Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. ATHANASIOS RANTOS

presentadas el 27 de marzo de 2025 (1)

Asunto C‑632/23

Comisión Europea

contra

República de Bulgaria

« Incumplimiento de Estado — Ayudas de Estado — Ayuda declarada ilegal e incompatible con el mercado interior — Artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo — Decisión (UE) 2015/456 — Ayudas de Estado concedidas con ocasión de permutas de terrenos forestales — Obligación de recuperación — Obligación de información — No ejecución en el plazo establecido — Designación de un experto independiente con el fin de determinar los importes de la ayuda que deben recuperarse — Falta de independencia de ese experto »

I.      Introducción

1.        Mediante el presente recurso por incumplimiento, interpuesto al amparo del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, y de los artículos 4 a 6 de la Decisión (UE) 2015/456 sobre el régimen de ayudas estatales aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales (2) al no haber adoptado dentro del plazo establecido todas las medidas necesarias para la ejecución de dicha Decisión.

2.        Más concretamente, la Comisión reprocha a la República de Bulgaria no haber adoptado, en el plazo de doce meses a partir de la fecha de notificación de la Decisión 2015/456, a saber, antes del 5 de septiembre de 2015, todas las medidas necesarias para, por una parte, recuperar la totalidad de las ayudas de Estado concedidas a empresas en el contexto de la permuta de terrenos forestales de propiedad pública por terrenos forestales privados durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, que fueron declaradas ilegales e incompatibles con el mercado interior por dicha Decisión, y, por otra parte, cumplir sus obligaciones de información frente a la Comisión.

3.        En apoyo de su recurso, la Comisión formula tres imputaciones que se solapan parcialmente, basadas, la primera, en la falta de aplicación de la Decisión 2015/456 en el plazo establecido; la segunda, en un resultado muy limitado en cuanto a la recuperación de la ayuda en cuestión, y, la tercera, en la falta de circunstancias que demuestren la imposibilidad absoluta de ejecutar dicha Decisión.

4.        Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en el análisis de la primera parte de la segunda imputación de la Comisión, que se articula, en esencia, en torno a tres alegaciones con respecto a la República de Bulgaria, basadas, la primera, en la elección supuestamente injustificada de dicho Estado miembro de recurrir a un experto independiente para evaluar los precios de mercado de las parcelas intercambiadas a efectos de determinar los importes de la ayuda que deben recuperarse en virtud del considerando 176 de la Decisión 2015/456; la segunda, en la supuesta falta de independencia del experto designado, y, la tercera, en un supuesto incumplimiento de la obligación de cooperación leal al no haber comunicado a la Comisión la información de que el experto designado era una empresa pública.

II.    Marco jurídico

A.      Reglamento (CE) n.º 659/1999

5.        El Reglamento (CE) n.º 659/1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE], (3) que ha sido sustituido por el Reglamento (UE) 2015/1589, (4) sigue siendo aplicable al presente litigio habida cuenta de la fecha de los hechos.

6.        El considerando 13 del Reglamento n.º 659/1999 establecía:

«Considerando que, en caso de ayuda ilegal e incompatible con el mercado común, debe restablecerse la competencia efectiva; que, para ello, es necesario que la ayuda, con sus correspondientes intereses, se recupere sin demora; que conviene que dicha recuperación se efectúe con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional; que la aplicación de estos procedimientos no debe, impidiendo la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión, entorpecer el restablecimiento de la competencia efectiva; que, para lograr este resultado, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que la decisión de la Comisión surta efecto».

7.        El artículo 14 de dicho Reglamento, titulado «Recuperación de la ayuda», preveía, en su apartado 3:

«Sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia […] pueda disponer, de conformidad con el artículo [278 TFUE], la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho [de la Unión].»

8.        El artículo 23 del citado Reglamento, titulado «Incumplimiento de decisiones y sentencias», disponía en su apartado 1:

«Cuando el Estado miembro interesado no cumpla lo dispuesto en las decisiones negativas o condicionales, especialmente en los casos a que se refiere el artículo 14, la Comisión podrá someter directamente el asunto al Tribunal de Justicia […] en virtud de lo establecido en el [artículo 108 TFUE, apartado 2].»

B.      Decisión 2015/456

9.        A tenor de lo dispuesto en los considerandos 44, 118 a 121, 146 y 172 a 177 de la Decisión 2015/456:

«(44)      En la Decisión de incoación, la Comisión expuso también su conclusión preliminar sobre el modo en que debía cuantificarse la ventaja derivada de las operaciones de permuta en cuestión, en caso de que se considerase que daban lugar a ayuda estatal:

i)      la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela forestal de propiedad privada 1 y el precio administrativo de la parcela 1, determinado de conformidad con las disposiciones del Reglamento sobre los precios de base,

ii)      la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela forestal de propiedad pública 2 y el precio administrativo de la parcela 2, determinado de acuerdo con las disposiciones del Reglamento sobre los precios de base.

El importe de la ayuda estatal de las operaciones de permuta sería el resultado de deducir el valor de i) del valor de ii).

Cualquier compensación monetaria derivada de la diferencia entre los precios administrativos de las dos parcelas objeto de la operación de permuta que una de las Partes hubiese pagado a la otra debería tenerse también en cuenta al calcular el posible componente de ayuda estatal que conllevaría la operación.

[…]

(118)      En los escritos presentados posteriormente en respuesta a las solicitudes de información, las autoridades búlgaras proporcionaron los precios de mercado de los terrenos forestales de propiedad privada y de propiedad pública para todas las operaciones de permuta llevadas a cabo durante el período de referencia […].

(119)      En su escrito de 19 de noviembre de 2013 […], sin embargo, las autoridades búlgaras indicaron que existían algunos problemas en relación con la fiabilidad de los datos que habían aportado. En particular, a efectos de la fórmula contemplada en el considerando 44, las autoridades búlgaras facilitaron los precios justos de mercado para 82 parcelas […] relacionadas con las operaciones de permuta en cuestión. Para las demás parcelas, facilitaron las mejores estimaciones posibles de los valores de mercado, indicando que quizá no reflejaran los valores justos de mercado. Para las demás parcelas de propiedad pública, las autoridades búlgaras explicaron que los precios que mencionaban como precios de mercado eran en realidad el promedio de los precios de los diferentes tipos de operaciones forestales. Por lo tanto, no representan necesariamente un valor justo de mercado, ya que no son iguales a los precios medios de operaciones totalmente análogas.

(120)      Del mismo modo, para el resto de las parcelas de propiedad privada que aún no habían sido objeto de tasación por un experto independiente, las autoridades búlgaras señalaron que, en determinados casos, los precios indicados en los certificados de venta, que habían sido utilizados por las autoridades como referencia para los valores de mercado de esas parcelas, se aproximaban o equivalían a los denominados valores fiscales. El valor fiscal de una parcela no es su valor de mercado, sino el precio mínimo que debe pagarse en las operaciones inmobiliarias, es decir, el valor de mercado de la parcela en cuestión sería, en principio, más elevado.

(121)      No obstante, las autoridades búlgaras subrayaron que los datos que habían facilitado sobre los precios de mercado son las mejores estimaciones que han podido obtener, pues: i) no existe una normativa específica en Bulgaria para determinar, a través de una tasación, los precios de mercado de las parcelas forestales; ii) llevaría mucho tiempo que un perito independiente calculara cuáles hubieran sido los precios de mercado de las parcelas en cuestión en el momento de la permuta, y iii) una evaluación de ese tipo sería un proceso muy costoso. Además, las autoridades búlgaras afirmaron que los precios facilitados están, de todos modos, más cerca de los precios justos de mercado que de los precios administrativos.

[…]

(146)      Las autoridades búlgaras señalaron algunos problemas relacionados con la fiabilidad de los datos que habían podido proporcionar en relación con los precios de mercado […]. Al mismo tiempo, sin embargo, indicaron que la información facilitada incluía las mejores estimaciones de los precios de mercado […]. La Comisión considera que esos datos son estimaciones suficientemente fiables del valor de mercado real (es decir, “justo”) de las parcelas en cuestión.

[…]

(172)      La Comisión no está jurídicamente obligada a fijar el importe exacto que debe recuperarse, en particular cuando no dispone de los datos necesarios para ello. Por el contrario, basta con que la decisión de la Comisión incluya indicaciones que permitan al Estado miembro determinar la cantidad recuperable sin excesivas dificultades […].

(173)      […] la Comisión considera que el Estado miembro debe utilizar la metodología siguiente como punto de partida para determinar el importe de la ayuda incompatible que debe recuperarse de cada beneficiario. Debe calcularse:

i)      la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela de terreno forestal de propiedad privada y su precio administrativo, determinado de acuerdo con las prescripciones del Reglamento sobre los precios de base, y

ii)      la diferencia entre el precio real de mercado de la parcela de terreno forestal de propiedad pública y su precio administrativo, determinado de acuerdo con las prescripciones del Reglamento sobre los precios de base.

El importe inicial de la ayuda estatal recibida como resultado de la operación de permuta será igual al valor de ii) menos el valor de i).

Ese importe inicial debe corregirse en los casos en los que una parcela de terreno de propiedad pública de valor administrativo superior haya sido canjeada por una parcela de terreno de propiedad privada de valor administrativo inferior. Según las autoridades búlgaras, en esos casos el beneficiario tuvo que pagar una compensación al Estado para cubrir la diferencia de valor entre las parcelas. Por consiguiente, del importe inicial de la ayuda deberá detraerse el importe de la compensación abonada por el beneficiario a las autoridades búlgaras. El importe resultante deberá ser reclamado posteriormente por las autoridades búlgaras al beneficiario para recuperar la ventaja obtenida a raíz de la operación de permuta.

