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Document 62017CC0659

Conclusiones del Abogado General Sr. G. Hogan, presentadas el 6 de junio de 2019.
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) contra Azienda Napoletana Mobilità SpA.
Petición de decisión prejudicial planteada por la Corte suprema di cassazione.
Procedimiento prejudicial — Ayudas de Estado — Ayudas al empleo — Exención de las cargas sociales derivadas de contratos de formación y trabajo — Decisión 2000/128/CE — Régimen de ayudas concedidas por Italia en favor del empleo — Ayudas parcialmente incompatibles con el mercado interior — Aplicabilidad de la Decisión 2000/128/CE a una empresa que presta servicios de transporte público local adjudicados directamente por un municipio en régimen de exclusividad — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Concepto de “distorsión de la competencia” — Concepto de “perjuicio para los intercambios” entre Estados miembros.
Asunto C-659/17.

Digital reports (Court Reports - general - 'Information on unpublished decisions' section)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2019:475

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GERARD HOGAN

presentadas el 6 de junio de 2019 ( 1 )

Asunto C‑659/17

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)

contra

Azienda Napoletana Mobilità SpA

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Tribunal Supremo de Casación, Sección de lo Laboral, Italia)]

«Petición de decisión prejudicial — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Ayudas de Estado — Decisión 2000/128/CE de la Comisión — Régimen de ayudas concedidas por Italia en favor del empleo — Exención y reducción de las cotizaciones a la seguridad social — Decisión de la Comisión por la que se declaran parcialmente incompatibles con el mercado común ciertas ayudas para los contratos de formación y trabajo y para la transformación de contratos de formación y trabajo en contratos indefinidos — Aplicabilidad de la decisión a una empresa de servicios de transporte público local que opera esencialmente en un régimen en que no existe competencia»

1. 

La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 107 TFUE, apartado 1. La controversia se ha planteado con motivo de un litigio entre el Istituto nazionale della previdenza sociale (Instituto Nacional de Previsión Social, Italia; en lo sucesivo, «INPS») y Azienda Napoletana Mobilità SpA (en lo sucesivo, «ANM») en cuanto a si esta última estaba obligada a pagar al INPS las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a los trabajadores con contratos de formación y trabajo entre 1997 y 2001.

2. 

ANM es una empresa participada íntegramente por el Municipio de Nápoles y que presta servicios de transporte público local en dicho municipio. ( 2 )

3. 

Con su Decisión 2000/128/CE, de 11 de mayo de 1999, relativa al régimen de ayudas concedidas por Italia en favor del empleo, ( 3 ) la Comisión Europea declaró parcialmente incompatibles con el mercado común las ayudas concedidas por Italia en forma de reducción de las cotizaciones sociales adeudadas por los empresarios en relación con contratos de formación y trabajo y con la transformación de contratos de formación y trabajo en contratos indefinidos. ( 4 ) En virtud de dicha Decisión, el INPS requirió a ANM el pago de las cotizaciones a la seguridad social relativas al período 1997-2001, a fin de recuperar las mencionadas reducciones. En el procedimiento principal, ANM pretendía que se declarase, entre otros extremos, que no estaba obligada a efectuar esos pagos.

4. 

La cuestión que debe resolver ahora el Tribunal de Justicia es si la Decisión 2000/128 es aplicable a una sociedad como ANM. En efecto, esta empresa presta servicios de transporte público local «esencialmente en un régimen en que no existe competencia, en razón de la exclusividad del servicio prestado». ( 5 ) Una cuestión básica es si están afectados los intercambios entre Estados miembros o se falsea o se amenaza falsear la competencia, según requiere el artículo 107 TFUE, apartado 1.

Marco jurídico

5.

A tenor de los artículos 1 a 3 de la Decisión 2000/128:

«Artículo 1

1.   Las ayudas ilegalmente concedidas por Italia a partir del mes de noviembre de 1995 para la contratación de trabajadores mediante contratos de formación y trabajo (CFT) contemplados por las Leyes n.o 863/84, n.o 407/90, n.o 169/91 y n.o 451/94 son compatibles con el mercado común y con el Acuerdo EEE siempre que se refieran a:

la creación de nuevos puestos de trabajo en la empresa beneficiaria en favor de trabajadores que aún no hayan obtenido un empleo o hayan perdido su empleo anterior, en el sentido definido por las Directrices sobre ayudas al empleo,

la contratación de trabajadores con especiales dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral. A efectos de la presente Decisión, por “trabajadores con especiales dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral” se entenderán los jóvenes con menos de 25 años, los licenciados de hasta 29 años de edad y los parados de larga duración, es decir, las personas que se encuentren en paro durante al menos un año.

2.   Las ayudas concedidas mediante contratos de formación y trabajo que no cumplan las condiciones mencionadas en el apartado 1 son incompatibles con el mercado común.

