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Document 62017CC0393

Conclusiones del Abogado General Sr. M. Bobek, presentadas el 15 de noviembre de 2018.
Procedimiento penal entablado contra Freddy Lucien Magdalena Kirschstein y Thierry Frans Adeline Kirschstein.
Petición de decisión prejudicial planteada por el Hof van beroep te Antwerpen.
Procedimiento prejudicial — Directiva 2005/29/CE — Prácticas comerciales desleales — Ámbito de aplicación — Concepto de “prácticas comerciales” — Directiva 2006/123/CE — Servicios en el mercado interior — Derecho penal — Regímenes de autorización — Enseñanza superior — Título de máster — Prohibición de expedir determinados títulos sin autorización.
Asunto C-393/17.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2018:918

 CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MICHAL BOBEK

presentadas el 15 de noviembre de 2018 ( 1 )

Asunto C‑393/17

Openbaar Ministerie

contra

Freddy Lucien Magdalena Kirschstein

Thierry Frans Adeline Kirschstein

con intervención de:

Vlaamse Gemeenschap

[Petición de decisión prejudicial planteada por el hof van beroep Antwerpen (Tribunal de Apelación de Amberes, Bélgica)]

«Procedimiento prejudicial — Mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Ámbito de aplicación — Definición de servicios según el Derecho de la Unión — Servicios no económicos de interés general — Educación superior financiada con fondos privados — Prácticas comerciales desleales — Prohibición de que los centros no homologados expidan títulos de máster — Sanciones penales»

I. Introducción

1.

Con arreglo a la legislación de la Vlaamse Gemeenschap (Comunidad Flamenca, Bélgica), únicamente los centros de educación superior homologados pueden conceder determinados títulos. El hecho de concederlos sin dicha homologación puede ser objeto de un proceso penal que dé lugar a una pena privativa de libertad o a una multa.

2.

Los Sres. Freddy y Thierry Kirschstein dirigen UIBS Belgium, una sociedad establecida en Bélgica que presta servicios de educación superior. Los Sres. Kirschstein han sido procesados por las autoridades flamencas por expedir certificados con la denominación «máster» en al menos dos ocasiones entre 2006 y 2010 sin haber obtenido la necesaria homologación.

3.

Las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia, en el marco fáctico específico del presente asunto, parecen relativamente sencillas: ¿es compatible la prohibición (y las sanciones penales por el incumplimiento de esa prohibición) establecida en la normativa nacional de que un centro de educación superior no homologado expida títulos de máster con la Directiva sobre los servicios ( 2 ) y con la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales? ( 3 )

4.

Cabe afirmar, no obstante, que la cuestión más compleja en el caso de autos es la cuestión preliminar relativa al ámbito de aplicación material de los dos instrumentos legislativos invocados por el órgano jurisdiccional remitente: con arreglo al Derecho de la Unión, ¿se consideran «servicios» los programas de estudios superiores? En tal caso, ¿qué clase de servicios son? ¿Pueden clasificarse como servicios no económicos de interés general, una categoría prevista en la Directiva sobre los servicios?

II. Marco jurídico

A.   Derecho de la Unión

1. Directiva sobre los servicios

5.

El considerando 34 de la Directiva sobre los servicios reza así: «Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la evaluación de si determinadas actividades, en especial las que reciben financiación pública y las prestadas por entidades públicas, constituyen un “servicio” debe efectuarse caso por caso y a la vista de todas sus características, en particular la forma en que se prestan, organizan y financian en el Estado miembro de que se trate. El Tribunal de Justicia ha reconocido así que la característica esencial de la remuneración reside en el hecho de que constituye una remuneración por los servicios de que se trate y ha reconocido que la característica de la remuneración no se da en las actividades que realiza el Estado sin contrapartida económica, o en nombre del Estado en el marco de sus obligaciones en los ámbitos social, cultural, educativo y judicial, tales como los cursos realizados en el marco del sistema educativo nacional o la gestión de regímenes de seguridad social que no constituyen una actividad económica. El pago de cuotas por parte de los destinatarios, por ejemplo, las tasas académicas o de matrícula pagados por los alumnos para hacer una contribución a los gastos de funcionamiento de un sistema no constituye por sí mismo remuneración porque el servicio se sigue financiando fundamentalmente con fondos públicos. Estas actividades no responden, pues, a la definición de “servicio” del artículo 50 del Tratado y, por tanto, no entran en el ámbito de aplicación de la presente Directiva».

6.

El artículo 1 dispone:

«1.   En la presente Directiva se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.

2.   La presente Directiva no trata la liberalización de servicios de interés económico general reservados a las entidades públicas o privadas ni la privatización de entidades públicas prestadoras de servicios.

3.   [...]

La presente Directiva no afecta a la libertad de los Estados miembros de definir, de conformidad con la legislación comunitaria, lo que consideran servicios de interés económico general, cómo deben organizarse y financiarse dichos servicios con arreglo a las normas sobre las ayudas públicas y a qué obligaciones específicas deben supeditarse.

[...]

5.   La presente Directiva no afecta a la normativa de los Estados miembros en materia de Derecho penal. Sin embargo, los Estados miembros no podrán restringir la libertad de prestar servicios mediante la aplicación de disposiciones de Derecho penal que regulen o afecten específicamente al acceso o ejercicio de una actividad de servicios eludiendo las normas establecidas en la presente Directiva.»

7.

Con arreglo al artículo 2:

«1.   La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.

2.   La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:

a)

los servicios no económicos de interés general;

[...]

i)

las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública de conformidad con el artículo 45 del Tratado».

8.

El artículo 4, punto 1, define «servicio» como «cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 50 del Tratado».

9.

Según el artículo 4, punto 6, la expresión «régimen de autorización» incluye «cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio».

10.

El artículo 9, que forma parte del capítulo III, relativo a la libertad de establecimiento de los prestadores, trata sobre los regímenes de autorización. Establece que:

«1.   Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones:

a)

el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata;

b)

la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general;

c)

el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.

[...]»

11.

Con arreglo al artículo 13, apartado 1, «los procedimientos y trámites de autorización deberán ser claros, darse a conocer con antelación y ser adecuados para garantizar a los solicitantes que su solicitud reciba un trato objetivo e imparcial».

2. Directiva sobre las prácticas comerciales desleales

12.

El artículo 1 de la Directiva PCD dispone que «la presente Directiva tiene por objeto contribuir al buen funcionamiento del mercado interior y alcanzar un elevado nivel de protección de los consumidores mediante la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre las prácticas comerciales desleales que perjudican a los intereses económicos de los consumidores».

13.

El artículo 2 establece las definiciones relevantes:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

a)

“consumidor”: cualquier persona física que, en las prácticas comerciales contempladas por la presente Directiva, actúe con un propósito ajeno a su actividad económica, negocio, oficio o profesión;

b)

“comerciante”: cualquier persona física o jurídica que, en las prácticas comerciales contempladas por la presente Directiva, actúe con un propósito relacionado con su actividad económica, negocio, oficio o profesión, así como cualquiera que actúe en nombre del comerciante o por cuenta de este;

c)

“producto”: cualquier bien o servicio, incluidos los bienes inmuebles, así como los derechos y obligaciones;

d)

“prácticas comerciales de las empresas en sus relaciones con los consumidores” (en lo sucesivo, “prácticas comerciales”): todo acto, omisión, conducta o manifestación, o comunicación comercial, incluidas la publicidad y la comercialización, procedente de un comerciante y directamente relacionado con la promoción, la venta o el suministro de un producto a los consumidores;

e)

“distorsionar de manera sustancial el comportamiento económico de los consumidores”: utilizar una práctica comercial para mermar de manera apreciable la capacidad del consumidor de adoptar una decisión con pleno conocimiento de causa haciendo así que este tome una decisión sobre una transacción que de otro modo no hubiera tomado;

[...]».

14.

El artículo 3 define el ámbito de aplicación de la Directiva:

«1.   La presente Directiva será aplicable a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores según establece el artículo 5, antes, durante y después de una transacción comercial en relación con un producto.

[...]

8.   La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de cualesquiera requisitos para el establecimiento o los regímenes de autorización, o de los códigos deontológicos u otras normas específicas que rijan las profesiones reguladas con el fin de mantener rigurosas exigencias de integridad por parte de los profesionales que los Estados miembros puedan imponer a estos últimos de conformidad con el Derecho comunitario.»

15.

Según el artículo 5:

«1.   Se prohibirán las prácticas comerciales desleales.

2.   Una práctica comercial será desleal si:

a)

es contraria a los requisitos de la diligencia profesional,

y

b)

distorsiona o puede distorsionar de manera sustancial, con respecto al producto de que se trate, el comportamiento económico del consumidor medio al que afecta o al que se dirige la práctica, o del miembro medio del grupo, si se trata de una práctica comercial dirigida a un grupo concreto de consumidores.

[...]

5.   En el anexo I figura una lista de las prácticas comerciales que se considerarán desleales en cualquier circunstancia. La misma lista única será aplicable en todos los Estados miembros y solo podrá modificarse mediante una revisión de la presente Directiva.»

16.

En el punto 2 del anexo I se definen las prácticas comerciales que se consideran desleales en cualquier circunstancia como aquellas que «[exhiben] un sello de confianza o de calidad o un distintivo equivalente sin haber obtenido la necesaria autorización». Asimismo, el punto 4 incluye entre dichas prácticas «afirmar que un comerciante [...] o un producto ha sido aprobado, aceptado o autorizado por un organismo público o privado cuando este no sea el caso [...]».

17.

Según el artículo 6, apartado 1, «se considerará engañosa toda práctica comercial que contenga información falsa y por tal motivo carezca de veracidad o información que, en la forma que sea, incluida su presentación general, induzca o pueda inducir a error al consumidor medio, aun cuando la información sea correcta en cuanto a los hechos, sobre uno o más de los siguientes elementos, y que en cualquiera de estos dos casos le haga o pueda hacerle tomar una decisión sobre una transacción que de otro modo no hubiera tomado:

a)

la existencia o la naturaleza del producto;

b)

las características principales del producto, tales como [...] los resultados que pueden esperarse de su utilización [...]».

B.   Derecho belga

18.

Con arreglo al artículo 127, apartado 1, punto 2, de la Constitución belga, las comunidades son competentes para regular la enseñanza, con la excepción de la determinación del inicio y del fin de la enseñanza obligatoria, los estándares mínimos para la concesión de títulos y el sistema de pensiones. Con arreglo al artículo 24, apartado 5, la organización, el reconocimiento y las subvenciones a la enseñanza por parte de las comunidades deberá regularse mediante ley o decreto.

19.

En Flandes, la educación superior estaba regulada por el decreet betreffende de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen (Decreto relativo a la reestructuración de la educación superior en Flandes), de 4 de abril de 2003 (en lo sucesivo, «Decreto de 4 de abril de 2003»). El artículo 25, apartado 7, establece lo siguiente: «Cualquier persona que expida, sin estar facultada para ello, títulos de bachelor o máster, con o sin especialización, de doctor (doctor of philosophy, denominado abreviadamente “PhD” o “Dr.”) o los diplomas y títulos que se relacionan en los apartados 2, 3, 4, 5 y 5a será castigada con una pena privativa de libertad de entre ocho días y tres meses y una multa de entre 125 euros y 500 euros o con solo una de estas penas». ( 4 )

20.

El Decreto de 4 de abril de 2003 fue derogado y quedó integrado en el Codex Hoger Onderwijs (Código sobre la Enseñanza Superior) promulgado por el Gobierno flamenco el 11 de octubre de 2013. ( 5 ) El tenor literal del artículo 25, apartado 7, del Decreto de 4 de abril de 2003 pasó a ser el artículo II.75, apartado 6, de dicho código.

