclusiva de la Unión sobre la base del tercer supuesto contemplado en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
108 Dado que la situación no es comparable a la contemplada en los apartados 18 y 21 del dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), Hungría no puede basarse en las apreciaciones del Tribunal de Justicia en dicho dictamen para oponerse a la interpretación según la cual la Unión dispone de competencia externa exclusiva para adoptar la Decisión 2021/3.
109 Por lo tanto, contrariamente a lo que sostiene Hungría, la Unión disponía de competencia exclusiva para llevar a cabo las negociaciones sobre las recomendaciones 5.1 y 5.4 en el seno de la Comisión de Estupefacientes y para pronunciarse a favor de la adopción de estas en el seno de esa Comisión. De este modo, el Consejo adoptó legítimamente la Decisión 2021/3 con el fin de determinar la posición que debía adoptarse, en nombre de la Unión, en una negociación en el seno de la Comisión de Estupefacientes. Por lo tanto, al no respetar dicha Decisión, Hungría vulneró la competencia exclusiva de la Unión.
110 En consecuencia, procede estimar la segunda imputación de la Comisión, basada en la infracción por parte de Hungría del artículo 3 TFUE, apartado 2.
2. Primera imputación, basada en la infracción de los artículos 1 y 2 de la Decisión 2021/3 y del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto
111 Al haber propuesto Hungría una excepción de ilegalidad de la Decisión 2021/3 en su escrito de contestación al recurso, procede examinarla con carácter previo.
a) Sobre la excepción de ilegalidad de la Decisión 2021/3
1) Alegaciones de las partes
112 Hungría alega la ilegalidad de la Decisión 2021/3. Sostiene que, habida cuenta del breve lapso de tiempo transcurrido entre la adopción de dicha Decisión y el sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, que se celebró incluso antes de que expirara el plazo previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, para interponer un recurso de anulación, no tuvo posibilidad de impugnar eficazmente dicha Decisión. Afirma que, en ese breve intervalo, no solo ella no pudo preparar un recurso de anulación, sino que el Tribunal de Justicia tampoco habría podido examinarlo en cuanto al fondo y, de este modo, garantizar la tutela judicial efectiva de dicho Estado. Según Hungría, ni siquiera la interposición de un recurso de anulación acompañado de una demanda de medida provisional habría bastado para excluir el efecto indeseable de la Decisión 2021/3.
113 Hungría añade que el hecho de no haber interpuesto un recurso de anulación contra la Decisión 2021/3 no puede impedirle invocar su ilegalidad con arreglo al artículo 277 TFUE en el marco del presente recurso por incumplimiento. Tanto más es así cuanto que la interposición contra dicha Decisión de un recurso de anulación después de la votación en el seno de la Comisión de Estupefacientes no habría permitido a Hungría hacer prevalecer su punto de vista ni eludir la incoación de un procedimiento por incumplimiento en su contra.
114 Por otra parte, Hungría sostiene que no existe elusión de los plazos de procedimiento previstos en el artículo 263 TFUE cuando los problemas planteados por un acto de la Unión no son identificables en el momento de su adopción y solo pueden detectarse en la fase de su aplicación.
115 Hungría señala que, dado que la Comisión no ha demostrado la efectividad de un recurso de anulación dirigido contra la Decisión 2021/3, no puede oponerse a la aplicabilidad del artículo 277 TFUE, que completa el artículo 263 TFUE, so pena de privar a Hungría de su derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
116 Por añadidura, según Hungría, nadie puede ser demandado por razón de un acto ilegal. Pues bien, dado que la votación en el seno de la Comisión de Estupefacientes puso fin al perjuicio causado a los intereses de Hungría por dicha Decisión, en adelante no perjudica esta última los intereses de Hungría, sino el procedimiento por incumplimiento incoado por la infracción de la citada Decisión.
117 En cualquier caso, Hungría considera haber demostrado, en respuesta a la segunda imputación de la Comisión, que la Decisión 2021/3 es un acto inexistente que debe ser objeto de examen de oficio por el Tribunal de Justicia.