Artículo 2

1.   Las ayudas concedidas por Italia en virtud del artículo 15 de la Ley n.o 196/97 para la transformación de CFT en contratos indefinidos son compatibles con el mercado común y con el Acuerdo EEE en la medida en que respeten la condición de la creación neta de puestos de trabajo tal y como aparece definida en las Directrices sobre ayudas al empleo.

El número de empleados de la [empresa] se calculará al margen de los puestos objeto de la transformación y de los puestos creados mediante contratos temporales o que no garantizan una cierta estabilidad del empleo.

2.   Las ayudas para la transformación de los CFT en contratos indefinidos que no cumplan la condición mencionada en el apartado 1 son incompatibles con el mercado común.

Artículo 3

Italia adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas que no cumplan las condiciones a que se refieren los artículos 1 y 2 y ya ilegalmente concedidas.

La recuperación se efectuará conforme a los procedimientos del Derecho nacional. Las sumas recuperables producirán intereses desde la fecha en la que se hayan puesto a disposición de los beneficiarios hasta la fecha de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo de la subvención equivalente en el marco de las ayudas con finalidad regional.»

Litigio principal y cuestión prejudicial

6.

Entre noviembre de 1995 y mayo de 2001, ( 6 ) ANM contrató personal con fines de formación profesional y después lo integró en la plantilla de la empresa. Estas contrataciones se produjeron mediante contratos de formación y trabajo a los efectos de la Ley italiana 863/1984 italiana, en su versión modificada por las Leyes italianas n.o 407/1990, n.o 169/1991 y n.o 451/1994. Posteriormente, ANM transformó algunos contratos de formación y trabajo en contratos indefinidos (contratos de trabajo por tiempo indefinido) con arreglo a la Ley 451/1994 italiana.

7.

Las disposiciones nacionales en cuestión establecían una exención total de las cargas sociales durante un período de formación de dos años para las empresas que operasen en sectores con una tasa de desempleo superior a la media nacional. La exención se prorrogaba un año más en caso de transformación de contratos de formación y trabajo en contratos indefinidos. ANM se benefició de estas exenciones por los contratos de formación y trabajo en cuestión y por la posterior transformación de estos.

8.

Mediante la Decisión 2000/128, la Comisión declaró la normativa nacional parcialmente incompatible con la prohibición que establece el artículo 107 TFUE, apartado 1.

9.

El INPS, organismo encargado de aplicar la Decisión 2000/128, remitió dos requerimientos de pago a ANM: uno por importe de 7429436,76 euros, en relación con los contratos de formación y trabajo en el período comprendido entre 1997 y 2001, y otro por importe de 2266014,05 euros, en relación con la posterior transformación de dichos contratos durante el período comprendido entre 1999 y 2001.

10.

ANM recurrió ante el Tribunale di Napoli (Tribunal de Nápoles, Italia) la decisión del INPS de exigirle la devolución de dichas sumas. Este Tribunal estimó el recurso de ANM basándose en que la Decisión 2001/128 no tenía efecto directo, puesto que no era suficientemente precisa e incondicional.

11.

El INPS recurrió en apelación ante la Corte d’Appello di Napoli (Tribunal de Apelación de Nápoles, Italia), que confirmó la sentencia del Tribunale di Napoli (Tribunal de Nápoles), aunque con fundamentos diferentes. La Corte d’Appello di Napoli (Tribunal de Apelación de Nápoles) consideró que la Decisión 2000/128 formaba parte del ordenamiento jurídico italiano, pero no era aplicable al presente caso, dado que la reducción en las cotizaciones a la seguridad social que se había concedido a ANM no afectaba a los intercambios entre los Estados miembros ni podía falsear la competencia, dado que dicha empresa prestaba los servicios de transporte público local en régimen de no competencia.

12.

El INPS recurrió la sentencia de la Corte d’Appello di Napoli (Tribunal de Apelación de Nápoles) ante la Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Tribunal Supremo de Casación, Sección de lo Laboral, Italia), que remitió la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia:

«¿Es aplicable la [Decisión 2000/128] a un empresario que preste servicios de transporte público local —esencialmente en un régimen en que no existe competencia, en razón de la exclusividad del servicio prestado— y que se haya acogido a las reducciones de las cotizaciones sociales por los contratos de formación y trabajo suscritos desde la entrada en vigor de la Ley n.o 407 de 1990 y, en particular, en este caso, en el período comprendido entre [mayo de] 1997 y mayo de 2001?»

Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

13.

Han presentado observaciones escritas el INPS, ANM, el Gobierno italiano y la Comisión.

14.

Al final de la fase escrita del procedimiento, el Tribunal de Justicia consideró necesario solicitar al órgano jurisdiccional remitente, con arreglo al artículo 101 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que aclarase tres extremos. La petición fue remitida al órgano jurisdiccional remitente el 13 de diciembre de 2018. Tras la concesión de varias prórrogas al plazo para responder, el órgano jurisdiccional remitente presentó su respuesta en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de marzo de 2019.