III. Antecedentes de hecho, procedimiento y cuestiones prejudiciales

21.

United International Business Schools of Belgium BVBA (en lo sucesivo, «UIBS Belgium») es una institución de educación superior que no está homologada por las autoridades competentes flamencas. UIBS Belgium está afiliada a la sociedad suiza Global Education Services Switzerland AG (en lo sucesivo, «GES Switzerland») y a Global Education Services Spain SA (en lo sucesivo, «GES Spain»). Según la resolución de remisión, UIBS Belgium desempeñaba funciones de apoyo para las sociedades antes mencionadas al proporcionar, inter alia, apoyo local en Bélgica para los cursos coordinados por GES Switzerland a nivel mundial. Se ofrecían diversos programas de formación en los campus de UIBS Belgium, en particular en Amberes y Gante (Bélgica). Tras concluir con éxito dichos programas, los estudiantes reciban un diploma con la denominación de «máster» en el título.

22.

Los Sres. Kirschstein (en lo sucesivo, «acusados») están ambos relacionados con UIBS Belgium. El 14 de diciembre de 2015, el rechtbank van eerste aanleg (Tribunal de Primera Instancia, Bélgica) condenó a los acusados a abonar una multa de 300 euros cada uno (en concepto de sanción penal) por haber infringido el artículo 25, apartado 7, del Decreto de 4 de abril de 2003, ya que habían expedido títulos de máster a los estudiantes en la sucursal de Amberes de UIBS Belgium, en al menos tres ocasiones entre 2006 y 2010, sin estar facultados para ello. Se les condenó también a pagar, en concepto de indemnización por daños y perjuicios, la cantidad simbólica de 1 euro a la Comunidad Flamenca en relación con la demanda civil interpuesta por esta, y a cargar con las costas de dicho proceso.

23.

El 29 de diciembre de 2015, los acusados interpusieron un recurso de apelación contra la sentencia del rechtbank van eerste aanleg (Tribunal de Primera Instancia, Bélgica). El mismo día, el Openbaar Ministerie (Ministerio Fiscal, Bélgica; en lo sucesivo, «recurrente») interpuso un recurso reconvencional referido únicamente a la parte de la sentencia relativa a la sanción penal contra los acusados.

24.

En la fase de apelación, el objeto del litigio se ha centrado en la cuestión de si un centro de educación superior que imparte programas de enseñanza puede conceder títulos de máster en Flandes mediante los diplomas otorgados, a pesar de no haber sido homologado por la Comunidad Flamenca. La Comunidad Flamenca considera que se trata de una cuestión de orden público en cuyo marco resulta adecuada una disposición de ejecución de una sentencia penal para proteger dicho interés. Alega que la prohibición de que los centros no homologados concedan títulos de máster y bachelor y doctorados es una medida adecuada para garantizar que reflejan la protección de la calidad inherente a tales títulos. La Comunidad Flamenca también sostiene que las prácticas de los acusados dieron lugar a una competencia desleal en el mercado laboral, en la medida en que los diplomas y los correspondientes títulos concedidos daban entrada al mercado laboral sin que fuera posible garantizar que esos estudiantes hubieran alcanzado un determinado nivel educativo.

25.

En este contexto fáctico y jurídico el hof van beroep Antwerpen (Tribunal de Apelación de Amberes, Bélgica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)

¿Debe interpretarse la [Directiva 2005/29] en el sentido de que se opone a la disposición establecida en el artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior, de 11 de octubre de 2013, que prohíbe con carácter general que los centros docentes no homologados utilicen la denominación “máster” para los títulos que expiden, si dicha disposición pretende salvaguardar un interés general, consistente en la necesidad de garantizar un elevado nivel de formación de manera que pueda controlarse si se cumplen efectivamente los requisitos de calidad antes expuestos?

2)

¿Debe interpretarse la [Directiva 2006/123] en el sentido de que se opone a la disposición establecida en el artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior, de 11 de octubre de 2013, que prohíbe con carácter general que los centros docentes no homologados utilicen la denominación “máster” para los títulos que expiden, si dicha disposición pretende velar por un interés general, consistente en la protección de los destinatarios de servicios?

3)

¿Cumple la disposición penal aplicable a los centros docentes no homologados por las autoridades flamencas que expiden los títulos de “máster” el criterio de proporcionalidad establecido en los artículos 9, apartado 1, letra c), y 10, apartado 2, letra c), de la [Directiva 2006/123]?»

26.

Han presentado observaciones escritas los acusados, la Comunidad Flamenca, los Gobiernos belga, alemán, italiano, neerlandés, polaco, sueco y noruego y la Comisión. Los acusados, la Comunidad Flamenca, los Gobiernos belga, sueco y noruego y la Comisión formularon alegaciones orales en la vista celebrada el 11 de julio de 2018.

IV. Apreciación

27.

Las presentes conclusiones se estructuran de la siguiente manera. Comenzaré formulando diversas observaciones preliminares sobre los antecedentes de hecho del presente asunto y las disposiciones nacionales aplicables (véase la sección A). A continuación abordaré la cuestión de si los programas de estudios superiores pueden considerarse «servicios» a los efectos del Derecho de la Unión y en tal caso, en qué medida (véase la sección B). Teniendo en cuenta estas aclaraciones, abordaré las cuestiones prejudiciales concretas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente: en primer lugar me ocuparé de la cuestión de la compatibilidad de la normativa nacional con la Directiva sobre los servicios, analizando las cuestiones prejudiciales segunda y tercera de forma conjunta (véase la sección C), antes de examinar la primera cuestión prejudicial relativa a la Directiva PCD (véase la sección D).

A.   Observaciones preliminares

1. Antecedentes de hecho del litigio principal

28.

Existen diversos puntos de incertidumbre sobre los hechos relatados en la resolución de remisión que podrían afectar al análisis jurídico del asunto. Por este motivo, el Tribunal de Justicia ha solicitado aclaraciones al órgano jurisdiccional remitente (con arreglo al artículo 101 de su Reglamento de Procedimiento) acerca de i) qué entidad expidió formalmente los títulos controvertidos, y ii) las funciones que desempeñaban los acusados (en el marco de UIBS Belgium), en particular, en qué condición se les ha procesado.

29.

El órgano jurisdiccional remitente contestó que no podía proporcionar una respuesta exacta sobre qué entidad había expedido los títulos de máster, dado que este elemento fáctico es objeto de controversia en el litigio principal. Por lo tanto, reiteró las alegaciones de las partes: la recurrente, el Openbaar Ministerie (Ministerio Fiscal), sostiene que UIBS Belgium (establecida en Bélgica) expidió los títulos de máster. Los acusados alegan que los títulos de máster fueron expedidos por GES Switzerland (con domicilio social en Suiza) y por GES Spain (establecida en España). El órgano jurisdiccional remitente también afirmó que ambas entidades parecen estar relacionadas con UIBS Belgium, dado que esta última ha desempeñado en todo momento funciones de apoyo para GES Switzerland y GES Spain.

30.

En respuesta a la segunda pregunta, el órgano jurisdiccional remitente sostuvo que, en el momento en que se produjeron los hechos relevantes, el Sr. Thierry Kirschstein era el administrador de UIBS Belgium y el Sr. Freddy Kirschstein era accionista de UIBS Belgium. Este último también firmó documentos en calidad de «presidente» de UIBS Belgium. Por consiguiente, con arreglo al artículo 66 del Strafwetboek (Código Penal), se les considera autores o coautores del delito en cuestión.

31.

Sobre la base de la información proporcionada por el órgano jurisdiccional remitente, y a la luz de las afirmaciones vertidas por las partes en la vista, continuaré este análisis basándome en las siguientes hipótesis, sin olvidar que en último término corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar los hechos.

32.

En primer lugar, parece existir una compleja estructura societaria entre UIBS Belgium, GES Switzerland y GES Spain. Los acusados afirmaron en la vista que las tres sociedades estaban vinculadas. Parece que tienen accionistas comunes. Examinando sus actividades respectivas, resulta que UIBS Belgium imparte y gestiona la formación (incluida la contratación de personal, el arrendamiento de instalaciones y el funcionamiento ordinario del programa) a nivel local, mientras que los títulos fueron expedidos inicialmente por GES Spain y, posteriormente, por GES Switzerland.

33.

En segundo lugar, nadie discute que estas tres sociedades nunca recibieron la homologación de sus programas de estudios por parte de una autoridad pública competente en Flandes ni en ningún país en el que operan.

34.

En tercer lugar, el programa de estudios en cuestión tiene una financiación completamente privada. En la vista se confirmó que ninguna entidad pública había facilitado financiación alguna.

2. Disposiciones nacionales aplicables

35.

Deben realizarse dos aclaraciones adicionales acerca del ámbito de aplicación temporal de las normas controvertidas y su ámbito de aplicación material.

36.

En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente ha formulado las cuestiones prejudiciales primera y segunda en relación con el artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior. La tercera cuestión prejudicial se refiere a «la disposición penal aplicable a los centros docentes no homologados por las autoridades flamencas que expiden los títulos de “máster”», sin especificar nada más en cuanto a la naturaleza y fuente exactas de dicha disposición. No obstante, es posible asumir que esto también se refiere al artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior.

37.

Sin embargo, los hechos del caso tal como se presentan en la resolución de remisión sugieren que la disposición nacional aplicable es el artículo 25, apartado 7, del Decreto de 4 de abril de 2003, y no el artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior.

38.

El artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior no era aplicable en el momento en que se produjeron los hechos relevantes. Los acusados están siendo procesados por haber expedido títulos de máster de forma ilícita en al menos dos ocasiones en 2009 y 2010, y en cualquier caso antes de 2010. ( 6 ) Pero el artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior entró en vigor en 2013. Antes de esto, como se indica en el auto de procesamiento (mencionado en la resolución del órgano jurisdiccional remitente), ( 7 ) la disposición aplicable era el artículo 25, apartado 7, del Decreto de 4 de abril de 2003. Los acusados fueron procesados sobre la base de esta disposición.

39.

A mi entender, el hecho de que ambas disposiciones tengan, aparentemente, el mismo contenido ( 8 ) no hace que el artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior sea aplicable al asunto del litigio principal.

40.

Por estos motivos, sugiero al Tribunal de Justicia que responda al órgano jurisdiccional nacional basándose en el artículo 25, apartado 7, del Decreto de 4 de abril de 2003.

41.

En segundo lugar, con independencia de si la disposición pertinente es el artículo II.75, apartado 6, del Código sobre la Enseñanza Superior. o el artículo 25, apartado 7, del Decreto de 4 de abril de 2003, el órgano jurisdiccional remitente se centra en la «disposición jurídica penal» que sanciona la expedición ilícita de determinados títulos. Esa disposición, que constituye el fundamento jurídico de la acción penal, es un elemento clave para la tercera cuestión prejudicial. Sin embargo, el alcance de las cuestiones prejudiciales primera y segunda es más amplio. No se limitan a la cuestión de las potenciales sanciones penales, sino que hacen referencia a la cuestión más amplia y fundamental de la compatibilidad de (la) normativa nacional que prohíbe la concesión de títulos (de máster) por centros no homologados con el Derecho de la Unión.

42.

Esta disyuntiva en cuanto a las normas concretas a las que se hace referencia, dado el distinto ámbito de aplicación material de las dos Directivas invocadas, ha dado lugar a un debate a lo largo del procedimiento acerca de cuál debería ser exactamente el objeto de la presente remisión prejudicial. Por un lado, se ha sugerido que el Tribunal de Justicia no debe abordar la cuestión de las sanciones (tercera cuestión prejudicial), debido a que está relacionada con el Derecho penal, que está excluido del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión aplicable. Por otro lado, también se ha sugerido que el Tribunal de Justicia solo puede abordar la cuestión de las sanciones, pero no examinar el procedimiento de homologación subyacente (cuestiones prejudiciales primera y segunda), ya que las cuestiones prejudiciales y el asunto únicamente versan sobre una disposición nacional sancionadora.