(174)      Para la determinación de los precios de mercado de las parcelas en cuestión, debe reflejarse plenamente el valor económico de los terrenos en el momento de la permuta. […]

(175)      La Comisión constata que la información sobre los precios administrativos utilizados en las operaciones de permuta y sobre los precios de mercado de las parcelas pertinentes en el momento de las permutas está ya en posesión de las autoridades búlgaras […], de modo que estas no deberían encontrar excesivas dificultades para determinar los importes que deben recuperarse sobre la base de la metodología descrita en el considerando 173 […].

(176)      No obstante, en los casos en que las autoridades búlgaras puedan plantear reservas legítimas sobre la posibilidad de aplicar esa metodología o de que de su aplicación resulte un importe que no refleje adecuadamente el importe de la ayuda estatal recibida por el beneficiario, podrán decidir que se lleve a cabo una evaluación de los precios de mercado de las parcelas permutadas en el momento de la operación, recurriendo a un experto independiente, cualificado para la realización de esas tasaciones, y elegido a través de una licitación pública abierta. A la hora de establecer el procedimiento de selección correspondiente, incluso en los casos en que la cuantía del contrato no supere los umbrales de las Directivas sobre contratación pública de la Unión [Europea], deben respetarse los principios de transparencia y de igualdad de trato. En particular, el procedimiento de licitación debe: i) ser objeto de adecuada publicidad; ii) estar basado en criterios de selección objetivos, conocidos de antemano; iii) precisar que, tras la fase de preselección, en la decisión final participarán representantes de los servicios de la Comisión. En esos casos excepcionales, las autoridades búlgaras deberán: i) indicar la parcela o parcelas de que se trate; ii) indicar las razones que justifican encomendar una evaluación a un experto independiente, en ese caso particular; iii) someter a la Comisión una propuesta para el nombramiento de un experto independiente (seleccionado mediante licitación pública) acordado por la Comisión y la República de Bulgaria.

(177)      Por último, puesto que el objetivo de la recuperación consiste en restablecer el statu quo tal como existía antes de la fecha en la que se llevaron a cabo las operaciones de permuta, la Comisión considera que, a la vista del carácter excepcional de los acuerdos de permuta en relación con los terrenos forestales que no han sido explotados comercialmente, la República de Bulgaria cumpliría con su obligación de recuperar las ayudas concedidas ilegalmente revocando las operaciones de permuta en cuestión revirtiendo de nuevo la titularidad de las parcelas. […]»

10.      Los artículos 1 y 4 a 6 de la parte dispositiva de esta Decisión tienen el siguiente tenor:

«Artículo 1

Las ayudas estatales, concedidas a las empresas en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales de propiedad pública a cambio de terrenos forestales de propiedad privada en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, ilegalmente aplicadas por la República de Bulgaria, infringiendo el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] son incompatibles con el mercado interior.

[…]

Artículo 4

1.      La República de Bulgaria deberá recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1.

2.      No obstante lo dispuesto en el apartado 1, las ayudas incompatibles podrán ser recuperadas de los beneficiarios revocando las operaciones de permuta en los casos en que ni los terrenos forestales de propiedad pública ni los terrenos forestales de propiedad privada objeto de la operación hayan sufrido cambios significativos desde la fecha de la permuta.

[…]

Artículo 5

1.      La recuperación de las ayudas concedidas en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.

2.      La República de Bulgaria velará por que la presente Decisión se aplique plenamente en el plazo de doce meses a partir de su fecha de notificación.

Artículo 6

[…]

3.      En el plazo de doce meses a partir de la notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará documentos que demuestren que la ayuda ha sido plenamente recuperada de los beneficiarios de que se trate.

4.      La República de Bulgaria mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de las ayudas concedidas en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 haya concluido, mediante la presentación de informes bimestrales. Facilitará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.»

III. Antecedentes del litigio y procedimiento precontencioso

A.      Antecedentes de hecho

11.      En 1947, los terrenos forestales de la República de Bulgaria fueron nacionalizados. Después del año 2000, la República de Bulgaria comenzó a restituirlos a sus anteriores propietarios privados. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, a raíz de una modificación de la Ley de Bosques, (5) que entró en vigor el 22 de febrero de 2002, se hicieron posibles las permutas de terrenos forestales privatizados por terrenos forestales públicos de titularidad estatal pertenecientes al Fondo Forestal del Estado. Los precios de los terrenos objeto de permuta se determinaban sobre la base de criterios establecidos por la legislación búlgara, que entró en vigor el 18 de noviembre de 2003. (6)

12.      Dado que el 27 de enero de 2009 entró en vigor la prohibición de las permutas de terrenos forestales, el período de referencia de las operaciones de permuta en cuestión se situó entre el 1 de enero de 2007 (es decir, la fecha de adhesión de la República de Bulgaria a la Unión) y el 27 de enero de 2009. (7)

13.      A raíz de una denuncia presentada en 2008, en la que se afirmaba la existencia de una ayuda de Estado ilegal relacionada con permutas de terrenos, la Comisión notificó a la República de Bulgaria, mediante escrito de 29 de junio de 2011, su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con las operaciones de permuta en cuestión.

14.      Mediante la Decisión 2015/456, la Comisión declaró que la República de Bulgaria había incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, al conceder una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado interior a empresas en el marco de la permuta de al menos dos parcelas de terrenos forestales de propiedad pública a cambio de terrenos forestales de propiedad privada en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, lo que afectaba a un total de 132 operaciones de permuta.

15.      A este respecto, la Comisión consideró que las operaciones de permuta realizadas por la República de Bulgaria durante el período de referencia constituían una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, cuando las personas que habían intervenido en las permutas eran empresas, en el sentido de dicha disposición, y que el valor de los terrenos forestales de dicho Estado miembro no reflejaba el valor de mercado, (8) siempre que no se tratara de ayudas de minimis en el sentido del Reglamento (UE) n.º 1407/2013. (9)

16.      El 5 de noviembre de 2014, la República de Bulgaria decidió no interponer recurso de anulación contra la Decisión 2015/456.

B.      Procedimiento administrativo precontencioso

17.      A raíz de la adopción de la Decisión 2015/456, las autoridades búlgaras y los servicios de la Comisión intercambiaron una amplia correspondencia sobre su ejecución. A efectos de las presentes conclusiones, la exposición que sigue se centrará exclusivamente en la correspondencia relativa a la designación del experto independiente.

18.      El 7 de octubre de 2014, en su primera reunión con los servicios de la Comisión tras la adopción de la Decisión 2015/456, las autoridades búlgaras informaron a esta institución de que habían decidido recuperar la ayuda incompatible sin hacer uso de la posibilidad prevista en el artículo 4, apartado 2, de la parte dispositiva y en el considerando 177 de la Decisión 2015/456, a saber, la anulación de las operaciones de permuta en los casos en que los terrenos forestales objeto de la operación no hayan sufrido cambios significativos desde la fecha de la permuta. En cambio, se comprometieron a recuperar la ayuda en todos los casos en que su importe fuera superior al umbral de minimis. A tal fin, las autoridades búlgaras indicaron que llevarían a cabo una tasación de los precios de mercado de las parcelas permutadas, con la asistencia de un experto independiente, con arreglo al considerando 176 de dicha Decisión. En esa reunión, la Comisión no se opuso a la decisión de las autoridades búlgaras de recurrir a dicho experto independiente.

19.      Mediante correo electrónico de 17 de octubre de 2014, las autoridades búlgaras enviaron a la Comisión una lista en la que se identificaban 78 operaciones de permuta de terrenos forestales que entraban en el ámbito de aplicación de las normas de minimis.

20.      Mediante correo electrónico de 22 de octubre de 2014, los servicios de la Comisión informaron a las autoridades búlgaras de que dicha lista había sido «elaborada correctamente».

21.      El 26 de noviembre de 2014, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Silvicultura búlgaro aprobó la lista de operaciones de permuta que superaban el umbral de minimis y para las que era necesario proceder a una tasación por un experto independiente de los precios de mercado de las parcelas forestales en el momento en que se produjo la permuta.

22.      El procedimiento de licitación para la selección del experto independiente se desarrolló en el período comprendido entre los años 2014 y 2017, durante el cual se convocaron numerosas licitaciones, algunas dificultades de procedimiento habiendo impedido que las primeras licitaciones tuvieran éxito. (10)

23.      Mediante escrito de 16 de octubre de 2017, las autoridades búlgaras informaron a la Comisión del resultado del último procedimiento de licitación, indicando que el experto seleccionado era la empresa Agrolesproekt EOOD y que esta ejecutaría el contrato recurriendo a dos expertos cualificados que estaban inscritos en la Cámara de Tasadores Independientes de Bulgaria y autorizados a evaluar parcelas de terreno en las zonas forestales. Además, este escrito indicaba que, de conformidad con los requisitos impuestos a los licitadores en la documentación relativa al contrato público, se había realizado una declaración en relación con los dos tasadores, en la que se indicaba, en particular, que no habían participado en la composición de los comités que confirmaban los informes de evaluación elaborados para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, al que se refiere la Decisión 2015/456. (11) Dicho escrito no contenía ninguna información sobre la estructura de propiedad de Agrolesproekt y, en particular, sobre el hecho de que esta estaba participada en un 100 % por el Estado búlgaro.