15.

Se pidió al órgano jurisdiccional remitente que aclarase, en primer lugar, la frase «esencialmente en un régimen en que no existe competencia, en razón de la exclusividad del servicio prestado» utilizada en la cuestión prejudicial. En particular, el órgano jurisdiccional remitente debía especificar si se refería a la adjudicación directa de los servicios de transporte local en cuestión a ANM y si legalmente el Municipio de Nápoles podría haber adjudicado dichos servicios a otros proveedores. En segundo lugar, se pedía al órgano jurisdiccional remitente que aclarase si en el período de autos el mercado italiano del transporte público local estaba abierto, total o parcialmente, a la competencia y, de ser así, en qué medida. En tercer lugar, se solicitaba al órgano jurisdiccional remitente que informase de todas las actividades desarrolladas por ANM en el período de autos.

16.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 61 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia invitó a las partes a pronunciarse en la vista sobre la respuesta del órgano jurisdiccional remitente a las aclaraciones solicitadas y que centrasen sus observaciones orales en los tres puntos en cuestión y en las repercusiones que dicha respuesta podía tener en la cuestión prejudicial.

17.

El INPS, ANM, el Gobierno italiano y la Comisión presentaron observaciones en la vista celebrada el 3 de abril de 2019.

Observaciones preliminares

18.

Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado», a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, la intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja selectiva al beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia. ( 7 )

19.

El objeto de la petición de decisión prejudicial lo constituyen los criterios segundo y cuarto establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1. ( 8 )

20.

Antes que nada, quisiera señalar que, sin perjuicio de las comprobaciones que haga el órgano jurisdiccional remitente, en los autos remitidos el Tribunal de Justicia no consta ningún elemento que indique que las exenciones de la seguridad social concedidas a ANM fuesen en compensación por la prestación de un servicio público o de un servicio de interés económico general. ( 9 ) Una intervención estatal no está sujeta al artículo 107 TFUE, apartado 1, ( 10 ) si debe considerarse una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público, de forma que estas empresas no gozan, en realidad, de una ventaja financiera y, por tanto, dicha intervención no tiene por efecto situarlas en una posición competitiva más favorable respecto a las empresas competidoras. Para que tal compensación quede excluida del concepto de «ayuda de Estado» en un caso concreto, deben cumplirse las condiciones establecidas en los apartados 88 a 93 de la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415). ( 11 )

21.

La ayuda de que se trataba en la Decisión 2000/128 constituía un régimen o programa aplicable a múltiples sectores y regiones, no a una empresa concreta. Con arreglo a su artículo 3, Italia debía adoptar todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas ilegales.

22.

En el caso de un programa de ayudas, la Comisión puede estudiar simplemente las características del programa controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de las reglas fijadas en dicho programa, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. De este modo, en una decisión relativa a un programa de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada solo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas. ( 12 ) A este respecto, corresponde al Estado miembro comprobar la situación individual de cada empresa afectada por el trámite de recuperación. ( 13 )

23.

En los considerandos 64 a 66 y 98 de la Decisión 2000/128, la Comisión concluyó que la ayuda de que se trata falsea la competencia y afecta o puede afectar a los intercambios entre Estados miembros «en el caso de que las empresas beneficiarias exporten una parte de su producción a los demás Estados miembros. Del mismo modo, aun cuando estas empresas no exporten, la producción nacional se verá favorecida debido a que se disminuyen las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos al mercado italiano». ( 14 )

24.

No obstante, antes de efectuar la recuperación de una ayuda, las autoridades nacionales deben comprobar, en cada caso individual, si la ayuda otorgada, respecto de su beneficiario, puede falsear la competencia y afectar a los intercambios dentro de la Unión. Esta comprobación adicional es esencial para la calificación de ayudas de Estado de las ventajas individuales percibidas. ( 15 )

25.

Por lo tanto, en el presente asunto, cuando el INPS quiso recuperar una ayuda concedida a un beneficiario concreto como ANM, se planteó la cuestión de si dicha ayuda particular afectaba a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y falseaba la competencia, y la decisión que declarase tal efecto podía ser impugnada ante los tribunales nacionales. ( 16 )

Análisis

Jurisprudencia aplicable y principios

26.

A mi modo de ver, la respuesta a la cuestión prejudicial, al menos a primera vista, puede deducirse de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Esta doctrina fue formulada una vez más y aplicada en materia de transporte urbano local en la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9). El asunto enjuiciado versaba sobre la práctica de Transport of London consistente en permitir a los taxis londinenses («Black Cabs») utilizar los carriles bus de las vías públicas durante las horas en que se aplicaban las limitaciones de circulación relativas a esos carriles, pero prohibiendo su utilización a los vehículos de turismo con conductor (VTC), salvo para recoger y dejar pasajeros que los hayan reservado previamente.

