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Document 62016TO0883(01)

Auto del Presidente del Tribunal General de 21 de julio de 2017.
República de Polonia contra Comisión Europea.
Procedimiento sobre medidas provisionales — Mercado interior del gas natural — Directiva 2009/73/CE — Solicitud de la Bundesnetzagentur para que se modifiquen las condiciones en las que la explotación del gasoducto OPAL puede quedar exenta de las normas de la Unión — Decisión de la Comisión por la que se modifican las condiciones de exención de las normas de la Unión — Demanda de suspensión de la ejecución — Inexistencia de urgencia.
Asunto T-883/16 R.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:T:2017:542

Auto del Presidente del Tribunal General

de 21 de julio de 2017 ( *1 )

«Procedimiento sobre medidas provisionales — Mercado interior del gas natural — Directiva 2009/73/CE — Solicitud de la Bundesnetzagentur para que se modifiquen las condiciones en las que la explotación del gasoducto OPAL puede quedar exenta de las normas de la Unión — Decisión de la Comisión por la que se modifican las condiciones de exención de las normas de la Unión — Demanda de suspensión de la ejecución — Inexistencia de urgencia»

En el asunto T‑883/16 R,

República de Polonia, representada por los Sres. B. Majczyna, M. Kawnik y la Sra. K. Rudzińska, en calidad de agentes,

parte demandante,

apoyada por

República de Lituania, representada por el Sr. D. Kriaučiūnas y la Sra. R. Krasuckaitė, en calidad de agentes,

parte coadyuvante,

contra

Comisión Europea, representada por las Sras. O. Beynet y K. Herrmann, en calidad de agentes,

parte demandada,

apoyada por

República Federal de Alemania, representada por los Sres. T. Henze y R. Kanitz, en calidad de agentes,

parte coadyuvante,

que tiene por objeto un recurso basado en los artículos 278 TFUE y 279 TFUE por el que se solicita la suspensión de la ejecución de la Decisión C(2016) 6950 final de la Comisión, de 28 de octubre de 2016, por la que se modifican las condiciones en que el gasoducto OPAL puede quedar exento de las normas relativas al acceso de terceros y de la normativa sobre tarifas establecidas por la Directiva 2003/55/CE,

EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL

dicta el siguiente

Auto

Antecedentes del litigio

1

Mediante la Decisión C(2009) 4694, de 12 de junio de 2009, la Comisión de las Comunidades Europeas solicitó a la Bundesnetzagentur (Agencia Federal de Redes, Alemania; en lo sucesivo, «BNetzA»), en virtud del artículo 22 de la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE (DO 2003, L 176, p. 57), que modificara su decisión de 25 de febrero de 2009 por la que excluía la capacidad de transporte del proyecto de gasoducto Ostseepipeline-Anbindungsleitung (OPAL) —que es la sección terrestre, al este, del gasoducto Nord Stream 1, con punto de entrada en las inmediaciones del municipio de Lubmin, cerca de Greifswald, en Alemania, y punto de salida en el municipio de Brandov, en la República Checa— de la aplicación de las normas de acceso de terceros previstas en el artículo 18 de dicha Directiva y de la normativa sobre tarifas establecida en su artículo 25, apartados 2 a 4.

2

La Decisión de la Comisión de 12 de junio de 2009 establecía las siguientes condiciones:

«a)

Sin perjuicio de lo dispuesto en la norma prevista en [la letra] b), una empresa dominante en uno o varios grandes mercados del gas natural ascendentes o descendentes que comprendan la República Checa no estará autorizada para reservar, en un año, más del 50 % de las capacidades de transporte del gasoducto OPAL en la frontera checa. Las reservas efectuadas por las empresas pertenecientes al mismo grupo, como Gazprom y Wingas, serán examinadas conjuntamente. Las reservas efectuadas por empresas dominantes/grupos de empresas dominantes que hayan celebrado grandes contratos de suministro de gas a largo plazo se examinarán de forma agregada [...]

b)

Podrá excederse el límite del 50 % de capacidad si la empresa en cuestión cede al mercado un volumen de 3000 millones de m3 de gas en el gasoducto OPAL, con arreglo a un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio (en lo sucesivo, “programa de cesión de gas”). La sociedad gestora del gasoducto o la empresa sujeta a la obligación de realizar el programa deberá garantizar la disponibilidad de la capacidad de transporte correspondiente y la libre elección del punto de salida (en lo sucesivo, “programa de cesión de capacidad”). La forma de los programas de “cesión de gas” y de “cesión de capacidad” estará sujeta a la aprobación de la BNetzA.»

3

El 7 de julio de 2009, la BNetzA modificó su decisión de 25 de febrero de 2009, adaptándola a las condiciones antes citadas previstas en la Decisión de la Comisión de 12 de junio de 2009. La BNetzA concedió la exención de las normas para un período de 22 años.

