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Document 62017CC0591

Conclusiones del Abogado General Sr. N. Wahl, presentadas el 6 de febrero de 2019.
República de Austria contra República Federal de Alemania.
Incumplimiento de Estado — Artículos 18 TFUE, 34 TFUE, 56 TFUE y 92 TFUE — Normativa de un Estado miembro que establece una tasa por uso de las infraestructuras para los turismos — Situación en la que los propietarios de los vehículos matriculados en dicho Estado miembro disfrutan de una desgravación en el impuesto de circulación sobre vehículos de motor por un importe correspondiente al de dicha tasa.
Asunto C-591/17.

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2019:99

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 6 de febrero de 2019 ( 1 )

Asunto C‑591/17

República de Austria

contra

República Federal de Alemania

«Incumplimiento de Estado — Artículo 259 TFUE — Artículos 18 TFUE, 34 TFUE, 56 TFUE y 92 TFUE — Directiva 1999/62/CE — Utilización de autopistas — Tasa por el uso de infraestructuras para vehículos de menos de 3,5 toneladas — Desgravación del impuesto de circulación — Discriminación indirecta — Medidas de efecto equivalente — Restricciones a la libre prestación de servicios — Política común de transportes — Cláusula de standstill»

1. 

No discriminarás.

2. 

Si fuera posible resumir todo el Derecho de la Unión en unos pocos mandamientos, la prohibición de discriminación, en particular la basada en la nacionalidad, probablemente sería uno de los primeros.

3. 

La prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad está consagrada en el artículo 18 TFUE y en el artículo 21, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), mientras que el principio más amplio de no discriminación, del que es expresión, figura entre los valores fundamentales de la Unión (artículo 2 TUE) y entre los derechos protegidos por la Carta (artículo 21).

4. 

En torno a dicho principio gira el presente asunto, uno de los pocos casos en que, de conformidad con el artículo 259 TFUE, un Estado miembro ha iniciado un procedimiento por incumplimiento contra otro Estado miembro.

5. 

En sus alegaciones, la República de Austria afirma, en esencia, que la República Federal de Alemania ha infringido una serie de disposiciones del Derecho de la Unión al establecer: i) una tasa por el uso de infraestructuras para todos los usuarios de la red de autopistas (en lo sucesivo, «tasa por infraestructura») y ii) una desgravación en el impuesto de circulación de vehículos de motor, que pagan los propietarios de vehículos matriculados en Alemania (en lo sucesivo, «vehículos nacionales»), por un importe al menos equivalente al de la tasa por infraestructura que pagan dichos propietarios (en lo sucesivo, «desgravación fiscal»). ( 2 ) En particular, según la República de Austria, el efecto combinado de dichas medidas es que, en la práctica, solo están sujetos a la tasa por infraestructura los conductores de vehículos matriculados en otros Estados miembros (en lo sucesivo, «vehículos extranjeros»), lo que da lugar a una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad.

6. 

En las presentes conclusiones voy a exponer las razones por las que considero que debe desestimarse el recurso interpuesto por el Gobierno austriaco. En particular, explicaré por qué los argumentos basados en la presunta discriminación por razón de la nacionalidad se basan en una mala interpretación del concepto de «discriminación».

I. Marco jurídico

A.   Derecho de la Unión

7.

El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras (también conocida como «Directiva de la euroviñeta»), ( 3 ) en su versión aplicable, dispone lo siguiente:

«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1 bis, los Estados miembros podrán mantener o introducir peajes y/o tasas de usuarios en la red transeuropea de carreteras o en determinados tramos de dicha red, y en cualesquiera otros tramos adicionales de su red de autopistas que no formen parte de la red transeuropea de carreteras en las condiciones fijadas en los apartados 2, 3, 4 y 5 del presente artículo y en los artículos 7 bis a 7 duodecies. Esto se entenderá sin perjuicio del derecho de los Estados miembros, de conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, a aplicar peajes y/o tasas de usuarios en otras carreteras, siempre y cuando la imposición de peajes y/o tasas de usuarios en dichas carreteras no suponga discriminación alguna contra el tráfico internacional y no dé lugar a distorsiones de la competencia entre operadores.»

8.

El artículo 7 duodecies de dicha Directiva dispone:

«Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la presente Directiva no afectará a la libertad de los Estados miembros que introduzcan un sistema de peajes o de tasas por infraestructura de conceder una compensación adecuada por esas tasas.»

B.   Derecho alemán

9.

Las disposiciones más relevantes del Derecho nacional, a las que colectivamente me referiré como «legislación nacional controvertida», presentan el siguiente tenor:

1. Ley de la tasa por infraestructura

10.

La tasa por infraestructura fue introducida por la Infrastrukturabgabengesetz (Ley de la tasa por infraestructura; en lo sucesivo, «InfrAG»), de 8 de junio de 2015, ( 4 ) en su versión resultante del apartado 1 de la Ley de 18 de mayo de 2017. ( 5 ) El artículo 1 de la InfrAG establece el pago de una tasa por el uso de las carreteras federales en el sentido del artículo 1 de la Bundesfernstraßengesetz (Ley de Carreteras Federales).

11.

Con arreglo a los artículos 3 y 7 de la InfrAG, para los vehículos nacionales corresponde el pago de la tasa por infraestructura al propietario del vehículo, mediante una viñeta anual. De conformidad con el artículo 5, apartado 1, de la InfrAG, el importe de la tasa por infraestructura se determinará mediante decisión de la autoridad competente. La tasa se considera pagada en el momento de la matriculación del vehículo. ( 6 )

12.

En lo que respecta a los vehículos matriculados en el extranjero, la obligación de pagar la tasa por infraestructura se impone bien al propietario o bien al conductor del vehículo durante la utilización de las carreteras sujetas a la tasa y, con arreglo al artículo 5, apartado 4, de la InfrAG, se devenga en el momento en que se circula por primera vez por dichas carreteras desde que se atraviesa una frontera nacional. La tasa por infraestructura debe pagarse en forma de viñeta. A este respecto se puede elegir entre una viñeta de diez días, de dos meses y anual.

13.

El importe de la tasa se establece en el apartado 1 del anexo al artículo 8 de la InfrAG. Se calcula en función de la cilindrada del motor, del tipo de motor (de encendido por chispa o de compresión) y de la clase de emisión. El precio de una viñeta de diez días oscila entre un mínimo de 2,50 euros y un máximo de 25 euros. El precio de una viñeta de dos meses oscila entre un mínimo de 7 euros y un máximo de 55 euros. Por último, la viñeta anual tiene un precio máximo de 130 euros.

14.

Si se utilizan las carreteras sujetas a la tasa sin una viñeta válida o si esta ha sido calculada en un importe inferior al debido, la tasa se cobra a posteriori con arreglo al artículo 12 de la InfrAG. En ese caso, el importe de la tasa es el mismo importe de la viñeta anual o de la diferencia entre la tasa ya pagada y el importe de la viñeta anual.

15.

El artículo 11 de la InfrAG dispone que se practicarán controles aleatorios para verificar el cumplimiento de la obligación de pagar la tasa por infraestructura. Con arreglo al artículo 11, apartado 7, de la InfrAG, en el mismo lugar del control las autoridades pueden imponer al responsable de la infracción el pago de la tasa más una fianza de importe equivalente al de la multa que corresponda conforme al artículo 14 de la InfrAG, así como las costas procesales. Por otro lado, se puede prohibir al conductor que prosiga su viaje si no paga la tasa en el lugar del control pese a serle requerido el pago y si existen motivos fundados para dudar que vaya a pagar en un momento posterior, o si no presenta los documentos necesarios para el control, si no aporta la información solicitada o no paga la fianza requerida.

16.

El artículo 14 de la InfrAG establece como sanciones administrativas sujetas a multa el impago total o parcial de la tasa por infraestructura, no facilitar información o presentar información incorrecta y no atender una orden de detención del vehículo con motivo de un control.

2. Ley del Impuesto de Circulación sobre Vehículos de Motor

17.

El artículo 9, apartado 6, de la Kraftfahrzeugsteuergesetz (Ley del Impuesto de Circulación sobre Vehículos de Motor; en lo sucesivo, «KraftStG»), de 26 de septiembre de 2002, ( 7 ) en su versión modificada por la Zweite Verkehrsteueränderungsgesetz (Segunda Ley de Reforma del Impuesto de Circulación sobre Vehículos de Motor; en lo sucesivo, «segunda VerkehrStÄndG»), de 8 de junio de 2015, ( 8 ) y por la Verkehrsteueränderungsgesetz (Ley de reforma de la segunda Ley de reforma del impuesto de circulación sobre vehículos de motor), de 6 de junio de 2017, establece una desgravación del impuesto que, en esencia, se corresponde con el importe de la tasa por infraestructura, salvo para los propietarios de vehículos «Euro 6», para los cuales la desgravación es mayor. ( 9 )

18.

De conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la segunda VerkehrStÄndG, la entrada en vigor de dichas disposiciones depende del comienzo de la recaudación de la tasa por infraestructura con arreglo a la InfrAG.

II. Antecedentes del litigio y procedimiento administrativo previo

A.   Procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE

19.

Mediante escritos de requerimiento de 18 de junio de 2015 y de 10 de diciembre de 2015, la Comisión Europea inició sendos procedimientos por incumplimiento contra la República Federal de Alemania. Por un lado, la Comisión criticaba el efecto combinado de las medidas controvertidas y, por otro, los precios de las viñetas de duración limitada. Los escritos de requerimiento llamaron la atención de las autoridades alemanas sobre una posible infracción de los artículos 18 TFUE, 34 TFUE, 45 TFUE, 56 TFUE y 92 TFUE. Tras un intercambio de pareceres con las autoridades alemanas y tras haber emitido un dictamen motivado el 28 de abril de 2016, el 29 de septiembre de 2016 la Comisión decidió someter el asunto al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 TFUE.

20.

Sin embargo, tras la adopción de ciertas modificaciones en la legislación nacional controvertida por el Parlamento alemán el 24 de marzo de 2017, el 17 de mayo de 2017 la Comisión decidió poner fin al procedimiento por incumplimiento.

B.   Actual procedimiento con arreglo al artículo 259 TFUE

21.

Mediante escrito de 7 de julio de 2017, la República de Austria sometió el asunto a la Comisión, de conformidad con el artículo 259 TFUE, alegando que, con la introducción de las medidas controvertidas, la República Federal de Alemania había infringido los artículos 18 TFUE, 34 TFUE, 56 TFUE y 92 TFUE. Mediante escrito de 14 de julio de 2017, la Comisión acusó recibo del escrito de la República de Austria.

22.

En su carta de 11 de agosto de 2017, la República Federal de Alemania rechazó los argumentos formulados por la República de Austria. El 31 de agosto de 2017 se celebró una audiencia en que la República de Austria y la República Federal de Alemania presentaron sus observaciones a la Comisión. La Comisión no remitió ningún dictamen motivado en el plazo de tres meses previsto en el artículo 259 TFUE.

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

23.

Mediante su recurso, presentado el 12 de octubre de 2017, la República de Austria solicita al Tribunal de Justicia que:

Declare que la República Federal de Alemania ha infringido los artículos 18 TFUE, 34 TFUE, 56 TFUE y 92 TFUE al establecer la tasa por infraestructura, en relación con la desgravación fiscal.