24.      Mediante escrito de 26 de octubre de 2017, la Comisión informó a la República de Bulgaria, por una parte, de que había tomado nota de la selección de Agrolesproekt y del hecho de que el contrato sería ejecutado por los dos expertos y, por otra parte, de que, sobre la base de la información disponible, la selección propuesta cumplía los criterios para recurrir a expertos independientes y suficientemente cualificados que no hubieran participado anteriormente en las operaciones de permuta a que se refiere la Decisión 2015/456. Además, invitó a las autoridades búlgaras a que le facilitaran los informes de evaluación en cuanto los expertos los hubieran finalizado.

25.      El 7 de noviembre de 2017, las autoridades búlgaras y Agrolesproekt firmaron un contrato para la prestación del servicio de cálculo del precio de mercado de los terrenos objeto de permuta.

26.      Mediante escrito de 8 de junio de 2018, en respuesta al escrito de 26 de octubre de 2017, la República de Bulgaria informó a la Comisión de que Agrolesproekt había elaborado un informe sobre el trabajo realizado, que había sido remitido al poder adjudicador, que lo había aprobado, a raíz de la evaluación del consejo de expertos de la Agencia Ejecutiva Forestal, que había constatado por unanimidad que los informes de evaluación se habían elaborado de conformidad con las especificaciones técnicas del contrato y con la metodología prescrita en el pliego de condiciones.

27.      Mediante escrito de 29 de junio de 2018, la Comisión solicitó a la República de Bulgaria que le facilitara información relativa a la ejecución de la misión de evaluación de las propiedades forestales.

28.      Mediante escrito de 4 de septiembre de 2018, las autoridades búlgaras presentaron sus informes sobre la evaluación de los precios de mercado de los terrenos objeto de permuta. Sobre la base de estos informes, se constató un importe de ayuda positivo correspondiente a 103 de las 132 operaciones de permuta a que se refiere la Decisión 2015/456. (12)

29.      Mediante escrito de 22 de octubre de 2018, en respuesta al escrito de 4 de septiembre de 2018, la Comisión informó a las autoridades búlgaras de que había tomado nota de la información transmitida y confirmó la conclusión de que se había identificado una ventaja para los beneficiarios que habían participado en las 103 operaciones de permuta (de un total de 132).

30.      En noviembre de 2018, según la Comisión, las autoridades búlgaras indicaron que los importes que debían recuperarse ascendían a unos 40 millones de euros.

31.      En 2020, la Comisión recibió una denuncia en la que se alegaba que el importe que debía recuperarse ascendía a más de 500 millones de euros y se expresaban dudas sobre el método de cálculo de la ayuda aplicado por dichas autoridades en el marco de la recuperación.

32.      Mediante escrito de 15 de mayo de 2020, la Comisión, habida cuenta de estas dudas, solicitó a la República de Bulgaria una serie de aclaraciones sobre las actividades de Agrolesproekt, en particular, sobre su estructura de propiedad, sobre la aplicación del criterio de independencia del experto en el marco del procedimiento de licitación y sobre la remuneración de los dos expertos a los que había recurrido Agrolesproekt. (13)

33.      Mediante escrito de 10 de julio de 2020, la República de Bulgaria respondió explicando que Agrolesproekt era una empresa participada en un 100 % por el Estado búlgaro y cuya actividad principal consistía en la prestación de servicios relacionados con la silvicultura y la explotación forestal, y que las funciones de gestión eran ejercidas por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Silvicultura.

34.      Mediante escrito de 22 de septiembre de 2020, la Comisión, considerando que la información facilitada por las autoridades búlgaras no permitía disipar las serias dudas expresadas en cuanto a la plena aplicación de la decisión de recuperación, (14) invitó a dichas autoridades a que revisaran todos los informes de evaluación individuales elaborados por Agrolesproekt con el fin de determinar los precios de mercado de acuerdo con la metodología correcta y a que calcularan sin demora los importes correctos de ayuda de Estado que debían recuperarse.

35.      Mediante escrito de 2 de noviembre de 2020, dichas autoridades informaron a la Comisión de que se habían interpuesto numerosos recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra las órdenes de recuperación emitidas, así como de la inexistencia de un mecanismo jurídico o legislativo que permitiera reabrir o concluir un procedimiento judicial en curso.

36.      Mediante escrito de 19 de abril de 2021, la Comisión indicó a las mismas autoridades que el hecho de que Agrolesproekt fuera una «empresa pública», en el sentido del artículo 2, letra b), de la Directiva 2006/111/CE, (15) impedía a dicha empresa evaluar los precios de mercado de las parcelas permutadas en el momento de la operación. Por lo tanto, según la Comisión, el informe pericial elaborado por Agrolesproekt, en el que se habían basado las autoridades búlgaras para adoptar las medidas destinadas a aplicar la decisión de recuperación de la ayuda de Estado, no era fiable para la aplicación de la Decisión 2015/456. En consecuencia, la Comisión solicitó a dichas autoridades que estudiaran la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación pública para la designación de un experto independiente, con arreglo al considerando 176 de dicha Decisión. (16)

37.      Mediante escrito de 11 de mayo de 2021, estas autoridades respondieron a dicho escrito defendiendo la elección de Agrolesproekt como experto, subrayando, en particular, el hecho de que esa elección se había realizado mediante un procedimiento público suficientemente transparente, competitivo, abierto e incondicional, de conformidad con el considerando 176 de dicha Decisión, y sobre la base del criterio de la oferta más baja. Además, indicaron que esta empresa no recibía financiación para sus actividades con cargo al presupuesto del Estado, de los municipios o de otras administraciones ordenadoras, y que sus ingresos procedían de su actividad principal, a saber, la elaboración de planes forestales e inventarios de zonas forestales en el marco de contratos celebrados a raíz de la participación en procedimientos abiertos en virtud de la Zakon za obshtestvenite porachki (Ley de Contratación Pública). (17) Por último, afirman que están pendientes ante los órganos jurisdiccionales nacionales numerosos procedimientos que tienen por objeto impugnar el importe de la ayuda que debe recuperarse y, en algunos de ellos, los peritos judiciales han determinado un precio de mercado similar o inferior al establecido por dicha empresa.

38.      Mediante escrito de 20 de junio de 2022, la Comisión solicitó información adicional sobre la independencia de Agrolesproekt. La Comisión subrayó la necesidad de transparencia en los siguientes ámbitos: a) la actividad principal de la empresa, los servicios ofrecidos y una lista de los principales clientes; b) su política comercial y sus procedimientos de toma de decisiones; c) las demás entidades o entidades interesadas que controlan o influyen en la actividad de dicha empresa, y d) las fuentes de ingresos detalladas y la parte de la financiación pública o de los contratos adjudicados por el Estado en el volumen de negocio de dicha empresa, así como las cuentas auditadas correspondientes al período 2017‑2021.

39.      Mediante escrito de 12 de julio de 2022, la República de Bulgaria reiteró las observaciones formuladas en su escrito de 11 de mayo de 2021, indicando al mismo tiempo que, de un total de 102 asuntos en los que se había identificado la concesión de una ayuda de Estado, se habían iniciado hasta entonces 66 procedimientos judiciales en relación con la recuperación de dicha ayuda y que, en diez asuntos, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria) había anulado las órdenes de recuperación impugnadas. Las autoridades búlgaras precisaron que habían emitido veintiuna órdenes de recuperación, diez de las cuales fueron objeto de un pago y cinco dieron lugar a la anulación de la operación de permuta.

40.      En el marco de un recurso interpuesto contra tal orden de recuperación de la ayuda en una permuta de terrenos, el Administrativen sad Varna (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Varna, Bulgaria) planteó al Tribunal de Justicia una serie de cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del concepto de «empresa» en el sentido del artículo 107 TFUE y a las modalidades de cálculo del precio de mercado de los terrenos objeto de permuta. (18)

41.      En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

42.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, y de los artículos 4 a 6 de la Decisión 2015/456 al no haber adoptado dentro del plazo establecido todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios la ayuda de Estado declarada ilegal e incompatible con el mercado interior por dicha Decisión y que condene en costas a dicho Estado miembro.

43.      La República de Bulgaria solicita que se desestime el recurso en su totalidad por infundado y que se condene en costas a la Comisión.

44.      En la vista celebrada el 8 de enero de 2025 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.

V.      Análisis

45.      En apoyo de su recurso, la Comisión formula tres imputaciones que se solapan parcialmente, basadas, la primera, en la falta de aplicación de la Decisión 2015/456 en el plazo establecido; la segunda, en un resultado muy limitado en cuanto a la recuperación de la ayuda en cuestión, y, la tercera, en la falta de circunstancias que demuestren la imposibilidad absoluta de ejecutar dicha Decisión.

46.      La segunda imputación consta de dos partes, que se refieren, respectivamente, a las dos causas principales que, según la Comisión, han impedido la ejecución efectiva de la Decisión 2015/456, a saber, por una parte, la designación injustificada de un experto encargado de determinar el importe de la ayuda que debía recuperarse, que no cumplía los requisitos de independencia establecidos en el considerando 176 de dicha Decisión, y, por otra parte, la aplicación por dicho experto de un método de cálculo erróneo que no permitía reflejar el precio real de mercado.

47.      Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en la primera parte de la segunda imputación, (19) que se articula, en esencia, en torno a tres alegaciones formuladas por la Comisión, basadas, la primera, en la elección supuestamente injustificada de la República de Bulgaria de recurrir a un experto independiente (B), la segunda, en la supuesta falta de independencia del experto designado (C) y, la tercera, en un supuesto incumplimiento de la obligación de cooperación leal al no haber comunicado a la Comisión la información de que el experto designado era una empresa pública (D). (20) Sin embargo, a fin de entender mejor estas distintas alegaciones, me parece útil recordar brevemente los principios relativos a la obligación de recuperación de una ayuda de Estado declarada ilegal (A).