4

El gasoducto OPAL entró en servicio el 13 de julio de 2011 y posee una capacidad de 36500 millones de m3. En virtud de las decisiones de la Comisión de 12 de junio de 2009 y de la BNetzA de 25 de febrero de 2009, en su versión modificada por su decisión de 7 de julio de 2009, las capacidades del gasoducto OPAL quedaron totalmente exentas de la aplicación de las normas relativas al acceso regulado de terceros y de las normas sobre tarifas en virtud de la Directiva 2003/55.

5

El 50 % no reservado de la capacidad de dicho gasoducto no llegó a utilizarse, dado que Gazprom no puso en marcha el programa de cesión de gas previsto en la Decisión de la Comisión de 12 de junio de 2009. La capacidad de entrada del gasoducto cerca de Greifswald solo es de interés para los terceros que pueden introducir gas en este punto de gasoducto. En la configuración técnica actual, el gas natural solo puede suministrarse en este punto de entrada a través del gasoducto Nord Stream 1, utilizado por el grupo Gazprom para transportar el gas procedente de los yacimientos rusos, de manera que solo el 50 % de la capacidad de transporte del gasoducto OPAL parece utilizarse a priori.

6

El 13 de mayo de 2016, la BNetzA notificó a la Comisión, en virtud del artículo 36 de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55 (DO 2009, L 211, p. 94), su intención de modificar algunas disposiciones de la exención concedida en 2009 en relación con el tramo del gasoducto OPAL gestionado por Opal Gastransport GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «OGT»).

7

El 28 de octubre de 2016, la Comisión adoptó, sobre la base del artículo 36, apartado 9, de la Directiva 2009/73, la Decisión C(2016) 6950 final, por la que se modifican las condiciones en que el gasoducto OPAL puede quedar exento de las normas relativas al acceso de terceros y de la normativa sobre tarifas establecidas por la Directiva 2003/55 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), dirigida a la BNetzA.

8

En la Decisión impugnada, la Comisión mantuvo la exención de las normas de acceso de terceros concedida al gasoducto OPAL para el tramo comprendido entre el punto de entrada situado cerca de Greifswald y el punto de salida situado en Brandov para un máximo del 50 % de la capacidad, que ya había aprobado en su Decisión de 12 de junio de 2009. En cambio, el 50 % restante de la capacidad en dicho tramo —no utilizado hasta entonces debido a la falta de implantación del programa de cesión de gas por parte de Gazprom— fue liberado, es decir, sometido a las normas de acceso de terceros. Esta liberación debe efectuarse en forma de reparto de las capacidades de transporte, que el gestor del gasoducto deberá asignar en un procedimiento de subasta transparente y no discriminatorio.

9

Dado que esta puesta a disposición no discriminatoria y transparente de capacidades de transporte así liberadas podía dar lugar también, de hecho, a que Gazprom eksport las utilizara, la Comisión, con vistas a garantizar el acceso efectivo de terceros a la capacidad «liberada», amplió el límite máximo propuesto por la BNetzA en relación con las capacidades de interconexión de tipo feste frei zuordenbare Kapazitäten (capacidades firmes de libre asignación; en lo sucesivo, «FZK») en el punto de salida del gasoducto. De este modo, el gestor del gasoducto OPAL estará obligado a poner a disposición de los usuarios distintos de la sociedad dominante en el mercado checo del gas natural, mediante un procedimiento de subasta, una capacidad de interconexión FZK de un volumen inicial de 3,2 millones de kWh. No obstante, si resulta que, en el procedimiento de subasta anual, la solicitud de capacidades de tipo FZK en el punto de salida de Brandov es superior al 90 % de las capacidades ofrecidas, la BNetzA estará obligada a aumentar en 1,6 millones de kWh la cantidad de capacidades de FZK disponibles en el próximo procedimiento de subasta anual. Las capacidades de FZK disponibles pueden alcanzar a largo plazo un volumen de 6,4 millones de kWh, es decir, un 20 % de la capacidad total del gasoducto OPAL.

10

Por otra parte, habida cuenta del carácter ascendente de las subastas y a fin de evitar cualquier sobrepuja por parte de la entidad dominante en el mercado checo, la Comisión introdujo una condición adicional según la cual dicha entidad solo puede presentar su oferta, en el procedimiento de subasta de la capacidad FZK, a un precio de base de las capacidades, lo que implica que el precio propuesto no puede superar el precio de base medio de la tarifa regulada en la red de transporte de la zona comercial de Gaspool en Alemania hacia la República Checa respecto de productos comparables el mismo año.

11

El 28 de noviembre de 2016, la BNetzA modificó la exención concedida al gestor del gasoducto OPAL mediante su decisión de 25 de febrero de 2009 con arreglo a la Decisión impugnada.

Procedimiento y pretensiones de las partes

12

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de diciembre de 2017, la República de Polonia interpuso un recurso de anulación de la Decisión impugnada.

13

Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, la República de Polonia interpuso la presente demanda de medidas provisionales, en la que solicita, en esencia, al Presidente del Tribunal que:

Suspenda la ejecución de la Decisión impugnada, hasta que se pronuncie la sentencia que ponga fin al procedimiento principal.