Condene en costas a la República Federal de Alemania.

24.

La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que:

Desestime el recurso.

Condene en costas a la República de Austria.

25.

Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 15 de enero y de 14 de febrero de 2018, se autorizó al Reino de los Países Bajos y al Reino de Dinamarca a intervenir en apoyo de las pretensiones de la República de Austria y de la República Federal de Alemania, respectivamente.

26.

El 12 de noviembre de 2018, el Tribunal de Justicia solicitó ciertas aclaraciones a la Comisión acerca de las razones por las que había decidido poner fin al procedimiento seguido con arreglo al artículo 258 TFUE y mencionado en los puntos 21 y 22 de las presentes conclusiones. La Comisión respondió a la solicitud de aclaraciones el 26 de noviembre de 2018. En su escrito dirigido al Tribunal de Justicia, explicó que las leyes aprobadas por el Parlamento alemán el 24 de marzo de 2017 habían modificado la legislación nacional controvertida en relación con el precio de las viñetas de duración limitada y con la desgravación fiscal. Habida cuenta de dichos cambios y de la necesidad de obtener un amplio apoyo político para el establecimiento de un marco jurídico único europeo para un sistema común de precios de las carreteras en Europa, la Comisión consideró que procedía poner fin al procedimiento.

27.

Los Gobiernos danés, alemán, neerlandés y austriaco presentaron sus observaciones orales en la vista celebrada el 11 de diciembre de 2018.

IV. Análisis

28.

En su recurso, el Gobierno austriaco formula cuatro motivos contra las medidas controvertidas.

29.

A continuación voy a examinar dichos motivos en el mismo orden en que han sido formulados por el Gobierno austriaco en sus observaciones.

A.   Primer motivo: discriminación indirecta por razón de la nacionalidad en virtud del efecto combinado de las medidas controvertidas

1. Alegaciones de las partes

30.

El primer motivo del Gobierno austriaco se refiere a una presunta infracción del artículo 18 TFUE debida a una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad.

31.

El Gobierno austriaco pone de relieve, para empezar, que las medidas controvertidas deben considerarse y valorarse conjuntamente con arreglo al Derecho de la Unión. En su opinión existe un vínculo indisoluble, tanto material como temporal, entre la tasa por infraestructura y la desgravación fiscal. La primera establece un tributo y la segunda, una exención de hecho al mencionado tributo. Además, con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la segunda VerkehrStÄndG, la entrada en vigor de la segunda está expresamente supeditada a la aplicación de la primera.

32.

La presunta discriminación, en opinión de dicho Gobierno, se produce por el efecto combinado de ambas medidas. En principio, deben pagar la tasa por infraestructura todos los usuarios de las autopistas alemanas. Sin embargo, la desgravación fiscal, de un importe equivalente al menos al de la tasa por infraestructura, solo se concede a los propietarios de vehículos nacionales, lo que significa que, en opinión del Gobierno austriaco, los propietarios de vehículos nacionales solo pagan la tasa por infraestructura en teoría, pues el importe pagado en concepto de tasa se deduce en realidad del impuesto de circulación que adeudan. Por lo tanto, en la práctica, solo deben pagar la tasa por infraestructura los conductores de vehículos extranjeros, que tienden a ser nacionales de otros Estados miembros.

33.

Asimismo, el Gobierno austriaco señala que con la legislación nacional controvertida se pretende cumplir una promesa realizada durante la campaña electoral por algunos políticos alemanes en vísperas de las elecciones federales de 2013. El objetivo declarado de dicha medida es hacer participar a los conductores de vehículos de motor extranjeros en la financiación de las infraestructuras alemanas sin generar una carga añadida para los propietarios de vehículos alemanes.

34.

Por último, la República de Austria rebate las razones invocadas por la República Federal de Alemania para justificar la posible discriminación indirecta. En su opinión, ninguna de esas razones es válida.

35.

Por su parte, tras reconocer que las medidas controvertidas constituyen una unidad coherente desde el punto de vista del Derecho de la Unión, la República Federal de Alemania sostiene que dichas medidas no generan discriminación alguna por razón de la nacionalidad. Asegura que los usuarios extranjeros de las autopistas alemanas no se encuentran en una posición menos favorable, respecto al pago de importes para la financiación de la infraestructura de transporte alemana, que los propietarios de vehículos residentes en Alemania, pues estos últimos no solo deben pagar la tasa por infraestructura, sino también un impuesto de circulación, si bien por un importe reducido.

36.

Puede argüirse que la desgravación fiscal solo beneficia a los residentes alemanes, ya que, conforme a lo dispuesto en la Directiva 83/182/CEE del Consejo, ( 10 ) el impuesto de circulación solo es aplicable a los vehículos nacionales. Según el Gobierno alemán, la decisión de modificar el importe del impuesto de circulación para mantener en el nivel anterior la carga económica general para los propietarios de vehículos, evitando así una tributación excesiva, fue un ejercicio lícito de las competencias de dicho Estado miembro en materia de impuestos directos.

37.

Al mismo tiempo, el Gobierno alemán considera que debe estar facultado para introducir una tasa por infraestructura cuyo rendimiento se destine al mantenimiento y mejora de la infraestructura de transporte. A su parecer, es una opción legítima cambiar el sistema de financiación de dicha infraestructura y que, en lugar de estar sostenido en su totalidad por los presupuestos generales del Estado, lo soporten sus propios usuarios.

38.

Con carácter subsidiario, la República Federal de Alemania aduce consideraciones de protección del medio ambiente, de reparto de las cargas y de cambios en el sistema de financiación de la infraestructura de transporte, para justificar la posible discriminación indirecta que pueda derivarse del efecto combinado de las medidas controvertidas.

39.

El Gobierno de los Países Bajos comparte, en esencia, el argumento formulado por el Gobierno austriaco y hace hincapié en que, a efectos del presente asunto, la situación de los propietarios de vehículos nacionales es comparable a la de los conductores de vehículos extranjeros. En cambio, el Gobierno danés coincide con el alemán en que las medidas controvertidas no son discriminatorias y, en particular, subraya la competencia de los Estados miembros para establecer, modificar o suprimir impuestos y otros gravámenes no armonizados.

2. Apreciación

40.

Antes de examinar en detalle los argumentos de las partes, considero útil hacer una breve introducción sobre el concepto de «discriminación» en el Derecho de la Unión.

a) Observaciones preliminares sobre el concepto de «discriminación»

41.

El principio de no discriminación es una manifestación del principio de igualdad ante la ley, principio reconocido en todos los sistemas jurídicos de los Estados miembros y que constituye un principio general del Derecho de la Unión. ( 11 ) En esencia, dicho principio exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica. Solo puede estar justificado un trato diferenciado si se basa en consideraciones objetivas, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas y proporcionadas al objetivo legítimamente perseguido. ( 12 )

42.

Como es bien sabido, la discriminación puede ser directa o indirecta. Existe discriminación directa cuando una persona es, ha sido o pueda ser tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por alguna característica identificable (o prohibida), mientras que la discriminación indirecta se da cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros sitúan a personas con dicha característica identificable en desventaja particular con respecto a otras personas. ( 13 ) En otras palabras, en los casos de discriminación directa la diferencia de trato está expresamente asociada a la característica prohibida, mientras que en los casos de discriminación indirecta la diferencia de trato se debe a otra característica, pero esta se halla estrictamente vinculada a una característica prohibida.

43.

Para apreciar una discriminación es necesario, ante todo, encontrar un elemento de comparación adecuado: una persona que se halle en una situación comparable y que sea tratada de modo más favorable a causa de una característica identificable. A este respecto, no es necesario que la víctima de discriminación ni, probablemente, el beneficiario del trato más favorable sean identificables, en un determinado momento, como «personas de carne y hueso»: basta con que a consecuencia de la medida supuestamente discriminatoria resulte evidente la existencia de tales personas. ( 14 ) Asimismo, conforme a reiterada jurisprudencia, por un lado, no es necesario que las situaciones sean idénticas, sino que basta con que sean análogas, y, por otro lado, el examen del carácter análogo debe efectuarse no de manera global y abstracta, sino de un modo específico y concreto, a la vista de la prestación de que se trate. ( 15 )

44.

Por lo tanto, la fase de identificación del elemento de comparación es de la mayor importancia, pues en ausencia de tal elemento no puede efectuarse ninguna comparación válida ni, por tanto, puede acreditarse una diferencia de trato injustificada.

45.

Partiendo de estas premisas voy a examinar las cuestiones suscitadas por el primer motivo alegado por la República de Austria.

b) La presunta naturaleza discriminatoria de las medidas controvertidas

46.

En sus observaciones, el Gobierno de Austria recalca la importancia de valorar los efectos combinados de las dos medidas controvertidas. En su opinión, respecto a dichas medidas los conductores de vehículos extranjeros se encuentran en una situación menos favorable que los propietarios de vehículos nacionales.

47.

Estoy de acuerdo con el Gobierno austriaco en que los propietarios de vehículos nacionales, en su gran mayoría, son de nacionalidad alemana, mientras que los conductores de vehículos extranjeros son mayoritariamente nacionales de otros Estados miembros. Por lo tanto, aunque la legislación alemana controvertida no establece ninguna discriminación expresa por razón de la nacionalidad, si son ciertos los argumentos del Gobierno austriaco, existirá una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad y, en consecuencia, una infracción del artículo 18 TFUE.

48.

Sin embargo, los argumentos formulados por el Gobierno austriaco respecto a la diferencia de trato injustificada adolecen de incoherencias metodológicas.

49.

En primer lugar, el elemento de comparación elegido por el Gobierno austriaco no es adecuado. Los propietarios de vehículos nacionales son al mismo tiempo usuarios de las carreteras alemanas (y, por tanto, están sujetos a la tasa por infraestructura) y contribuyentes alemanes (ya que también están sujetos al impuesto de circulación). En cambio, los conductores de vehículos extranjeros son contribuyentes de otros Estados miembros y, como tales, pueden estar sujetos a otros impuestos o gravámenes en sus respectivos países de residencia, pero nunca tendrán que pagar el impuesto de circulación alemán.

50.

Por lo tanto, los propietarios de vehículos nacionales y los conductores de vehículos extranjeros son comparables en cuanto al uso de las autopistas alemanas, pero no lo son si se examinan a la luz de ambas medidas, lo que implica que se les considere tanto usuarios de las autopistas alemanas como contribuyentes. Por lo tanto, se aprecia una incoherencia en la argumentación del Gobierno austriaco: por un lado, insiste en que las dos medidas deben examinarse conjuntamente y, por otro, al identificar el elemento de comparación, atiende únicamente a la comparabilidad de los dos grupos en relación con el uso de las autopistas alemanas.

51.

A este respecto, el Gobierno austriaco invoca la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Alemania, ( 16 ) del cual deduce que los dos grupos son comparables a los efectos del presente procedimiento.

52.