A.      Sobre la obligación de recuperar una ayuda ilegal

48.      En primer término, según ha declarado el Tribunal de Justicia en numerosas ocasiones, la supresión de una ayuda ilegal por vía de recuperación es la consecuencia lógica de la comprobación de su ilegalidad. Por consiguiente, el Estado miembro destinatario de una Decisión por la que se le obliga a recuperar las ayudas ilegales está obligado, en virtud del artículo 288 TFUE, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha Decisión. Debe conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas, para eliminar la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva proporcionada por la ayuda ilegal. (21)

49.      Además, en virtud del artículo 14, apartado 3, del Reglamento n.º 659/1999, (22) que era aplicable en el momento en que se adoptó la Decisión 2015/456, la recuperación de una ayuda declarada ilegal e incompatible con el mercado interior por una decisión de la Comisión debe efectuarse, como se desprende también del considerando 13 de dicho Reglamento, «sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado», siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de dicha decisión, requisito que refleja las exigencias del principio de efectividad. (23)

50.      Así pues, la recuperación debe efectuarse sin dilación y, más concretamente, en el plazo establecido en la decisión de la Comisión, adoptada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, que ordena la recuperación de la ayuda de Estado o, en su caso, en el plazo fijado posteriormente por la Comisión. Una recuperación tardía, posterior a los plazos señalados, incumple las exigencias del Tratado FUE. (24)

51.      Por último, a este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, salvo en los casos en que una decisión de recuperación ha sido objeto de anulación en virtud del artículo 263 TFUE, el único motivo que un Estado miembro puede invocar en su defensa contra un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, es la imposibilidad absoluta de ejecutar la decisión de la que es destinatario. (25) No obstante, esta situación es objeto de un análisis restrictivo. En efecto, el requisito relativo a la existencia de una imposibilidad absoluta de ejecución no se cumple cuando el Estado miembro demandado se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución de la decisión en cuestión, sin emprender actuación real alguna ante las empresas interesadas a fin de recuperar la ayuda y sin proponer a la Comisión métodos alternativos de ejecución de dicha decisión que permitan superar tales dificultades. (26)

52.      El presente recurso por incumplimiento debe examinarse a la luz de estos principios con el fin de determinar si, por una parte, la República de Bulgaria garantizó debidamente la recuperación de la ayuda en el plazo establecido en la Decisión 2015/456 (imputaciones primera y segunda) y, por otra parte, en caso de respuesta negativa, si dicho Estado miembro puede invocar legítimamente razones que constituyan una imposibilidad absoluta de ejecutar dicha Decisión (tercera imputación). (27)

B.      Sobre la elección de recurrir a un experto independiente

53.      Mediante su primera alegación formulada en el marco de la primera parte de la segunda imputación, la Comisión reprocha a la República de Bulgaria haber decidido recurrir a un experto independiente para que evaluara los precios de mercado de las parcelas permutadas con el fin de determinar los importes de la ayuda de Estado que debían recuperarse, mientras que, como se desprende de los considerandos 146 y 175 de la Decisión 2015/456, cuando se adoptó dicha Decisión, las autoridades búlgaras ya disponían, en particular, de los precios de mercado en el momento de las permutas de todos los terrenos afectados por las operaciones. Según la Comisión, esta circunstancia debería haber facilitado la determinación del importe exacto de la ayuda que debía recuperarse respetando la metodología descrita en el considerando 173 de dicha Decisión, sin tener que designar a un experto. En efecto, con arreglo al considerando 176 de la citada Decisión, la posibilidad de recurrir a un experto independiente solo estaba prevista si la metodología descrita en el considerando 173 de esta no podía aplicarse o habría conducido a un importe que no reflejara adecuadamente el importe de la cantidad recibida por el beneficiario. Pues bien, ninguno de esos dos motivos que justifican el recurso a un experto independiente se da en el presente asunto, a juicio de la Comisión. Por consiguiente, prosigue, la elección de las autoridades búlgaras de realizar un nuevo cálculo de los precios de mercado en relación con la totalidad de las 132 operaciones de permuta a que se refiere la Decisión 2015/456 recurriendo a un experto independiente ha provocado un retraso adicional considerable y complicado injustificadamente el proceso de recuperación.

54.      La República de Bulgaria contesta que se cumplían las condiciones para la aplicación del considerando 176 de la Decisión 2015/456, ya que los valores de mercado utilizados para determinar la ayuda en el contexto de la adopción de dicha Decisión no reflejaban necesariamente los valores justos de mercado de las parcelas forestales de que se trata. En efecto, las autoridades búlgaras señalaron, ya en la fase administrativa, que existían «determinados problemas» relativos a la fiabilidad de los datos comunicados, como reconoció la propia Comisión en el considerando 119 de dicha Decisión, puesto que esos valores se determinaron, en particular, sobre la base de estimaciones fiscales poco fiables.

55.      Por las razones que expondré a continuación, considero que la Comisión no puede reprochar a la República de Bulgaria haber recurrido a un experto independiente.

56.      En primer lugar, he de recordar que la posibilidad de establecer el método de cálculo sobre la base de una tasación independiente estaba expresamente prevista en la propia Decisión 2015/456. En efecto, el considerando 176 de la citada Decisión preveía el recurso a un experto independiente «en los casos en que las autoridades búlgaras puedan plantear reservas legítimas sobre la posibilidad de aplicar [la metodología descrita en el considerando 173] o de que de su aplicación resulte un importe que no refleje adecuadamente el importe de la ayuda estatal recibida por el beneficiario». (28) Pues bien, el hecho de que esta posibilidad esté explícitamente prevista en dicha Decisión implica necesariamente que la Comisión era consciente del hecho de que, en el momento de la adopción de la citada Decisión, existía una posibilidad de que la recuperación de la ayuda no pudiera efectuarse de manera casi automática sobre la base de los valores de los precios de mercado de los terrenos que habían sido comunicados durante el procedimiento administrativo. Además, la Comisión ha reconocido en sus observaciones escritas que, en la práctica, la determinación del valor de mercado de una parcela puede presentar ciertas dificultades, que pueden verse acentuadas por el escaso número de operaciones comparables, y que a priori existen varios métodos posibles para determinar el valor de mercado de un terreno.

57.      En segundo lugar, las autoridades búlgaras señalaron debidamente la falta de fiabilidad de los precios de mercado de las parcelas forestales comunicados por ellas mucho antes de la adopción de la Decisión 2015/456, ya en la fase administrativa, en sus observaciones de 19 de noviembre de 2013, así como, a raíz de una solicitud de información, en forma de un cuadro que fue enviado mediante correo electrónico de 21 de enero de 2014. Así lo declaró expresamente la Comisión en el considerando 119 de dicha Decisión. Como explicó la República de Bulgaria en sus observaciones escritas, esta falta de fiabilidad se debía, en particular, a la falta de un número suficiente de operaciones análogas en el mercado restringido de los terrenos situados en zonas forestales, así como a la peculiaridad nacional de que la gran mayoría de las escrituras notariales utilizadas por las autoridades búlgaras reflejaba las evaluaciones fiscales de los bienes que no representaban adecuadamente el precio real de mercado. Además de estas dificultades constatadas, como se desprende del considerando 121 de dicha Decisión, las autoridades búlgaras subrayaron que los datos facilitados sobre los precios de mercado eran «las mejores estimaciones que ha[bía]n podido obtener», (29) habida cuenta de que: «i) no existe una normativa específica en Bulgaria para determinar, a través de una tasación, los precios de mercado de las parcelas forestales; ii) llevaría mucho tiempo que un perito independiente calculara cuáles hubieran sido los precios de mercado de las parcelas en cuestión en el momento de la permuta, y iii) una evaluación de ese tipo sería un proceso muy costoso». Por consiguiente, la Comisión no podía ignorar el hecho de que los precios comunicados constituían «estimaciones», ni afirmar de manera perentoria que dichas autoridades disponían, en el momento de la adopción de la misma Decisión, de todos los datos necesarios para determinar el importe de la recuperación de la ayuda.

58.      En tercer lugar, habida cuenta de lo anterior, es preciso observar que el recurso a un experto independiente con cualificaciones especializadas estaba permitido y al mismo tiempo era necesario para subsanar la falta de fiabilidad de los datos inicialmente comunicados por la República de Bulgaria a la Comisión. En efecto, como señala dicho Estado miembro, sin determinar con precisión los precios de mercado de los terrenos, habría sido imposible aplicar adecuadamente la metodología a la que se refiere la Comisión en el considerando 173 de la Decisión 2015/456, habida cuenta de que el precio de mercado del terreno formaba parte de la ecuación matemática prevista en dicho considerando.