Ordene a la Comisión que exija a la BNetzA que suspenda la aplicación de la posición de la Comisión, expuesta en la Decisión impugnada, hasta que se pronuncie la sentencia que ponga fin al procedimiento principal.

Ordene a la Comisión que exija a la BNetzA que adopte todas las medidas jurídicas posibles a fin de suspender, hasta que se pronuncie la sentencia que ponga fin al procedimiento principal, la ejecución de una decisión, transacción, convenio de Derecho público o cualquier otra medida de aplicación por la que se modifique, complete, derogue o afecte de cualquier otra manera la decisión de la BNetzA de 25 de febrero de 2009, en su versión de 7 de julio de 2009.

Ordene a la Comisión que exija a OGT que se abstenga, hasta que se pronuncie la sentencia que ponga fin al procedimiento principal, de conceder acceso a las capacidades de transporte del gasoducto OPAL en condiciones distintas de las establecidas por la decisión de la BNetzA de 25 de febrero de 2009, en su versión de 7 de julio de 2009.

Examine la presente demanda antes del 23 de diciembre de 2016, con arreglo al artículo 157, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.

14

En sus observaciones sobre la demanda de medidas provisionales, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 23 de diciembre de 2016, la Comisión solicita, en esencia, al Presidente del Tribunal que:

Desestime esta demanda.

Condene en costas a la República de Polonia.

15

Mediante auto de 23 de diciembre de 2016, Polonia/Comisión (T‑883/16 R), el Presidente del Tribunal, en virtud del artículo 157, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, concedió la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada hasta la adopción del auto que ponga fin al presente procedimiento de medidas provisionales. Además, formuló una serie de preguntas a las partes, a las que estas respondieron el 13 de enero de 2017, en lo que respecta a la República de Polonia, y el 16 de enero de 2017, en lo que respecta a la Comisión. Con este motivo, la República de Polonia presentó también una solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento, sobre la que la Comisión presentó observaciones el 20 de enero de 2017 solicitando la denegación de dicha solicitud.

16

El 2 de febrero de 2017, el Presidente del Tribunal admitió la demanda de intervención de la República Federal de Alemania, presentada el 19 de enero de 2017, respecto de la cual tanto la Comisión como Polonia no formularon objeciones en sus observaciones presentadas, respectivamente, el 30 y el 31 de enero de 2017. El escrito de formalización de la intervención de la República Federal de Alemania en apoyo de las pretensiones de la Comisión fue registrado por la Secretaría del Tribunal el 9 de febrero de 2017. El 3 de marzo de 2017, las partes principales presentaron sus observaciones sobre este escrito.

17

El 1 de marzo de 2017, la República de Polonia presentó un escrito complementario y dos cartas, de 30 de agosto y 9 de diciembre de 2016, respectivamente, dirigidas por el Ministro de Energía de la Federación de Rusia al Ministro de Energía de la República de Polonia.

18

El 5 de mayo de 2017, se admitió la intervención de la República de Lituania en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia en el litigio principal. Su escrito de formalización de la intervención en el presente asunto fue presentado el 22 de mayo de 2017. El 9 de junio de 2017, la República de Polonia y la Comisión presentaron sus observaciones sobre este escrito.

19

Mediante escrito de 22 de junio de 2017, se invitó a las partes a una audiencia, fijada el 5 de julio de 2017, a fin de exponer sus argumentos en relación con los requisitos relativos a la urgencia y a la ponderación de intereses. Con tal motivo, se solicitó a la Comisión y a las partes coadyuvantes que formularan sus observaciones sobre el escrito complementario presentado por la República de Polonia el 1 de marzo de 2017, al que se adjuntaban pruebas adicionales en apoyo de su demanda.

20

Mediante escrito de 23 de junio de 2017, la República de Lituania informó al Tribunal de que no participaría en la audiencia.

21

En la audiencia de 5 de julio de 2017, la República de Polonia, la Comisión y la República Federal de Alemania presentaron sus alegaciones y respondieron a las preguntas formuladas por el Presidente del Tribunal.

Fundamentos de Derecho

Consideraciones generales

22

De una lectura conjunta de los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, por un lado, y del artículo 256 TFUE, apartado 1, por otro, resulta que el juez de medidas provisionales puede, si considera que las circunstancias lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal General u ordenar las medidas provisionales necesarias, en virtud del artículo 156 del Reglamento de Procedimiento. Sin embargo, el artículo 278 TFUE sienta el principio de la falta de carácter suspensivo de los recursos, pues los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea disfrutan de una presunción de legalidad. Sólo con carácter excepcional puede, por tanto, el juez de medidas provisionales ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal General u otras medidas provisionales (auto de 19 de julio de 2016, Bélgica/Comisión, T‑131/16, EU:T:2016:427, apartado 12).

23

Además, el artículo 156, apartado 4, primera frase, del Reglamento de Procedimiento dispone que las demandas de medidas provisionales deben especificar «el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada».