27.

En los apartados 65 a 69 de la citada sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que constituye reiterada jurisprudencia que la calificación de una medida nacional como ayuda de Estado no exige acreditar la incidencia real de la ayuda sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia. ( 17 ) En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con esta en los intercambios comerciales dentro de la Unión, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda. A este respecto, no es necesario que las empresas beneficiarias participen en los intercambios comerciales dentro de la Unión. En efecto, cuando un Estado miembro concede una ayuda a empresas, la actividad interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyan con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en el mercado del Estado miembro en cuestión. Por otro lado, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no existe un umbral o porcentaje ex ante por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios entre Estados miembros no se ven afectados. En efecto, la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios entre Estados miembros. Por tanto, el requisito según el cual la ayuda debe poder afectar a los intercambios entre Estados miembros no depende del carácter local o regional de los servicios de transporte prestados ni de la importancia del ámbito de actividad de que se trate. ( 18 )

28.

El Tribunal de Justicia consideró que no cabía excluir que la política relativa a los carriles destinados a los autobuses tuviese por efecto hacer menos atractiva la prestación de servicios por los vehículos de turismo con conductor en Londres, con la consecuencia de que disminuyesen las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en ese mercado. ( 19 )

29.

En cuanto al requisito de la distorsión de la competencia, en principio, las ayudas que tienen el objetivo de liberar a una empresa de los costes propios de su gestión corriente o de sus actividades normales, con los que normalmente debería haber cargado, falsean las condiciones de competencia. ( 20 )

30.

De la citada jurisprudencia se deduce claramente que el umbral para considerar que una medida estatal puede afectar al comercio y falsear la competencia no es elevado. ( 21 ) No obstante, habrá de repararse en que la ayuda de Estado en cuestión no sea de minimis, pues en ese caso se considera que no afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros y no falsea ni amenaza con falsear la competencia. ( 22 ) Dado que el importe de la medida estatal controvertida en el procedimiento principal a favor de ANM se eleva aproximadamente a 10 millones de euros y se concedió a lo largo de un período de cinco años, en principio no puede considerarse de minimis, sean cuales sean las normas de la Unión sobre ayudas de Estado de minimis aplicables ratione temporis. ( 23 )

31.

Por lo tanto, considero que en principio no se sostiene el argumento de ANM según el cual, al haber sido creada esta entidad expresamente para gestionar los servicios de transporte público del municipio de Nápoles, no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión 2000/128, por el carácter local de dichos servicios.

32.

No obstante, para que los criterios segundo y cuarto que contiene el artículo 107 TFUE, apartado 1, sean aplicables en el procedimiento principal, es indispensable que, en este caso, el INPS demuestre que ANM compite con otras empresas en mercados que, por ley, ( 24 ) no están cerrados a la competencia.

33.

En mi opinión, si en el período de autos el mercado de servicios de transporte en el municipio de Nápoles estaba potencialmente abierto a cierto grado de competencia, ( 25 ) por lo que no existía un monopolio legal, o si ANM operaba también en otros mercados abiertos a algún grado de competencia, es probable que la medida estatal en cuestión pudiese falsear la competencia y afectar a las relaciones comerciales entre Estados miembros, pese al carácter local de los servicios de transporte prestados, limitados al término municipal de Nápoles.

34.

En aras de la claridad, creo que es importante definir en este punto el concepto de «monopolio legal». A este respecto, no creo que se pueda mejorar la definición que aporta la nota 272 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (C/2016/2946), ( 26 ) conforme al cual «existe un monopolio legal cuando un determinado servicio está reservado por ley o por medidas reglamentarias a un prestador exclusivo, con una prohibición clara de que cualquier otro operador preste ese servicio (ni siquiera para satisfacer una posible demanda residual de determinados grupos de clientes). Sin embargo, el mero hecho de que la prestación de un servicio público se encomiende a una empresa específica no significa que esa empresa disfrute de un monopolio legal». Por otro lado, huelga decir que todo monopolio establecido por ley debe ser conforme con el Derecho de la Unión, en particular con la normativa sobre contratación pública.

35.

En tales circunstancias, y a la luz de las sentencias de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), apartado 78, y de 14 de enero de 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9), apartados 6670, si en el período de autos el mercado de los servicios de transporte en el municipio de Nápoles estaba legalmente abierto a cierto grado de competencia y, por tanto, no era objeto de un monopolio legal, no es aventurado presumir que la prestación de servicios de transporte por una empresa como ANM puede haber sido mantenida o incrementada merced a la medida estatal en cuestión, de manera que podría ser que las empresas establecidas en otros Estados miembros hubieran tenido menos oportunidades de prestar sus servicios de transporte en el municipio de Nápoles. Además, aunque en el período de autos el mercado de los servicios de transporte en el municipio de Nápoles hubiese estado legalmente cerrado a la competencia, ( 27 ) si, pese a todo, las actividades de ANM no se hubieran limitado a esos servicios concretos y a ese mercado geográfico, la medida estatal en cuestión podría haber facilitado su expansión a otros mercados abiertos a la competencia, ( 28 ) a no ser que se hubiese excluido de forma efectiva y transparente, por medio de una contabilidad separada entre las distintas actividades, la posibilidad de subvención cruzada entre el mercado en que ANM gozara de un monopolio legal y los demás mercados en que operase. ( 29 )

Aplicación de la jurisprudencia y los principios a los hechos del procedimiento principal

36.