43.

Indudablemente, el placer de comer salami (normalmente) incluye la capacidad de decidir por qué lado se empieza a cortar. Sin embargo, a los efectos del caso de autos, propongo limitarnos a las cuestiones prejudiciales tal como han sido planteadas por el órgano jurisdiccional nacional, a la vez que se respeta la lógica interna de las disposiciones controvertidas. En efecto, las cuestiones prejudiciales se centran en las sanciones por la infracción de una norma de comportamiento. Sin embargo, estos dos elementos forman parte de la misma norma jurídica: si se expide un título sin disponer de la homologación (supuesto de base), entonces se produce una determinada consecuencia (sanción). Así pues, el procedimiento de homologación es simplemente una parte del supuesto de base de la norma jurídica aplicable en el presente caso. Va en el mismo paquete. Sería necesario un alto grado de artificialidad (o, dicho de otro modo, cortar el salami por los dos lados) para que cualquiera de los elementos de ese supuesto de base (la homologación) o de la sanción (multa o privación de libertad) no se considerara parte de la norma jurídica y por tanto quedara fuera del ámbito del presente asunto.

44.

Por consiguiente, si bien la cuestión de la compatibilidad del procedimiento nacional de homologación en la educación superior con el Derecho de la Unión no constituye per se el objeto del caso de autos, me referiré de forma indirecta a esas normas al responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional nacional relativas a las sanciones por incumplirlas.

B.   ¿Son los programas de estudios superiores «servicios» con arreglo al Derecho de la Unión?

1. Naturaleza del «servicio»: ¿el certificado o la formación?

45.

Parte del debate desarrollado en la fase escrita y en la vista pretendía identificar la esencia de la actividad que podía constituir potencialmente un «servicio» en el presente asunto: ¿se trata de la expedición de un certificado de título de máster o de la formación que conduce a este? El motivo del extenso debate sobre este punto no solo fue la aplicabilidad material de la Directiva sobre los servicios, sino también su aplicabilidad territorial. Las diversas entidades que potencialmente podían conceder los títulos de que se trata están domiciliadas en distintos países, incluido un Estado que no es miembro de la Unión Europea. ( 9 )

46.

Según la Comunidad Flamenca y el Gobierno belga, la Directiva sobre los servicios no es aplicable. GES Switzerland, la entidad que concedió los títulos, se encuentra fuera del ámbito de aplicación territorial de esa Directiva. Por esta razón, estos Gobiernos consideran que las cuestiones prejudiciales segunda y tercera son inadmisibles.

47.

El Gobierno alemán también cree que la expedición de los títulos universitarios es el elemento clave, principalmente porque da acceso a una profesión. Para dicho Gobierno, la admisión de candidatos a una profesión que exige determinadas competencias es una actividad que está relacionada con el ejercicio de la autoridad pública. No obstante, dichas actividades están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva sobre los servicios, según lo dispuesto en su artículo 2, apartado 2, letra i). Por consiguiente, a juicio del Gobierno alemán, la expedición de títulos de educación superior no es un servicio con arreglo al Derecho de la Unión.

48.

Por el contrario, el Gobierno sueco y la Comisión se centran en la actividad de formación desarrollada por UIBS Belgium, más que en la expedición del título por parte de GES Switzerland. Según estas partes, la expedición del título no constituye un servicio independiente, sino que debe entenderse como un servicio accesorio respecto del servicio prestado por UIBS Belgium, que es la enseñanza.

49.

¿Cuál es la actividad clave en el caso de la educación superior? Puede tratarse bien de: i) la expedición del certificado de la obtención del título de máster (respecto de la cual la actividad de formación sería accesoria), bien de ii) la actividad de formación (respecto de la cual la expedición del certificado es accesoria). Para poder decidir entre las dos opciones, el criterio para identificar el servicio potencial de que se trata dependerá de la determinación del elemento clave de ese paquete. ( 10 )

50.

Visto desde esta perspectiva, coincido con el Gobierno sueco y la Comisión. Sin pretender sonar demasiado idealista, quiero creer que el elemento clave en la enseñanza (superior) es la formación y la educación, no la (mera) expedición de diplomas. Se concede un título como certificación formal de la adquisición de un determinado nivel de conocimientos o competencias. Es el reconocimiento oficial de que se ha asistido a todos los cursos necesarios y de que se han aprobado todos los exámenes exigidos, demostrando de esta manera que hasta es posible que el graduado haya adquirido realmente algunos conocimientos. No obstante, el certificado en sí mismo difícilmente puede considerarse como el elemento clave y predominante de la actividad desarrollada en los programas de estudios superiores. ( 11 )

51.

En consecuencia, sugiero que la actividad clave en el contexto de un programa de estudios superiores es la impartición de cursos (aparentemente por parte de UIBS Belgium), y no la expedición formal de un certificado (supuestamente por GES Switzerland).

2. ¿Son los programas de estudios superiores «servicios» con arreglo al Derecho de la Unión?

a) La educación como «servicio» según el Tratado

52.

Es indudable que el Derecho de la Unión no menoscaba la competencia de los Estados miembros en lo que se refiere a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo, así como a su diversidad cultural y lingüística, ni al contenido y organización de la formación profesional. No obstante, también resulta claro que, en el ejercicio de esta competencia, los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión, incluidas las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios. ( 12 )

53.

Con arreglo al artículo 57 TFUE, se considerarán «servicios» las actividades que sean «realizadas normalmente a cambio de una remuneración». Según reiterada jurisprudencia, la característica esencial de la remuneración reside en el hecho de que esta constituya la contrapartida económica de la prestación de que se trate, contrapartida que se define normalmente entre el prestatario y el destinatario del servicio. ( 13 )

54.

En el contexto específico de la enseñanza, para determinar si existe un servicio en el sentido de los Tratados, el Tribunal de Justicia estableció una distinción adicional en función de qué entidad imparte esa enseñanza y la forma en que se financia. Este criterio se formuló por primera vez en el asunto Humbel, ( 14 ) y por tanto me referiré a este como «el criterio Humbel».

55.

El objeto del asunto Humbel era la solicitud formulada a un estudiante francés de que pagara unas tasas académicas («el minerval») por la percepción de educación secundaria en Bélgica. La solicitud de pago solo se dirigió a los (padres de) ciudadanos extranjeros. Los estudiantes de nacionalidad belga no estaban obligados a pagar el minerval. Se solicitó al Tribunal de Justicia que aclarara si el curso de educación secundaria, que forma parte del sistema de enseñanza nacional, podía calificarse de «prestación de servicios», lo que permitiría a los padres del estudiante francés ampararse en las disposiciones del Tratado que prohíben la discriminación en razón de la nacionalidad en el acceso a los servicios. ( 15 )

56.

El Tribunal de Justicia declaró que no era posible basarse en la libertad de prestación de servicios con arreglo al Tratado en el caso de autos, dado que no se produjo ninguna remuneración en el sentido de una contrapartida económica por los servicios prestados. El Tribunal de Justicia dictaminó que tal «característica no existe en el caso de los cursos impartidos en el marco del sistema de educación nacional. Por una parte, al establecer y mantener tal sistema, el Estado no se propone realizar actividades remuneradas, sino que cumple su misión para con la población en los ámbitos social, cultural y educativo. Por otra parte, el sistema de que se trata se financia, por lo general, a través de los presupuestos públicos, y no por los alumnos o sus padres». ( 16 )

57.

A pesar de que el asunto Humbel trataba sobre la enseñanza secundaria, ese enfoque se ha ampliado gradualmente a otras formas de enseñanza, incluida la educación superior. ( 17 )

58.

Así pues, en una reformulación general más reciente, el Tribunal de Justicia señaló que no existe remuneración y, por lo tanto, ningún «servicio» con arreglo al Derecho de la Unión en el caso de los cursos impartidos por determinados establecimientos que forman parte de un sistema público de enseñanza y que se financian, total o parcialmente, con cargo a fondos públicos, aun cuando en ocasiones se deban abonar tasas académicas o de matrícula como contribución a los gastos de funcionamiento del sistema. ( 18 ) En cambio, los cursos que imparten los centros de enseñanza financiados esencialmente con fondos privados, —procedentes de los estudiantes y sus padres—, constituyen servicios a efectos del Derecho de la Unión, puesto que el objetivo perseguido por dichos centros consiste en ofrecer un servicio a cambio de una remuneración. ( 19 )

59.

Parece existir una razón doble que dio lugar a la distinción entre educación financiada con capital público y privado. En primer lugar, el «argumento de la misión social y cultural»: al establecer y mantener un sistema público de enseñanza financiado fundamentalmente con cargo a fondos públicos, el Estado no se propone realizar actividades remuneradas, sino que cumple su misión para con la población en los ámbitos social, cultural y educativo. ( 20 ) En segundo lugar, en ocasiones relacionado con este y a veces tratado de forma separada, está el argumento de que son «sin ánimo de lucro»: los centros de enseñanza (públicos) se financian fundamentalmente mediante fondos públicos para realizar actividades sin ánimo de lucro en el interés general de la difusión del conocimiento y la emancipación de los ciudadanos. En este sentido, la actividad controvertida no es de naturaleza económica. ( 21 )

b) Directiva sobre los servicios y servicios no económicos de interés general

60.

La Directiva sobre los servicios complicó en cierto modo esta situación (que está basada en el Tratado). Por un lado, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los servicios estableció expresamente que se mantiene la definición del Tratado de lo que constituye un servicio. Así pues, con arreglo tanto al Tratado como a la Directiva sobre los servicios, un servicio debe entenderse como cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, por un proveedor establecido en un Estado miembro. ( 22 )

61.

Asimismo, no obstante, el artículo 2, apartado 2, enumera una serie de actividades específicas a las que no se aplica la Directiva sobre los servicios, como los servicios sanitarios o los servicios sociales. Esta disposición también contiene dos categorías abstractas de servicios que están completamente excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva, a saber, los servicios no económicos de interés general ( 23 ) y las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública. ( 24 )

62.

En relación con esta última excepción y en particular con la alegación planteada por el Gobierno alemán según la cual la expedición de títulos universitarios constituye un ejercicio de la autoridad pública, que está excluido del ámbito de aplicación de la Directiva sobre los servicios, solo puede reiterarse que el elemento clave y determinante de cualquier educación no es la concesión de un título, sino la actividad de formación. ( 25 ) Así pues, en el contexto del presente asunto, no es necesario examinar hasta qué punto la concesión de un título podría corresponder al ejercicio de una función pública. Basta con señalar que, según una reiterada jurisprudencia, las actividades civiles docentes (universitarias) no son actividades relacionadas con el ejercicio de la autoridad pública. ( 26 )

63.

No obstante, el concepto de servicios no económicos de interés general es más difícil de entender, en particular en vista de que la Directiva sobre los servicios establece claramente que interpreta el concepto básico de «servicio» de la misma manera que el Tratado. De conformidad con el artículo 57 TFUE, se considerarán «servicios» con arreglo a los Tratados «las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración». [En la versión inglesa,] esta redacción es algo confusa, dado que utiliza el mismo término (services) para referirse, por una parte, a la actividad real de prestación de servicios (y, por tanto, a la calificación fáctica de los servicios) [en la versión española, «prestaciones»] y, por otra parte, a la calificación jurídica de los servicios que entran dentro del ámbito de aplicación de los Tratados (y, por extensión, de la Directiva sobre los servicios) [en la versión española, «servicios»].

64.