59.      En cuarto y último lugar, esta interpretación parece ser también el enfoque inicial de la Comisión. En efecto, como confirmó esta institución en la vista, aceptó la elección de las autoridades búlgaras de recurrir a un experto en su reunión de 7 de octubre de 2014, a saber, la primera reunión con dichas autoridades tras la adopción de la Decisión 2015/456. (30) Pues bien, al aceptar esta elección, la Comisión también admitió implícitamente las consecuencias prácticas que se derivan de ella. En efecto, no podía sino ser plenamente consciente de que tal elección provocaría necesariamente una ralentización del procedimiento de recuperación de la ayuda, en particular porque, de conformidad con el considerando 176 de dicha Decisión, la designación del experto debía hacerse mediante licitación pública. Pues bien, si la Comisión consideraba que no había motivo para recurrir a la metodología prevista en dicho considerando, debería haberse opuesto a ella desde el principio, en particular desde la primera reunión antes mencionada, y no diez años más tarde, con ocasión de un recurso por incumplimiento. Además, como se desprende de los puntos 18 a 29 de las presentes conclusiones, todas las medidas adoptadas por la República de Bulgaria entre la adopción de la Decisión 2015/456 y la elaboración del informe del experto independiente lo fueron en concertación con los servicios de la Comisión, que nunca formularon objeciones, al menos por escrito, en cuanto a la decisión inicial de recurrir a dicho experto. En efecto, como se desprende del punto 29 de las presentes conclusiones, ni siquiera al término de los trabajos efectuados por dicho experto y de la transmisión de los informes de evaluación relativos a la totalidad de las 132 operaciones de permuta la Comisión formuló objeción o propuesta alguna dirigidas a adoptar medidas nuevas o adicionales en relación con la tasación de los terrenos.

60.      De lo anterior se desprende que, a mi juicio, la primera alegación de la Comisión desarrollada en el marco de la primera parte de la segunda imputación debe desestimarse por infundada.

C.      Sobre la falta de independencia del experto designado

61.      Mediante su segunda alegación formulada en el marco de la primera parte de la segunda imputación, la Comisión alega que el experto designado por la República de Bulgaria, a saber, una empresa participada, en el momento de su selección, en un 100 % por el Estado búlgaro y que estaba bajo el control de la misma autoridad que había concedido inicialmente la ayuda en cuestión, a saber, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Silvicultura, no cumplía los requisitos de independencia establecidos en el considerando 176 de la Decisión 2015/456. Más concretamente, a raíz de la solicitud de información de 20 de junio de 2022, (31) y sobre la base de las respuestas facilitadas por la República de Bulgaria el 12 de julio de 2022, (32) la Comisión consideró que existía claramente una falta de independencia funcional y económica entre Agrolesproekt y dicho Ministerio que viciaba el procedimiento de recuperación de la ayuda y, por lo tanto, la ejecución efectiva de su Decisión.

62.      A su juicio, por una parte, en lo que respecta a la independencia funcional, los estatutos, los informes de actividad y las cuentas anuales de Agrolesproekt indican, en esencia, que los derechos del Estado búlgaro, como único propietario del capital de dicha empresa, eran ejercidos por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Silvicultura y que, por lo tanto, existía un vínculo directo de subordinación entre dicha empresa y la entidad pública que concedió la ayuda. (33) En la vista, la Comisión precisó que esta vinculación orgánica constituía un problema de independencia objetiva, puesto que procedía considerar que Agrolesproekt actuaba bajo la tutela del Estado búlgaro y como manifestación del otorgante de la ayuda. A este respecto, según la Comisión, el conflicto de intereses es evidente, ya que las funciones de gestión de Agrolesproekt se ejercen por una autoridad estatal que ha infringido el Derecho de la Unión; por lo tanto, es «inútil negar la influencia de dicha autoridad en el proceso de toma de decisiones de la empresa». Por otra parte, en cuanto a la independencia económica, según la Comisión, una serie de elementos respalda la falta de esta por parte de dicha empresa, como, en particular, el hecho de que su actividad dependa totalmente de la financiación pública, ya que la totalidad de los contratos ejecutados por Agrolesproekt se había adjudicado mediante licitaciones organizadas por el sector público. Por lo demás, la República de Bulgaria no facilitó ninguna precisión sobre la identidad de las diferentes entidades adjudicadoras del sector público.

63.      La República de Bulgaria rebate esta alegación aduciendo, en esencia, que el hecho de que Agrolesproekt sea una entidad pública no podía afectar a su independencia en la misión que se le había encomendado, dado que, con el fin de evaluar los precios de mercado de las parcelas permutadas y de determinar los importes de la ayuda que debían recuperarse, dicha empresa había recurrido a dos expertos inscritos en la Cámara de Tasadores Independientes de Bulgaria que estaban autorizados a evaluar parcelas de terreno en las zonas forestales, y cuya independencia no podía cuestionarse.

64.      A este respecto, debe señalarse, antes de nada, que la Decisión 2015/456, y en particular su considerando 176, se limita, por una parte, a precisar que las autoridades búlgaras pueden efectuar la evaluación de los precios de mercado de las parcelas a que se refiere dicha Decisión «recurriendo a un experto independiente, cualificado para la realización de esas tasaciones, y elegido a través de una licitación pública abierta» y, por otra parte, a fijar las diferentes etapas del procedimiento para la selección de dicho experto. Si bien esta disposición establece que el experto debe ser «independiente», «cualificado» y «elegido a través de una licitación pública abierta», no contiene ninguna indicación explícita en cuanto al estatuto jurídico o de propiedad de dicho experto, ni, en particular, en cuanto al hecho de que no pueda ser una empresa pública.

65.      Por consiguiente, es preciso determinar si, pese a la falta de tal indicación en la Decisión 2015/456, las autoridades búlgaras debían saber, no obstante, que la designación de una entidad pública como experto era, en sí misma, incompatible con el requisito de independencia de este.

66.      Por las razones que expondré a continuación, considero que no sucedía así en el presente asunto.

67.      En efecto, en primer lugar, he de señalar que tal principio, según el cual las entidades públicas deben ser excluidas de las licitaciones relativas a misiones de peritaje, no se desprende ni de la normativa de la Unión en materia de adjudicación de contratos públicos ni de la normativa más específica sobre ayudas de Estado.

68.      Por una parte, por lo que se refiere a las normas de adjudicación de contratos públicos, del artículo 2, apartado 1, punto 10, de la Directiva 2014/24/UE, (34) en relación con el considerando 14 de esta, se desprende que el concepto de «operador económico» debe interpretarse en un sentido amplio a fin de que incluya no solo a las personas físicas o jurídicas, sino también a cualquier entidad pública que, en particular, ofrezca la prestación de servicios de que se trate en el mercado, independientemente de la forma jurídica que haya escogido para operar en él. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia ha afirmado que la posibilidad de una posición privilegiada de un operador económico, debido a que recibe financiación pública o ayudas de Estado, no puede justificar, a priori y sin más examen, la exclusión de la participación en un contrato público. (35) En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que uno de los objetivos de las normas de la Unión en materia de contratos públicos es la apertura a la competencia más amplia posible, y que redunda en interés del Derecho de la Unión que se garantice la participación más amplia posible de licitadores en una licitación no únicamente en aras del interés en materia de libre circulación de bienes y servicios, sino también en interés de la propia entidad adjudicadora implicada, que dispondrá así de una elección más vasta en cuanto a la oferta más ventajosa y mejor adaptada a las necesidades de la colectividad pública de que se trate. (36)

69.      Por otra parte, en lo que respecta a las normas más específicas en materia de ayudas de Estado, la Comunicación de la Comisión de 10 de julio de 1997, relativa a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos (en lo sucesivo, «Comunicación de 1997»), (37) que era aplicable en la fecha de adopción de la Decisión 2015/456, así como durante las tres primeras licitaciones convocadas por las autoridades búlgaras para seleccionar al experto independiente, (38) preveía expresamente la posibilidad de que funcionarios y agentes públicos participaran en un peritaje independiente. Más concretamente, esta Comunicación establecía, en su título II, «Principios», punto 2, letra a), que, cuando los poderes públicos de un Estado miembro no tengan la intención de recurrir a una venta de terrenos y construcciones mediante licitación incondicional, (39) podrán proceder, antes de las negociaciones de venta, a una tasación a cargo de uno o más tasadores de activos independientes con objeto de determinar el valor de mercado, basándose en indicadores de mercado y en criterios de evaluación comúnmente reconocidos. El precio de mercado resultante constituirá el precio mínimo de compra admisible para que no se califique de ayuda de Estado. A este respecto, esta disposición precisaba, en su párrafo cuarto, que, además de las cualificaciones profesionales, (40) dicho tasador deberá gozar de «independencia en el ejercicio de sus funciones», lo que implicaba que «los poderes públicos no deberán cursarle instrucciones referentes al resultado de la tasación. Los organismos públicos de tasación, así como los funcionarios y demás agentes públicos de este sector, se considerarán independientes en la medida en que no se ejerza ninguna influencia abusiva sobre sus conclusiones». (41)

70.      Es preciso apuntar que la Comunicación de 1997 no era aplicable al procedimiento de selección de Agrolesproekt. No lo era ratione materiae, dado que, por una parte, dicha Comunicación se refería a «ventas» de terrenos y construcciones públicos y no a «permutas» (42) y que, por otra parte, versaba sobre la tasación de terrenos y construcciones en el marco de la calificación de una ayuda y no de su recuperación; tampoco lo era ratione temporis, en la medida en que dicha Comunicación ya no estaba en vigor en el momento en que Agrolesproekt fue propuesta a los servicios de la Comisión para su aprobación. (43) Sin embargo, dicha Comunicación sigue siendo pertinente a efectos del presente análisis, en particular en la medida en que establece el principio según el cual los organismos públicos de tasación están perfectamente en condiciones de llevar a cabo valoraciones en el marco de la aplicación de las normas relativas a las ayudas de Estado, sin que se presuma que no actúan de forma independiente. En efecto, cabe señalar que ninguna disposición de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, que sustituyó a la Comunicación de 1997, excluye la posibilidad de recurrir a expertos independientes que sean organismos públicos, mientras que la posibilidad de recurrir a expertos independientes sigue siendo válida. (44)

71.      Esta constatación no puede quedar desvirtuada por la alegación de la Comisión de que el contexto del presente asunto no está relacionado con la tasación inicial, por un experto, de un terreno destinado a la venta, en el marco de la cual los organismos públicos de tasación pueden, con arreglo a la Comunicación de 1997, efectuar tasaciones independientes, sino con la recuperación de una ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior, lo que habría requerido precauciones particulares.