24

De este modo, el juez de medidas provisionales puede ordenar la suspensión de la ejecución y las demás medidas provisionales si se demuestra que a primera vista la concesión de las mismas resulta material y jurídicamente justificada (fumus boni iuris) y que tales medidas son urgentes, en el sentido de que es necesario otorgarlas y que surtan efectos antes de que se resuelva sobre el recurso principal para evitar que los intereses de la parte que las solicita sufran un perjuicio grave e irreparable. Estos requisitos son acumulativos, de manera que las demandas de medidas provisionales deben desestimarse cuando no concurra alguno de ellos. El juez de medidas provisionales debe proceder igualmente, en su caso, a sopesar los intereses en juego (véase el auto de 2 de marzo de 2016, Evonik Degussa/Comisión, C‑162/15 P, EU:C:2016:142, apartado 21 y jurisprudencia citada).

25

En el marco de este examen de conjunto, el juez de medidas provisionales dispone de una amplia facultad de apreciación y puede determinar libremente, a la vista de las particularidades del asunto, de qué manera debe verificarse la existencia de los diferentes requisitos y el orden que debe seguirse en este examen, puesto que ninguna norma de Derecho le impone un esquema de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional [véase el auto de 19 de julio de 2012, Akhras/Consejo, C‑110/12 P(R), no publicado, EU:C:2012:507, apartado 23 y jurisprudencia citada].

26

En las circunstancias del presente asunto, procede examinar, en primer lugar, si se cumple el requisito relativo a la urgencia.

Sobre la urgencia

27

A efectos de verificar si las medidas provisionales solicitadas son urgentes, procede recordar que la finalidad del procedimiento sobre medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la futura resolución definitiva, con objeto de evitar una laguna en la protección jurídica que ofrece el juez de la Unión. Para alcanzar este objetivo, la urgencia debe apreciarse en relación con la necesidad de decidir provisionalmente a fin de evitar que los intereses de la parte que solicita la protección provisional sufran un perjuicio grave e irreparable. Incumbe a esa parte aportar la prueba de que no puede esperar a que se resuelva el procedimiento relativo al recurso sobre el fondo sin sufrir un perjuicio grave e irreparable (véase el auto de 14 de enero de 2016, AGC Glass Europe y otros/Comisión, C‑517/15 P, EU:C:2016:21, apartado 27 y jurisprudencia citada).

28

En el presente asunto, la República de Polonia teme sufrir un perjuicio grave e irreparable si se deniega su demanda de medidas provisionales, ya que, según alega, la ejecución de la Decisión impugnada, que tiene por efecto el incremento de las capacidades de transporte a través del gasoducto OPAL, dará lugar necesariamente a una reducción de los transportes de gas por medio de los gasoductos Yamal-Europe y Fraternité, amenazando así la seguridad del suministro de gas en Polonia.

29

Con carácter preliminar, debe señalarse que es pacífico que los efectos de la Decisión impugnada conllevarán una mayor utilización de las capacidades del gasoducto OPAL.

30

Por lo que respecta a la articulación entre la extensión de la capacidad de transporte de gas a través del gasoducto OPAL, la reducción del transporte de gas por medio de los gasoductos Yamal-Europe y Fraternité y la amenaza que representa para la seguridad del suministro de gas en Polonia, la República de Polonia considera, en esencia, que dicha articulación resulta de la combinación de dos series de acontecimientos concomitantes.

31

Por una parte, la República de Polonia afirma que la ejecución de la Decisión impugnada permitirá a Gazprom reservar el 90 % de las capacidades de transporte del gasoducto OPAL. Señala que la Decisión impugnada prevé la subasta del 50 % de la capacidad total de transporte del gasoducto OPAL. No obstante, según la República de Polonia, las condiciones de la exención normativa establecidas en la Decisión impugnada tendrán como consecuencia permitir que Gazprom se lleve al menos el 80 % de las capacidades de transporte parcialmente reguladas del gasoducto OPAL sometidas al procedimiento de subasta. Dado que el otro 50 % de las capacidades de transporte del gasoducto OPAL queda excluido del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y de las normas relativas al acceso de terceros, y puesto que se concede en su totalidad a Gazprom, esta podrá, en realidad, beneficiarse de un acceso garantizado a, como mínimo, el 90 % de las capacidades totales de transporte del gasoducto OPAL.