118 La Comisión sostiene, basándose en la sentencia de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión (92/78, EU:C:1979:53), apartado 39, que la excepción de ilegalidad de la Decisión 2021/3 es manifiestamente inadmisible, puesto que Hungría podría haber impugnado indiscutiblemente esa Decisión a través del recurso de anulación.
2) Apreciación del Tribunal de Justicia
119 Procede recordar que el sistema de recursos que establece el Tratado FUE distingue entre los recursos a los que se refieren los artículos 258 TFUE y 259 TFUE, encaminados a que se declare que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben, y los recursos contemplados en los artículos 263 TFUE y 265 TFUE, destinados a controlar la conformidad a Derecho de los actos o de las omisiones de las instituciones de la Unión. Estos recursos persiguen objetivos distintos y están sujetos a normas concretas (sentencias de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia, 226/87, EU:C:1988:354, apartado 14; de 27 de octubre de 1992, Comisión/Alemania, C‑74/91, EU:C:1992:409, apartado 10, y de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartado 89).
120 El Tribunal de Justicia ha deducido de ello que, si no existe una disposición del citado Tratado que le autorice expresamente, un Estado miembro no puede alegar válidamente que es contraria a Derecho una decisión o una directiva de la que es destinatario como medio de defensa frente a un recurso por incumplimiento fundado en la inejecución de dicha decisión o de dicha directiva y que solo podría ser de otro modo si el acto de que se trata adoleciera de vicios especialmente graves y evidentes hasta el extremo de poder ser calificado de acto inexistente (véanse las sentencias de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia, 226/87, EU:C:1988:354, apartado 16; de 27 de octubre de 1992, Comisión/Alemania, C‑74/91, EU:C:1992:409, apartado 11, así como de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartado 89).
121 El Tribunal de Justicia también ha considerado que, en su condición de miembro del Consejo, autor de la decisión por la que se establece la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en una negociación en el seno de un organismo internacional, un Estado miembro tenía necesariamente conocimiento de ella, aunque formalmente no fuera su destinatario, y que estaba plenamente en condiciones de interponer un recurso de anulación de dicha decisión observando el plazo de dos meses establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartado 90).
122 Además, como se ha señalado en el apartado 119 de la presente sentencia, el recurso por incumplimiento tiene un objeto específico consistente exclusivamente en que el Tribunal de Justicia declare que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben. Por lo tanto, tal recurso no puede ser instrumentalizado por el Estado demandado para paliar su pasividad y la falta de impugnación directa, a través del recurso de anulación, del acto que la Comisión le reprocha haber incumplido.
123 Dado que un recurso por incumplimiento no versa en absoluto sobre la aplicabilidad de un acto de una institución, órgano u organismo de la Unión y que, con arreglo al artículo 277 TFUE, la finalidad de una excepción de ilegalidad es precisamente conseguir la inaplicabilidad de tal acto, un Estado miembro no puede proponer, en el marco de ese recurso, una excepción de ilegalidad del citado acto de la Unión, cualquiera que fuera este, a menos que adolezca de vicios particularmente graves y evidentes hasta el punto de poder ser calificado de acto inexistente, como se ha indicado en el apartado 120 de la presente sentencia.
124 En efecto, el Estado miembro que pretenda servirse de un eventual recurso por incumplimiento para impugnar la legalidad del acto de Derecho derivado cuya inobservancia ha motivado la interposición de dicho recurso ignora la presunción de validez de la que goza todo acto de Derecho derivado. Esta presunción implica, para todos los sujetos del Derecho de la Unión, la obligación de reconocer la plena eficacia de los actos de Derecho derivado de la Unión mientras su invalidez no haya sido declarada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de febrero de 1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, apartados 4 y 5, y de 7 de junio de 1988, Comisión/Grecia, 63/87, EU:C:1988:285, apartados 10 y 11) y de respetar su fuerza ejecutiva mientras el juez de la Unión no haya decidido suspender su ejecución (sentencia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst/Comisión, 46/87 y 227/88, EU:C:1989:337, apartado 64). Esos actos producen, por tanto, efectos jurídicos mientras no hayan sido revocados, anulados en virtud de un recurso de anulación o declarados inválidos a raíz de una cuestión prejudicial o de una excepción de ilegalidad (sentencias de 5 de octubre de 2004, Comisión/Grecia, C‑475/01, EU:C:2004:585, apartado 18, y de 10 de septiembre de 2019, HTTS/Consejo, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, apartado 100).