Sin embargo, yo no interpreto así dicha sentencia. Aquel asunto versaba sobre una presunta infracción del (actual) artículo 92 TFUE, ( 17 ) disposición que contiene una cláusula de standstill cuyo ámbito de aplicación es más amplio que el del artículo 18 TFUE. El artículo 92 TFUE no se limita a prohibir las medidas discriminatorias, sino también otras que puedan afectar a la competencia entre los transportistas nacionales y los extranjeros. En otras palabras, dicha disposición también prohíbe a los Estados miembros suprimir las ventajas que su legislación pueda conceder a los transportistas extranjeros. ( 18 ) Por esta razón, el Tribunal de Justicia adoptó acertadamente una postura más amplia respecto al artículo 92 TFUE. Sin embargo, esa misma postura no es válida para el artículo 18 TFUE: dado que este último solo comprende las medidas que, directa o indirectamente, discriminan por razón de la nacionalidad, los dos grupos supuestamente sometidos a distinto trato deben ser comparables en el sentido estricto de la palabra.

53.

En segundo lugar, y con independencia de lo antes señalado, con respecto a las dos medidas, los conductores de vehículos extranjeros no están ni podrán estar nunca en una situación menos favorable que los propietarios de vehículos nacionales. Para poder conducir por las autopistas alemanas, los primeros solo tienen que pagar la tasa por infraestructura y no están obligados a pagar la tarifa anual, sino que pueden optar por una viñeta de menor duración, según sus necesidades particulares. Por el contrario, para poder conducir por las autopistas alemanas, los propietarios de vehículos nacionales están obligados por ley a pagar tanto dicha tasa como un impuesto de circulación. Además, con independencia del uso efectivo que hagan de las autopistas locales, los propietarios de vehículos matriculados en Alemania deben pagar la tasa por infraestructura correspondiente a la viñeta anual.

54.

Por lo tanto, si se consideran conjuntamente ambas medidas (como el Gobierno austriaco pide al Tribunal de Justicia), es evidente que no existe un trato menos favorable a los conductores extranjeros: todo vehículo matriculado en otro Estado miembro y que se desee usar en las autopistas alemanas, para poder circular, pagará siempre a las autoridades alemanas un importe inferior al que pague un propietario del mismo modelo de vehículo matriculado en Alemania.

55.

Es cierto que, gracias a la desgravación fiscal, el importe del impuesto de circulación que deben pagar los propietarios de vehículos nacionales es inferior al que debían pagar anteriormente. Sin embargo, aunque la deducción fiscal tuviese el efecto de reducir a cero el impuesto de circulación (que no es el caso), para usar autopistas alemanas todo conductor extranjero estaría obligado a pagar un importe que, como máximo, es el mismo que han de pagar los propietarios de vehículos nacionales. ( 19 )

56.

No creo que sea necesario explicar que no existe un trato desfavorable aun considerando por separado las dos medidas. En primer lugar, el importe de la tasa por infraestructura se aplica indistintamente a todos los conductores. En todo caso, los conductores de vehículos extranjeros reciben un trato más favorable, pues, como he expuesto en el punto 53 de las presentes conclusiones, a diferencia de los conductores de vehículos nacionales, disponen de tres opciones en cuanto a la duración (y, por ende, al coste) de la viñeta elegida.

57.

En segundo lugar, es contradictorio argumentar que la desgravación fiscal solo beneficia a los propietarios de vehículos nacionales. Es evidente que no puede haber deducción fiscal si antes no hay un impuesto. Además, puede ser conveniente recalcar de nuevo que los conductores de vehículos extranjeros, por definición, no están sujetos al impuesto de circulación en Alemania. Puede que los vehículos extranjeros estén sujetos a un impuesto similar en su Estado miembro de matriculación, y puede que el importe de ese impuesto sea mayor o menor que el pagado por los propietarios de vehículos nacionales similares. Sin embargo, esto es una consecuencia inevitable del hecho de que los impuestos de circulación no estén armonizados en la Unión.

58.

En definitiva, no puede prosperar el argumento del Gobierno austriaco en relación con dos elementos básicos de la discriminación: de una parte, los dos grupos de personas comparados no se hallan en una situación comparable con respecto a las medidas criticadas por dicho Gobierno; por otra, el Gobierno austriaco no ha sido capaz de señalar ningún trato menos favorable que se derive de las medidas controvertidas para los conductores de vehículos extranjeros.

c) Observaciones complementarias

59.

El carácter erróneo de los argumentos formulados por el Gobierno austriaco se hace aún más patente si se tienen en cuenta las consecuencias jurídicas que se derivarían de declarar que las medidas controvertidas generan una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad. En particular, ¿cómo habría de restaurar la conformidad con el artículo 18 TFUE la República Federal de Alemania?

60.

Para empezar, la República de Austria no ha alegado que las autoridades alemanas estén obligadas a suprimir la tasa por infraestructura para que los usuarios nacionales y extranjeros de las autopistas alemanas puedan seguir utilizándolas gratuitamente. De hecho, tal argumentación habría resultado ciertamente extraña: el artículo 18 TFUE no se puede interpretar en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros introducir o mantener un sistema que exija a todos los usuarios de las autopistas (independientemente de su nacionalidad o lugar de residencia) el pago de una tasa basada en la duración del uso, o un peaje en función de la longitud del itinerario. De hecho, son varios los Estados miembros que aplican tal sistema, tanto para vehículos comerciales como para turismos, entre ellos países limítrofes como Francia, Polonia e (irónicamente) la propia Austria.

61.

No alcanzo a ver ningún argumento jurídico válido que respalde la opinión de que los Estados miembros que hasta la fecha han decidido permitir a todos los conductores utilizar gratuitamente sus autopistas han quedado cautivos para siempre de su decisión inicial y, por tanto, no pueden introducir un sistema de tasas de usuario similar al que otros Estados miembros mantienen desde hace muchos años. Con ello se estaría haciendo una interpretación poco razonable (incluso retorcida) del artículo 18 TFUE: en lugar de evitar la discriminación de los extranjeros, impondría de facto una discriminación en sentido inverso contra los propios nacionales. En efecto, en el presente asunto significaría que los contribuyentes alemanes tuviesen que seguir financiando solos la red de autopistas.

62.

A mi juicio es evidente que las autoridades de los Estados miembros, en principio, tienen libertad para decidir si el uso de determinadas infraestructuras debe ser gratuito o estar sujeto al pago de una tasa. Se trata a este respecto, básicamente, de una decisión política y, como tal, corresponde a las autoridades competentes de cada Estado miembro. Esta es la razón por la que la Unión Europea está dotada de una infraestructura que, en cierto modo, es similar o equivalente, pero en algunos casos sujeta a una tasa de usuario y en otros, no. Aparte de las autopistas, otras infraestructuras relacionadas con el transporte (como los puentes o los túneles de las carreteras) ( 20 ) ofrecen múltiples ejemplos de coexistencia de ambas opciones. Mutatis mutandis, esta lógica es válida también para cualquier otro tipo de infraestructura pública que pueda ser visitada o utilizada para otros fines, por ejemplo culturales, turísticos o religiosos. ( 21 )

63.

A falta de normas específicas en el Derecho de la Unión, y siempre que no se vulnere ningún principio o disposición de dicho Derecho, no corresponde a la Unión Europea revisar la decisión de las autoridades nacionales en cuanto a si las infraestructuras nacionales deben financiarlas los contribuyentes o los usuarios. La normativa de la Unión no garantiza a los ciudadanos de la Unión Europea que, al ejercer su libertad de circulación, el desarrollo de una actividad económica en el Estado miembro de destino haya de ser neutra en cuanto a tributación o a la aplicación de otros gravámenes. De lo anterior se deriva que, en principio, una desventaja eventual, en relación con la situación en la que el ciudadano ejercía su actividad económica en su Estado miembro de origen, no es contraria al artículo 18 TFUE, si la legislación no discrimina a ese ciudadano en relación con los ciudadanos residentes en el Estado miembro de destino. ( 22 )

64.

Tampoco es fácil entender por qué las autoridades alemanas habrían de estar obligadas a suprimir la desgravación fiscal para garantizar que los propietarios de vehículos nacionales sigan pagando los impuestos al mismo nivel que antes (o superior). El impuesto de circulación de vehículos de motor es, básicamente, un impuesto sobre la propiedad. Por lo tanto, se trata de un impuesto directo cuya regulación incumbe, en principio, a la competencia de los Estados miembros. Tan solo unas pocas disposiciones del Derecho de la Unión afectan a ese tipo de derechos, como demuestra el limitado alcance de la Directiva 83/182. ( 23 )

65.

No veo por qué el artículo 18 TFUE habría de impedir a las autoridades alemanas establecer la cuota del impuesto de circulación al nivel que consideren más adecuado en función de las circunstancias de su país en cada momento. Como el propio Gobierno austriaco reconoció en la vista, las autoridades alemanas estarían facultadas para suprimir totalmente el impuesto si lo estimasen oportuno y sin que ello diese lugar a discriminación alguna. Sin embargo, ¿no significa eso, con mayor motivo, que dichas autoridades están facultadas para reducir simplemente el importe del impuesto de circulación si consideran que para determinadas personas la carga tributaria global es desproporcionada?

66.

En la vista, el Gobierno austriaco declaró que no negaba que el establecimiento de una tasa por infraestructura pudiera «compensarse» reduciendo el impuesto de circulación. ( 24 ) Sin embargo, al pedirle el Tribunal de Justicia que aclarase los tipos de reducción del impuesto que, en su opinión, son admisibles, el Gobierno austriaco apenas pudo dar una respuesta clara: con vacilaciones, afirmó que una igual disminución del impuesto para todos los contribuyentes (bien porcentual o bien un importe fijo) sería, en principio, lo más lícito.

67.

De hecho, en la vista el Gobierno austriaco llegó a admitir que, si las autoridades alemanas hubiesen introducido una desgravación fiscal similar a la controvertida en el presente procedimiento en un momento diferente y sin vincularla expresamente al establecimiento de la tasa por infraestructura, no se habría dado un problema de discriminación. De igual manera, el Gobierno austriaco declaró que no se habría dado discriminación alguna si las autoridades alemanas hubieran decidido reducir otro impuesto, no relacionado con el uso de vehículos de motor, siempre que lo hubiesen hecho de forma coherente.

68.

Así las cosas, no obstante, no acierto a ver la diferencia, desde el punto de vista jurídico, entre la desgravación fiscal controvertida y las que el Gobierno austriaco habría considerado aceptables. Además, desde un punto de vista económico, el resultado obtenido con todas esas medidas habría sido esencialmente el mismo. Algunos propietarios de vehículos nacionales pagarían más que con la actual medida y otros pagarían menos. Sin embargo, nada cambiaría para los conductores de vehículos extranjeros o, a este respecto, para el presupuesto de la República Federal de Alemania.

69.

Sobre este aspecto el Gobierno alemán ha sido muy claro al declarar su intención de mantener en un nivel aceptable la contribución global que han de pagar los propietarios de vehículos nacionales. Estoy de acuerdo con ese argumento. El artículo 18 TFUE no se puede interpretar en el sentido de que exige a las autoridades alemanas que impongan una tributación potencialmente desproporcionada a los propietarios de vehículos nacionales por la única razón de que han decidido cambiar la forma de financiación de las autopistas del país.

70.

En este sentido, es irrelevante que algunos políticos alemanes declarasen abiertamente, en la campaña electoral, que introducirían una tasa para los conductores extranjeros que usaran las autopistas alemanas. Tales declaraciones probablemente sean una manifestación (parafraseando una famosa cita) de un fantasma que recorre Europa en los últimos años: el fantasma del populismo y el soberanismo. ( 25 )

71.