Por lo tanto, las cuestiones clave que debe abordar el órgano jurisdiccional remitente son, en primer lugar, si durante el período de autos el mercado en cuestión estaba legalmente abierto a algún grado de competencia y, en segundo lugar, si durante dicho período ANM operó también en otros mercados (geográficos o de productos/servicios) abiertos a algún grado de competencia y, si es así, si se excluyó toda posibilidad de subvención cruzada.

37.

En cuanto a la primera cuestión, en su respuesta a la petición de aclaración que le hizo el Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente indicó que, según las observaciones de ANM al respecto, la expresión «esencialmente en un régimen en que no existe competencia, en razón de la exclusividad del servicio prestado» se refiere al hecho de que, en la práctica, no había condiciones de competencia en el mercado en cuestión, pues toda la red de servicios de transporte urbano en el municipio de Nápoles fue objeto de una adjudicación directa, en lugar de someterse a un procedimiento de licitación. ( 30 ) ANM indicó que dicha adjudicación directa fue conforme tanto con el Derecho de la Unión como con el Derecho nacional. ( 31 ) ANM ha confirmado que tenía derechos exclusivos sobre todos los servicios de transporte programados en el territorio en cuestión, de modo que no había otros servicios similares ni podían ser sustituidos por otros semejantes.

38.

En mi opinión, el mero hecho de que la adjudicación directa en cuestión pudiera haberse realizado conforme al Derecho de la Unión y al Derecho nacional en materia de contratación pública no excluye la posibilidad de que se falseara la competencia potencial o de que se viesen afectados los intercambios comerciales entre Estados miembros. Pero la cuestión que procede abordar es si ANM disfrutó de un monopolio legal en la gestión del transporte urbano en el municipio de Nápoles o si, con arreglo a la legislación nacional, la concesión en cuestión, o parte de ella, podría haberse adjudicado a otra entidad, en particular, por medio de un procedimiento de licitación. Si había alguna posibilidad de recurrir a un procedimiento de licitación, ( 32 ) podría haber existido cierta competencia en el mercado en cuestión, y la propia adjudicación directa podría haber contribuido al falseamiento de la competencia potencial, o haberlo exacerbado, o podría haber afectado a los intercambios comerciales entre Estados miembros. ( 33 )

39.

En la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 3 de abril de 2019, se evidenció una profunda discrepancia entre ANM y los demás intervinientes en cuanto al verdadero alcance y relevancia de la legislación italiana aplicable, en particular, del artículo 18 del Decreto Legislativo n.o 422/1997. No corresponde al Tribunal de Justicia interpretar el Derecho nacional. Por lo tanto, considero que, partiendo de las observaciones del INPS, de ANM, del Gobierno italiano y de la Comisión en la mencionada vista, el órgano jurisdiccional remitente debe comprobar no solo si el artículo 18 del Decreto Legislativo n.o 422/1997 y/u otras disposiciones del Derecho nacional permitían la adjudicación directa de la concesión a ANM, sino también si de hecho la establecían por imperativo legal. Una lectura somera del artículo 18, apartado 2, del Decreto Legislativo n.o 422/1997 sugiere la probabilidad ( 34 ) de que hubiera podido haber cierto grado de competencia en el mercado en cuestión durante el período de autos. ( 35 ) El objeto de tal análisis es aclarar si ANM mantenía un monopolio legal en el mercado relevante.

40.

En cuanto a la segunda cuestión, ANM confirmó en sus observaciones escritas que durante el período de autos no operó fuera de la provincia ( 36 ) de Nápoles. ANM también alegó que, conforme a sus estatutos (vigentes desde el 27 de junio de 1995 hasta 2001), operaba exclusivamente en el municipio de Nápoles. Además, señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia nacional, no podía operar fuera de la provincia de Nápoles. No obstante, procede observar que, conforme al artículo 3, apartados 2 y 3, de sus estatutos de 6 de abril de 1992, en determinadas circunstancias ANM podía operar fuera de dicho término municipal.

41.