32

Por otra parte, la República de Polonia afirma que esta posibilidad de que Gazprom incremente su uso de las capacidades de transporte ofrecidas por el gasoducto OPAL le permitirá modificar su estrategia comercial, lo que conducirá a una disminución sustancial o a una interrupción completa del suministro de gas por esta empresa en el mercado alemán a través del gasoducto Yamal-Europe y a una afectación sustancial de las condiciones de suministro de gas en el mercado polaco a través de los gasoductos Yamal-Europe y Fraternité. En primer lugar, esta reducción o abandono de la explotación por parte de Gazprom tendrá como consecuencia, en particular, en primer término, que será necesario repartir los costes de funcionamiento del gasoducto Yamal-Europe en función de un volumen menor de gas, lo que conllevará un incremento sustancial de los precios de transporte que se traducirá en la imposibilidad de que los operadores interesados accedan a esta infraestructura en el punto de la mayor conexión fronteriza procedente del oeste [punto de interconexión de Mallnow (Alemania)]; en segundo término, la reducción de la posibilidad de que los operadores del mercado se beneficien de los servicios de inversión virtual en el gasoducto Yamal-Europe, limitando así el acceso al mercado polaco del gas para los proveedores alternativos a Gazprom que deseen vender gas comprado en Alemania, y, en tercer término, un incremento de los costes de suministro de gas en otros puntos de conexión entre Polonia y la Unión debido al aumento de la demanda respecto de otras capacidades transfronterizas. En segundo lugar, la República de Polonia alega que, como consecuencia de la interrupción del suministro de gas procedente del oeste, Gazprom podrá beneficiarse de su posición dominante en el mercado polaco y decidir libremente los precios de suministro de gas a Polonia, lo que supondrá un incremento de los precios para los consumidores finales. Por último, según la República de Polonia, el acceso a capacidades adicionales del gasoducto OPAL permitirá que Gazprom continúe la reorientación del tránsito de gas desde el territorio de Ucrania hacia el gasoducto Nord Stream 1, imposibilitando así el mantenimiento del suministro en el territorio de Polonia mediante el ramal del gasoducto Fraternité al punto Drozdowicze, en la frontera polaco-ucraniana, lo que supondrá una amenaza para la seguridad energética de Polonia, ya que le será imposible garantizar la continuidad del suministro de los consumidores del sudeste de Polonia, a los que se suministra directamente desde Ucrania.

33

Sin que sea necesario apreciar, por una parte, el carácter supuestamente hipotético de cada una de estas dos series de acontecimientos, respecto de las cuales la República de Polonia aporta varios datos y documentos dirigidos a probar un grado de certeza suficiente —cuestionado no obstante por la Comisión y la República Federal de Alemania— y, por otra parte, la existencia de un nexo causal entre estas dos series de acontecimientos y la Decisión impugnada, basta con señalar que el perjuicio alegado en este caso no es inminente.

34

Como se ha recordado en el apartado 27 anterior, de reiterada jurisprudencia se desprende que el carácter urgente de una demanda de medidas provisionales debe apreciarse en relación con la necesidad de decidir provisionalmente a fin de evitar que los intereses de la parte que solicita la protección provisional sufran un perjuicio grave e irreparable antes de que se resuelva la pretensión de anulación principal y que incumbe a esa parte aportar pruebas sólidas de que no puede esperar a que se resuelva el procedimiento principal sin sufrir un perjuicio de esta naturaleza.

35

Pues bien, en el presente asunto, de los documentos obrantes en autos, no impugnados por la República de Polonia, se desprende que actualmente se aplica un contrato de tránsito celebrado con Gazprom para el transporte del gas natural (hasta 32300 millones de m3 de gas) a través del tramo polaco del gasoducto Yamal-Europe a los fines del abastecimiento de los mercados de Europa occidental, incluida Polonia, hasta 2020, así como un contrato celebrado en 1996 entre PGNiG S.A. y Gazprom que tiene por objeto entregas de gas natural (hasta 10200 millones de m3 de gas), que vencerá a finales de 2022.

36

Esta información, que no figuraba en la demanda inicial de la República de Polonia y que la Comisión comunicó por primera vez en sus observaciones de 23 de diciembre de 2016, tiene una importancia determinante en la apreciación del requisito de urgencia por el juez de medidas provisionales. En efecto, de dichos contratos resulta que la explotación de la capacidad de transporte del tramo polaco del gasoducto Yamal-Europe está, a primera vista, garantizada al menos hasta finales de 2019 y que las entregas de Gazprom al mercado polaco lo están hasta 2022. A este respecto, el incumplimiento de estas obligaciones contractuales daría lugar a la apertura de vías de recurso específicas que correspondería a la República de Polonia, en su caso, poner en práctica. En este contexto, la República de Polonia podría, además, recurrir al juez de medidas provisionales de conformidad con el artículo 160 del Reglamento de Procedimiento.

37

En consecuencia y a primera vista, incluso en el supuesto de que el carácter cierto del perjuicio alegado por la República de Polonia se acreditara suficientemente, este solo podría producirse, como muy pronto, cuando venzan dichos contratos si, además, estos no se prorrogan. Pues bien, en sus observaciones de 3 de marzo de 2017 sobre el escrito de la República Federal de Alemania, la República de Polonia considera que la sentencia que resolverá el presente asunto en cuanto al fondo se dictará, probablemente, en un plazo de dos años, es decir, a lo largo de 2019. Por lo tanto, ha de considerarse que la República de Polonia no ha aportado pruebas sólidas de que no puede esperar a que se resuelva el procedimiento principal sin sufrir personalmente un perjuicio grave e irreparable.