125 De este modo, la imposibilidad de que un Estado miembro invoque la ilegalidad del acto cuya infracción ha llevado a la Comisión a incoar un procedimiento de declaración de incumplimiento en su contra participa del principio según el cual, salvo en los casos expresamente previstos, el sistema de los Tratados supone la prohibición de que los Estados miembros practiquen la autotutela jurídica (sentencia de 13 de noviembre de 1964, Comisión/Luxemburgo y Bélgica, 90/63 y 91/63, EU:C:1964:80, p. 1232).
126 Si un Estado miembro considera que un acto de Derecho derivado contiene elementos incompatibles con el Derecho de la Unión, tiene la facultad de actuar, bien en el seno del Consejo, bien alertando a la Comisión, o bien, por último, en el marco de recursos jurisdiccionales destinados a obtener la eliminación de dichas incompatibilidades. En cambio, un Estado miembro no puede en ningún caso sentirse facultado para adoptar unilateralmente medidas correctoras o de defensa destinadas a remediar un posible incumplimiento, por parte de otro Estado miembro o de una institución de la Unión, de las normas del Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia, 232/78, EU:C:1979:215, apartado 9; de 12 de febrero de 2009, Comisión/Grecia, C‑45/07, EU:C:2009:81, apartado 26, y de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartado 88), sin poner en cuestión la exigencia fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión consistente en la aplicación uniforme del Derecho de la Unión (sentencia de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 y C‑92/89, EU:C:1991:65, apartado 26).
127 Pues bien, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 96 de sus conclusiones, cuando un Estado miembro no interpone recurso de anulación contra un acto del que es destinatario en el plazo de dos meses previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, no puede cuestionar posteriormente la legalidad de tal acto en el marco de un recurso por incumplimiento, so pena de poner en peligro la aplicación coherente y uniforme del Derecho de la Unión, que constituye una característica fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión. Al permitir a los Estados miembros beneficiarse de las ventajas de la Unión, los Tratados también les imponen la obligación de respetar sus normas. El hecho de que un Estado miembro rompa unilateralmente, según la concepción que tenga de su interés nacional, el equilibrio entre las ventajas y las cargas derivadas de su pertenencia a la Unión pone en entredicho la igualdad de los Estados miembros ante el Derecho de la Unión, incumpliendo los deberes de solidaridad aceptados por los Estados miembros como consecuencia de su adhesión a la Unión y que forman parte de las bases esenciales de su ordenamiento jurídico. Además, tal actitud puede originar discriminaciones en perjuicio de los nacionales de los Estados miembros y, en primer lugar, de los del propio Estado que se sitúa al margen de la norma de la Unión (sentencia de 7 de febrero de 1973, Comisión/Italia, 39/72, EU:C:1973:13, apartados 24 y 25).
128 Por añadidura, en un contexto caracterizado por la urgencia generada por la concomitancia o la casi concomitancia entre, por una parte, la decisión del Consejo por la que se establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en una negociación en un organismo internacional y, por otra, la votación en el seno de dicho organismo, un Estado miembro que albergue dudas en cuanto a la validez de tal decisión debería aprovechar el plazo que transcurre entre la presentación por la Comisión de la versión definitiva, o casi definitiva, del proyecto de decisión y la votación del Consejo, que puede desembocar en la adopción de esta, para elaborar su recurso y una demanda de suspensión de la ejecución de dicha decisión, de conformidad con el artículo 160, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento. Desde esta perspectiva, la Comisión debe esforzarse, en general, por presentar su propuesta con la suficiente antelación para que el Consejo pueda completar su proceso de toma de decisiones con el fin de establecer a su debido tiempo la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, con vistas a las negociaciones y a la votación en el seno de dicho organismo.