Esta dualidad significa que una actividad de prestación de servicios (desde el punto de vista fáctico) no siempre constituye un servicio (a los efectos del Derecho de la Unión). Para poder considerarse un «servicio» con arreglo al Tratado, la actividad concreta en cuestión debe tener una dimensión económica que se vea acreditada en primer lugar mediante la existencia de una remuneración o contrapartida financiera, pero también —aunque no necesariamente— por la búsqueda de un beneficio, o por el hecho de ser financiada fundamentalmente por fondos privados. ( 27 ) En otras palabras, la existencia de una «naturaleza económica» es la parte necesaria para que exista un servicio en el sentido jurídico.

65.

En estas circunstancias, debo reconocer que me estoy devanando los sesos intentando descifrar el significado lógico, jurídico, de la categoría de los «servicios no económicos de interés general». Si la calificación jurídica de servicio según el Derecho de la Unión se define por su dimensión económica, ¿cómo puede un servicio no económico, sea o no de interés general, constituir efectivamente un servicio en el sentido del Derecho de la Unión? O, dicho de otro modo, ¿pueden existir realmente las «actividades económicas no económicas de interés general»?

66.

La explicación más racional que puedo encontrar a semejantes desafíos terminológicos es asumir que, al crear esta nueva categoría, el legislador de la Unión esencialmente pretendía excluir las actividades no económicas de interés general del ámbito de aplicación de la Directiva sobre los servicios. ( 28 ) Si esto es cierto, la exención establecida en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva sobre los servicios es (jurídicamente) redundante, ya que tales actividades ya habrían estado excluidas puesto que, para empezar, no constituirían servicios (con arreglo al Tratado). ( 29 ) Así pues, los «servicios no económicos de interés general» solo parecen ser una subcategoría de los «no servicios» con arreglo al Derecho de la Unión.

67.

Teniendo en cuenta esta aclaración terminológica, queda por saber si la educación superior entra o no en la excepción de los servicios no económicos de interés general con arreglo a la Directiva sobre los servicios, tal como alega en particular el Gobierno belga.

68.

Creo que no está incluida en dicha excepción.

69.

En primer lugar, el artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los servicios excluye diversas actividades específicas, como la sanidad y los servicios sociales, de forma expresa y en bloque de su ámbito de aplicación, pero debe señalarse que este no es el caso de la educación o los servicios educativos. Por consiguiente, no puede sostenerse que estén específicamente excluidos por sí mismos del ámbito de aplicación material de la Directiva sobre los servicios.

70.

En segundo lugar, a falta de cualquier tipo de exención en bloque para un tipo de actividad en concreto, cada actividad individual —es decir, en el contexto de la enseñanza, el programa de estudios de que se trate— debe evaluarse de forma individual a la luz de la jurisprudencia estándar del Tribunal de Justicia relativa al cumplimiento de las condiciones contempladas en esta. De este modo, al contrario de lo que sostiene el Gobierno belga, la enseñanza como tal no puede entrar en su conjunto en la categoría de los servicios no económicos de interés general. En cambio, como también se refleja en el considerando 34 de la Directiva sobre los servicios, que resume a su vez la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe efectuarse una evaluación caso por caso. ( 30 ) En consecuencia, lo importante es si la actividad de formación efectivamente impartida o el programa de estudios que se ha seguido puede calificarse de servicio, es decir, si se han prestado esencialmente por centros no públicos y financiado mediante fondos privados. ( 31 )

71.

En resumen, los programas de estudios superiores pueden calificarse de servicios y estar incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre los servicios, a menos que, por lo que respecta al programa de estudios concreto en cuestión, sea de aplicación la excepción de la sentencia Humbel. Si es así, tal actividad se convierte en un «no servicio» con arreglo al Tratado y debe por tanto estar exenta de la aplicación de la Directiva sobre los servicios en tanto que servicio no económico de interés general.

c) El criterio establecido en la sentencia Humbel y los programas de estudios superiores

72.

Dicho esto, no obstante, no se puede ocultar que, cuando se examina con detalle, la aplicación de la excepción establecida en la sentencia Humbel a los programas de estudios superiores en la actualidad plantea una serie de interrogantes.

73.

En primer lugar, a nivel práctico, ¿qué puede significar formar parte de un sistema público de enseñanza y que se financia, total o parcialmente, con cargo a fondos públicos en un mundo en el que las universidades públicas obtienen financiación privada y donaciones y los centros privados compiten por la financiación pública institucional y las subvenciones para investigación? ¿Qué es público en un mundo en el que (incluso) las universidades públicas crean campus en otros Estados miembros, o llegan a acuerdos de colaboración con otras entidades distintas o fundan empresas derivadas para impartir formación y llevar a cabo actividades de investigación?

74.

No obstante, y quizás de modo más fundamental, ¿exige necesariamente la expresión «parte de un sistema público de enseñanza» algún requisito en cuanto a la adopción de una forma jurídica o condición determinadas (como ser un centro «público», en lugar de uno «privado»)? Comenzando por la sentencia Humbel y continuando con una confirmación más reciente en la sentencia Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, se han mencionado dos requisitos: i) formar parte de un sistema público de enseñanza y ii) financiarse, total o principalmente, con cargo a fondos públicos. Sin embargo, la mayoría de la jurisprudencia se ha centrado en la cuestión de la financiación, dejando la primera parte de la proposición, el hecho de formar «parte de un sistema público de enseñanza», básicamente inexplorada.

75.

En un contexto de contornos tan poco definidos se plantea la cuestión de qué significa estar principalmente financiado con cargo a fondos públicos. ¿Cuánto es principalmente? ¿Cuál es la interrelación entre la financiación específica para un programa de estudios y la financiación institucional y de los gastos generales? ( 32 ) Especialmente en las ciencias sociales y las humanidades, los salarios del personal docente representan el porcentaje más importante del coste de funcionamiento de un programa de estudios. ¿Qué sucede si se pagan fundamentalmente con cargo a distintas fuentes de financiación institucional? ( 33 ) También queda poco claro si se debería examinar el presupuesto del centro en su conjunto o las partidas presupuestarias correspondientes a programas de estudios concretos, habida cuenta de que las normas contables pueden imposibilitar la determinación exacta de la estructura de financiación concreta de cada programa de estudios. ( 34 )

76.

Además, en diversos Estados miembros, los centros de educación superior homologados, con independencia de si su forma jurídica es de naturaleza pública o privada, reciben financiación del Estado por cada estudiante inscrito en sus programas de estudios homologados. ¿Convierte la mencionada financiación, aun cuando en términos económicos reales no cubra siquiera la mayoría de los costes de formación para cada estudiante, a dicho programa de estudios en un programa financiado principalmente con cargo a fondos públicos, que forma parte del sistema público de enseñanza en un Estado miembro, aunque lo imparta un centro privado y se financie con fondos privados en todos los demás aspectos?

77.

En segundo lugar, existe un nivel subyacente y más profundo que este nivel práctico. La sentencia Humbel introdujo una visión binaria bastante general de la enseñanza: los centros públicos (¿o solamente los que se financian con cargo a fondos públicos?) no tienen ánimo de lucro y persiguen los nobles fines de la difusión del conocimiento y el cumplimiento de sus obligaciones sociales, culturales y educativas para con la población. En cambio, los centros privados (¿o solo aquellos que se financian principalmente mediante fondos privados?) prestan servicios, dado que sus objetivos son aparentemente diferentes.

78.

Esta visión quizás fuera correcta en los años ochenta en relación con la enseñanza secundaria. Sin embargo, resulta bastante problemática en la actualidad y se aplica a los centros de educación superior.

79.

Es evidente que no se cuestiona que los centros de educación superior tienen diversas misiones, de las que la mayoría son, en efecto, de carácter no lucrativo. Lo que se cuestiona es la generalización, que no diferencia entre las muchas actividades que puede llevar a cabo en la actualidad incluso una universidad antigua y venerable: desde la pura investigación básica o la formación de estudiantes de doctorado (necesitadas de subvenciones), pasando por la enseñanza universitaria a nivel de grado en la lengua nacional (con tasas de matrícula estándar) y la enseñanza a nivel de postgrado en una lengua extranjera (con unas tasas mucho más elevadas), hasta los cursos de fin de semana hechos a medida para directivos o intérpretes o la comercialización pura y dura del producto de su investigación (ambos con altos precios).

80.

En tercer lugar, la falta de una diferenciación interna está relacionada con la ya mencionada inexistencia de una diferenciación por niveles. Las afirmaciones realizadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Humbel se referían a la enseñanza secundaria. Como sucede a menudo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este enfoque se ha ampliado gradualmente a otros tipos de enseñanza, incluida la educación superior, sin, no obstante, haber procedido a una reevaluación crítica de las asunciones subyacentes que dieron forma a su primera formulación en el nuevo contexto (de la educación superior).

81.

No cabe duda de que el hecho de compartir e impartir conocimientos en el sentido más amplio de estos términos y el cumplimiento por el Estado de su misión social y educativa son objetivos importantes. No obstante, estos intereses públicos quizás no tengan el mismo peso en todos los niveles educativos. El interés del Estado es efectivamente imperativo al nivel de la enseñanza primaria. ( 35 ) Actualmente, se puede afirmar que también es bastante potente al nivel de la enseñanza secundaria, aunque esto se combina con ciertos intereses particulares del estudiante. La balanza comienza a inclinarse en el nivel de la educación superior, cuando el interés individual del estudiante en obtener ciertas cualificaciones adicionales e incrementar su «valor» en el mercado laboral adquiere mayor peso.

82.

En términos de la coordinación de los intereses educativos, y, por tanto, de la definición potencial de lo que constituye un servicio no económico de interés general a estos efectos existe por consiguiente una relación de proporciones inversas. Cuanto más se avanza en los niveles educativos, menos necesidad pública e interés público general existe en recibir esa forma de enseñanza y mayor es el interés privado en incrementar las propias cualificaciones. Dicho de otro modo, la misión cultural y social imperativa del Estado, que dio originalmente lugar a la excepción de lo establecido en la sentencia Humbel, ( 36 ) se debilita.

83.

Quiero destacar de forma muy clara que evidentemente existe un interés público general en la existencia de centros de educación superior. Esto, no obstante, no es lo mismo que afirmar que existe un interés general en que todas y cada una de las personas asistan a la universidad. Por tanto, el hecho de que una persona determinada decida cursar estudios en una institución de educación superior es probablemente en gran medida una expresión de su interés personal.

84.

En caso contrario, se debería seguir la lógica que propone esencialmente el Gobierno belga en el presente asunto. La excepción referida a los servicios no económicos de interés general con arreglo a la Directiva sobre los servicios supondría efectivamente añadir otra exención en bloque a la Directiva. Esto vendría definido por el tipo de actividad, para todos los tipos de enseñanza (superior), con independencia de cómo se financie, lo que se debe a que el Estado tiene interés en tener una población con el máximo nivel educativo posible, y por tanto cualquier enseñanza que se imparta redundará siempre en el interés general: en consecuencia, todas las actividades educativas están excluidas de la Directiva sobre los servicios en calidad de servicios no económicos de interés general. ( 37 )

85.

En cuarto y último lugar, otra razón por la cual quizás se debería abordar con cautela la línea jurisprudencial derivada de la sentencia Humbel es el hecho de que representa no solo una considerable desviación del planteamiento general de la definición de servicios, sino que también es bastante peculiar en comparación con otros regímenes especiales para tipos concretos de servicios, en particular los sanitarios.

86.

