1.

El presente recurso de casación se enmarca en un recurso de anulación interpuesto ante el Tribunal General de la Unión Europea por ClientEarth contra dos decisiones de la Comisión Europea denegándole el acceso a unos documentos. Más concretamente, mediante una decisión de 1 de abril de 2014, la Comisión denegó a la recurrente en casación el acceso a un informe de evaluación de impacto relativo a un proyecto de instrumento vinculante que definía el marco estratégico de los procedimientos de inspección y vigilancia basados en los riesgos y relativos a la legislación medioambiental de la Unión Europea, así como a un dictamen del comité de evaluación de impacto. Asimismo, mediante una decisión de 3 de abril de 2014, la Comisión también denegó a la recurrente en casación el acceso a un proyecto de informe de evaluación de impacto relativo al acceso a la justicia en materia medioambiental a nivel de los Estados miembros en el ámbito de la política medioambiental de la Unión y a un dictamen del comité de evaluación de impacto (en lo sucesivo, «documentos controvertidos»).

2.

La recurrente en casación interpuso un recurso contra estas dos decisiones, que fue desestimado por el Tribunal General mediante la sentencia de 13 de noviembre de 2015, ClientEarth/Comisión (T‑424/14 y T‑425/14, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2015:848).

3.

En esta sentencia, el Tribunal General declaró, en esencia, que los documentos controvertidos pertenecían a la misma categoría y que se imponía una presunción general de confidencialidad, dado que su divulgación perjudicaría al proceso de toma de decisiones de elaboración de propuestas de actos legislativos por parte de la Comisión.

4.

La recurrente, apoyada por los Gobiernos finlandés y sueco, ha interpuesto un recurso de casación contra dicha sentencia.

5.

En el marco de este recurso de casación, el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse principalmente sobre si una institución puede fundamentar su denegación de acceso a las evaluaciones de impacto en una presunción general de confidencialidad, habida cuenta de la propia naturaleza de dichas evaluaciones. Así pues, este Tribunal deberá examinar si, cuando la Comisión elabora actos relacionados con el procedimiento legislativo, ésta interviene en calidad de legislador. Este examen conducirá al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre el equilibrio necesario entre el principio de transparencia, la mejora del debate público, la independencia de la Comisión y la confidencialidad de la información, tal como dichos conceptos se desprenden del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. ( 2 )

6.

En las presentes conclusiones, explicaré las razones por las cuales opino que debe anularse la sentencia recurrida.

7.

Los considerandos 2 y 6 de este Reglamento disponen que:

[…]

8.

El artículo 2, apartados 1 y 4, de dicho Reglamento tiene el siguiente tenor:

«1.   Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.

[…]

4.   Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9, los documentos serán accesibles al público, bien previa solicitud por escrito, o bien directamente en forma electrónica o a través de un registro. En particular, de conformidad con el artículo 12, se facilitará el acceso directo a los documentos elaborados o recibidos en el marco de un procedimiento legislativo.»

9.

Según el artículo 4, apartados 3 y 6, del Reglamento n.o 1049/2001:

«3.   Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.

Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.

[…]

6.   En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.»

10.

El artículo 12, apartado 2, de este Reglamento indica que, «en particular, se debería facilitar el acceso directo a los documentos legislativos, es decir, documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9».

11.

Los considerandos 7 y 15 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, ( 3 ) ( 4 ) enuncian lo siguiente:

[…]

12.

El artículo 1, apartado 1, de este Reglamento dispone que:

«1.   El presente Reglamento tiene el objetivo de contribuir a la aplicación de las obligaciones derivadas del Convenio [de Aarhus], mediante el establecimiento de normas para aplicar las disposiciones de dicho Convenio a las instituciones y organismos comunitarios, en particular por los siguientes medios:

[…]».

13.

Según lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento:

«1.   A efectos del presente Reglamento se entenderá por:

[…]

14.

El artículo 3 del Reglamento n.o 1367/2006 indica que:

«El Reglamento […] n.o 1049/2001 se aplicará a cualquier solicitud de acceso a información medioambiental que obre en poder de las instituciones y organismos comunitarios, sin discriminación por razón de nacionalidad, ciudadanía o domicilio, y, en el caso de las personas jurídicas, sin discriminación por razón del lugar en que estas tengan su sede oficial o un centro efectivo de actividades.

A efectos del presente Reglamento, el término “institución” del Reglamento […] n.o 1049/2001 se entenderá como “institución u organismo comunitario”.»

15.

El artículo 6 de este Reglamento establece lo siguiente:

«1.   Por lo que respecta al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento […] n.o 1049/2001, con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente. Por lo que respecta a las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento […] n.o 1049/2001, los motivos de denegación serán interpretados de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente.

2.   Además de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento […] n.o 1049/2001, las instituciones y organismos comunitarios podrán denegar el acceso a información medioambiental cuando la divulgación de la información pudiera afectar negativamente a la protección del medio ambiente a que se refiere dicha información, como los lugares de reproducción de especies raras.»