72.      En efecto, antes de nada, me resulta difícil estar de acuerdo con un concepto del criterio de independencia que varía en función de la fase administrativa de que se trate. Debe presumirse que un experto independiente autorizado, ya sea un organismo público o privado, actúa con total independencia, ya sea en el marco de la valoración de la venta de un terreno para apreciar la existencia de una ayuda (fase previa) o en el marco de la apreciación del valor de un terreno con vistas a la recuperación de una ayuda (fase posterior). Además, desde un punto de vista teórico, me cuesta comprender cómo cambiaría el riesgo de una eventual influencia estatal en función de si la evaluación se refiere a la existencia de una ayuda o a su recuperación. Por ejemplo, si el objetivo perseguido por tal influencia consiste en minimizar el importe de la ayuda para que pueda calificarse de «de minimis», los riesgos siguen siendo los mismos tanto en la fase de calificación como en la de recuperación de la ayuda. Esto se aplica incluso si, como sostiene la Comisión, existe una convergencia entre los intereses de la autoridad que concede la ayuda y los de los beneficiarios. (45) Por último, un principio en virtud del cual, en esencia, se presumiera que un Estado miembro actúa ilegalmente al influir en un experto cuando este es una empresa pública sería, en mi opinión, contrario al principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, así como al principio de confianza mutua entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión, por lo que no podría justificarse.

73.      En segundo lugar, habida cuenta de la constatación anterior según la cual, sobre la base del Derecho de la Unión, las entidades públicas no pueden ser excluidas de las licitaciones relativas a las tasaciones realizadas en el marco de la recuperación de una ayuda de Estado, si la Comisión consideraba que, en el presente asunto, la permuta de terrenos era un tema sensible y que existía un riesgo real de influencia por parte del organismo que concedió la ayuda con respecto a la entidad que realizó la tasación (o que seleccionó a los expertos independientes), debería haber previsto expresamente, en el considerando 176 de la Decisión 2015/456, que los expertos independientes debían ser designados por un «organismo independiente». (46) Sin embargo, a falta de tal mención, no podía presumirse que la República de Bulgaria supiera que la designación de Agrolesproekt era en sí contraria a los requisitos de independencia establecidos en el considerando 176 de dicha Decisión.

74.      En tercer lugar, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que ninguna otra prueba derivada de los distintos intercambios entre las partes generó una obligación para las autoridades búlgaras (ni ninguna expectativa legítima para la Comisión) en cuanto al hecho de que el experto independiente designado no debía ser una entidad pública. Por el contrario, en el marco del procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la Decisión 2015/456, la Comisión había aceptado sin objeciones, a efectos de la determinación de la existencia de una ayuda, los precios determinados por expertos que eran a su vez miembros del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Silvicultura. Del mismo modo, como indicó la República de Bulgaria, incluso después de la adopción de dicha Decisión, la Comisión no puso en entredicho la objetividad del informe sobre las evaluaciones relativas a las operaciones de minimis a pesar de que dicho informe había sido elaborado por funcionarios de este mismo Ministerio. (47) Por último, la cuestión de la independencia de los expertos también fue abordada expresamente con ocasión de los intercambios relativos al primer procedimiento de licitación, que fue rescindido, en particular, debido a que el tasador autorizado se había pronunciado previamente sobre los informes de evaluación elaborados a efectos de la determinación de la ayuda. (48) Incluso en tal contexto, la Comisión no aprovechó la ocasión para expresar sus temores acerca del supuesto riesgo derivado de la posible designación de una empresa pública como experto independiente.

75.      En cuarto y último lugar, la Comisión no pudo demostrar en ningún caso la existencia de influencia alguna por parte de las autoridades búlgaras en cuanto al informe pericial de Agrolesproekt. A este respecto, es preciso recordar que, si se toman como punto de partida los criterios utilizados en el marco de la apreciación de la independencia de los órganos jurisdiccionales, la exigencia de independencia comprende dos aspectos distintos, la independencia objetiva y la independencia subjetiva. (49) La Comisión alega que en el presente asunto no concurren estos dos aspectos.

76.      Por una parte, en lo tocante a la independencia objetiva, esta supone que el experto ejerce sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia. Así, está protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de su informe pericial. (50)

77.      A este respecto, como se desprende del punto 62 de las presentes conclusiones, la Comisión expresa sus reservas en cuanto a la independencia tanto funcional como económica de Agrolesproekt respecto del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Silvicultura.

78.      En primer lugar, por lo que respecta a la independencia funcional, considero, primero, que la independencia de Agrolesproekt no puede cuestionarse por el mero hecho de que dicha empresa haya sido designada por la autoridad que concedió la ayuda en cuestión. Por el contrario, me inclino por considerar que, dado que es pacífico entre las partes que los dos expertos a los que recurrió dicha empresa estaban inscritos en la Cámara de Tasadores Independientes, estos desarrollaron sus actividades con arreglo a estrictas normas éticas y deontológicas de independencia en la elaboración de los informes de evaluación. (51) En este sentido, debe presumirse que ambos gozan de una independencia objetiva suficiente. Esta presunción se impone, en particular, en la medida en que no está claro cómo el hecho de que el mandatario del peritaje sea el mencionado Ministerio es en sí mismo pertinente. En efecto, por una parte, como ha confirmado la República de Bulgaria, estos dos expertos no tienen ninguna relación directa con el Estado búlgaro: no son funcionarios del Ministerio ni de ningún otro organismo público, ni siquiera de Agrolesproekt, y han sido contratados únicamente para realizar las tareas específicas que se les han encomendado. Por otra parte, la Comisión no ha cuestionado las cualidades profesionales de los dos expertos designados por Agrolesproekt ni su aptitud para llevar a cabo la pericia encomendada. Incluso admitió en la vista que si esos dos expertos hubieran sido seleccionados directamente por las autoridades búlgaras, sin la intervención de Agrolesproekt, se habría cumplido el requisito de independencia establecido en el considerando 176 de la Decisión 2015/456.

79.      A continuación, creo que esta presunción no puede desvirtuarse mediante una mera afirmación basada en el hecho de que era «inútil negar la influencia [del Ministerio] en el proceso de toma de decisiones de la empresa». En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en un procedimiento por incumplimiento corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que la Comisión pueda basarse en presunción alguna. (52) Así pues, corresponde a la Comisión demostrar la existencia de un vínculo entre el carácter estatal de Agrolesproekt y la calidad o la fiabilidad de los informes de evaluación para demostrar que dicha empresa no cumple las condiciones para la ejecución de la Decisión previstas en el considerando 176 de la Decisión 2015/456. Pues bien, como se señaló en la vista, la Comisión no ha aportado ninguna prueba que acredite que las autoridades búlgaras hayan impartido instrucciones a dicha empresa o a los dos expertos designados. De igual modo, de los informes anuales elaborados por la misma empresa, a los que se refiere la Comisión, no se desprende ningún indicio material que sugiera que los expertos no eran libres de realizar su misión con total independencia.

80.      En segundo lugar, por lo que se refiere a la independencia económica, si bien es cierto que la remuneración de los expertos puede desempeñar efectivamente un papel en su independencia objetiva, como ha afirmado la República de Bulgaria, la financiación de Agrolesproekt resulta de la actividad económica que ejerce. Así pues, sus ingresos proceden de su actividad principal, a saber, la elaboración de planes de explotación forestal y el inventario de zonas forestales en el marco de contratos celebrados a raíz de su participación en procedimientos abiertos. Esta información está respaldada por las cuentas anuales correspondientes a los ejercicios 2018 y 2019, publicadas en el Registro Mercantil, en las que efectivamente se afirma que, durante el período contable de que se trata, dicha empresa generó sus propios ingresos a partir de contratos en el marco de procedimientos abiertos en virtud de la Ley de contratación pública.

81.      En consecuencia, parece que ninguna prueba aportada por la Comisión permite demostrar que, en el presente asunto, la independencia objetiva de Agrolesproekt o de los dos expertos a los que esta recurrió se haya visto comprometida.

82.      Por otra parte, en cuanto a la independencia subjetiva, ha de recordarse que se asocia al concepto de «imparcialidad» y se refiere a la equidistancia que debe guardar el órgano de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de aquel. Este aspecto exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en el contenido del peritaje realizado. (53)

83.      A este respecto, la Comisión alegó en la vista que disponía de indicaciones en el sentido de que los dos expertos de que se trata no eran totalmente libres para cumplir su misión en el marco establecido por Agrolesproekt, que habían recibido indicaciones de las autoridades búlgaras y que ello se desprende de los propios informes de dicha empresa.