Los servicios sanitarios son indudablemente una actividad de interés público, fuertemente regulada, en la que habitualmente no existe un pago directo y pleno por parte del paciente, sino más bien el reembolso de costes (regulados) al profesional médico a través de un tercero (sea una compañía de seguros o un sistema de seguro público). No obstante, el Tribunal de Justicia se ha negado expresamente a aplicar el enfoque introducido en la sentencia Humbel a la atención hospitalaria, ya se preste en especie o de forma gratuita para el paciente, a saber, cuando claramente no se ha obtenido un beneficio económico. Ha declarado que «los pagos efectuados por las cajas de enfermedad [...], aun siendo a tanto alzado, constituyen la contrapartida económica de las prestaciones hospitalarias y presentan indudablemente un carácter remuneratorio para el establecimiento hospitalario que se beneficia de ellos y que efectúa una actividad de tipo económico». ( 38 )

87.

Esto resulta sorprendente dado que la sanidad presenta diversas similitudes con la enseñanza. ( 39 ) Ambas están reguladas principalmente por los Estados miembros. Ambas implican decisiones políticas y reflejan valores sociales en la manera en que se prestan estos servicios. Asimismo, aunque existen variaciones de un país a otro, la financiación de la sanidad no es muy distinta de la de la enseñanza financiada con fondos públicos. En efecto, los servicios sanitarios se pagan mediante cajas de seguro de enfermedad, que en Europa están normalmente financiadas por organismos que constituyen emanaciones del Estado, a pesar de que los pacientes proporcionan parte de los fondos. Es poco probable que las contribuciones de los pacientes a la seguridad social sean proporcionales al coste real del servicio recibido.

88.

Lo mismo sucede, e incluso en mayor medida, cuando la interpretación que hace la sentencia Humbel de la actividad económica y la remuneración se contrasta con el concepto de «económico» en otros ámbitos del Derecho de la Unión. En el Derecho de las ayudas estatales o de la competencia, el Tribunal de Justicia ha utilizado tradicionalmente una interpretación amplia de «actividad económica» como el elemento decisivo para calificar una empresa. Según el Tribunal de Justicia, «el concepto de “empresa” comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación [...]. Constituye una actividad económica toda actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado [...]. El hecho de que la oferta de productos y servicios se haga sin ánimo de lucro no obsta para que la entidad que efectúa tales operaciones en el mercado deba ser considerada una empresa cuando dicha oferta compita con las de otros operadores con ánimo de lucro». ( 40 )

d) Conclusión provisional

89.

En el presente asunto, si bien algunas de las cuestiones que acabo de mencionar se plantearon en las observaciones escritas y en la vista, parece indudable que UIBS Belgium, la sociedad responsable de las actividades docentes, es una entidad privada financiada únicamente mediante fondos privados. Por tanto, también sobre la base del criterio aplicado en la sentencia Humbel, tal como está actualmente configurado, la actividad docente de UIBS Belgium se imparte a cambio de una remuneración y, por consiguiente, los cursos ofertados por dicha sociedad son «servicios» en el sentido del Tratado.

90.

En mi opinión, esas actividades también constituyen servicios a los efectos de la Directiva sobre los servicios. Dado que no es aplicable ninguna exclusión específica del ámbito de aplicación de esta última y que los programas de estudios superiores financiados por los estudiantes no pueden subsumirse en el concepto de servicios no económicos de interés general, la Directiva sobre los servicios también es aplicable (desde el punto de vista material).

91.

Más allá de esta conclusión —relativamente sencilla—, sugiero también de forma más general que, en contraposición a algunos de los argumentos invocados a lo largo del procedimiento, la excepción establecida en la sentencia Humbel no es aplicable de forma universal a la educación superior, lo que efectivamente permitiría crear otra exención en bloque para cualquier actividad realizada por centros de educación superior con una financiación eminentemente pública. Se deben destacar tres puntos a este respecto.

92.

En primer lugar, corresponde analizar cada tipo de actividad individual (y más concretamente el programa de estudios individual) con el fin de determinar si es de naturaleza económica.

93.

En segundo lugar, al evaluar esa naturaleza económica de un programa de estudios determinado, sugiero prestar menos atención a los detalles de las partidas presupuestarias (de dónde procede exactamente qué cantidad de dinero y si podría existir una financiación mixta pública-privada y por qué importe). En su lugar, se debería hacer hincapié en el nivel de estudios y en el correspondienteequilibrio de intereses que conlleva. Cuanto más abajo nos situamos en el sistema educativo (enseñanza primaria y secundaria), menos económica y más de carácter social es la naturaleza de dicha enseñanza. Esto justificaría evidentemente de forma plena su exclusión del concepto de servicios, en particular si se imparte de forma gratuita y es obligatoria para todos.

94.

En tercer y último lugar, se debe analizar el pago del programa de estudios y la cuestión de la contrapartida económica. No obstante, este análisis no debería efectuarse examinando al proveedor individual de forma aislada, sino de forma más contextual, conforme a la jurisprudencia general sobre el concepto de remuneración normal en el marco de los servicios y a la luz de la naturaleza de la actividad y del mercado relevante.

95.

Esto supone, por una parte, que no es necesario que el coste (económico pleno) sea abonado por el cliente (de forma exclusiva y directa). De forma similar a la jurisprudencia sobre sanidad o servicios en general, ( 41 ) lo importante no es si existe un pago directo, sino más bien si existe o no una contrapartida económica por cada participante individual, incluso si se paga de forma parcial e indirecta, y que sea (al menos en cierta medida) proporcional a la cantidad o número de servicios prestados.

96.

Por otra parte, para tal análisis, también importa la naturaleza más amplia del «mercado», no solo la configuración institucional concreta de un proveedor de servicios particular. Por lo tanto, si para un tipo determinado de programa de estudios existe un mercado dinámico, ya sea nacional, europeo o incluso mundial, en el que se ofrezcan varios programas de estudios que compitan entre sí, resulta bastante difícil sugerir que, al proporcionar algo que ya se ofrece en docenas de centros distintos, un centro de educación superior, forme parte o no del sistema nacional público de enseñanza, esté cumpliendo una función social y cultural especial y única.

97.

Dicho esto, son necesarias dos observaciones finales.

98.

En primer lugar, está claro que el hecho de que algunos programas de estudios superiores puedan constituir servicios con arreglo al Derecho de la Unión no significa (como podrían afirmar algunos de forma caricaturesca) que la especificidad de la enseñanza se pierda de forma inmediata e irreversible. Los profesores no se convertirán en prestadores de servicios y los estudiantes en clientes, desde luego no en virtud del Derecho de la Unión. Es indudable que la enseñanza no es un servicio como los demás. Por lo tanto, de forma similar a lo que sucede con otros tipos especiales de servicios, como los sanitarios, las especificidades pueden y deben conservarse.

99.

En segundo lugar, más allá del nivel ideológico que simplemente negaría de forma axiomática que la educación superior pueda constituir un servicio en cualquier circunstancia, desde una perspectiva más práctica la prestación de servicios en algunos casos no solo genera obligaciones para los proveedores de servicios, sino que también les concede derechos y les garantiza protección. Por consiguiente, la libertad de prestación de servicios tiene una doble faceta. Esto puede tener una importancia especial para la libertad de circulación y la competencia en el ámbito de la educación superior en la Unión Europea. En principio debería ser posible que los centros de un Estado miembro operaran en el territorio de otros Estados miembros si así lo desean, con independencia de su estatus jurídico y de financiación nacionales, que es probable que difiera y tenga una relevancia limitada en el otro Estado miembro.

C.   Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera

100.

Mediante las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre la compatibilidad de la normativa nacional, que prohíbe a los centros de educación superior no homologados expedir títulos de máster y permite la imposición de sanciones penales por la infracción de esta prohibición, con la Directiva sobre los servicios.

1. Aplicabilidad

101.

¿Es aplicable la Directiva sobre los servicios al curso impartido por UIBS Belgium? Para la Comunidad Flamenca y el Gobierno belga, que se centran en la expedición del título, la Directiva no es aplicable ratione loci porque la entidad que expide el título, GES Switzerland, está domiciliada en un tercer país y por lo tanto no puede ampararse en la libertad de circulación con arreglo al Derecho de la Unión. El Gobierno polaco, por su parte, se centra en UIBS Belgium y considera que la Directiva no es aplicable debido a que no existe un elemento transfronterizo, dado que todos los hechos relevantes están comprendidos en un único Estado miembro, esto es, Bélgica (por lo que se trataría de una situación puramente interna).

102.

En mi opinión, la Directiva sobre los servicios es aplicable al caso de autos.

103.

Los argumentos invocados por la Comunidad Flamenca y el Gobierno belga ya han sido abordados: ( 42 ) la actividad clave controvertida es la docencia que imparte UIBS Belgium, no la expedición formal de los certificados de título, aparentemente organizada por GES Switzerland. Por tanto, la Directiva sobre los servicios es aplicable ratione loci, dado que UIBS Belgium está establecida en un Estado miembro. ( 43 )

104.

En cuanto a las observaciones del Gobierno polaco, el Tribunal de Justicia ha declarado, por una parte, que la organización, a cambio de una retribución, de cursos de educación superior es una actividad económica comprendida en el capítulo del Tratado relativo al derecho de establecimiento cuando la desarrolla un nacional de un Estado miembro en otro Estado miembro, de modo estable y permanente, desde un establecimiento principal o secundario en este último Estado miembro. ( 44 ) Por otra parte, el Tribunal de Justicia también ha afirmado recientemente que las disposiciones del capítulo III de la Directiva sobre los servicios, relativo a la libertad de establecimiento de los prestadores, se aplican incluso a una situación en la que todos los elementos pertinentes se circunscriben al interior de un único Estado miembro. ( 45 )

105.

En el presente caso, se ha sugerido que una sociedad belga imparte los cursos en Bélgica en los campus de Amberes y Gante, y que cada uno de estos campus contrata a su propio personal. Por lo tanto, parece que, sin perjuicio de las necesarias comprobaciones por parte del órgano jurisdiccional nacional, UIBS Belgium, el prestador de servicios, tiene una actividad estable y permanente y en consecuencia un «establecimiento» en Bélgica. ( 46 )

106.

De ello se desprende que el capítulo III de la Directiva sobre los servicios es aplicable, con independencia de si la situación controvertida es de carácter puramente interno o no. El debate relativo a la aplicabilidad de la Directiva sobre los servicios al presente asunto podría detenerse aquí, dado que, en virtud de la sentencia X y Visser, ya no hay necesidad de identificar un elemento transfronterizo para poder dar lugar a la aplicación de las disposiciones de la Directiva sobre los servicios relativas a la libertad de establecimiento.

107.

Sin embargo, en aras de la exhaustividad, cabe señalar que en realidad la situación de que se trata no parece que sea de naturaleza puramente interna. Presenta algunos aspectos transfronterizos que, de hecho, podrían hacer que la Directiva sobre los servicios fuera aplicable. El primer aspecto es que existen receptores de servicios procedentes de otros Estados miembros: los estudiantes que asisten a los cursos impartidos por UIBS Belgium pueden proceder de cualquier país de la Unión Europea. ( 47 ) El segundo aspecto deriva de la estructura societaria. De las observaciones escritas de los acusados parece desprenderse que UIBS Belgium tiene una sociedad matriz o sociedades hermanas en forma de una serie de campus establecidos en otros Estados miembros y que está estrechamente vinculada con GES Spain.

2. Sobre el fondo

108.

Los acusados alegan que, al exigir a un centro docente que obtenga una homologación del Gobierno flamenco antes de que se le permita expedir títulos de «máster», la Comunidad Flamenca vulnera los artículos 9 y 10 de la Directiva sobre los servicios. Según estos, el procedimiento de homologación previsto en el decreto nacional para autorizar la concesión de títulos de «máster» no cumple todos los criterios establecidos en los artículos 9 y 10 de la Directiva sobre los servicios.

109.

Discrepo.

110.