38

A este respecto, debe señalarse, sin embargo, que la República de Polonia adjuntó a su escrito complementario de 1 de marzo de 2017 dos cartas, de 30 de agosto y 9 de diciembre de 2016 respectivamente, dirigidas por el Ministro de Energía de la Federación de Rusia al Ministro de Energía de la República de Polonia. La primera carta se refiere a la decisión del Urząd Regulacji Energetyki (Autoridad Reguladora de la Energía, Polonia) de 19 de mayo de 2015 relativa a la concesión a Gaz-System de un certificado de independencia en lo que respecta al ejercicio de la función del gestor de la parte polaca del gasoducto Yamal-Europe, respecto de la cual el Ministro ruso sostiene que vulnera el acuerdo de 25 de octubre de 2010 sobre las obligaciones del operador encargado del segmento polaco de dicho gasoducto, a su vez basado en el acuerdo ruso-polaco de 25 de agosto de 1993 referente a la construcción de gasoductos para el tránsito de gas ruso por el territorio polaco. La segunda carta tiene por objeto informar al Ministro polaco de las dificultades encontradas en Ucrania por Gazprom, a la que la administración ucraniana había impuesto una multa. De este modo, el Ministro ruso informaba a su homólogo de que esas dificultades, de no resolverse, provocarían una reducción del suministro de gas por parte de Gazprom. Así pues, la República de Polonia alega, en esencia, que dichos documentos demuestran que existía el riesgo de restricción o interrupción del suministro de gas a través del gasoducto Yamal-Europe en el territorio polaco, restricción que actualmente es posible gracias a las nuevas condiciones de explotación del gasoducto OPAL que resultan de la Decisión impugnada.

39

En primer lugar, debe señalarse que, a pesar del carácter primordial que la República de Polonia parece atribuir a estas pruebas adicionales, estas no figuraban en la demanda de medidas provisionales presentada el 16 de diciembre de 2016. Además, sin que sea necesario pronunciarse en esta fase sobre la existencia de un vínculo entre el contenido de esos documentos y la Decisión impugnada, basta con señalar que las amenazas alegadas están, a primera vista, condicionadas por la aplicación de la decisión de la autoridad reguladora de la energía de 19 de mayo de 2015, que debía producirse a más tardar en mayo de 2017. En la audiencia, la República de Polonia informó al Presidente del Tribunal de que dicha aplicación todavía no se había llevado a cabo. Por consiguiente, si esas acciones represivas se concretaran después de la referida aplicación, constituirían, con toda probabilidad, hechos nuevos que permitirían a la República de Polonia recurrir al juez de medidas provisionales, con arreglo al artículo 160 del Reglamento de Procedimiento, que podría entonces adoptar una nueva medida de suspensión inaudita altera parte, en virtud del artículo 157, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, para restablecer temporalmente la normativa aplicable antes de la aplicación del régimen previsto por la Decisión impugnada y hasta que se pronuncie sobre el fundamento de la nueva demanda a la luz de los nuevos hechos.

40

Por consiguiente, procede concluir que, puesto que no ha demostrado la inminencia del perjuicio alegado, la República de Polonia no ha cumplido el requisito de que no puede esperar a que el Tribunal se pronuncie sobre el litigio principal sin que el perjuicio alegado se materialice.

41

Sólo cabría una conclusión diferente si se produjeran ya acontecimientos que provocaran desde este momento que la situación perjudicial alegada fuera ya irreversible. Pues bien, la República de Polonia parece considerar que los hechos en el presente asunto llevan a tal conclusión, debido a que Gazprom tiene la posibilidad de realizar en las próximas subastas anuales, relativas a la parte del 50 % de las capacidades de transporte liberadas por la Decisión impugnada, reservas a largo plazo que tienen por efecto paralizar la situación de manera que el alcance de los efectos jurídicos de la Decisión impugnada excedería con mucho la duración de su existencia jurídica.

42

En primer lugar, la República de Polonia subraya que las reservas de las capacidades de transporte subastadas con arreglo a las nuevas condiciones de uso del gasoducto OPAL podrán hacerse para un período de quince años. Afirma que cabe esperar que Gazprom reserve la mayor parte de las capacidades de transporte para ese período, paralizando así la situación, según se ha descrito en el apartado 32 anterior, para los próximos quince años.

43

En segundo lugar, la República de Polonia precisa que las reservas, que revisten la forma de acuerdos de Derecho privado, serán posteriormente fuentes de derechos y obligaciones para las personas físicas o jurídicas, sujetas a protección, con independencia del resultado del litigio principal. En su opinión, ni siquiera la anulación de la Decisión impugnada podrá dar lugar a la anulación de los contratos de transporte o de suministro de gas a través el gasoducto OPAL. Asimismo, subraya que estos contratos de transporte tendrán como consecuencia paralela la celebración de contratos mercantiles de suministro de gas, originando así un obstáculo adicional para la rescisión de los contratos de transporte.