Sin embargo, el análisis jurídico que debe llevar a cabo el Tribunal de Justicia respecto a medidas nacionales como las controvertidas no puede basarse en las declaraciones de los políticos. El intento (real o manifestado) de miembros individuales del poder legislativo nacional o del gobierno resulta irrelevante a este respecto. Por un lado, no hay ninguna necesidad de demostrar la intención discriminatoria del autor de una medida, para que esta sea considerada contraria al principio de no discriminación. ( 26 ) Por otro, las declaraciones de los cargos públicos que constituyan un reconocimiento abierto o implícito de una infracción del Derecho de la Unión no basta para constatar tal infracción: ( 27 ) las meras declaraciones no tienen el efecto de hacer que el Derecho de la Unión sea aplicable a situaciones que objetivamente no están sujetas a él. ( 28 )

72.

Nunca se insistirá demasiado en que la valoración de la compatibilidad de una medida nacional con los Tratados de la Unión, en el marco de un procedimiento por incumplimiento, es de carácter objetivo. ( 29 ) Y esto es así también en relación con las presuntas infracciones del principio de no discriminación: el análisis debe centrarse en los efectos del hecho cometido, y no en la intención subjetiva de su autor. ( 30 )

73.

En conclusión, los argumentos formulados por el Gobierno austriaco sobre estos aspectos no convencen. Dicho en pocas palabras, las autoridades alemanas tenían pleno derecho a considerar que, en primer lugar, el coste de la red de autopistas, hasta la fecha asumido principalmente por los contribuyentes, ( 31 ) debía ser compartido equitativamente entre todos los usuarios, incluidos los conductores de vehículos extranjeros, y que, en segundo lugar, los propietarios de vehículos nacionales habrían de sufrir una carga impositiva desproporcionada si hubiesen de pagar tanto la tasa por infraestructura como el impuesto de circulación.

74.

A la vista de las consideraciones que preceden, y sin necesidad de examinar las posibles justificaciones invocadas por la República Federal de Alemania, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el primer motivo formulado por la República de Austria.

B.   Segundo motivo: discriminación indirecta por razón de la nacionalidad debida a la configuración de la tasa por infraestructura

1. Alegaciones de las partes

75.

Con su segundo motivo, la República de Austria alega que la forma en que está concebida la tasa por infraestructura en relación con las medidas de control y ejecución es discriminatoria.

76.

A este respecto, el Gobierno austriaco señala que la legislación nacional controvertida diferencia en muchos aspectos entre los vehículos nacionales y los matriculados en el extranjero. En particular, las facultades específicas de intervención (controles aleatorios, cobro de fianza, prohibición de continuar el viaje) que disponen los artículos 11, 12 y 14 de la InfrAG, así como el cobro a posteriori de la tasa por infraestructura por el importe de la viñeta anual o por la diferencia entre este y el importe ya pagado, se aplican solo o principalmente a los vehículos matriculados en el extranjero. Además, la amenaza de imposición de multas con arreglo al artículo 14 de la InfrAG, en opinión del Gobierno austriaco, también se dirige casi exclusivamente a los conductores extranjeros. En apoyo de estos argumentos, el Gobierno austriaco se remite especialmente a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Italia. ( 32 )

77.

Por su parte, el Gobierno alemán señala, en primer lugar, que la mayor parte de las normas sobre ejecución y control del pago de la tasa por infraestructura que contienen los artículos 11, 12 y 14 de la InfrAG se aplican a todos los conductores sin distinción. Solo el pago de la fianza, con arreglo al artículo 11, apartado 7, de la InfrAG, se aplica exclusivamente a los conductores de vehículos extranjeros. Sin embargo, dicha medida (en opinión del Gobierno alemán) está justificada por la especial dificultad de cobrar en el extranjero los importes adeudados por la viñeta y por una posible multa. En cualquier caso, el Gobierno alemán subraya que el artículo 11, apartado 7, de la InfrAG permite, pero no exige, que las autoridades impongan una fianza. Por último, el Gobierno alemán alega que el cobro a posteriori de la tasa por infraestructura por el importe de la viñeta anual o por la diferencia entre esta y el importe ya pagado no genera discriminación alguna, puesto que los propietarios de vehículos nacionales siempre pagan la viñeta anual.

2. Apreciación

78.

Para empezar, procede recordar que, en los procedimientos por incumplimiento de las obligaciones, corresponde al recurrente probar la existencia del incumplimiento alegado, aportando al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento. A tal fin, el recurrente no puede basarse en presunciones. ( 33 )

79.

Conforme a dicho principio, y por las razones que se exponen a continuación, soy del parecer de que la República de Austria no ha cumplido con su carga de la prueba de que la configuración de la tasa por infraestructura dé lugar a una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad con respecto a las medidas de control y ejecución. ( 34 )

a) Controles, prohibición de proseguir el viaje y sanción administrativa

80.

En primer lugar, no aprecio ningún elemento en los autos que pueda cuestionar el hecho alegado por el Gobierno alemán: que los controles aleatorios efectuados in situ, así como la prohibición de proseguir el viaje y la imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento de la obligación de pagar la tasa por infraestructura, se aplican indistintamente a todos los vehículos que circulan por la red alemana de autopistas. La redacción de las disposiciones pertinentes de la InfrAG es neutra a este respecto, y yo no encuentro ninguna otra base en su tenor que respalde las alegaciones del Gobierno austriaco.

81.

Asimismo, el Gobierno alemán ha explicado que la mayor parte de las medidas de control y ejecución (incluidas las sanciones) son perfectamente aplicables a los propietarios de vehículos nacionales. El hecho de que, con respecto a dichos vehículos, la tasa por infraestructura se pague por adelantado no excluye, en principio, la posibilidad de infracciones. Por ejemplo, el artículo 2 de la InfrAG prevé ciertas excepciones a la obligación de pagar la tasa por infraestructura. Por lo tanto, se realizarán controles para asegurar que los propietarios de vehículos nacionales no invoquen dichas excepciones de forma indebida o abusiva y, en caso de infracción, la prohibición de proseguir el viaje y la sanción administrativa también les pueden ser impuestas.

82.

El Gobierno austriaco no ha rebatido estas afirmaciones. Además, dado que la mayoría de los vehículos que circulan por las autopistas alemanas están matriculados en Alemania, dudo mucho que el Tribunal de Justicia pueda admitir la presunción del Gobierno austriaco de que, pese a su redacción neutra, las disposiciones sobre controles y sanciones se dirijan en la práctica principalmente a los conductores de vehículos extranjeros. El Gobierno austriaco no ha aportado ninguna prueba que corrobore sus alegaciones a este respecto (por ejemplo, decisiones o directrices internas emitidas por las autoridades administrativas; estudios o datos estadísticos).

83.

En cualquier caso, aunque fuese cierto que, habida cuenta de la configuración de la tasa por infraestructura, las medidas de control y ejecución afectan, en proporción, más a los conductores extranjeros que a los nacionales, por sí solo esto no constituiría una discriminación por razón de la nacionalidad. Simplemente sería la consecuencia inevitable de que todos los propietarios de vehículos nacionales están obligados a pagar por anticipado, mientras que a los conductores de vehículos extranjeros se les exige el pago solo cuando acceden a la red alemana de autopistas.

84.

También acerca de esta cuestión resulta difícil seguir la lógica que subyace a la argumentación del Gobierno austriaco. Es casi como si este insinuase que, dado que quizá a los propietarios de vehículos nacionales les resulte más complicado infringir la legislación nacional controvertida que a los conductores de vehículos extranjeros, las autoridades alemanas deberían evitar efectuar controles aleatorios sobre estos últimos o imponerles medidas de ejecución. Este argumento sería indefendible.

85.

Y tampoco ha alegado el Gobierno austriaco, por ejemplo, que las medidas de ejecución previstas en la legislación nacional controvertida sean desproporcionadas y, en consecuencia, puedan disuadir a los nacionales de otros Estados miembros de ejercer sus derechos de libre circulación. ( 35 )

86.

El Gobierno austriaco tampoco ha indicado el importe de las posibles sanciones administrativas en caso de incumplimiento de la obligación de pagar la tasa por infraestructura. Por lo tanto, considero que, en cualquier caso, el Tribunal de Justicia carece de la información necesaria para efectuar un examen de la proporcionalidad como es debido.

b) Cobro a posteriori del importe correspondiente a una viñeta anual

87.

No obstante, el Gobierno austriaco ha alegado que el cobro a posteriori del importe de la viñeta anual es desproporcionado, ya que el artículo 14 de la InfrAG prevé una sanción administrativa.

88.

Este argumento no me parece convincente.

89.

En primer lugar, las dos medidas son de diferente naturaleza y, en principio, el hecho de que se apliquen acumulativamente no implica, de por sí, una sanción desproporcionada. La obligación de pagar la viñeta no es una sanción, sino simplemente la recuperación de una tasa impagada. Por su parte, la sanción administrativa es la pena que las autoridades están facultadas para imponer por la infracción cometida por el conductor. Parece evidente que, en caso de infracción, las autoridades alemanas pueden cobrar en el mismo momento el importe adeudado e imponer una sanción. ( 36 )

90.

Ciertamente, no se puede descartar que, si la sanción administrativa es especialmente severa, la acumulación de ambas medidas, pese a la infracción, pueda generar una carga económica inasumible para el conductor. No obstante, como ya he señalado en el punto 86, el Gobierno austriaco no ha aportado información alguna sobre el importe de la sanción administrativa.

91.

En segundo lugar, el hecho de que se obligue al infractor a adquirir la viñeta anual no me parece discriminatorio ni desproporcionado. Por un lado, los propietarios de vehículos nacionales siempre están obligados a pagar el importe de la viñeta anual, de modo que no hay un trato menos favorable para los conductores de vehículos extranjeros. A lo sumo, un conductor extranjero que incumple la obligación de pagar la tasa por infraestructura pierde el privilegio que normalmente se concede a los conductores de vehículos extranjeros (y solo a ellos): la posibilidad de optar por una viñeta de menor duración a un precio inferior. Por otro lado, la medida no me parece desproporcionada. Dado el carácter aleatorio de los controles, las autoridades que detecten un incumplimiento de la obligación de comprar una viñeta normalmente no tienen forma de saber cuánto tiempo lleva el infractor usando ilegalmente la autopista. Por lo tanto, me parece razonable que el conductor deba pagar el máximo importe posible en función del vehículo conducido. ( 37 )

c) Constitución de una garantía

92.

Por último, en cuanto a la obligación del infractor de prestar una garantía, cabe señalar que, sin duda, la medida en principio puede parecer discriminatoria, ya que, conforme al artículo 11, apartado 7, de la InfrAG, solo se aplica a los conductores de vehículos extranjeros.

93.

Sin embargo, en mi opinión, la distinción que hace dicha disposición no vulnera el principio consagrado en el artículo 18 TFUE. En realidad, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las resoluciones citadas por el Gobierno austriaco, no respaldan sus argumentos a este respecto.

94.