Asimismo, ANM alega que no emprendió ninguna otra actividad que no fuera la gestión del sistema de transporte público urbano hasta el 1 de enero de 2013, cuando se fusionó con otra sociedad, Napolipark, que gestiona aparcamientos. Habida cuenta de la fecha de que se trata y del considerable tiempo transcurrido desde que se concedió la medida estatal, no creo que esta actividad tenga relevancia temporal a la hora de valorar el impacto real o potencial de la medida en la competencia o en los intercambios comerciales entre Estados miembros. No obstante, quisiera señalar que, de conformidad con el artículo 4 del contratto di servizio (contrato de servicios) de 27 de junio de 1997 entre el Municipio de Nápoles y ANM, el objeto de la concesión no se limita a la mera gestión del transporte urbano, pues también incluye la gestión de aparcamientos.

42.

Habida cuenta de estas consideraciones, es necesario que el órgano jurisdiccional remitente compruebe si ANM operó fuera del municipio de Nápoles o en algún otro mercado de productos/servicios durante el período en cuestión y, en tal caso, si estaba excluida toda posibilidad de subvención cruzada.

Conclusión

43.

En consecuencia, propongo responder a la cuestión prejudicial de la Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Tribunal Supremo de Casación, Sección de lo Laboral, Italia), del siguiente modo:

«La Decisión 2000/128/CE, de 11 de mayo de 1999, relativa al régimen de ayudas concedidas por Italia en favor del empleo, es aplicable a una empresa como Azienda Napoletana Mobilità SpA, que prestaba servicios de transporte público local y que en el período comprendido entre mayo de 1997 y mayo de 2001 disfrutó de reducciones en las cotizaciones a la seguridad social por los contratos de formación y trabajo suscritos tras la entrada en vigor de la Ley n.o 407/1990, salvo que dicha empresa fuese titular de un monopolio legal que, en virtud de medidas legales o reglamentarias conformes con el Derecho de la Unión, reservase la prestación de tales servicios a un único proveedor, con exclusión de cualquier otro operador económico, y siempre que la empresa en cuestión no operase en ningún otro mercado geográfico o de productos/servicios.»


( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Sin perjuicio de las comprobaciones que haga el órgano jurisdiccional remitente, parece que ANM se fundó inicialmente en 1995 mediante Resolución n.o 94, de 6 de abril de 1995, del Ayuntamiento de Nápoles, con arreglo al artículo 22 de la Ley nacional n.o 142/1990 y a los artículos 54 a 60 de los Estatutos Municipales de Nápoles, en forma de sociedad especial de dicho municipio, para gestionar los servicios de transporte público en el término municipal. También sin perjuicio de las comprobaciones del órgano jurisdiccional remitente, parece asimismo que, en 2001, ANM se transformó en una sociedad de capital por acciones y, conforme a lo dispuesto en el artículo 18, apartado 1, del Decreto Legislativo n. 422 — Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 de marzo de 1997, n. 59 (Decreto Legislativo n.o 422 — Otorgamiento de poderes y funciones en materia de transporte público local a las regiones y entidades locales, con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Ley n.o 59 de 15 de marzo de 1997), de 19 de noviembre de 1997 (GURI n.o 287, de 10 de diciembre de 1997, p. 4), la gestión de toda la red de servicios de transporte urbano del municipio de Nápoles fue adjudicada a ANM sin ningún procedimiento de licitación.

( 3 ) DO 2000, L 42, p. 1.

( 4 ) Mediante sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión (C‑310/99, EU:C:2002:143), el Tribunal de Justicia desestimó un recurso de anulación de la República Italiana contra la Decisión 2000/128. En su sentencia de 1 de abril de 2004, Comisión/Italia (C‑99/02, EU:C:2004:207), el Tribunal de Justicia declaró que Italia había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 3 y 4 de la Decisión 2000/128 al no haber adoptado, dentro de los plazos fijados, todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios aquellas ayudas que habían sido consideradas ilegales e incompatibles con el mercado común, con arreglo a la citada Decisión.

( 5 ) Véase la cuestión prejudicial en el punto 12 de las presentes conclusiones.

( 6 ) Estas fechas no están totalmente confirmadas.

( 7 ) Sentencia de 28 de junio de 2018, Andres (Heitkamp BauHolding en quiebra)/Comisión (C‑203/16 P, EU:C:2018:505), apartado 82 y jurisprudencia citada.

( 8 ) Los criterios segundo y cuarto establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1, son diferentes, pero están vinculados entre sí.

( 9 ) Ciertamente, tanto el Gobierno italiano como la Comisión han señalado en la vista celebrada el 3 de abril de 2019 que las medidas en cuestión no se adoptaron en compensación por la prestación de un servicio público o de un servicio de interés económico general. En sus observaciones escritas, ANM ha alegado tener confianza legítima en que la reducción de las cargas sociales fuese definitiva. El órgano jurisdiccional remitente no ha planteado este tema, por lo que queda fuera del alcance de la cuestión prejudicial.

( 10 ) Para calificar una medida estatal como ayuda de Estado, el primer criterio del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que se favorezca a una empresa.