44

No obstante, cabe señalar que este análisis se basa en una comprensión errónea del funcionamiento del orden jurídico propio establecido por los Tratados (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de julio de 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, p. 1158). En caso de anulación de la Decisión impugnada, las condiciones de uso del gasoducto OPAL autorizadas por dicha Decisión ya no se aplicarán. En consecuencia, no se podrá dar cumplimiento a ningún acto de Derecho privado basado en dichas condiciones. Tanto la Comisión como la República Federal de Alemania han destacado este aspecto, con toda razón, tanto en sus escritos como en la audiencia que se celebró el 5 de julio de 2017.

45

A este respecto, además de obstáculos jurídicos, cuya existencia no cabe admitir, como se ha recordado en el apartado 44 anterior, la República de Polonia plantea la existencia de dificultades prácticas en la aplicación de los efectos de dicha anulación. Sin embargo, también procede descartar esta objeción. En efecto, como ha subrayado la Comisión en sus respuestas de 16 de enero de 2017 a las preguntas formuladas el 23 de diciembre de 2016 por el Presidente del Tribunal, si el Tribunal anula la Decisión impugnada, la reserva de productos de capacidad anuales para el período posterior al pronunciamiento de la sentencia del Tribunal deberá invalidarse, puesto que se refiere a productos anuales distintos, que únicamente pueden reservarse para un período de hasta 15 años si se acumulan con otros, y se trata por tanto de productos independientes entre sí. Además, de las condiciones generales del contrato aplicables al transporte de gas a través del gasoducto OPAL, proporcionado por la Comisión, se desprende que el contrato de transporte celebrado entre los usuarios de la red y OGT en cuanto a la adquisición de productos de capacidad a través de procedimientos de subasta podrá rescindirse con efecto inmediato por motivos importantes, inscribiéndose sin lugar a dudas entre estos motivos la anulación de la Decisión impugnada por el Tribunal. La Comisión añade, precisamente, que dicha anulación constituiría una circunstancia fortuita que tendría consecuencias jurídicas sobre el contrato, en el sentido de que justificaría la adaptación de las condiciones de dicho contrato. Asimismo, estas condiciones generales autorizan a OGT a modificar las condiciones del contrato en el futuro si la necesidad de tomar en consideración la modificación de la situación jurídica así lo exigiera, por ejemplo, en presencia de una sentencia dictada por un órgano jurisdiccional internacional. Por lo demás, no parece descartarse a priori que, por lo que respecta al litigio pendiente ante el Tribunal, se incorpore una cláusula de salvaguardia en el conjunto de los contratos firmados relativos a los futuros procedimientos de subasta (por ejemplo, los contratos celebrados en la fase descendente por los operadores que participan en el transporte, la distribución y la entrega de gas suministrado por Gazprom, pero también los contratos mercantiles de suministro de gas), a fin de prever las consecuencias de una posible nueva suspensión de la Decisión impugnada o de una anulación de esta. En cualquier caso, puesto que se han iniciado procedimientos ante el Tribunal que tienen por objeto la anulación de la Decisión impugnada, es evidente que existe un riesgo comercial que los operadores del mercado no podrán ignorar.

46

A la luz de lo anterior, resulta que, aunque se demostrara su carácter cierto, todas las consecuencias vinculadas a la combinación de las dos series de acontecimientos descritos en los apartados 31 y 32 de la presente sentencia, lejos de producirse durante un período de 15 años, estarían de hecho limitadas al período anterior a la fecha del pronunciamiento de la sentencia del Tribunal que ponga fin al procedimiento principal. A este respecto, por una parte, ha de señalarse que, aunque la República de Polonia no haya considerado oportuno formular una solicitud de procedimiento acelerado en el marco de su recurso principal, no se excluye que el Tribunal decida de oficio sustanciar el asunto por un procedimiento acelerado, con arreglo al artículo 151, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. De no ser así, siempre será posible, si las circunstancias lo exigen, decidir que se dé prioridad a este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67, apartado 2, del citado Reglamento. Por otra parte, en sus observaciones sobre el escrito de la República Federal de Alemania, la República de Polonia señala que su daño resulta sobre todo de las posibles modificaciones de las rutas de tránsito de gas hacia la Unión. Pues bien, como se ha indicado en los apartados 35 y 36 de la presente sentencia, no solo existen instrumentos jurídicos actualmente en vigor que constituyen un obstáculo para que este supuesto se materialice al menos hasta 2020, sino que también existen vías de recurso específicas, entre ellas la posibilidad de recurrir al juez de medidas provisionales sobre la base de hechos nuevos, que garantizan a la República de Polonia una tutela judicial efectiva en el marco de su litigio ante el Tribunal en caso de infracción de dichos instrumentos. Por consiguiente, solamente el supuesto descrito en el apartado 31 de la presente sentencia, planteado por la República de Polonia, podría producirse, en su caso, durante el período anterior a la adopción de la sentencia del Tribunal que ponga fin al procedimiento principal. Ahora bien, este supuesto, consistente en la utilización del 90 % de las capacidades de transporte del gasoducto OPAL por parte de Gazprom no constituye en sí mismo el perjuicio alegado por la República de Polonia, es decir, la amenaza relativa a la seguridad del suministro de gas en Polonia. Por lo tanto, aunque los efectos de este supuesto fueran irreversibles, no concurre el requisito de demostración de un perjuicio grave e irreparable para la República de Polonia que justifique la adopción de las medidas provisionales solicitadas.