En su sentencia Comisión/Italia, el Tribunal de Justicia reconoció que, en caso de infracciones cometidas por conductores extranjeros, en principio nada impide a los Estados miembros aplicarles un trato diferenciado, siempre que esté justificado por circunstancias objetivas y sea proporcionado al fin perseguido. ( 38 ) A la luz de dicho principio, el Tribunal de Justicia ha considerado que la inexistencia de instrumentos convencionales que permitan garantizar el cumplimiento de una condena en un Estado miembro distinto de aquel donde se haya dictado justifica objetivamente una diferencia de trato entre los infractores residentes y no residentes. La obligación de pagar una cantidad en concepto de fianza, impuesta tan solo a los infractores no residentes, sirve para impedir que estos puedan eludir una sanción efectiva declarando simplemente que no desean pagar de inmediato la multa. No obstante, el Tribunal de Justicia señaló que el importe de la fianza no era proporcionado, pues equivalía al doble de la sanción prevista en caso de pago inmediato. Dicho importe tenía el efecto de incitar a los conductores extranjeros a renunciar al plazo de reflexión que les concedía la ley para decidir si pagaban o impugnaban la presunta infracción ante las autoridades administrativas. ( 39 )

95.

Conviene observar que dicha sentencia es coherente con otras muchas resoluciones del Tribunal de Justicia. Por ejemplo, en su sentencia Comisión/España, ( 40 ) el Tribunal de Justicia consideró que una disposición que exigía a las empresas extranjeras la prestación de una fianza para poder desarrollar una determinada actividad económica en España era incompatible con las normas del Tratado sobre libertad de circulación. El Tribunal de Justicia declaró que dicha norma era desproporcionada, al no tener en cuenta las fianzas que hubieran podido prestar las empresas en sus Estados miembros de origen. Sin embargo, reconoció que, en el estado actual de desarrollo de los sistemas de cobro transfronterizo de deudas y de ejecución de las sentencias extranjeras dentro de la Unión Europea, una medida menos restrictiva sí habría sido conforme con el Derecho de la Unión. ( 41 )

96.

Más recientemente, en la sentencia Čepelnik, ( 42 ) el Tribunal de Justicia declaró incompatible con el artículo 56 TFUE una disposición nacional que exigía la prestación de una fianza en caso de sospecha de infracción de la normativa laboral nacional por un prestador de servicios extranjero. Pese a que la fianza debía prestarla el adquirente, el importe efectivo de la fianza podía superar, incluso sustancialmente, el importe que dicho adquirente en principio tendría que pagar al prestador de servicios. Además, la fianza se aplicaba de forma automática e incondicional, con independencia de las circunstancias individuales de cada proveedor, a pesar del hecho evidente de que no todos los proveedores registrados en el extranjero se encuentran en una situación similar. Por otro lado, la sanción que se pretendía garantizar con la prestación de la fianza era de una cuantía especialmente elevada, incluso en caso de infracciones leves. ( 43 )

97.

En vista de dicha jurisprudencia, soy del parecer de que la posibilidad de exigir la prestación de una fianza, conforme al artículo 11, apartado 7, de la InfrAG, no es de por sí incompatible con el Derecho de la Unión. Es cierto que la República Federal de Alemania y la República de Austria son partes en un convenio bilateral sobre cooperación judicial y administrativa. Sin embargo, como ha señalado el Gobierno alemán, la República Federal de Alemania no dispone de convenios similares con cada uno de los Estados miembros de la Unión.

98.

En cualquier caso, para que tal medida sea conforme con el principio de proporcionalidad y, por tanto, compatible con el artículo 18 TFUE, debe en mi opinión cumplir dos requisitos.

99.

En primer lugar, la exigencia de prestar fianza no debe aplicarse automáticamente a todo infractor, sino solo cuando existan razones objetivas para considerar que, si no se pagan inmediatamente el importe adeudado por la viñeta y la sanción, a la autoridad le será imposible o excesivamente difícil cobrarlos en el futuro. De hecho, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la persecución de infracciones cometidas con vehículos matriculados en el extranjero puede dar lugar a procedimientos complejos y costosos, lo que justifica una normativa que establezca una diferencia de trato. ( 44 )

100.

Sin embargo, la autoridad no puede presumir mala fe en cada conductor extranjero que no pueda pagar en el acto el importe debido. No se puede dar por hecho que todos los conductores de vehículos extranjeros que cometan una infracción van a tratar de aprovecharse de las trabas administrativas derivadas de la aplicación transfronteriza de medidas de ejecución para eludir su responsabilidad. ( 45 )

101.

Además, en los últimos años la ejecución transfronteriza de sanciones y otras decisiones administrativas se ha hecho menos gravosa y compleja para las autoridades de los Estados miembros, gracias a la adopción de una serie de instrumentos de la Unión, como la Decisión Marco 2005/214/JAI del Consejo ( 46 ) y la Directiva 2015/413/UE. ( 47 ) Por otro lado, tal como señala el Gobierno austriaco, en algunos casos también pueden ser de aplicación las disposiciones de los convenios de cooperación bilateral en los que es parte la República Federal de Alemania.

102.

En consecuencia, las autoridades nacionales no pueden considerar que, en todas las circunstancias, vayan a ser necesarias medidas de ejecución transfronteriza, ni que esas medidas, si son precisas, vayan a significar siempre una carga administrativa o financiera inasumible.

103.

A este respecto, el Gobierno alemán recalca que el tenor del artículo 11, apartado 7, de la InfrAG es claro y que la prestación de la fianza puede ser requerida en caso de que se detecte una infracción y el infractor no pague inmediatamente, pero no hay obligación de imponerla. Dicho Gobierno señala que las autoridades responsables de aplicar la mencionada disposición obviamente están obligadas a interpretarla conforme al Derecho de la Unión, a fin de evitar cualquier infracción de las disposiciones del Tratado.

104.

A este respecto cabe señalar que el Tribunal de Justicia debe valorar el alcance de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales tal como se aplican en la práctica, ( 48 ) teniendo en cuenta la interpretación que de ellas hacen los órganos jurisdiccionales nacionales. ( 49 ) La recurrente no ha aportado ningún elemento ante el Tribunal de Justicia que sugiera que las autoridades administrativas y judiciales de la República Federal de Alemania, al interpretar y aplicar el artículo 11, apartado 7, de la InfrAG, no lo hagan atendiendo a las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, a fin de garantizar la conformidad con el mismo. ( 50 )

105.

En segundo lugar, a mi parecer es necesario que la fianza no sea de una cuantía tan elevada que no guarde una relación razonable con la infracción cometida, o que tenga el efecto de disuadir a los conductores de vehículos extranjeros de ejercer sus derechos de libre circulación en Alemania. A este respecto cabe señalar que el importe de la fianza se limita al posible importe de la deuda (el precio de la viñeta y la sanción que se pueda imponer) más los costes del procedimiento administrativo.

106.

Sobre esto último, en los autos no se mencionan los posibles importes de la sanción ni de las costas del procedimiento. A falta de datos concretos, el Tribunal de Justicia no puede asumir, sin más, que la cuantía global sea necesariamente desproporcionada, como sugiere el Gobierno austriaco.

107.

En conclusión, entiendo que debe desestimarse también el segundo motivo del recurso.

C.   Tercer motivo: infracción de los artículos 34 TFUE y 56 TFUE

1. Alegaciones de las partes

108.

La República de Austria alega que las medidas controvertidas constituyen una restricción a la libre circulación de mercancías y a la libre prestación de servicios, ya que afectan a las entregas transfronterizas de bienes efectuadas con vehículos de menos de 3,5 toneladas de peso total, y a la prestación de servicios por no residentes, e incluso a la prestación de servicios a no residentes. Asimismo, el Gobierno austriaco alega que tales restricciones no están justificadas.

109.

La República Federal de Alemania argumenta, en primer lugar, que la tasa por infraestructura no constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 34 TFUE. A tal fin se remite, en particular, a la sentencia Keck y Mithouard. ( 51 ) Además, en su opinión la desgravación fiscal no presenta ningún elemento transfronterizo, pues solo afecta a los nacionales. En segundo lugar, el Gobierno alemán niega que la tasa por infraestructura pueda dar lugar a una infracción de la libre prestación de servicios. A este respecto se remite a la sentencia Mobistar y Belgacom Mobile. ( 52 )

2. Apreciación

110.

En esencia, los argumentos expuestos por el Gobierno austriaco se refieren exclusivamente a la tasa por infraestructura. De hecho, en modo alguno se aprecian los efectos transfronterizos que pueda tener la desgravación fiscal, medida que se limita a reducir el impuesto que han de pagar los propietarios de vehículos nacionales. Sin embargo, no se impone ni se puede imponer tal impuesto a los propietarios de vehículos matriculados en otros Estados miembros, ni se ha alegado que el impuesto de circulación sea de facto discriminatorio y, por tanto, contrario al artículo 110 TFUE. ( 53 )

111.

En consecuencia, a este respecto mi análisis se ha de centrar en si la tasa por infraestructura vulnera los artículos 34 TFUE y 56 TFUE.

112.

Pero antes de ello es precisa una observación preliminar. Muchas veces se argumenta que, cuando una medida nacional en principio pueda afectar a dos o más libertades del mercado interior, el Tribunal de Justicia puede examinar la compatibilidad de la medida solamente con la libertad más afectada, y no pronunciarse sobre la compatibilidad de las demás libertades que se presentan como meramente secundarias. ( 54 )

113.

En mi opinión, tal forma de proceder (que está justificada, sobre todo, por consideraciones de economía procesal) puede ser legítima en el procedimiento prejudicial. Pero no tengo tan claro que se deba seguir también en el caso de un recurso directo, en que el Tribunal de Justicia en principio debe responder a cada motivo formulado por el recurrente. En particular, soy de la opinión de que, en el procedimiento por incumplimiento, solo se puede desestimar un motivo de recurso si la infracción alegada es consecuencia inevitable de una infracción ya constatada por el Tribunal de Justicia, o si dicho motivo ha sido formulado con carácter subsidiario a otro motivo que se ha considerado fundado. ( 55 )

114.

Sea como fuere, a la vista de los argumentos presentados por la República de Austria, entiendo que en el presente asunto el Tribunal de Justicia debe examinar la presunta infracción desde el punto de vista de las dos libertades invocadas.

a) Libre circulación de mercancías

115.

En esencia, el Gobierno austriaco alega que la tasa por infraestructura es una medida de efecto equivalente y que no admite justificación, de modo que contraviene el artículo 34 TFUE.

116.

Para empezar, se ha de tener en cuenta que, conforme a reiterada jurisprudencia, toda normativa que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio dentro de la Unión Europea debe considerarse una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 34 TFUE. ( 56 ) Por lo tanto, constituyen medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas los obstáculos a la libre circulación de mercancías derivados de la aplicación a las mercancías procedentes de otros Estados miembros, donde se fabrican y comercializan legalmente, de normas relativas a requisitos que deben cumplir dichas mercancías, aunque dichas normas sean indistintamente aplicables a todos los productos. ( 57 ) En cambio, la aplicación a productos procedentes de otros Estados miembros de disposiciones nacionales que limiten o prohíban ciertas modalidades de venta no puede obstaculizar directa ni indirectamente, real ni potencialmente, el comercio entre los Estados miembros, siempre que dichas disposiciones se apliquen a todos los operadores afectados y siempre que no sean discriminatorias, ni de hecho ni de Derecho. ( 58 )

117.