129 La obtención de la suspensión de la ejecución de dicha Decisión privaría temporalmente a esta de su presunción de validez. No obstante, en tal situación, los Estados miembros y las instituciones de la Unión siguen sujetos, de conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 3, a deberes recíprocos de cooperación leal (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento, 230/81, EU:C:1983:32, apartados 37 y 38). En particular, corresponde a los Estados miembros velar por que, antes de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el fondo, no se menoscabe la exigencia de unidad de representación de la Unión, mientras que corresponde a la Comisión hacer uso de su condición de negociadora de la acción externa de que se trate para preservar, en la medida de lo posible, el efecto útil del procedimiento judicial ante el Tribunal de Justicia, por ejemplo, intentando obtener el aplazamiento de la votación en el seno del organismo internacional en cuestión.
130 Por otra parte, es preciso subrayar que la imposibilidad de que un Estado miembro proponga una excepción de ilegalidad en el marco de un recurso por incumplimiento se entiende, no obstante, sin perjuicio de la facultad de dicho Estado de rebatir la procedencia de la interpretación que la Comisión hace del acto de Derecho derivado supuestamente infringido por él. En efecto, cuando un texto de Derecho derivado es susceptible de varias interpretaciones, debe interpretarse, en la medida de lo posible, de la manera que mejor se adecue a las disposiciones de los Tratados. Del mismo modo, la primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión sobre las disposiciones de Derecho derivado obliga a interpretar estas, en la medida de lo posible, de conformidad con dichos acuerdos (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 1983, Comisión/Consejo, 218/82, EU:C:1983:369, apartado 15; de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania, C‑61/94, EU:C:1996:313, apartado 52, así como de 17 de octubre de 2024, PT Pelita Agung Agrindustri y PT Permata Hijau Palm Oleo/Comisión, C‑112/23 P, EU:C:2024:899, apartado 38).
131 Por último, sin que sea preciso estudiar de forma más detallada los argumentos formulados por Hungría en apoyo de una supuesta ilegalidad de la Decisión 2021/3, procede declarar que dicho Estado miembro no aporta elemento alguno que permita demostrar que la citada Decisión adolezca de un vicio tan grave y evidente que ponga en duda su propia existencia (véase, por analogía, la sentencia de 11 de octubre de 2016, Comisión/Italia, C‑601/14, EU:C:2016:759, apartado 34).
132 Por consiguiente, procede declarar inadmisible la excepción de ilegalidad de la Decisión 2021/3 propuesta por Hungría.
b) Sobre la infracción de los artículos 1 y 2 de la Decisión 2021/3 y del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto
1) Alegaciones de las partes
133 La Comisión sostiene que Hungría infringió la Decisión 2021/3 al no atenerse, en su votación en la Comisión de Estupefacientes, a la posición adoptada por el Consejo en dicha Decisión. Añade que carece de importancia al respecto que Hungría haya invocado consideraciones sanitarias y sociales para justificar su oposición a las recomendaciones 5.1 y 5.4. La Comisión recuerda, en efecto, que, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, una decisión adoptada por la Unión es obligatoria en todos sus elementos, de modo que no puede aplicarse de manera selectiva, como ha hecho Hungría.
134 Hungría niega haber infringido dicha Decisión, toda vez que constituye un acto inexistente. En efecto, dado que la Unión no es competente para adoptar la citada Decisión, esta se dictó infringiendo el artículo 5 TUE, apartado 2.