47

Así pues, de las consideraciones anteriores resulta que la República de Polonia no ha aportado la prueba de que no puede esperar a que se resuelva el procedimiento principal sin sufrir personalmente un perjuicio grave e irreparable como consecuencia de la ejecución de la Decisión impugnada.

48

De ello se deduce que no concurre el requisito de urgencia, por lo que procede desestimar la presente demanda de medidas provisionales, sin que sea necesario examinar el requisito relativo a la existencia de un fumus boni iuris ni ponderar los intereses en juego.

Sobre la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento

49

Mediante su solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento presentada el 13 de enero de 2017, la República de Polonia solicita, en esencia, que el Tribunal ordene a la Comisión que presente información acerca de:

los efectos producidos por la aplicación de la Decisión impugnada, con especial atención al número y al tipo de subastas relativas a las capacidades de transporte en el gasoducto OPAL que han sido organizadas durante el período de aplicación de la Decisión impugnada, así como los resultados de dichas subastas y el incremento (en volumen y porcentaje) de los flujos de gas a través del gasoducto OPAL con respecto al período anterior;

las modalidades de aplicación del auto de 23 de diciembre de 2016, Polonia/Comisión (T‑883/16 R), por el que se ordena la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada, explicando las razones de la organización de subastas sobre las capacidades de transporte en el gasoducto OPAL después de la fecha en que se dictó dicho auto e indicando el aumento (en volumen y porcentaje) de los flujos de gas a través del gasoducto OPAL que se ha producido después de la fecha en que se dictó dicho auto.

50

A este respecto, basta con señalar, en primer lugar, que, aunque puedan plantearse cuestiones legítimas en cuanto a los hechos relativos a la utilización de la capacidad de transporte en el gasoducto OPAL desde la adopción del auto de 23 de diciembre de 2016, Polonia/Comisión (T‑883/16 R), de la documentación obrante en autos se desprende, por una parte, que la utilización actual de este gasoducto se rige por las condiciones aplicables antes de la adopción de la Decisión impugnada y, por otra parte, que no se celebraron las subastas previstas el 6 de marzo de 2017, respecto de las que la República de Polonia consideraba especialmente importante la aclaración de estas circunstancias.

51

En segundo lugar, si bien es cierto que la República Federal de Alemania confirmó en la audiencia de 5 de julio de 2017 que determinados contratos, vinculados a procedimientos de subasta organizados antes de la adopción del auto de 23 de diciembre de 2016, Polonia/Comisión (T‑883/16 R), se habían ejecutado infringiendo los efectos de la suspensión dictada por el juez de medidas provisionales en ese auto, también destacó la confusión a la que se había enfrentado en esta situación. En efecto, a raíz de la adopción de dicho auto, se inició un procedimiento ante el Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Superior Regional Civil y Penal de Düsseldorf, Alemania) que condujo, el 30 de diciembre de 2016, a la adopción de una decisión por la que se suspendía el acuerdo celebrado entre OGT y la BNetzA el 28 de noviembre de 2016. De este modo, la República Federal de Alemania consideró —erróneamente, como admitió en la audiencia— que solo resultaba afectada por el auto de 23 de diciembre de 2016, Polonia/Comisión (T‑883/16 R) la organización de los procedimientos de subasta futuros, excluyendo cualquier efecto sobre la ejecución de los contratos vinculados a los procedimientos de subasta ya celebrados. A la luz de los intercambios que han tenido lugar a continuación en el marco del presente procedimiento, la República Federal de Alemania considera que dicha interpretación errónea no puede repetirse ni en el caso de que el juez de medidas provisionales dicte una nueva suspensión, ni en el caso de que el Tribunal anule la Decisión impugnada. A este respecto, ha señalado que la legislación alemana le confiere la facultad de dictar órdenes conminatorias contra la BNetzA que, a su juicio, son suficientes para garantizar la plena eficacia de las decisiones del Tribunal y de su juez de medidas provisionales.

52

Por consiguiente, no parece necesario recabar la información a que se refiere dicha solicitud, que debe por tanto denegarse.

53

En virtud del artículo 158, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, procede reservar la decisión sobre las costas.

 

En virtud de todo lo expuesto,

EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL

resuelve:

 

1)

Desestimar la demanda de medidas provisionales.

 

2)

Revocar el auto de 23 de diciembre de 2016, Polonia/Comisión (T‑883/16 R).

 

3)

Reservar la decisión sobre las costas.

 

Dictado en Luxemburgo, a 21 de julio de 2017.

El Secretario

E. Coulon

El Presidente

M. Jaeger


( *1 ) Lengua de procedimiento: polaco.

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