Conformemente a cuanto he expuesto, no estoy de acuerdo con el Gobierno alemán en que la tasa por infraestructura, en la medida en que pueda tener efectos sobre la distribución de bienes en Alemania, deba considerarse una «modalidad de venta» en el sentido de la sentencia Keck.

118.

Dicho concepto solo comprende las disposiciones nacionales relativas a las condiciones en que se pueden vender productos. ( 59 ) En otras palabras, abarca las medidas que regulan la forma en que se pueden comercializar productos (por ejemplo, cuándo, dónde, cómo y por quién). ( 60 ) Dicho concepto no se puede extender de manera que comprenda la forma en que se pueden transportar las mercancías. La experiencia demuestra que las modalidades de venta, siempre que no sean discriminatorias, no impiden por lo general el acceso de bienes importados al mercado de los Estados miembros. En cambio, la limitación de las formas en que los bienes se pueden transportar sí puede tener mayores efectos en los intercambios transfronterizos de mercancías, al hacer las importaciones y exportaciones más difíciles, o incluso imposibles, desde el punto de vista técnico, económico o práctico. En mi opinión, en ciertos aspectos las disposiciones nacionales sobre transporte no son equiparables a las normas nacionales sobre el uso, a las cuales el Tribunal de Justicia rechazó extender el principio Keck. ( 61 ) Así lo confirman numerosos casos en que el Tribunal de Justicia ha examinado la compatibilidad de medidas nacionales relativas al transporte de bienes con el artículo 34 TFUE, de conformidad con la tradicional jurisprudencia Dassonville y Cassis de Dijon. ( 62 )

119.

Sin embargo, esto no significa que la tasa por infraestructura deba considerarse como una medida de efecto equivalente.

120.

Se ha de tener en cuenta, en primer lugar, que la República Federal de Alemania ya dispone de un sistema de peajes de autopista que se aplica a los vehículos de un peso superior a 3,5 toneladas. Por lo tanto, la tasa por infraestructura sobre la que versa el presente procedimiento solo afecta a los vehículos con un peso inferior a 3,5 toneladas, de modo que principalmente grava a los turismos, autobuses y pequeñas furgonetas, y (conviene subrayar de nuevo) se aplica indistintamente a los vehículos nacionales y extranjeros.

121.

No obstante, el Gobierno austriaco alega que determinados productos originarios de otros Estados miembros se pueden exportar a Alemania en turismos o pequeñas furgonetas, de modo que pueden verse afectados los intercambios comerciales transfronterizos.

122.

Ciertamente, no se puede descartar que en ocasiones determinados productos sean transportados desde su lugar de producción, importación o almacenamiento, o simplemente desde otro lugar del extranjero donde sean comercializados, a Alemania utilizando turismos o pequeñas furgonetas. Sin embargo, esto no basta para considerar que la tasa por infraestructura sea una medida de efecto equivalente.

123.

A este respecto, quisiera recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha declarado que las medidas nacionales cuyos efectos restrictivos sean «demasiado aleatorios e indirectos», «meramente hipotéticos» o «demasiado insignificantes y aleatorios» no vulneran el artículo 34 TFUE. ( 63 ) Esto es así, especialmente, con respecto a las medidas que «no hacen ninguna distinción según el origen de las mercancías transportadas» y que no tienen por objeto «regular intercambios de mercancías con los demás Estados miembros». ( 64 )

124.

Es lo que parece suceder con la tasa por infraestructura de que se trata en el presente procedimiento, una medida que en modo alguno va dirigida a regular el comercio: se aplica indistintamente a todo vehículo que circule por la red alemana de autopistas, independientemente del fin privado o comercial del desplazamiento y con independencia del origen del vehículo y de los productos que, en su caso, se transporten. El número de productos importados que se pueden ver afectados es probablemente mínimo, y aún menor el posible incremento en el precio de esos productos, habida cuenta de que la tasa por infraestructura seguramente constituya una parte mínima de los costes de transporte totales.

125.

En mi opinión, de los autos no se deriva una conclusión diferente, sobre todo teniendo en cuenta que la República de Austria no ha aportado ningún tipo de prueba (estimaciones, estudios, ejemplos, etc.) sobre el posible impacto de la tasa por infraestructura en los intercambios comerciales transfronterizos. En realidad, lo que el Gobierno de Austria pide al Tribunal de Justicia es que resuelva el presente asunto basándose en una mera presunción, a pesar de que, como recurrente, le incumbe a él la carga de la prueba.

b) Libre prestación de servicios

126.

El Gobierno de Austria considera que la tasa por infraestructura también contraviene el artículo 56 TFUE, al hacer más costosa la circulación por Alemania tanto a los prestadores de servicios extranjeros como a los clientes nacionales.

127.

Para empezar procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, han de considerarse restricciones a la libre prestación de servicios todas las medidas nacionales que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad. Además, el artículo 56 TFUE confiere derechos no solo al propio prestador de servicios, sino también al destinatario de dichos servicios. ( 65 )

128.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el artículo 56 TFUE no se refiere a medidas nacionales cuyo único efecto consiste en generar costes adicionales para la prestación en cuestión y que afectan del mismo modo a la prestación de servicios entre Estados miembros y a la prestación de servicios interna en un Estado miembro. ( 66 )

129.

Este puede ser el caso, en particular, de los impuestos y otros tipos de gravámenes que las autoridades nacionales introduzcan en el ejercicio de sus competencias tributarias o de política económica. Siempre que dichos impuestos y gravámenes no sean directa o indirectamente discriminatorios y su cuantía sea reducida en relación con los servicios afectados, no se puede dar por hecho que puedan obstaculizar el acceso al mercado del Estado miembro en cuestión. ( 67 )

130.

Es cierto que antiguamente los conductores de turismos, autobuses y pequeñas furgonetas matriculados en el extranjero podían acceder gratuitamente a la red alemana de autopistas. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que lo dispuesto en el Derecho de la Unión respecto de la libre circulación no faculta a los comerciantes a confiar en que no se vayan a producir cambios legislativos. ( 68 ) Las meras modificaciones de la legislación nacional, siempre que no sean discriminatorias, o las simples diferencias entre las legislaciones de distintos Estados miembros, mientras no obstaculicen el acceso al mercado de un Estado miembro, no bastan para suscitar la aplicación de las disposiciones del Tratado sobre la libertad de circulación, aunque puedan afectar negativamente a la decisión de los operadores económicos de la Unión de ejercer o no sus derechos de libre circulación. ( 69 )

131.

Con estos antecedentes, y a falta de información concreta o de pruebas presentadas por la recurrente, el Tribunal de Justicia no puede considerar, sin más, que la introducción de un gravamen de la naturaleza y cuantía de la tasa por infraestructura en cuestión haya de disuadir necesariamente a los prestadores de servicios establecidos en el extranjero de prestar servicios en Alemania, ni haya de desanimar a los particulares que residen en Alemania de desplazarse al extranjero con un propósito análogo.

132.

Como he mencionado en el punto 124 de las presentes conclusiones, la tasa por infraestructura se aplica indistintamente a todo vehículo que transite por la red alemana de autopistas, con independencia del fin privado o comercial del desplazamiento y sin que importe el origen del vehículo. Partiendo de la información disponible para el Tribunal de Justicia, el coste de la viñeta parece similar al que se aplica en otros Estados miembros de la Unión Europea (incluida la República de Austria) y difícilmente puede considerarse desproporcionado en relación con el servicio recibido (el acceso ilimitado a la red alemana de autopistas). Por lo tanto, cualquier efecto sobre la libre prestación de servicios parece aleatorio o, cuando menos, indirecto. En otras palabras, no hay ningún elemento que permita apreciar un obstáculo para acceder al mercado.

133.

Por consiguiente, no existe motivo alguno para examinar las posibles justificaciones invocadas por el Gobierno alemán.

D.   Cuarto motivo: infracción del artículo 92 TFUE

1. Alegaciones de las partes

134.

Con su cuarto y último motivo de recurso, la República de Austria alega que las medidas controvertidas vulneran el artículo 92 TFUE, al aplicarse al transporte comercial en autobús y al transporte de mercancías en vehículos de motor de menos de 3,5 toneladas. El Gobierno austriaco recalca que el artículo 92 TFUE no prevé ninguna posibilidad de justificación, de manera que el carácter discriminatorio de las medidas controvertidas las hace incompatibles con dicha disposición. A este respecto, el Gobierno de Austria se remite a la sentencia Comisión/Alemania.

135.

Por su parte, la República Federal de Alemania considera infundado este motivo. El Gobierno alemán alega que el artículo 92 TFUE no se puede interpretar de manera tan amplia que impida toda modificación de la legislación nacional que pueda afectar al transporte por carretera. Asimismo, el Gobierno alemán hace referencia a la adopción de legislación sustancial, en particular la Directiva de la euroviñeta, con posterioridad a la sentencia Comisión/Alemania. Afirma que los artículos 7, apartado 1, y 7 duodecies de dicha Directiva permiten expresamente la adopción de medidas como las controvertidas.

2. Apreciación

136.

Con arreglo al artículo 92 TFUE, «hasta la adopción de las disposiciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 91, ningún Estado miembro podrá, salvo que el Consejo adopte por unanimidad una medida por la que se conceda una excepción, hacer que las diferentes disposiciones que estuvieran regulando esta materia el 1 de enero de 1958 o, para los Estados que se hayan adherido, en la fecha de su adhesión, produzcan efectos que, directa o indirectamente, desfavorezcan a los transportistas de los demás Estados miembros con respecto a los transportistas nacionales».

137.

Por su parte, el artículo 91 TFUE, apartado 1, sienta las bases de la adopción de medidas dirigidas a aplicar la política común de transporte y, en particular, de disposiciones que establezcan «normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros», «condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro» y «medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes».

138.

El artículo 92 TFUE (o sus predecesores, primero el artículo 76 CEE y después el artículo 72 CE) es una disposición que apenas ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia y muy rara vez ha sido aplicada por el Consejo. Así pues, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia una oportunidad para aclarar el alcance y significado de dicho artículo.

139.

El transporte es objeto de una política común, lo cual implica la existencia de normas específicas que, en ocasiones, establecen excepciones o diferencias respecto de las que rigen otras actividades. Existen numerosas razones por las cuales los Estados miembros, al redactar los Tratados de las Comunidades, consideraron que el transporte presentaba ciertas particularidades que hacían necesarias normas específicas. ( 70 ) Se pensó, entre otras cosas, en las grandes diferencias existentes en la regulación de los servicios de transporte entre los Estados miembros, algo que, en atención a la sensibilidad de la materia, exigía una actitud prudente y gradual en el establecimiento de la política común. ( 71 )

140.

Por esto era importante, en primer lugar, evitar que los Estados miembros socaven dicho proceso introduciendo nuevas normas que favorezcan a los transportistas nacionales frente a los extranjeros, ya que ello habría acentuado las diferencias entre las normativas de los distintos Estados miembros y habría ido en contra del propio espíritu de la futura política común. De este modo, el artículo 76 CEE (actualmente artículo 92 TFUE) se concibió con este mismo propósito: imponía una obligación de standstill a los Estados miembros hasta que la Comunidad (ahora la Unión Europea) adoptase normas comunes. A este respecto, conviene recordar que, tanto hoy como entonces, la prohibición general de imponer restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión Europea, conforme al artículo 56 TFUE (anteriormente artículo 59 CEE) no es aplicable en materia de transporte, con arreglo al artículo 58 TFUE, apartado 1 (anteriormente artículo 61 CEE, apartado 1).