2) Apreciación del Tribunal de Justicia
135 La Decisión 2021/3 se adoptó sobre la base del artículo 218 TFUE, apartado 9, que no prevé la adopción de una simple recomendación, sino de una «decisión» que establezca la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en un organismo creado por un acuerdo internacional. Por lo tanto, esta Decisión produce efectos jurídicos obligatorios, en la medida en que establece, para los Estados miembros, la posición de la Unión en el marco del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes y les obliga a defender esa posición. Además, dicha Decisión se publicó como acto vinculante en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo, C‑370/07, EU:C:2009:590, apartado 44, y de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartados 78 y 80).
136 Pues bien, como se desprende de los apartados 109 y 131 de la presente sentencia, la Unión sí era competente para adoptar la Decisión 2021/3 sobre la base del artículo 3 TFUE, apartado 2.
137 Además, contrariamente a lo que sostiene Hungría, esta Decisión goza de una presunción de validez, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 124 de la presente sentencia, de modo que dicho Estado miembro debía respetar su fuerza ejecutiva, a falta de suspensión de su ejecución dictada por el Tribunal de Justicia.
138 Por consiguiente, procede estimar la primera imputación de la Comisión.
3. Tercera imputación, basada en la vulneración del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3
a) Alegaciones de las partes
139 La Comisión estima que Hungría ha vulnerado el principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, al no votar en el seno de la Comisión de Estupefacientes de conformidad con la Decisión 2021/3 y al manifestar públicamente su desacuerdo con las recomendaciones de la OMS, que figuraban en el orden del día.
140 La Comisión señala que, como se desprende de la sentencia de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania (C‑620/16, EU:C:2019:256), apartado 94, la obligación de los Estados miembros de respetar una decisión adoptada con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, es una expresión específica de la exigencia de unidad de representación de la Unión.
141 Según la Comisión, la actuación de Hungría se ve agravada por el hecho de que su votación en el seno de la Comisión de Estupefacientes tuvo lugar sin advertencia ni consulta previas a las instituciones de la Unión. La Comisión precisa que, en el seno de la Comisión de Estupefacientes, Hungría solo podía expresarse en nombre de la Unión y, habida cuenta de la competencia externa exclusiva de esta última, no podía sino expresar la posición de la Unión.
142 La Comisión añade que Hungría no adoptó medida alguna, ni en la reunión de la Comisión de Estupefacientes ni posteriormente, para remediar las consecuencias de su conducta o, al menos, para atenuarlas y disipar las dudas sobre su actuación futura. De este modo, Hungría no reconoció el carácter ilegal de su conducta en el seno de la Comisión de Estupefacientes e incluso insistió en la legitimidad de sus acciones.
143 La Comisión subraya que las autoridades húngaras ya tenían conocimiento, desde antes de que la propuesta de la Comisión fuera presentada al Consejo, de la posición que estaba previsto adoptar en nombre de la Unión. Por lo tanto, si Hungría hubiera tenido realmente la intención de oponerse a ella, habría tenido el tiempo necesario para preparar su recurso, antes de la reunión de la Comisión de Estupefacientes.
144 Por último, la Comisión señala que, dado que la OMS no publica sus informes, por lo general, antes de finales de noviembre, el plazo disponible para la elaboración de la propuesta de la Comisión y para la coordinación interinstitucional con vistas a preparar la posición que debe adoptar la Unión en el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes que se celebra en marzo del año siguiente es extremadamente breve. A menudo, el plazo de dos meses previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, para interponer un recurso de anulación contra la decisión del Consejo por la que se establece tal posición, calculado a partir de la notificación de dicha decisión, no expira antes del comienzo del período de sesiones de primavera de la Comisión de Estupefacientes. Sin embargo, el hecho de que dicho plazo esté en curso no impide que la decisión produzca sus efectos jurídicos y que los Estados miembros destinatarios de la misma deban atenerse a ella.