Con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre los servicios y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 48 ) los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando dicho régimen no sea discriminatorio, esté justificado por una razón imperiosa de interés general y sea proporcionado.

111.

Tal como ha alegado la Comisión, el procedimiento de homologación en el caso de autos puede calificarse de un régimen de autorización en el sentido del artículo 4, apartado 6, de la Directiva sobre los servicios, dado que el ejercicio de los servicios de enseñanza está sujeto a la adquisición de una homologación expedida por las autoridades competentes.

112.

Aun suponiendo que tal procedimiento no impida a un centro de educación superior, como UIBS Belgium, ofrecer programas de estudios en el mercado, sigue limitando el modo de ejercicio por parte de la institución de educación superior, al exigir la homologación antes de permitir la expedición de los títulos de máster. Por consiguiente, el procedimiento de homologación restringe la libertad de establecimiento. Hace menos atractivo para los estudiantes asistir a esos cursos, ya que nunca pueden conducir a la concesión de un título específico, como el de máster, ( 49 ) por lo que se obstaculiza la realización de la actividad empresarial del proveedor de servicios. Difícilmente puede discutirse la importancia que reviste en la actualidad la obtención de una cualificación formal, como un título de máster, para poder tener acceso a un amplio abanico de profesiones.

113.

Aunque constituye una restricción a la libertad de establecimiento, el procedimiento de homologación parece no obstante completamente justificado y compatible con el Derecho de la Unión.

114.

En primer lugar, ninguna de las partes ha alegado que las condiciones de la homologación sean discriminatorias. Parecen aplicarse de la misma manera a cualquier centro de educación superior que desee poner en marcha programas educativos y expedir títulos de máster. En particular, la nacionalidad no parece tener ninguna influencia. El presente caso versa sobre una sociedad belga (UIBS Belgium) que no ha obtenido la homologación de las autoridades competentes belgas.

115.

En segundo lugar, el procedimiento de homologación está claramente justificado por el objetivo de garantizar un alto estándar de enseñanza universitaria, que es un objetivo de interés público legítimo. ( 50 ) En efecto, es legítimo someter la concesión de determinados títulos, en particular los que se consideran títulos que conceden una cualificación internacionalmente estandarizada para una serie de profesiones, a requisitos de calidad, así como a una verificación, con el fin de garantizar la confianza en la calidad de los títulos concedidos tanto para los potenciales estudiantes como para los empleadores.

116.

El mismo motivo legítimo tiene una dimensión adicional externa: un alto nivel de confianza (mutua) es especialmente importante para la libre circulación y el establecimiento del Espacio Europeo de Educación Superior. Se supone que los títulos de grado, máster y doctorado son títulos «estandarizados» en toda Europa a través del sistema ECTS. ( 51 ) Asimismo, dado que se supone que los títulos reflejan la adquisición de una cualificación específica, la confianza en ellos es también fundamental para garantizar el correcto funcionamiento del reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales en la Unión Europea. ( 52 )

117.

En tercer y último lugar, el procedimiento de homologación parece necesario y adecuado para lograr los objetivos antes mencionados. No acabo de ver, a menos que se contemplen enfoques bastante singulares, ( 53 ) ninguna medida menos restrictiva que permita garantizar la calidad de ciertos títulos que no consista en prohibir la concesión de títulos de máster por centros no homologados que no hayan sido evaluados y en los que no se haya podido comprobar la calidad de la enseñanza. ( 54 )

118.

Por consiguiente, y aunque por supuesto corresponde al órgano jurisdiccional remitente en última instancia apreciar este aspecto con pleno conocimiento de todos los hechos relevantes, de lo anterior se desprende que el procedimiento de homologación de que se trata —y su extensión lógica a la prohibición de expedir títulos sin dicha homologación— parece ser compatible con las condiciones establecidas en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre los servicios.

119.

De lo anteriormente expuesto se desprende que debe darse respuesta a la segunda cuestión prejudicial de la siguiente manera: la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición nacional que prohíbe con carácter general que los centros de enseñanza no homologados utilicen la denominación «título de máster» en los diplomas que expidan, siempre y cuando el procedimiento de homologación cumpla los requisitos establecidos en el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva.

3. Disposición penal nacional

120.

La tercera cuestión prejudicial se refiere específicamente a una disposición de Derecho penal que tipifica la infracción de la obligación de los centros no homologados de no expedir títulos de máster. Los acusados alegan que esa disposición no cumple el criterio de proporcionalidad.

121.

Según la Comunidad Flamenca y el Gobierno belga, esta cuestión prejudicial, que ha sido formulada por el órgano jurisdiccional remitente a la luz de los artículos 9, apartado 1, letra c), y 10, apartado 2, letra c), de la Directiva sobre los servicios, es inadmisible. Esto se debe a que esas disposiciones se refieren al propio régimen de autorización, al contrario que las sanciones relativas a la falta de autorización o de su incumplimiento.

122.

Por las razones que he expuesto en mis observaciones preliminares, ( 55 ) opino que la cuestión prejudicial es admisible. La prohibición de que los centros no homologados expidan títulos, y, mediante esa disposición, el propio procedimiento de homologación y las sanciones que pueden derivarse potencialmente del incumplimiento de esa prohibición, son todos ellos elementos de la norma jurídica aplicable. Por lo tanto, se debe concluir que la tercera cuestión prejudicial es admisible.

123.

Considero que la Directiva sobre los servicios no se opone a las disposiciones penales controvertidas.

124.

Del artículo 1, apartado 5, de la Directiva sobre los servicios y de jurisprudencia consolidada ( 56 ) se desprende que, a pesar de que la Directiva no afecta a las normas de Derecho penal de los Estados miembros, estos no pueden restringir la libertad de prestación de servicios mediante la aplicación de disposiciones de Derecho penal que regulen o afecten específicamente el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio eludiendo las normas establecidas por la Directiva. En particular, cuando una disposición nacional establece sanciones, estas últimas deben ser necesarias y proporcionadas a la gravedad del delito. ( 57 )

125.

Se ha sugerido con anterioridad que el procedimiento de homologación es compatible con la Directiva sobre los servicios. Por consiguiente, un Estado miembro puede establecer lícitamente sanciones (penales) por el incumplimiento del régimen de autorización.

126.

Una cuestión diferente es si esas sanciones en sí mismas son proporcionadas. De nuevo, esto es algo que corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar en última instancia. No obstante, por mi parte, tengo serias dificultades para ver cómo las sanciones generales previstas en la ley belga para castigar lo que supone una expedición ilegal de títulos (una pena privativa de libertad de un máximo de tres meses y una multa de 500 euros), posteriormente adaptada y moderada a la luz de las circunstancias del caso individual, como en efecto parece haber ocurrido en el presente caso, podrían considerarse desproporcionadas.

127.

Por estas razones, propongo responder a la tercera cuestión prejudicial de la siguiente manera: la Directiva 2006/123 no se opone a la aplicación de una disposición de carácter penal, como la controvertida en el litigio principal, que haya sido establecida con el fin de sancionar la expedición de títulos por centros no homologados, siempre y cuando las penas que imponga sean proporcionadas.

D.   Sobre la primera cuestión prejudicial

128.

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre la compatibilidad de la prohibición establecida en la legislación nacional de que los centros de educación superior no homologados expidan títulos con la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales.

129.

Examinaré en primer lugar el ámbito de aplicación de esa Directiva antes de abordar el fondo de esta cuestión. En mi opinión, la Directiva PCD es aplicable en el caso de autos. No obstante, sus disposiciones podrían invocarse para justificar, más que para impugnar, las medidas adoptadas por las autoridades nacionales.

1. Ámbito de aplicación

130.

Según el Gobierno belga, la Directiva PCD no es aplicable a la enseñanza. La protección de la calidad de los títulos no es una «práctica comercial» porque la Comunidad Flamenca no es un «comerciante» en el sentido de esa Directiva. No es posible invocar la Directiva para proteger la libertad de empresa frente a las injerencias de los Estados miembros, pero sí frente a la práctica comercial desleal de los propios acusados.

131.

El Gobierno noruego y la Comisión también sostienen que la Directiva PCD no se aplica al presente caso, pero por un motivo distinto. El artículo 1 de la Directiva PCD establece que comprende las normas nacionales que tienen por objeto proteger los intereses económicos de los consumidores. En el presente asunto, dado que las normas nacionales relevantes tienen por objeto garantizar en general el cumplimiento de un objetivo de política pública, a saber, proteger la calidad de la educación superior y mantener el nivel existente de confianza en que determinados títulos reflejan una alta calidad, tales normas no entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva PCD. El Gobierno noruego en particular alega que no quedan comprendidas en la Directiva aun cuando pretenden, como objetivo tangencial, proteger los intereses económicos de los estudiantes.

132.

Entiendo (y comparto parcialmente) el malestar intelectual que parece haber conducido, aunque por motivos diversos, a los Gobiernos belga y noruego y a la Comisión a negar la aplicabilidad de la Directiva PCD al caso de autos. Efectivamente, resulta extraño, a primera vista, afirmar que una medida nacional en el ámbito de la enseñanza de la que puede entenderse que persigue principalmente un objetivo de interés público (a saber, la calidad de la enseñanza mediante un procedimiento de homologación) entra en el ámbito de aplicación de la Directiva PCD.

133.

Sin embargo, a la vista del amplio ámbito de aplicación de la Directiva PCD, tal como se establece claramente en sus disposiciones, interpretadas a la luz de la jurisprudencia actual del Tribunal de Justicia, resulta imposible alcanzar una conclusión diferente.

134.

En primer lugar, en respuesta al Gobierno belga y como ya he señalado anteriormente, ( 58 ) los programas de estudios superiores pueden constituir un servicio con arreglo al Derecho de la Unión. Pues bien, si la enseñanza pudiera tener una dimensión económica a los efectos de la libertad de establecimiento o de la libertad de prestación de servicios, resultaría bastante difícil concluir que de repente esto deja de ser cierto a los efectos de la aplicación de un instrumento distinto del Derecho derivado de la Unión (además, en relación con exactamente el mismo programa de estudios dentro del mismo asunto). Sería bastante incoherente afirmar simultáneamente que la Directiva sobre los servicios es aplicable mientras que la Directiva PCD, que se fundamenta en premisas similares, no lo es. ( 59 )

135.

En segundo lugar, según jurisprudencia consolidada los comerciantes pueden ampararse en la Directiva PCD contra los Estados miembros. En efecto, el Tribunal de Justicia ha adoptado un enfoque amplio sobre el ámbito de aplicación de esa Directiva. Esta, que tiene por objeto contribuir al buen funcionamiento del mercado interior, ( 60 ) puede ser invocada, en efecto, por los comerciantes contra una norma nacional que prohíba o restrinja determinadas prácticas comerciales. ( 61 )

136.

En tercer lugar, en respuesta a la alegación formulada tanto por el Gobierno noruego y la Comisión, lo que constituye (supuestamente) el interés principal perseguido por la normativa nacional, en contraposición con otros intereses secundarios o adicionales, no es realmente relevante a los efectos de determinar si la Directiva PCD es aplicable. Según jurisprudencia reiterada, esta Directiva también es aplicable cuando la norma controvertida no persigue exclusivamente (o incluso de forma principal) el objetivo de la protección de los consumidores, sino también otros intereses. ( 62 ) Efectivamente, la Directiva es aplicable siempre y cuando la normativa nacional controvertida haga referencia a la protección de los consumidores, en lugar de únicamente a los intereses de los competidores, ( 63 ) aun cuando su principal objetivo no sea la protección de los consumidores.

137.