141.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, los argumentos formulados por el Gobierno austriaco en apoyo de una infracción del artículo 92 TFUE no resultan convincentes.

142.

Para empezar, el artículo 92 TFUE probablemente ya no sea aplicable a medidas como las controvertidas. No sorprende que se trate de una disposición raramente aplicada en el pasado, y no aplicada en absoluto durante mucho tiempo, pues el artículo 76 CEE se concibió desde el principio como una norma transitoria cuyo ámbito de aplicación iría reduciéndose progresivamente. ( 72 ) De hecho, el tenor de la disposición señala expresamente que solo se aplicará «hasta la adopción de las disposiciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 91 [TFUE]». De hecho, tras la adopción de normas comunes que comprenden todos los modos de transporte (aéreo, por carretera, por ferrocarril, marítimo y por aguas interiores), algunos comentaristas se han preguntado si dicha disposición no había quedado en gran parte obsoleta. ( 73 )

143.

Es lo que sucede, en mi opinión, con el transporte por carretera. En efecto, especialmente a finales de los años ochenta y principios de los noventa, vieron la luz diversos actos de la Unión dirigidos a establecer una política común en este sector. ( 74 ) A lo largo de esos años, el legislador de la Unión, con vistas a desarrollar (lo que es ahora) el artículo 91 TFUE, apartado 1, en particular, dispuso que a partir de enero de 1990 se negociasen libremente las tarifas entre las partes; abolió los contingentes desde enero de 1993; introdujo una autorización de ámbito comunitario para los transportistas de mercancías por carretera, también a partir de enero de 1993; estableció normas comunes para los transportes internacionales de viajeros efectuados con autocares y autobuses, e introdujo un cabotaje que se había de realizar en diferentes fases. ( 75 )

144.

Hoy en día, tal como ha confirmado recientemente el dictamen 2/15, el sector del transporte por carretera está en gran medida sometido al Derecho de la Unión. ( 76 ) En particular, la normativa de la Unión incluye normas comunes de acceso a la profesión y al mercado; establece normas mínimas sobre el tiempo de trabajo, el tiempo de conducción y los períodos de descanso de los profesionales del transporte por carretera, y establece unos impuestos mínimos anuales de circulación y normas comunes de peajes y tasas de usuarios para los vehículos pesados de mercancías. ( 77 )

145.

El último de esos aspectos es especialmente relevante en el presente procedimiento. En efecto, la Directiva de la euroviñeta establece normas comunes para los peajes por distancia y las tasas de usuario por tiempo (viñetas) aplicables a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras. Dichas normas disponen que los costes de construcción, explotación y desarrollo de las infraestructuras se pueden financiar a través de los peajes y viñetas a cargo de los usuarios.

146.

Sin embargo, el legislador de la Unión ha decidido, de momento, limitar la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en este ámbito solamente a los vehículos a partir de 3,5 toneladas. ( 78 ) El artículo 7, apartado 1, de la Directiva de la euroviñeta aclara que, en determinadas condiciones, «los Estados miembros podrán mantener o introducir peajes y/o tasas de usuarios en la red transeuropea de carreteras o en determinados tramos de dicha red, y en cualesquiera otros tramos adicionales de su red de autopistas que no formen parte de la red transeuropea de carreteras». En principio, los Estados miembros están facultados para «aplicar peajes y/o tasas de usuarios en otras carreteras, siempre y cuando la imposición de peajes y/o tasas de usuarios en dichas carreteras no suponga discriminación alguna contra el tráfico internacional y no dé lugar a distorsiones de la competencia entre operadores». Dicha disposición se debe leer en relación con el artículo 9 de la Directiva 2011/76/UE, ( 79 ) con arreglo al cual esta Directiva «no impide en modo alguno a los Estados miembros aplicar normas nacionales que impongan tasas a otros usuarios de la carretera que no entran en el ámbito de aplicación de la presente Directiva». Además, el artículo 7 duodecies de la Directiva de la euroviñeta permite expresamente a los Estados miembros que introduzcan un sistema de tasas por infraestructura conceder una compensación adecuada por esas tasas.

147.

No cabe argumentar (como sugiere en sus observaciones el Gobierno de Austria) que, pese a la abundante legislación adoptada por la Unión Europea en virtud del artículo 91 TFUE en materia de transporte por carretera y a pesar de las normas específicas establecidas en la Directiva de la euroviñeta, ningún Estado miembro puede introducir un sistema de peajes o tasas de usuarios para la utilización de su red de autopistas por los vehículos no sujetos a la Directiva de la euroviñeta mientras el legislador de la Unión no regule dicha materia. Y tampoco se puede decir que, cuando un Estado miembro lo haga, no puede reducir la tributación de los vehículos de motor para compensar esos nuevos gravámenes.

148.

Tal conclusión, aparte de ser difícilmente conciliable con el propio tenor literal de la Directiva de la euroviñeta, también iría en contra de dos dogmas ampliamente aceptados de la política de transporte de la Unión: que el coste del uso de las infraestructuras de transporte debe basarse en los principios de «el usuario paga» y «quien contamina paga». ( 80 ) Asimismo, sería una conclusión ilógica, ya que significaría que todos los Estados miembros que hayan establecido tales sistemas después del 1 de enero de 1958 (o después de su fecha de adhesión a la Comunidad/Unión) han vulnerado, y continúan vulnerando, el artículo 92 TFUE.

149.

Para respaldar su argumento, el Gobierno de Austria se remite a la sentencia Comisión/Alemania.

150.

Sin embargo, considero que la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en dicha sentencia no puede aplicarse sin más al presente asunto. En efecto, el procedimiento se inició en 1990, cuando la mayor parte de las medidas necesarias para hacer realidad una política común en el sector del transporte por carretera aún no se habían adoptado o ya habían sido transpuestas a los Derechos nacionales, incluida (y esto es particularmente importante) la Directiva de la euroviñeta. Sin embargo, las «disposiciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 91 [TFUE]» ahora ya han sido adoptadas, incluidas normas específicas de asignación de los costes de las infraestructuras de transporte.

151.

En cualquier caso, aunque aún fuese aplicable el artículo 92 TFUE, el Gobierno austriaco no ha sido capaz de explicar, y mucho menos de demostrar, cómo puede afectar realmente a los transportistas extranjeros una medida que solo afecta a los vehículos de menos de 3,5 toneladas. En este terreno el Gobierno de Austria pide de nuevo al Tribunal de Justicia, esencialmente, que base su decisión en una presunción. Sin embargo, como ya he expuesto en el punto 78 de las presentes conclusiones, en un procedimiento del artículo 259 TFUE, el recurrente está obligado a probar los incumplimientos alegados, más allá de una mera presunción.

152.

Por todo ello, considero que el cuarto motivo también debe ser desestimado.

V. Costas

153.

De conformidad con los artículos 138, apartado 1, y 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, considero que la República de Austria debe cargar con sus propias costas y pagar también las costas de la República Federal de Alemania, mientras que el Reino de Dinamarca y el Reino de los Países Bajos deben soportar sus propias costas.

VI. Conclusión

154.

En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:

«–

Desestime el recurso.

Condene a la República de Austria a cargar con sus propias costas y con las de la República Federal de Alemania.

Condene al Reino de Dinamarca y al Reino de los Países Bajos a cargar con sus propias costas.»


( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) En lo sucesivo me referiré a ambas medidas como «medidas controvertidas».

( 3 ) DO 1999, L 187, p. 42.

( 4 ) BGBl. I, p. 904.

( 5 ) BGBl. I., p. 1218.

( 6 ) BGBl. I, p. 1206.

( 7 ) BGBl. I, p. 3818.

( 8 ) BGBl. I, p. 901.

( 9 ) BGBl. I, p. 1493.

( 10 ) Directiva del Consejo, de 28 de marzo de 1983, relativa a las franquicias fiscales aplicables en el interior de la Comunidad en materia de importación temporal de determinados medios de transporte (DO 1983, L 105, p. 59; EE 09/01, p. 156).

( 11 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdechsel y otros (117/76 y 16/77, EU:C:1977:160), apartado 7. Véase también el artículo 20 de la Carta.

( 12 ) Véase la sentencia de 2 de octubre de 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539), apartado 31 y jurisprudencia citada.

( 13 ) Véase el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación (DO 2006, L 204, p. 23).

( 14 ) Véanse, en ese sentido, las sentencias de 10 de julio de 2008, Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397), apartados 2325, y de 25 de abril de 2013, Asociaţia Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275), apartado 36.

( 15 ) Véase la sentencia de 19 de julio de 2017, Abercrombie & Fitch Italia (C‑143/16, EU:C:2017:566), apartado 25 y jurisprudencia citada.

( 16 ) Sentencia de 19 de mayo de 1992, Comisión/Alemania (C‑195/90, en lo sucesivo, «sentencia Comisión/Alemania, EU:C:1992:219).

( 17 ) Por lo que respecta al artículo 92 TFUE, en general, véanse los puntos 134 a 152 de las presentes conclusiones.

( 18 ) A este respecto, véase el análisis que contienen las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto Comisión/Alemania (C‑195/90, no publicadas, EU:C:1992:123), puntos 14 a 21.

( 19 ) Con aún mayor motivo, el hecho de que los propietarios de vehículos «Euro 6» obtengan una reducción fiscal mayor que el importe de la viñeta anual carece de relevancia a este respecto.

( 20 ) Por ejemplo, el uso del puente Vasco da Gama, en Portugal, o del puente de Øresund entre Suecia y Dinamarca está sujeto a peaje, pero no así el uso del Puente de las Cadenas de Széchenyi, en Budapest. Asimismo, el túnel austriaco de Arlberg y el túnel de Fréjus entre Italia y Francia están sujetos a peaje, mientras que es gratuito el uso del túnel de Gran Sasso, en Italia.

( 21 ) Por ejemplo, la cúpula del Reichstag de Berlín, el Museo Británico de Londres, la catedral de Nôtre-Dame en París, el Panteón romano y los jardines de Schönbrunn de Viena se pueden visitar gratuitamente, mientras que está sujeta a pago la visita del museo Van Gogh de Ámsterdam, de la Acrópolis de Atenas, del Museo del Prado en Madrid o de la basílica de San Marcos en Venecia.

( 22 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 15 de julio de 2004, Lindorfs (C‑365/02, EU:C:2004:449), apartado 34 y jurisprudencia citada. Más en general, véase también la sentencia de 16 de enero de 2003, Comisión/Italia (C‑388/01, EU:C:2003:30).

( 23 ) Véase el punto 36 de las presentes conclusiones.

( 24 ) Nótese que tal compensación está expresamente admitida por el artículo 7 duodecies de la Directiva de la euroviñeta. Aunque no es directamente aplicable al presente asunto, dicha disposición puede verse como expresión de un principio que también ha de ser válido en la situación del presente procedimiento.

( 25 ) El lector atento habrá observado la paráfrasis de la frase con la que comienza la obra de 1848 Manifiesto comunista, de los filósofos Karl Marx y Friedriech Engels. Obviamente, la frase original habla del comunismo. Sin embargo, en modo alguno quiero dar a entender que los dos fenómenos deban considerarse análogos.