145 Hungría niega haber vulnerado el principio de cooperación leal.
146 En primer término, según Hungría, la ilegalidad de la Decisión 2021/3, que resulta de la infracción del artículo 3 TFUE, apartado 2, impide que se declare que dicho Estado miembro ha violado ese principio. Esta ilegalidad implica, por tanto, que el citado Estado miembro podía expresar libremente su propia posición en el seno de la Comisión de Estupefacientes.
147 En segundo término, Hungría sostiene que no es la única responsable de la situación. A este respecto, señala la tardanza con la que la Comisión presentó su propuesta de decisión al Consejo. En consecuencia, la votación en el seno de la Comisión de Estupefacientes tuvo lugar antes de que expirara plazo de recurso de dos meses de que disponía Hungría para impugnar la Decisión 2021/3. Alega que tal práctica vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva de los Estados miembros y que, por consiguiente, procede interpretar el principio de cooperación leal a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Destaca que los pocos días transcurridos entre la adopción de dicha Decisión y la votación de las modificaciones no bastaron para interponer un recurso y solicitar medidas provisionales y para que el Tribunal de Justicia se pronunciara al respecto.
148 Además, Hungría precisa que, debido a este calendario ajustado, no adoptó hasta justo antes del período de sesiones su posición definitiva sobre las recomendaciones de la OMS, teniendo en cuenta, a este respecto, la sentencia de 19 de noviembre de 2020, B. S. y C. A. [Comercialización del cannabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938).
149 Hungría añade que conviene distinguir el presente asunto del que dio lugar a la sentencia de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo (C‑600/14, EU:C:2017:935). Considera que, ciertamente, ambos asuntos presentan el punto en común de que el Estado miembro de que se trata no disponía de tiempo suficiente para impugnar las decisiones controvertidas ni para solicitar la suspensión de la ejecución de dichas decisiones. Sin embargo, a diferencia del asunto que dio lugar a esa sentencia, en el caso de autos se vulneran los efectos irreversibles causados por la Decisión 2021/3 en el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, lo que viola el derecho a la tutela judicial efectiva.
150 En tercer término, Hungría niega que la OMS haya aportado algún argumento concreto, ya sea desde el punto de vista sanitario, social o jurídico, en apoyo de una utilidad práctica de sus recomendaciones, cuyo único efecto podría ser enviar al público el mensaje de que los riesgos vinculados al cannabis para la sociedad y para la salud pública fueron sobrestimados en la elaboración de la Convención y Convenio en cuestión y, por lo tanto, de que estos son demasiado estrictos en lo que respecta al control introducido para el cannabis.
151 En cuarto término, Hungría afirma que las recomendaciones de la OMS no son idóneas para favorecer el acceso a los preparados a base de cannabis con fines terapéuticos, puesto que tales recomendaciones tienen como única finalidad facilitar la investigación sobre esos usos.
b) Apreciación del Tribunal de Justicia
152 Como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, en todos los ámbitos que corresponden a los objetivos de los Tratados, el artículo 4 TUE, apartado 3, impone a los Estados miembros la obligación de facilitar a la Unión el cumplimiento de su misión y de abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de esos objetivos [sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, EU:C:1971:32, apartado 21; dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993, EU:C:1993:106, apartado 10, y sentencias de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Dinamarca, C‑467/98, EU:C:2002:625, apartado 110, y de 8 de marzo de 2022, Comisión/Reino Unido (Lucha contra el fraude por infravaloración), C‑213/19, EU:C:2022:167, apartado 527].
153 En consecuencia, cuando resulte que la materia de un acuerdo internacional o de un convenio internacional sea en parte competencia de la Unión y en parte de los Estados miembros, es necesario garantizar una estrecha cooperación entre estos últimos y las instituciones de la Unión tanto en el proceso de negociación y de celebración como en la ejecución de las obligaciones contraídas. Esta obligación de cooperación se deriva de la exigencia de unidad en la representación internacional de la Unión [dictámenes 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993, EU:C:1993:106, apartado 36, y 1/94 (Acuerdos anexos al Acuerdo OMC), de 15 de noviembre de 1994, EU:C:1994:384, apartado 108, y sentencia de 20 de abril de 2010, Comisión/Suecia, C‑246/07, EU:C:2010:203, apartado 73].