Dicho de otro modo, lo importante es que la normativa nacional regule las relaciones entre empresas y consumidores, con independencia del objetivo que pretenda alcanzar. En este contexto, es irrelevante si el interés principal perseguido por el legislador al adoptar dicha normativa era «público» o «privado». Lo importante es que la normativa afecte a la clase de relaciones entabladas entre empresas y consumidores mediante la limitación de determinadas prácticas comerciales, tal como se definen en la Directiva.

138.

Esto debe ser así por dos razones adicionales. En primer lugar, los objetivos regulatorios son difíciles de definir de forma precisa, pero fáciles de reformular. Es indudable que la enseñanza de alta calidad es un asunto de interés público. Sin embargo, esa calidad interesa tanto a los estudiantes, en tanto que consumidores de servicios educativos (es decir, en razón de un interés privado), como a los empleadores y al mercado laboral en su conjunto. Todos estos intereses concurren igualmente en relación con la prohibición de la expedición de títulos de máster sin homologación. Esto me conduce a la segunda razón: en último término corresponde a un Estado miembro decidir por sí mismo cuál de esos intereses potencialmente razonables desea proteger (de forma principal) mediante la adopción de la normativa de que se trate, un enfoque que no goza especialmente del favor del Tribunal de Justicia en otros ámbitos del Derecho de la Unión. Por lo tanto, lo que importa es el objetivo real y el impacto actual de la norma, no la intención legislativa histórica y expresada de forma subjetiva. ( 64 )

139.

En consecuencia, considero que la normativa nacional en cuestión regula, aunque sea de forma incidental, las formas en que las empresas privadas que ofrecen servicios educativos pueden publicitar y comercializar sus servicios frente a los consumidores potenciales. Por consiguiente, la presente situación entra dentro del ámbito de aplicación de la Directiva PCD.

2. Sobre el fondo

140.

Con arreglo al artículo 5 de la Directiva PCD y a la luz de las definiciones establecidas en el artículo 2, están prohibidas las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores. Esto significa cualquier comunicación comercial, incluidas la publicidad y la comercialización, procedente de un comerciante y directamente relacionada con la promoción, la venta o el suministro de un producto a los consumidores, que distorsione o pueda distorsionar de manera sustancial el comportamiento económico de los consumidores. ( 65 ) Según reiterada jurisprudencia, las prácticas contempladas en esa Directiva deben ser de carácter comercial, es decir, ser realizadas por comerciantes, y estar relacionadas directamente con la promoción, la venta o el suministro de sus productos a los consumidores. ( 66 )

141.

En el presente asunto, parece existir un cierto grado de confusión en cuanto a la «práctica comercial» concreta que está en juego. Los acusados alegan que su utilización de la denominación de título de «máster» forma indiscutiblemente parte de la estrategia comercial de sus sociedades, lo que es suficiente para clasificarla como una práctica comercial; esto supone, a su vez, que la Directiva les es aplicable. Asimismo, opinan que la concesión de títulos de máster por un centro de enseñanza no homologado no está incluida en la lista de prácticas que los legisladores nacionales pueden prohibir específicamente. Además, insisten en que no se les está procesando por vulnerar la prohibición de las prácticas comerciales desleales. Por su parte, el Gobierno belga se centra en la protección que la legislación flamenca otorga al diploma de curso o título de «máster». Consideran que no se trata de una «práctica comercial» en el sentido de la Directiva porque el ámbito de aplicación de la normativa nacional no se solapa con el de la Directiva.

142.

En mi opinión, la «práctica comercial» en el caso de autos es que los acusados (como comerciantes), como parte de su actividad comercial, promocionen y vendan cursos anunciando la posibilidad de obtener un título o certificado de curso de «máster» tras superar el programa de estudios. Esta práctica constituye el objeto de la prohibición, establecida por el Parlamento flamenco, de que los centros no homologados expidan títulos de máster. ( 67 )

143.

Por lo tanto, el papel del Parlamento flamenco es, por supuesto, el de una autoridad pública reguladora, y desde luego no el de un comerciante en el sentido de la Directiva PCD. El regulador público (el Parlamento flamenco) es quien se dirige al mercado y prohíbe determinados tipos de prácticas comerciales (ofrecer títulos de máster sin la debida autorización) en las relaciones entre los comerciantes (UIBS Belgium) y los consumidores (los potenciales estudiantes).

144.

Dicho esto, no acabo de ver cómo la prohibición de esa práctica comercial podría infringir en modo alguno las disposiciones de la Directiva PCD. Más bien al contrario: parece que hace exactamente lo que exige la Directiva. En efecto, la prohibición tiene por objeto proteger a los estudiantes (los consumidores) de lo que no deja de ser una práctica comercial (desleal) de las empresas en sus relaciones con los consumidores, práctica que de manera sustancial distorsiona o puede muy probablemente distorsionar el comportamiento económico de los estudiantes al inducirles a pensar que pueden obtener un título de máster tras superar los estudios organizados por los acusados.

145.

Por consiguiente, es más probable que sea la práctica comercial de los acusados la que sea considerada desleal en las circunstancias del presente asunto. Como han señalado acertadamente los Gobiernos sueco y noruego, tal práctica puede considerarse desleal «en cualquier circunstancia», de conformidad con el anexo I de la Directiva.

146.

Según jurisprudencia consolidada, el anexo I de la Directiva PCD establece una lista exhaustiva de treinta y una prácticas comerciales que, con arreglo al artículo 5, apartado 5, de la Directiva, se consideran desleales «en cualquier circunstancia». Estas son las únicas prácticas comerciales que pueden considerarse desleales sin necesidad de examinar pormenorizadamente que se dan en cada caso concreto los supuestos contemplados en los artículos 5 a 9 de la Directiva. ( 68 )

147.

El punto 2 del anexo I incluye como una práctica comercial que se considera desleal en cualquier circunstancia «exhibir un sello de confianza o de calidad o un distintivo equivalente sin haber obtenido la necesaria autorización». El punto 4 también incluye entre estas prácticas el hecho de «afirmar que un comerciante [...] o un producto ha sido aprobado, aceptado o autorizado por un organismo público o privado cuando este no sea el caso [...]».

148.

Contrariamente a lo alegado por los acusados, una lista exhaustiva en este contexto significa una lista cerrada de situaciones genéricas y generalizadas, expresada con el nivel razonable y lógicamente apropiado de abstracción. En efecto, sería bastante absurdo sugerir que, dado que no existe un «punto 32» en la lista del anexo I que indique «ofrecer la matriculación en programas de estudios superiores conducentes a la concesión de un título de máster aun cuando no se haya obtenido una homologación al respecto por parte de las autoridades nacionales competentes», la prohibición de tal práctica comercial, que podría subsumirse claramente en cualquiera de las demás categorías (formuladas de forma abstracta), es incompatible con la Directiva.

149.

Cabe añadir que el Tribunal de Justicia también ha demostrado flexibilidad (razonable y necesaria) al interpretar las categorías contempladas en el anexo I en el pasado. En efecto, no solo examina el tenor literal, sino también un contexto más amplio y los objetivos de la Directiva PCD, con el fin de determinar si una práctica comercial concreta debe considerarse desleal en cualquier circunstancia. ( 69 )

150.

Por consiguiente, en el presente caso, las prácticas comerciales de los acusados pueden subsumirse fácilmente en los puntos 2 y 4 del anexo I. Indudablemente un título de máster, que es un título que tiene determinadas cualidades y connotaciones profesionales, puede considerarse equivalente a un sello de calidad. Por su parte, el punto 4, según lo interpreta el Tribunal de Justicia, «se refiere a los casos específicos en los cuales [...] la normativa aplicable impone determinadas exigencias por lo que se refiere, en particular, a la calidad de un comerciante o [a la calidad] de sus productos y establece a tal efecto un régimen de aprobación, aceptación o autorización». ( 70 ) La práctica comercial de los acusados puede enmarcarse fácilmente en ambos. Por lo tanto, dicha práctica no requiere un examen pormenorizado y puede considerarse desleal en cualquier circunstancia.

151.

En consecuencia, sugiero responder a la primera cuestión prejudicial de la siguiente manera: la Directiva 2005/29 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición nacional que imponga una prohibición general de que los centros docentes no homologados utilicen la denominación de (título o curso) de «máster» en los certificados que expidan con el fin de garantizar una alta calidad de la enseñanza.

V. Conclusión

152.

A la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia dar respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el hof van beroep Antwerpen (Tribunal de Apelación de Amberes, Bélgica) de la siguiente manera:

«–

La Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (“Directiva sobre las prácticas comerciales desleales”), debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición nacional que prohíba con carácter general que los centros docentes no homologados utilicen la denominación “máster” en los títulos que expidan, con el fin de garantizar una alta calidad de la enseñanza.

La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición nacional que prohíbe con carácter general que los centros docentes no homologados utilicen la denominación “máster” en los títulos que expidan, siempre y cuando el procedimiento de homologación cumpla los requisitos establecidos en el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva. Tampoco se opone a la aplicación de una disposición de carácter penal, como la controvertida en el litigio principal, que haya sido establecida con el fin de sancionar la expedición de títulos por centros no homologados, siempre y cuando las penas que imponga sean proporcionadas.»


( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36; en lo sucesivo, «Directiva sobre los servicios»).

( 3 ) Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo («Directiva sobre las prácticas comerciales desleales») (DO 2005, L 149, p. 22; en lo sucesivo, «Directiva PCD»).

( 4 ) Belgisch Staatsblad, 14 de agosto de 2003.

( 5 ) Belgisch Staatsblad, 27 de febrero de 2014.

( 6 ) La resolución de remisión indica que la actividad presuntamente ilícita de los acusados se produjo en múltiples ocasiones, entre el 19 de octubre de 2006 y el 3 de julio de 2010, en fechas que, aparte del 30 de junio de 2009 y el 2 de julio de 2010, no pueden determinarse de forma más precisa.

( 7 ) Kamer van inbeschuldigingstelling (Sala de Instrucción, Amberes, Bélgica), con fecha de 5 de enero de 2015.

( 8 ) A pesar de que los incisos concretos (apartados) del artículo 25, apartado 7, y del artículo II.75, apartado 6, en efecto parecen tener el mismo contenido, aparentemente no sucede lo mismo con los artículos completos (artículo 25 y artículo II.75, respectivamente) y las listas de los diversos títulos que figuran en ellos, por no mencionar las relaciones sistémicas más amplias de esos artículos con otras disposiciones de los instrumentos legislativos controvertidos, que muy probablemente sean diferentes, y que pueden afectar al ámbito de aplicación de cada una de las disposiciones.

( 9 ) Véanse los puntos 21, 29 y 32 de las presentes conclusiones.

( 10 ) De forma similar al enfoque adoptado por el Tribunal de Justicia al determinar la libertad de circulación más relevante (de mercancías o de servicios). Véanse, por ejemplo, las sentencias de 24 de marzo de 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119), apartado 22, y de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34), apartado 31.

( 11 ) Si fuera así, esto supondría que, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, los servicios de los centros de educación superior (fundamentalmente) financiados con fondos privados, incluso los de aquellos que estuvieran debidamente homologados y tuvieran una calidad incuestionable, consistirían en la expedición de títulos a cambio de una remuneración (económica).

( 12 ) Véase la sentencia de 11 de septiembre de 2007, Comisión/Alemania (C‑318/05, EU:C:2007:495), apartado 86. Véase, a tal efecto, la sentencia de 13 de febrero de 1985, Gravier (293/83, EU:C:1985:69), apartado 19.

( 13 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Humbel y Edel (263/86, EU:C:1988:451), apartado 17; de 22 de mayo de 2003, Freskot (C‑355/00, EU:C:2003:298), apartado 55; de 11 de septiembre de 2007, Schwarz y Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492), apartado 38, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 47.