( 11 ) Véase la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco y otros/Comisión (C‑66/16 P a C‑69/16 P, EU:C:2017:999), apartados 4446. Con ello no se quiere dar a entender que ANM no pueda tener derecho a recibir una compensación por la prestación de un servicio público o de un servicio de interés económico general con cualquier otro fundamento.

( 12 ) Sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368), apartados 63130.

( 13 ) Sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368), apartado 64.

( 14 ) Véase el considerando 66 de la Decisión 2000/128. En mi opinión, la producción y exportación de mercancías a que se refiere el considerando 66 es meramente ejemplificativa. Así lo pone de manifiesto la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9), apartados 6569. Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.

( 15 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368), apartado 115. En el apartado 120 de esta sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que «la comprobación que han de efectuar las autoridades nacionales respecto de la situación individual de cada beneficiario afectado debe estar lo suficientemente delimitada por la decisión de la Comisión relativa a un régimen de ayudas que viene acompañado de una orden de recuperación. Por un lado, […] tal decisión debe permitir identificar claramente su alcance. Por otro lado, […] tal decisión debe contener en sí misma todos los elementos esenciales para su aplicación por parte de las autoridades nacionales, lo que excluye que el contenido real de la decisión se establezca posteriormente, mediante un intercambio de correspondencia entre la Comisión y las autoridades nacionales». En su sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), apartado 35, el Tribunal de Justicia declaró que, dado que la Comisión, en su decisión sobre un régimen de ayudas de Estado, no identificó a los beneficiarios individuales de la ayuda de que se trataba ni tampoco determinó los importes exactos de la ayuda que debía recuperarse, correspondía al juez nacional, si conocía de esas cuestiones, pronunciarse sobre el importe de la ayuda cuya recuperación había sido ordenada por la Comisión. En caso de dificultad, el órgano jurisdiccional nacional podría solicitar ayuda a la Comisión conforme al principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3.

( 16 ) Es posible que ANM hubiera podido ejercitar una acción ante el Tribunal General de la Unión Europea impugnando la Decisión 2000/128, al estar directa e individualmente afectada por ella, debido al perjuicio causado en su situación jurídica por la obligación de recuperar la ayuda establecida en su artículo 3. Véase, por analogía, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368), apartado 51. Dado que, sin perjuicio de la comprobación que efectúe el órgano jurisdiccional remitente, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia parece desprenderse que ANM no impugna la validez de la Decisión 2000/128 en sí misma, sino que niega que la ayuda recibida por ella afecte a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, como requiere el artículo 107 TFUE, apartado 1, no creo que sea pertinente aquí el requisito de admisibilidad de la cuestión prejudicial a que se refiere la sentencia de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), apartados 1318, y ANM no estaba obligada a interponer un recurso de anulación contra la Decisión 2000/128 ante el Tribunal General.

( 17 ) Procede recalcar que el INPS no está obligado a demostrar que las exenciones concedidas a ANM tenían un efecto real en los intercambios comerciales entre los Estados miembros o que la competencia se veía efectivamente falseada.

( 18 ) Véanse, también, las sentencias de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), apartados 7782; de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493), apartado 41, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartados 7879. En su sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), apartado 77, el Tribunal de Justicia declaró que en modo alguno cabe excluir que una subvención pública concedida a una empresa que presta únicamente servicios de transporte local o regional y que no presta servicios de transporte fuera de su Estado de origen pueda, a pesar de ello, tener una incidencia en los intercambios entre los Estados miembros.

( 19 ) Sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9), apartado 70.

( 20 ) Sentencias de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 80, y de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493), apartado 44.

( 21 ) En los apartados 42 y 43 de la sentencia de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493), el Tribunal de Justicia declaró que «una ayuda de importancia relativamente escasa puede afectar a la competencia y a los intercambios entre Estados miembros cuando el sector en el que operan las empresas beneficiarias se caracteriza por una fuerte competencia». «Así, cuando un sector se caracteriza por un elevado número de pequeñas empresas, una ayuda, aun cuando sea modesta desde el punto de vista individual, pero potencialmente abierta a todas o a una gran parte de las empresas del sector, puede tener repercusiones en la competencia y los intercambios entre Estados miembros».

( 22 ) Sobre las actuales normas de ayudas de Estado de minimis, véase, por ejemplo, el Reglamento (UE) n.o 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis (DO 2013, L 352, p. 1). Conviene observar que el sector del transporte quedó excluido del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis (DO 2001, L 10, p. 30). No se excluyó del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis (DO 2006, L 379, p. 5). Sin embargo, el límite general de minimis se adaptó para tener en cuenta el pequeño tamaño medio de las empresas que operan en el sector del transporte de mercancías y de pasajeros por carretera. Este límite más bajo ya no es aplicable al sector del transporte de viajeros por carretera, en virtud del Reglamento n.o 1407/2013.