84.      Sin embargo, como ya se ha señalado en los puntos 78 a 80 de las presentes conclusiones, de los informes anuales de Agrolesproekt no parece desprenderse ningún indicio de que los expertos no tuvieran libertad para cumplir su misión. En efecto, estos informes se refieren a los proyectos de organización forestal en los que participaron estructuras del Estado búlgaro. Pues bien, son irrelevantes para la misión de Agrolesproekt en cuanto al cálculo de los precios de los terrenos forestales. Además, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el informe de evaluación presentado por dicha empresa fue aprobado por el poder adjudicador, a raíz de la evaluación del consejo de expertos de la Agencia Ejecutiva Forestal, sin intervención alguna en cuanto a su contenido. (54)

85.      Habida cuenta de lo anterior, y en particular del tenor del considerando 176 de la Decisión 2015/456, de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, de la insuficiencia de las precisiones aportadas por la Comisión en el marco del procedimiento administrativo previo y posterior a la adopción de dicha Decisión y de la falta de pruebas que puedan poner en entredicho la objetividad del informe pericial presentado por Agrolesproekt, procede declarar que no se ha demostrado que la República de Bulgaria haya infringido dicha Decisión por nombrar a un experto que no cumplía los requisitos de independencia establecidos en el citado considerando.

86.      Por consiguiente, propongo que se desestime por infundada la segunda alegación formulada en el marco de la primera parte de la segunda imputación.

D.      Sobre el incumplimiento de la obligación de cooperación leal por no divulgar la estructura de propiedad pública del experto designado

87.      Mediante su tercera y última alegación, formulada en el marco de la primera parte de la segunda imputación, la Comisión reprocha a las autoridades búlgaras no haber divulgado a su debido tiempo —a saber, antes de que la Comisión aprobara la designación de Agrolesproekt, el 26 de octubre de 2017— (55) la información de que esta era una empresa pública y sus funciones de gestión eran ejercidas por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Silvicultura. Esta omisión, que indujo a error a los servicios de la Comisión, supuso un incumplimiento de la obligación de cooperación leal consagrada en el artículo 4 TFUE, apartado 3. En efecto, esta información no fue comunicada a la Comisión hasta dos años más tarde, a saber, el 10 de julio de 2020. (56) En la vista, la Comisión explicó que las autoridades búlgaras no podían ignorar la importancia y la relevancia que esta información, relativa al control de dicha empresa, tenía en cuanto a los requisitos de independencia.

88.      La República de Bulgaria solicita que se desestime esta alegación por infundada.

89.      A este respecto, basta señalar que, como se desprende de los puntos 67 a 72 de las presentes conclusiones, ningún elemento del Derecho de la Unión o de la práctica decisoria de la Comisión debería haber inducido a la República de Bulgaria a revelar la información relativa al hecho de que los dos expertos independientes habían sido nombrados por Agrolesproekt, una empresa pública, controlada por el Estado, y en particular por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Silvicultura.

90.      En cualquier caso, como señala acertadamente la República de Bulgaria, si la Comisión hubiera querido verificar esta información, esta estaba rápida y ampliamente disponible. En efecto, la información relativa a los órganos de dirección y al control del capital de una empresa es accesible al público y está disponible en el registro mercantil, de modo que cualquier interesado puede acceder a ella de forma rápida y gratuita si lo considera necesario para tomar una decisión. (57)

91.      De ello se desprende que, en mi opinión, no puede constatarse ningún incumplimiento de la obligación de cooperación leal por parte de la República de Bulgaria y que también debe desestimarse por infundada la tercera alegación formulada en el marco de la primera parte de la segunda imputación.

VI.    Conclusión

92.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que, en el supuesto de que considere oportuno pronunciarse sobre la primera parte de la segunda imputación, declare que la Comisión Europea no ha demostrado que la República de Bulgaria haya incumplido las obligaciones que le incumben, en particular, en virtud del considerando 176 de la Decisión (UE) 2015/456, de 5 de septiembre de 2014, sobre el régimen de ayudas estatales n.º SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP. 176/A/08) y SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP. 176/B/08) aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales.

1      Lengua original: francés.

2      Decisión de 5 de septiembre de 2014 sobre el régimen de ayudas estatales n.º SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP. 176/A/08) y SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP. 176/B/08) aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales (DO 2015, L 80, p. 100).

3      Reglamento del Consejo de 22 de marzo de 1999 (DO 1999, L 83, p. 1).

4      Reglamento del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9).

5      La Zakon za gorite (Ley de Bosques, DV n.º 125, de 29 de diciembre de 1997).

6      A saber, el Reglamento sobre el cálculo de los precios de base, los precios de los terrenos en áreas excluidas y la creación de derechos de uso y servidumbres respecto a los bosques y los terrenos forestales, aprobado mediante el Decreto del Consejo de Ministros n.º 252, de 6 de noviembre de 2003 (DV n.º 101 de 18 de noviembre de 2003, en su versión modificada por la DV n.º 1 de 5 de enero de 2007).

7      El 3 de septiembre de 2009 se introdujo una moratoria sobre la recalificación ulterior de los terrenos objeto de permuta.

8      En esencia, si la parcela de terreno forestal de propiedad pública recibida a cambio tiene un valor superior al de la parcela de terreno forestal de propiedad privada entregada a cambio. Sin embargo, la Comisión estimó que la decisión de una autoridad pública de recalificar, a raíz de la operación de permuta, una parcela determinada, convirtiéndose entonces los terrenos forestales en terrenos urbanizables, no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

9      Reglamento de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 [TFUE] a las ayudas de minimis (DO 2013, L 352, p. 1), que fijaba dichas condiciones.

10      De las observaciones escritas presentadas por la República de Bulgaria se desprende que la primera licitación, que fue anunciada el 18 de diciembre de 2014, fue rescindida debido a que se constató que el único licitador que participó en la licitación, por un lado, había propuesto a un tasador autorizado que, durante un período anterior, a saber, durante el período comprendido entre 2003 y 2009, había participado en calidad de miembro de un comité y, en esa calidad, se había pronunciado sobre los informes de evaluación elaborados, y, por otro lado, había formulado una propuesta técnica que no se ajustaba al pliego de condiciones del poder adjudicador; la segunda licitación, que fue anunciada el 20 de marzo de 2015, fue rescindida a raíz de un cambio sustancial de las circunstancias y debido a la necesidad de reexaminar las operaciones de permuta y de modificar el número de bienes que debían valorarse en el pliego de condiciones con el fin de reexaminar las 132 operaciones, y, la tercera licitación, que fue anunciada el 10 de octubre de 2016, fue rescindida a propuesta del comité de evaluación de las ofertas debido a las constataciones motivadas relativas a los dos participantes, según las cuales estos no cumplían los requisitos previamente establecidos en los expedientes de licitación.

11      De este escrito se desprende que los dos expertos eran titulares de un certificado de tasadores autorizados y de un máster en el ámbito forestal, que justificaban una experiencia profesional total de 28 y 22 años respectivamente como ingenieros forestales y que habían realizado, respectivamente, 722 y 53 tasaciones de parcelas forestales.

12      En cuanto a las otras 29 operaciones de permuta, los presuntos beneficiarios no recibieron ninguna ventaja. Según la información facilitada por la República de Bulgaria, Agrolesproekt elaboró 264 informes de evaluación que contenían una valoración del precio de mercado de los 2 500 terrenos objeto de las 132 operaciones de permuta. Para cada informe se elaboró un cuadro que indicaba la diferencia entre el precio real de mercado y el precio administrativo aplicado en los contratos de permuta de los terrenos.

13      En el presente asunto, tales aclaraciones se referían, en primer lugar, a la actividad principal del tasador, los servicios que ofrece y las personas a quienes están destinados, a la estructura de propiedad del tasador, en particular, si es de propiedad estatal, adscrito a una entidad pública, de propiedad privada o mixta, a la definición de las personas o entidades que son propietarias del tasador y a la definición de las personas o entidades que tienen una influencia decisiva en las actividades del tasador; en segundo lugar, a las fuentes de ingresos del tasador, en particular si dependen de financiación pública o de los contratos adjudicados por el Estado y en qué medida, y, en tercer lugar al criterio de experto independiente al recibir la oferta del tasador.

14      En particular, debido a la inclusión en el mercado de mercancías similares a precios anormalmente bajos (es decir, inferiores a los precios administrativos aplicados anteriormente), así como a los precios declarados únicamente a efectos fiscales.

15      Directiva de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas (DO 2006, L 318, p. 17).

16      En este mismo escrito, la Comisión observó que las autoridades búlgaras no habían respondido a las preguntas que se les dirigieron en el escrito de 15 de mayo de 2020 sobre las fuentes de ingresos de Agrolesproekt, en particular si dependían de financiación pública o de contratos adjudicados por el Estado y en qué medida.

17      DV n.º 13 de 16 de febrero de 2016, en su versión modificada y completada en varias ocasiones, la última de ellas por la DV n.º 11 de 6 de febrero de 2024.

18      Este asunto dio lugar a la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), en la que el Tribunal de Justicia declaró, en particular, que el artículo 107 TFUE, apartado 1, y el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/158 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que los criterios que permiten determinar el importe de una ayuda de Estado percibida al adquirir terrenos, en el contexto de una permuta de terrenos forestales, se basen en los precios medios de las transacciones inmobiliarias registradas relativas a terrenos con características similares a las que son objeto de valoración y situados en sus proximidades, en las que al menos una de las partes es un comerciante, concluidas en un plazo de doce meses antes de la valoración, siempre que la aplicación de tales criterios sea compatible con la decisión de la Comisión relativa a la recuperación de dicha ayuda y que estos permitan determinar el valor de mercado de esas tierras en el momento de la operación de permuta.

19      Aunque la Comisión formula estas alegaciones en el marco de la segunda imputación, las consideraciones relativas a la elección y la independencia del experto designado están, sin embargo, intrínsecamente vinculadas y también son pertinentes a efectos del análisis de las imputaciones primera y tercera.