154 Los deberes particulares de acción y de abstención a los que está sometido un Estado miembro no le permiten presentar, en un organismo creado por un acuerdo internacional, una propuesta unilateral que lo desvincule de la estrategia común elaborada en el seno del Consejo. Tal situación puede, en efecto, comprometer el principio de unidad en la representación internacional de la Unión y de sus Estados miembros y debilitar su poder de negociación frente a las otras partes en el Convenio en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de abril de 2010, Comisión/Suecia, C‑246/07, EU:C:2010:203, apartados 103 y 104).
155 Las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del principio de cooperación leal, tal como se han recordado en los apartados 152 a 154 de la presente sentencia, les son impuestas a fortiori en el ámbito de las competencias exclusivas de la Unión.
156 Además, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 156 de sus conclusiones, basándose en la sentencia de 14 de marzo de 1973, Westzucker (57/72, EU:C:1973:30), apartado 17, no solo es inherente al propio concepto de Unión, sino también a la aplicación de un procedimiento de votación por mayoría en el Consejo, que los Estados miembros hagan valer sus intereses en el marco de los mecanismos de deliberación colectiva creados por los Tratados para la consecución de los objetivos de la Unión.
157 También es preciso recordar que el respeto por los Estados miembros de una decisión adoptada por el Consejo con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, es una manifestación concreta de la exigencia de unidad de representación de la Unión, que dimana de la obligación de cooperación leal (véase, por analogía, la sentencia de 27 de marzo de 2019, Comisión/Alemania, C‑620/16, EU:C:2019:256, apartado 94).
158 De ello se deduce que Hungría vulneró el principio de cooperación leal enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3, por un lado, al no votar en el seno de la Comisión de Estupefacientes de conformidad con la Decisión 2021/3 y, por otro, al manifestar públicamente su desacuerdo con las recomendaciones de la OMS, que figuraban en el orden del día. Tal conducta perjudicó la eficacia de la acción internacional de la Unión, así como la credibilidad y la reputación de esta última en la escena internacional.
159 Por otra parte, la alegación de la Comisión basada en que Hungría no ha adoptado ninguna medida para remediar las consecuencias de su conducta o, al menos, para atenuarlas y disipar las dudas en cuanto a su actuación futura pretende responder a las alegaciones de Hungría de que la votación controvertida en el seno de la Comisión de Estupefacientes es un caso aislado y que nada permite concluir, a la vista de las explicaciones facilitadas por dicho Estado miembro, que este último pueda adoptar un comportamiento similar en el futuro. Pues bien, basta con señalar que, en cualquier caso, estas circunstancias carecen de incidencia en el incumplimiento de la obligación de cooperación leal que resulta de la conducta de dicho Estado miembro, constatado en el apartado 157 de la presente sentencia.
160 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede estimar la tercera imputación de la Comisión.
161 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que Hungría, en primer término, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión 2021/3, que la vincula en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, en relación con el artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, en segundo término, ha vulnerado la competencia externa exclusiva de la Unión establecida en el artículo 3 TFUE, apartado 2, y, en tercer término, ha vulnerado el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, al no seguir la posición de la Unión en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes sobre la modificación de la inclusión en las listas del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis.
Costas
162 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a Hungría y al haber sido desestimadas las alegaciones formuladas por esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Hungría, en primer término, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión (UE) 2021/3 del Consejo, de 23 de noviembre de 2020, sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes sobre la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971, que la vincula en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, en relación con el artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, en segundo término, ha vulnerado la competencia externa exclusiva de la Unión Europea establecida en el artículo 3 TFUE, apartado 2, y, en tercer término, ha vulnerado el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, al no seguir la posición de la Unión en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas sobre la modificación de la inclusión en las listas del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis.
2) Condenar en costas a Hungría.
Firmas
* Lengua de procedimiento: húngaro.