( 23 ) Para hacerse una idea de la magnitud de las actividades de ANM, es preciso señalar que, según la Comisión, el sistema de transporte público urbano gestionado por ANM era utilizado aproximadamente por un millón de personas en el período de autos. No obstante, corresponde, en último término, al órgano jurisdiccional remitente determinar si son aplicables, y en qué medida, las normas de minimis.

( 24 ) Es irrelevante el hecho de que el mercado esté efectivamente cerrado a la competencia, por tener ANM derechos exclusivos en virtud de la adjudicación directa de la concesión particular controvertida para la gestión de la red de servicios de transporte urbano del municipio de Nápoles.

( 25 ) Véase, por analogía, la sentencia de 11 de junio de 2009, ACEA/Comisión (T‑297/02, EU:T:2009:189), apartado 90. Véase también la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (C‑298/00 P, EU:C:2004:240), apartado 66, en referencia a la apertura del mercado a una competencia parcial. En el apartado 65 de la sentencia de 26 de octubre de 2016, Orange/Comisión (C‑211/15 P, EU:C:2016:798), el Tribunal de Justicia declaró que «el hecho de que un sector económico haya sido objeto de liberalización a escala de la Unión puede servir para determinar que una ayuda tiene una repercusión real o potencial sobre la competencia, así como su efecto sobre los intercambios entre Estados miembros».

( 26 ) DO 2016, C 262, p. 1.

( 27 ) Y, por tanto, sometido a un monopolio legal.

( 28 ) Véase, por analogía, la sentencia de 11 de junio de 2009, ACEA/Comisión (T‑297/02, EU:T:2009:189), apartado 94.

( 29 ) Véase la sentencia de 23 de enero de 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑387/17, EU:C:2019:51), apartado 42.

( 30 ) Pese a la existencia de monopolios locales o regionales, cuando las autoridades competentes regionales y locales conceden tales monopolios mediante procedimientos de licitación, la competencia puede verse falseada y los intercambios comerciales entre los Estados miembros pueden verse afectados por la ayuda de Estado concedida a una empresa que compite por la concesión del monopolio, pues la situación económica de dicha empresa se ve fortalecida frente a otros posibles candidatos. Sentencia de 16 de julio de 2014, Alemania/Comisión (T‑295/12, no publicada, EU:T:2014:675), apartado 154.

( 31 ) En su respuesta a la petición de aclaración que le hizo el Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente indicó que, según ANM, respecto a la progresiva liberalización del mercado de los servicios de transporte sujetos a obligaciones de servicio público, la obligación de adjudicar contratos con arreglo a las nuevas disposiciones del artículo 5 del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CEE) n.o 1107/70 del Consejo (DO 2007, L 315, p. 1), será de aplicación a partir del 3 de diciembre de 2019 con arreglo a las disposiciones transitorias que contiene el artículo 8 del Reglamento. En sus observaciones escritas, ANM declaró que, en el período comprendido entre 1997 y 2001, las disposiciones del Reglamento (CEE) n.o 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO 1969, L 156, p. 1; EE 08/01, p. 131), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n.o 1893/91 del Consejo, de 20 de junio de 1991 (DO 1991, L 169, p. 1), eran aplicables a la concesión de que aquí se trata. ANM alegó que dicho Reglamento disponía la celebración de contratos de servicio público respecto a las obligaciones relativas a los servicios de transporte público local, pero sin especificar los términos en que debían celebrarse dichos contratos ni si el mercado de servicios de transporte público debía estar abierto o no a la competencia. ANM argumentó también que, conforme al artículo 18 del Decreto Legislativo n.o 422/1997, el sistema de concesiones fue sustituido por la apertura del mercado a la competencia a partir del 31 de diciembre de 2005.

( 32 ) Incluso respecto a la parte del mercado de que se trata.

( 33 ) Véase, por analogía, la sentencia de 11 de junio de 2009, ACEA/Comisión (T‑297/02, EU:T:2009:189), apartado 92, en que el Tribunal General declaró que la existencia misma de un régimen de ayudas en favor de determinados beneficiarios pudo haber «servido de incentivo a los ayuntamientos para confiar directamente los servicios a [aquellos] en vez de otorgar concesiones mediante procedimientos abiertos».

( 34 ) A reserva de su comprobación por el órgano jurisdiccional remitente.

( 35 ) Véase el artículo 18, apartado 2, letra a), del Decreto Legislativo n.o 422/1997, que hace referencia a la posibilidad de un procedimiento de licitación, y su letra b), que, en caso de adjudicación directa del mercado, impone límites al desarrollo de actividades fuera de un entorno geográfico.

( 36 ) Nótese que en ocasiones se hace referencia a la provincia de Nápoles y no al municipio de Nápoles. Los autos remitidos al Tribunal de Justicia no aclaran si dichos términos se refieren a una misma área geográfica en el período de autos.

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