( 14 ) Sentencia de 27 de septiembre de 1988, Humbel y Edel (263/86, EU:C:1988:451).

( 15 ) Sentencia de 27 de septiembre de 1988, Humbel y Edel (263/86, EU:C:1988:451), apartados 4 y 14.

( 16 ) Sentencia de 27 de septiembre de 1988, Humbel y Edel (263/86, EU:C:1988:451), apartado 18.

( 17 ) Véanse las sentencias de 7 de diciembre de 1993, Wirth (C‑109/92, EU:C:1993:916), apartado 16, y de 20 de mayo de 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288), apartados 30 a 35.

( 18 ) Sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 50 y jurisprudencia citada.

( 19 ) Sentencia de 11 de septiembre de 2007, Schwarz y Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492), apartado 40.

( 20 ) Véanse las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Humbel y Edel (263/86, EU:C:1988:451), apartado 18, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 50.

( 21 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Slynn presentadas en el asunto Humbel y Edel (263/86, EU:C:1988:151), pp. 5379 a 5380.

( 22 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de julio de 2013, Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517), apartado 32, y de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartado 113.

( 23 ) Artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva sobre los servicios.

( 24 ) Artículo 2, apartado 2, letra i), de la Directiva sobre los servicios.

( 25 ) Véase el punto 50 de las presentes conclusiones.

( 26 ) Véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816), apartado 38 y jurisprudencia citada.

( 27 ) Véase por ejemplo, a tal efecto, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816), apartados 32 y 33.

( 28 ) Como también confirma la descripción del objetivo de este concepto que aparece en el Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios, Comisión Europea (Dirección General de Mercado Interior y Servicios), Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2008, p. 11. Véase también la propuesta de la Comisión de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior [COM(2004) 2 final, p. 20].

( 29 ) En este sentido, véanse también las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472), punto 37: «en el artículo 2, apartado 2 letra a), se subraya que la Directiva no se aplica a los servicios no económicos de interés general, lo cual es superfluo, dado que resulta inherente a la definición de servicio que se preste a cambio de una remuneración».

( 30 ) Véase también el Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios, pp. 10 y 11, que confirma que la enseñanza no puede tratarse como una unidad con arreglo al Derecho de la Unión y sugiere, no obstante, una mayor generalización respecto de la enseñanza nacional primaria y secundaria, que podría considerarse que pertenece más bien a la categoría de los servicios no económicos de interés general. Sin embargo, según el manual, los Estados miembros no pueden considerar que todos los servicios del ámbito específico de la enseñanza son servicios no económicos de interés general.

( 31 ) Tal enfoque casuístico puede suponer lógicamente, en determinadas circunstancias, que una actividad docente desarrollada en el contexto de una universidad financiada con fondos públicos también puede constituir un servicio con arreglo al Derecho de la Unión. Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816), apartados 31 a 34.

( 32 ) Cabe señalar que la calificación de servicio con arreglo al Derecho de la Unión no exige que la actividad de que se trata sea abonada por sus beneficiarios. Véanse, por ejemplo, las sentencias de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders y otros (352/85, EU:C:1988:196), apartado 16, y de 12 de julio de 2001, Smits y Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404), apartado 57. Concretamente en cuanto a la enseñanza, véase la sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 49: «No es necesario que el servicio sea pagado fundamentalmente por los alumnos o por sus padres, en la medida en que el carácter económico de una actividad no depende del hecho de que el servicio sea pagado por sus beneficiarios».

( 33 ) En su sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 51, el Tribunal de Justicia sugirió que un centro de enseñanza que ejerciera diversas actividades debía mantener «una contabilidad separada por lo que respecta a la diferente financiación recibida, de modo que se excluya todo riesgo de subvención “cruzada” de sus actividades económicas mediante fondos públicos de los que se beneficia en relación con sus actividades no económicas».

( 34 ) Cabe señalar que las sentencias de 18 de diciembre de 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816), apartados 3134, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 63, sugieren que, en efecto, la determinación de la existencia de un servicio con arreglo al Derecho de la Unión debe realizarse en relación con cada programa de estudios.

( 35 ) Que se expresa en la obligación legal de cursar un determinado número de años de educación primaria.

( 36 ) Véase el punto 59 de las presentes conclusiones.

( 37 ) Que lógicamente también incluyen (y por tanto excluyen del ámbito de aplicación de la Directiva sobre los servicios) los cursos de formación continua para directivos ya mencionados (véase el punto 79 de las presentes conclusiones), o cualesquiera otras actividades que puedan tener claramente un ánimo de lucro, pero en las que también se impartan conocimientos.

( 38 ) Sentencia de 12 de julio de 2001, Smits y Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404), apartado 58. Cabe señalar que el artículo 2, apartado 2, letra f), de la Directiva sobre los servicios actualmente excluye del ámbito de aplicación de la Directiva «los servicios sanitarios, prestados o no en establecimientos sanitarios, independientemente de su modo de organización y de financiación a escala nacional y de su carácter público o privado»; el subrayado es mío.

( 39 ) En sus conclusiones presentadas en el asunto Humbel, el Abogado General Slynn (véase la nota 21 de las presentes conclusiones) destacó repetidamente la analogía natural que existe entre la educación secundaria y la sanidad.

( 40 ) Véase la sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartados 41, 4546 y jurisprudencia citada; el subrayado es mío.

( 41 ) Véase el punto 86 de las presentes conclusiones.

( 42 ) Véanse los puntos 46 a 51 de las presentes conclusiones.

( 43 ) Dado que la Directiva sobre los servicios parece ser aplicable, no es necesario examinar en detalle el argumento del Gobierno sueco relativo a la potencial aplicabilidad del Acuerdo sobre la libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por otra (DO 2002, L 114, p. 6). En cualquier caso, el Gobierno sueco también ha señalado acertadamente que el alcance de la libertad de prestación de servicios transfronterizos con arreglo a dicho acuerdo se limita al derecho de prestar servicios durante un máximo de noventa días por año, pero no concede a las personas jurídicas un derecho de establecimiento.

( 44 ) Sentencia de 13 de noviembre de 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614), apartado 39.

( 45 ) Sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 110. No sucede lo mismo con la libre prestación de servicios (apartado 102).

( 46 ) El artículo 4, punto 5, de la Directiva sobre los servicios define el «establecimiento» como el «ejercicio efectivo de una actividad económica a que se hace referencia en el artículo 43 del Tratado por una duración indeterminada y por medio de una infraestructura estable a partir de la cual se lleva a cabo efectivamente la prestación de servicios».

( 47 ) Véanse las sentencias de 31 de enero de 1984, Luisi y Carbone (286/82 y 26/83, EU:C:1984:35), apartado 16; de 2 de febrero de 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47), apartado 15, y de 20 de mayo de 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288), apartado 26.

( 48 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C‑243/01, EU:C:2003:597), apartado 65, y de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, EU:C:2007:133), apartado 49.

( 49 ) A tal efecto, en otro ámbito, véase por ejemplo la sentencia de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34), apartado 29.

( 50 ) Véanse las sentencias de 13 de noviembre de 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614), apartado 46, y de 12 de diciembre de 2013, Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831), apartado 25.

( 51 ) Véase en particular la Declaración de Bolonia de 19 de junio de 1999 — Declaración conjunta de los ministros europeos de Educación, en su versión ampliada por la Conferencia de Bergen de Ministros Europeos Responsables de la Educación Superior, celebrada del 19 al 20 de mayo de 2005 en el marco de cualificaciones del Espacio Europeo de Educación Superior.

( 52 ) Véanse en particular el artículo 53 TFUE, apartado 1, y la Directiva 2005/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO 2005, L 255, p. 22).

( 53 ) Aunque la jurisprudencia sobre la libre circulación de mercancías se invoca habitualmente por analogía, no creo que el enfoque de «colocarle una etiqueta con algunos datos y dejar que el consumidor decida» pudiera ser realmente útil en el ámbito de los servicios, en particular en servicios específicos como la enseñanza.

( 54 ) Véase también, a tal efecto, la sentencia de 12 de diciembre de 2013, Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831), apartados 2829. Véase, para un ejemplo de medida desproporcionada, la sentencia de 13 de noviembre de 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614).

( 55 ) Véanse los puntos 42 a 44 de las presentes conclusiones.

( 56 ) Véanse, por ejemplo, en el marco del Tratado, las sentencias de 19 de enero de 1999, Calfa (C‑348/96, EU:C:1999:6), apartado 17; 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, EU:C:2007:133), apartado 68, y de 15 de septiembre de 2011, Dickinger y Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582), apartado 31.

( 57 ) Véase la sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261), apartado 27.

( 58 ) Véanse los puntos 68 a 88 de las presentes conclusiones.

( 59 ) Véase también, por analogía, la sentencia de 17 de mayo de 2018, Karel de Grote — Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen (C‑147/16, EU:C:2018:320), apartados 5658, en la que el Tribunal de Justicia aplicó la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores (DO 1993, L 95, p. 29) a un servicio, que era complementario y accesorio a la actividad educativa, prestado por un centro de educación superior subvencionado, en su mayor parte, mediante fondos públicos, consistente en ofrecer mediante contrato la posibilidad de que una estudiante devolviera a plazos y sin intereses unos importes adeudados.

( 60 ) Véase el artículo 1 de la Directiva PCD.

( 61 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 9 de noviembre de 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660), y de 17 de octubre de 2013, RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669).

( 62 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 9 de noviembre de 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660), apartados 2628, y de 17 de octubre de 2013, RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669), apartados 3134, que se refieren, respectivamente, a disposiciones nacionales que tienen por objeto, en esencia, el mantenimiento del pluralismo de los medios de comunicación y de la independencia de la prensa.

( 63 ) Véase por ejemplo la sentencia de 17 de enero de 2013, Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14), apartado 30: «únicamente se excluyen del ámbito de aplicación de la Directiva [...] las normativas nacionales relativas a prácticas comerciales desleales que menoscaben “solo” los intereses económicos de los competidores o que se refieran a una transacción entre comerciantes».

( 64 ) En aquellos escasos ámbitos en los que la intención legislativa pasada de los Estados miembros es efectivamente relevante (y que se indica en la normativa como tal), los problemas relativos a la prueba que se derivan de esta apreciación demuestran claramente por qué puede no ser la mejor manera de abordar este asunto. Para un ejemplo de un debate reciente sobre cuándo una norma nacional «se refiere específicamente» a los servicios de la sociedad de la información, y por lo tanto se convierte en un reglamento técnico que debe ser comunicado de conformidad con la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1998, L 204, p. 37), en su versión modificada, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Falbert y otros (C‑255/16, EU:C:2017:608), puntos 58 a 87.

( 65 ) Para destacar la definición particularmente amplia del concepto de prácticas comerciales, véanse por ejemplo las sentencias de 9 de noviembre de 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660), apartado 21, y de 25 de julio de 2018, Dyson (C‑632/16, EU:C:2018:599), apartado 30.

( 66 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 17 de octubre de 2013, RLvS (C‑391/12, EU:C:2013:669), apartado 37.

( 67 ) Por analogía, véase, por ejemplo, la sentencia de 4 de mayo de 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335), apartados 2125, respecto a la normativa nacional que prohíbe cualquier publicidad relativa a la prestación de servicios de tratamientos bucales y dentales.

( 68 ) Véanse por ejemplo las sentencias de 23 de abril de 2009, VTB-VAB y Galatea (C‑261/07 y C‑299/07, EU:C:2009:244), apartado 56, y de 19 de septiembre de 2013, CHS Tour Services (C‑435/11, EU:C:2013:574), apartado 38.

( 69 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de octubre de 2012, Purely Creative y otros (C‑428/11, EU:C:2012:651).

( 70 ) Sentencia de 17 de enero de 2013, Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14), apartado 39; el subrayado es mío.

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