( 26 ) Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Van Gerven presentadas en los asuntos acumulados Jackson y Cresswell (C‑63/91 y C‑64/91, EU:C:1992:212), puntos 15 y ss.

( 27 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2017, Comisión/Reino Unido (C‑502/15, no publicada), apartado 25 y jurisprudencia citada.

( 28 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2012, Hungría/Eslovaquia (C‑364/10, EU:C:2012:630), apartados 56 a 61.

( 29 ) Véase, en particular, la sentencia de 16 de septiembre de 2004, Comisión/España (C‑227/01, EU:C:2004:528), apartado 58.

( 30 ) En la doctrina jurídica, con más referencias, véase Sánchez-Graells, A., «Assessing the Public Administration’s Intention in EU Economic Law: Chasing Ghosts or Dressing Windows?», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2016, pp. 111 y 112.

( 31 ) Ya está en funcionamiento un sistema de peajes para los vehículos pesados de transporte de mercancías.

( 32 ) Sentencia de 19 de marzo de 2002, Comisión/Italia (C‑224/00, en lo sucesivo, «sentencia Comisión/Italia, EU:C:2002:185).

( 33 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2018, Comisión/Bulgaria (C‑97/17, EU:C:2018:285), apartado 69 y jurisprudencia citada.

( 34 ) En la vista, el Gobierno austriaco también alegó que existe otra razón por la cual la tasa por infraestructura es discriminatoria en su concepción. Argumentó que, habida cuenta de las distintas formas de pago de la tasa, se puede considerar que, en la práctica, da lugar a dos medidas diferentes: un impuesto para los propietarios de vehículos nacionales y una tasa de usuario para los conductores de vehículos extranjeros. Sin embargo, este argumento no ha sido desarrollado con claridad y no se incluyó expresamente en el recurso, por lo que es manifiestamente inadmisible.

( 35 ) A falta de normas comunes en una materia concreta, los Estados miembros siguen siendo competentes para sancionar la infracción de las obligaciones derivada de la legislación nacional. Sin embargo, no pueden establecer una sanción tan desproporcionada con relación a la gravedad de la infracción que constituya un obstáculo a las libertades consagradas en los Tratados. Véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de julio de 1976, Watson y Belmann (118/75, EU:C:1976:106), apartado 21, y de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartado 36.

( 36 ) Véanse, por analogía, mis conclusiones presentadas en el asunto Vámos (C‑566/16, EU:C:2017:895), puntos 5758, confirmadas en la sentencia de 17 de mayo de 2018, Vámos (C‑566/16, EU:C:2018:321), apartado 42.

( 37 ) En mi opinión, este caso es comparable al de un conductor que pierde el tique recibido al acceder a una autopista. Normalmente se le obliga a pagar el peaje correspondiente al itinerario más largo posible en esa ruta.

( 38 ) Véase el apartado 20 de la sentencia.

( 39 ) Véanse los apartados 21 a 29 de la sentencia.

( 40 ) Sentencia de 26 de enero de 2006 (C‑514/03, EU:C:2006:63).

( 41 ) Véanse los apartados 41 a 44 de la sentencia.

( 42 ) Sentencia de 13 de noviembre de 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896).

( 43 ) Véase la sentencia de 13 de noviembre de 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896), apartados 4648. Véanse también mis conclusiones presentadas en ese mismo asunto (C‑310/16, EU:C:2018:311), puntos 100, 101107.

( 44 ) Véanse las conclusiones de la Abogado General Stix-Hackl presentadas en el asunto Comisión/Italia (C‑224/00, EU:C:2001:671), puntos 31 y ss. y jurisprudencia citada.

( 45 ) Véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de marzo de 2004, de Lasteyrie du Saillant (C‑9/02, EU:C:2004:138), apartados 5152; de 9 de noviembre de 2006, Comisión/Bélgica (C‑433/04, EU:C:2006:702), apartados 3538; de 7 de septiembre de 2017, Eqiom y Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641), apartado 31, y de 20 de diciembre de 2017, Deister Holding y Juhler Holding (C‑504/16 y C‑613/16, EU:C:2017:1009), apartado 61.

( 46 ) Decisión Marco, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias (DO 2005, L 76, p. 16).

( 47 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial (DO 2015, L 68, p. 9).

( 48 ) Véase, entre otras muchas, la sentencia de 27 de noviembre de 2003, Comisión/Finlandia (C‑185/00, EU:C:2003:639), apartado 109.

( 49 ) Véase, en particular, la sentencia de 10 de julio de 1986, Comisión/Italia (235/84, EU:C:1986:303), apartado 14.

( 50 ) Véase, por analogía, la sentencia de 29 de mayo de 1997, Comisión/Reino Unido (C‑300/95, EU:C:1997:255), apartado 38.

( 51 ) Sentencia de 24 de noviembre de 1993 (C‑267/91 y C‑268/91, en lo sucesivo, «sentencia Keck, EU:C:1993:905).

( 52 ) Sentencia de 8 de septiembre de 2005 (C‑544/03 y C‑545/03, EU:C:2005:518).

( 53 ) El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que los ámbitos de aplicación de los artículos 34 TFUE y 110 TFUE son mutuamente excluyentes. Es jurisprudencia reiterada que el ámbito de aplicación del artículo 34 TFUE no incluye los obstáculos contemplados por otras disposiciones específicas y que los obstáculos de carácter fiscal a que se refiere el artículo 110 TFUE quedan fuera de la prohibición que establece el artículo 34 TFUE (véase, en particular, la sentencia de 7 de abril de 2011, Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, apartado 33).

( 54 ) Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Saugmandsgaard Øe presentadas en el asunto Comisión/Hungría (Derecho de usufructo sobre terrenos agrícolas) (C‑235/17, EU:C:2018:971), puntos 43 a 50.

( 55 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 30 de mayo de 2006, Comisión/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:345), apartados 168173, y de 20 de octubre de 2011, Comisión/Francia (C‑549/09, no publicada, EU:C:2011:672), apartado 48.

( 56 ) Véanse, en particular, las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, en lo sucesivo, «sentencia Dassonville, EU:C:1974:82), apartado 5, y de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros (C‑333/14, EU:C:2015:845), apartado 31.

( 57 ) Véanse, en ese sentido, las sentencias de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral, Cassis de Dijon (120/78, EU:C:1979:42), apartados 6, 1415, y de 10 de febrero de 2009, Comisión/Italia, Trailers (C‑110/05, EU:C:2009:66), apartado 35.

( 58 ) Véanse las sentencias Keck, apartados 16 y 17, y Trailers, apartado 36.

( 59 ) Véase la sentencia de 30 de abril de 2009, Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft (C‑531/07, EU:C:2009:276), apartado 20.

( 60 ) Véanse las sentencias de 12 de noviembre de 2015, Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751), y de 21 de septiembre de 2016, Etablissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704). Véanse las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394), puntos 20 y ss.

( 61 ) Véase la sentencia Trailers, apartados 37 y 56 y ss.

( 62 ) Véanse, en particular, las sentencias de 12 de junio de 2003, Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333); de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684), y de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854).

( 63 ) Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 7 de marzo de 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97), apartado 11; de 5 de octubre de 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368), apartado 36; de 3 de diciembre de 1998, Bluhme (C‑67/97, EU:C:1998:584), apartado 22; y de 26 de mayo de 2005, Burmanjer y otros (C‑20/03, EU:C:2005:307), apartado 31.

( 64 ) Véanse las sentencias de 18 de junio de 1998, Corsica Ferries France (C‑266/96, EU:C:1998:306), apartado 31; de 14 de julio de 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296), apartado 24, y de 5 de octubre de 1995, Centro Servizi Spediporto (C‑96/94, EU:C:1995:308), apartado 41.

( 65 ) Sentencia de 13 de noviembre de 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896), apartados 3738 y jurisprudencia citada.

( 66 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 8 de septiembre de 2005, Mobistar y Belgacom Mobile (C‑544/03 y C‑545/03, EU:C:2005:518), apartado 31; de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 36, y de 22 de noviembre de 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939), apartado 32.

( 67 ) Véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de febrero de 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2005:94), apartados 3739, y, por analogía, de 1 de junio de 2006, innoventif (C‑453/04, EU:C:2006:361), apartados 3740. Véanse también las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2004:676), puntos 5867, y mis conclusiones presentadas en el asunto Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442), puntos 26 a 29.

( 68 ) Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 78 y jurisprudencia citada.

( 69 ) Véase, en ese sentido, la sentencia de 29 de abril de 2004, Weigel (C‑387/01, EU:C:2004:256), apartado 55. Véanse también las conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas en el asunto CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:187), punto 58.

( 70 ) Véase Aussant, J., Fornasier, R., «La politique commune des transports», Commentaire Megret — le droit de la CEE, vol. 3, 2.a ed., 1990, pp. 195 a 197.

( 71 ) Véase, con carácter general, Robert, J., «Doubts on a Common Transport Policy», Common Market Law Review, vol. 5, 1967, pp. 193 y ss.

( 72 ) Véase Aussant, J., Fornasier, R., op. cit., nota 69, p. 216.

( 73 ) Véase, por ejemplo, Grand, L., «Comment to Article 72 EC», Pingel, I. (ed.), Commentaire article par article des traités UE et CE, 2.a ed., Dalloz, París, 2010, pp. 667 y 668. En sentido similar, Balducci Romano, F., «Comment to Article 92 TFEU», Curti Gialdino, C., Codice dell’Unione Europea Operativo, Simone, Nápoles, 2012, pp. 962 y 963.

( 74 ) La razón de ello reside en el hecho de que, a mediados de los años ochenta, el Parlamento inició, con éxito, un procedimiento contra el Consejo por no introducir una política común de transporte (véase la sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo, 13/83, EU:C:1985:220).

( 75 ) Respectivamente, Reglamento (CEE) n.o 4058/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a la formación de precios para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros (DO 1989, L 390, p. 1); Reglamento (CEE) n.o 1841/88 del Consejo, de 21 de junio de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 3164/76 relativo al contingente comunitario para los transportes de mercancías por carretera efectuados entre los Estados miembros (DO 1988, L 163, p. 1); Reglamento (CEE) n.o 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO 1992, L 95, p. 1); Reglamento (CEE) n.o 684/92 del Consejo, de 16 de marzo de 1992, por el que se establecen normas comunes para los transportes internacionales de viajeros efectuados con autocares y autobuses (DO 1992, L 74, p. 1), y Reglamento (CEE) n.o 3118/93 del Consejo, de 25 de octubre de 1993, por el que se aprueban las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro (DO 1993, L 279, p. 1).

( 76 ) Dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartados 204212. Véanse igualmente las conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas en ese mismo asunto (EU:C:2016:992), puntos 260267.

( 77 ) Un resumen relativamente reciente de la legislación en vigor, que contiene referencias a los distintos instrumentos legales vigentes, se encuentra en el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la situación del mercado del transporte por carretera en la Unión Europea [COM(2014) 222 final].

( 78 ) Véase el considerando 5 de la Directiva de la euroviñeta.

( 79 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras (DO 2011, L 269, p. 1).

( 80 ) Véase, por ejemplo, el considerando 3 de la Directiva 2011/76, así como Comisión Europea: Libro Blanco, Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible [COM(2011) 144 final], punto 58.

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