20      En su réplica, la Comisión alega dos irregularidades relacionadas con la organización del procedimiento de licitación y relativas a la selección del experto independiente, a saber, en primer lugar, el hecho de que el precio propuesto inicialmente en el marco de la primera licitación era demasiado bajo para atraer a los candidatos, lo que fue reconocido por la República de Bulgaria y la llevó a aumentar el precio en el marco de la segunda licitación, y, en segundo lugar, la circunstancia de que la exigencia, prevista en la licitación, de que el experto debía, por un lado, actualizar el precio administrativo y, por el otro, incluir precios administrativos en la metodología de determinación del precio de mercado podía inducir a error y, por lo tanto, dar lugar a una ejecución incorrecta de la Decisión 2015/456. La Comisión formuló estas imputaciones en apoyo de la tesis según la cual no se la puede considerar en ningún caso responsable de las irregularidades relacionadas con la organización del procedimiento de licitación y con la selección del experto independiente. Pues bien, en la medida en que estas supuestas irregularidades se invocaron por primera vez en la réplica, no pueden percibirse como imputaciones autónomas dirigidas a que se declare el incumplimiento de la República de Bulgaria (véanse, a este respecto, los artículos 120 y 121, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia).

21      Véanse las sentencias de 6 de mayo de 2015, Comisión/Alemania (C‑674/13, EU:C:2015:302), apartados 37 y 38 y jurisprudencia citada, y de 12 de mayo de 2021, Comisión/Grecia (Ayudas a los productores agrícolas) (C‑11/20, EU:C:2021:380), apartado 33 y jurisprudencia citada.

22      Esta obligación se desprende también del artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, que sustituyó al Reglamento n.º 659/1999 (véase, a este respecto, la sentencia de 16 de enero de 2025, Scai, C‑588/23, EU:C:2025:23, apartado 39 y jurisprudencia citada).

23      Véanse las sentencias de 6 de mayo de 2015, Comisión/Alemania (C‑674/13, EU:C:2015:302), apartado 39 y jurisprudencia citada, y de 12 de mayo de 2021, Comisión/Grecia (Ayudas a los productores agrícolas) (C‑11/20, EU:C:2021:380), apartado 34 y jurisprudencia citada.

24      Véase la sentencia de 13 de octubre de 2011, Comisión/Italia (C‑454/09, EU:C:2011:650), apartado 37 y jurisprudencia citada.

25      Véanse las sentencias de 11 de septiembre de 2014, Comisión/Alemania (C‑527/12, EU:C:2014:2193), apartado 48 y jurisprudencia citada, y de 12 de mayo de 2021, Comisión/Grecia (Ayudas a los productores agrícolas) (C‑11/20, EU:C:2021:380), apartado 40 y jurisprudencia citada.

26      Véase la sentencia de 12 de febrero de 2015, Comisión/Francia (C‑37/14, EU:C:2015:90), apartado 65 y jurisprudencia citada.

27      En particular, el hecho de que 66 beneficiarios de un total de 102 hayan impugnado las órdenes de recuperación ante los órganos jurisdiccionales nacionales, lo que ha provocado retrasos adicionales en la aplicación de la Decisión 2015/456.

28      Esta posibilidad es conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual la Comisión no está obligada, cuando ordena la devolución de una ayuda declarada incompatible con el mercado interior, a fijar el importe exacto de la ayuda que debe devolverse, siempre que su decisión incluya indicaciones que permitan a su destinatario determinar por sí mismo, sin excesivas dificultades, dicho importe (véanse las sentencias de 12 de octubre de 2000, España/Comisión, C‑480/98, EU:C:2000:559, apartado 25 y jurisprudencia citada; de 20 de marzo de 2014, Rousse Industry/Comisión, C‑271/13 P, EU:C:2014:175, apartado 77 y jurisprudencia citada, y de 6 de mayo de 2015, Comisión/Alemania, C‑674/13, EU:C:2015:302, apartado 40 y jurisprudencia citada). Por ejemplo, cuando aprecia un régimen de ayudas, la Comisión no está generalmente en condiciones de identificar con precisión el importe de la ayuda percibida por cada uno de los beneficiarios individuales y, por tanto, las circunstancias particulares de cada uno de los beneficiarios de un régimen de ayudas solo pueden apreciarse en la fase de la recuperación de la ayuda (véase la sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, apartado 22 y jurisprudencia citada).

29      El subrayado es mío.

30      Véase el punto 18 de las presentes conclusiones.

31      Véase el punto 38 de las presentes conclusiones.

32      Véase el punto 39 de las presentes conclusiones.

33      La Comisión precisó, refiriéndose al informe anual de actividades de Agrolesproekt correspondiente al año 2020, que de dicho informe se desprendía que, en esencia, la ejecución de los diferentes proyectos de la empresa estaba controlada por una estructura administrativa del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Silvicultura.

34      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).

35      Véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807), apartado 34 y jurisprudencia citada.

36      Véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807), apartado 37 y jurisprudencia citada.

37      DO 1997, C 209, p. 3.

38      Véase el punto 22 de las presentes conclusiones.

39      A saber, un procedimiento similar a una venta pública realizada a su valor de mercado, que no contiene, por consiguiente, ningún elemento de ayuda de Estado.

40      Véase el título II, «Principios», punto 2, letra a), párrafos segundo y tercero, de la Comunicación de 1997.

41      El subrayado es mío.

42      En efecto, en el título I, «Introducción», de la Comunicación de 1997, párrafo cuarto, precisa que «las presentes Directrices solo se refieren a las ventas de terrenos y construcciones públicos y no a la adquisición pública ni al arrendamiento financiero de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos. Esas transacciones también pueden contener elementos de ayuda de Estado».

43      Véase el punto 23 de las presentes conclusiones.

44      DO 2016, C 262, p. 1. Véanse, a este respecto, el punto 103 y la nota 163 de la Comunicación, así como la nota 133 relativa al concepto de «ayuda estatal», que se limita a precisar que «estas evaluaciones previas deben realizarse con la asistencia de expertos con las competencias y experiencia requeridas. Estas evaluaciones siempre deben basarse en criterios objetivos y no estar afectadas por consideraciones políticas».

45      En efecto, como señala acertadamente la República de Bulgaria, un conflicto de intereses entre el experto independiente y el Estado miembro solo puede producirse en una situación en la que exista la posibilidad de obtener una ventaja indebida. Sin embargo, en el presente asunto, ni la República de Bulgaria ni Agrolesproekt obtienen ventaja alguna del hecho de que la evaluación del precio de mercado haya sido realizada precisamente por dicha sociedad mercantil.

46      Véase, en este sentido, la Decisión de la Comisión, de 30 de abril de 2008, relativa a la ayuda estatal C‑56/06 (ex NN 77/06) de [la República de Austria] para la privatización del Bank Burgenland [notificada con el número C(2008) 1625]. En dicho asunto, la Comisión explicó que no había recibido la información necesaria que le permitiese evaluar de manera definitiva si una determinada medida constituía una ventaja y que, por lo tanto, la República de Austria debía «presentar un informe redactado por un experto independiente nombrado por un organismo independiente sobre el valor de mercado de las cuatro empresas inmobiliarias del [Bank Burgenland]» (véase el considerando 172 de dicha Decisión; el subrayado es mío).

47      Véanse los puntos 19 y 20 de las presentes conclusiones.

48      Véase el punto 22 de las presentes conclusiones.

49      Véanse, a este respecto, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Governo della Repubblica italiana (Estatuto de los jueces de paz italianos) (C‑658/18, en lo sucesivo, «conclusiones presentadas en el asunto Estatuto de los jueces de paz italianos», EU:C:2020:33), puntos 42 a 59 y jurisprudencia citada.

50      Véanse, por analogía, las conclusiones presentadas en el asunto Estatuto de los jueces de paz italianos (punto 43 y jurisprudencia citada).

51      De conformidad con el artículo 18, apartado 6, de la Zakon za nezavisimite otseniteli (Ley de Tasadores Independientes, promulgada por la DV n.º 98 de 14 de noviembre de 2008, en su versión modificada y completada, en último lugar, por la DV n.º 19 de 8 de marzo de 2011), cada tasador independiente está obligado a «cumplir el código deontológico de los tasadores independientes».

52      Véanse, en particular, las sentencias de 12 de febrero de 2015, Comisión/Francia (C‑37/14, EU:C:2015:90), apartado 71 y jurisprudencia citada, y de 21 de diciembre de 2023, Comisión/Dinamarca (Período máximo de estacionamiento) (C‑167/22, EU:C:2023:1020), apartado 47 y jurisprudencia citada. Según esta jurisprudencia, corresponde en cambio al Estado miembro en cuestión, cuando se ha demostrado la falta de recuperación de una parte o de todas las ayudas de que se trata, acreditar los motivos por los que no procede tal recuperación respecto de determinados beneficiarios.

53      Véanse, por analogía, las conclusiones presentadas en el asunto Estatuto de los jueces de paz italianos (punto 49 y jurisprudencia citada).

54      Véase el punto 26 de las presentes conclusiones.

55      Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.

56      Véase el punto 33 de las presentes conclusiones.

57      Además, cabe señalar que la propia Comisión, en el considerando 142 de la Decisión 2015/456, se refirió a la información relativa a los beneficiarios de la ayuda que se desprendía del registro mercantil búlgaro («en efecto, como consta en el Registro Mercantil de Bulgaria, entre los sectores económicos en los que operan algunos beneficiarios […] de las operaciones de permuta figuran los sectores inmobiliario, turístico, de la restauración y de la reforestación»; el subrayado es mío).