16.

La recurrente en casación es una organización sin ánimo de lucro dedicada a la protección del medio ambiente.

17.

El 20 de enero de 2014, dicha parte formuló ante la Comisión dos solicitudes de acceso a documentos, en virtud del Reglamento n.o 1049/2001. Tal como he expuesto, la primera de estas solicitudes tenía por objeto acceder al informe de evaluación de impacto elaborado por la Comisión sobre la aplicación del pilar «acceso a la justicia» del Convenio de Aarhus, mientras que la segunda solicitud pretendía obtener acceso a la evaluación de impacto elaborada por la Comisión sobre la revisión del marco jurídico de las inspecciones y de la vigilancia medioambiental a nivel nacional y a nivel de la Unión.

18.

Mediante escrito de 13 de febrero de 2014, la Comisión denegó la segunda solicitud. Precisó, en dicha ocasión, que esa solicitud tenía por objeto un «informe de evaluación de impacto relativo a un proyecto de instrumento vinculante que define el marco estratégico de los procedimientos de inspección y vigilancia basados en los riesgos y relativos a la legislación medioambiental de la [Unión]», así como un dictamen del comité de evaluación de impacto emitido sobre dicho informe. Esta denegación se basó en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001.

19.

Mediante escrito de 17 de febrero de 2014, la Comisión también denegó la primera solicitud. Precisó, en dicha ocasión, que esa solicitud tenía por objeto un «proyecto de informe de evaluación de impacto sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a escala de los Estados miembros en el ámbito de la política medioambiental de la [Unión]», así como el dictamen del comité de evaluación de impacto emitido sobre ese proyecto. Esta denegación se basó en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de este Reglamento.

20.

El 4 de marzo de 2014 la recurrente en casación presentó, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de este mismo Reglamento, dos solicitudes confirmatorias a la Comisión.

21.

Mediante escritos de 24 de marzo de 2014, la Comisión informó a la recurrente en casación de que, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento, se había ampliado en quince días hábiles el plazo para dar respuesta a las solicitudes confirmatorias.

22.

Mediante escritos de 1 y de 3 de abril de 2014, la Comisión confirmó la denegación del acceso a los documentos controvertidos basándose en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001 (en lo sucesivo, «decisiones controvertidas»).

23.

En las decisiones controvertidas, en primer lugar, la Comisión señaló inicialmente que, en el contexto de las discusiones y de las negociaciones a fin de la adopción, por dicha institución, de iniciativas legislativas relativas a las inspecciones y a la supervisión en materia medioambiental y al acceso a la justicia en esta misma materia, había iniciado evaluaciones de impacto que todavía estaban en curso. Precisó a este respecto que las evaluaciones de impacto estaban destinadas a ayudar a la preparación de tales iniciativas y que las decisiones estratégicas («policy choices») que figuran en una iniciativa legislativa estarán respaldadas por el contenido de una evaluación de impacto.

24.

Además, según la Comisión, la divulgación en esa fase de los documentos controvertidos perjudicaría gravemente a sus procesos de toma de decisiones en curso, ya que afectaría a su margen de maniobra y reduciría su capacidad de llegar a compromisos. Por añadidura, tal divulgación provocaría presiones externas que podrían complicar los difíciles procesos de toma de decisiones durante los cuales debería reinar un clima de confianza. La Comisión se refirió, asimismo, a las disposiciones del artículo 17 TUE, apartados 1 y 3, párrafo tercero.

25.

A este respecto, por una parte, en la decisión de 1 de abril de 2014 la Comisión insistió en que las inspecciones y la vigilancia constituyen un factor clave de la ejecución de las políticas públicas, ámbito en el que las instituciones tratan, desde 2001, de llamar la atención y de promover una acción a escala de la Unión, y en que la discusión debía preservarse de factores de influencia externa, dado que tal influencia afectaría a la calidad del control sobre los Estados miembros.

26.

Por otra parte, en la decisión de 3 de abril de 2014, la Comisión destacó el carácter sensible del acceso a la justicia en materia medioambiental, las posibles discrepancias entre Estados miembros y que habían transcurrido diez años desde su Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2003, sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. ( 5 )

27.

Por último, en las decisiones controvertidas la Comisión añadió que diferentes documentos relativos a las dos evaluaciones de impacto en curso ya estaban disponibles en Internet y que todos los demás documentos relativos a las citadas evaluaciones de impacto se publicarían tras la adopción de las propuestas legislativas por el colegio de comisarios.

28.

Habida cuenta de estos elementos, la Comisión concluyó en las decisiones controvertidas que el acceso a los documentos solicitados debía denegarse sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, ya que los procesos de toma de decisiones estaban en una fase temprana y sensible (at a very early and delicate stage).

29.

En segundo lugar, la Comisión consideró que ningún interés público superior justificaba la divulgación de los documentos solicitados. A este respecto, observó que la Unión estaba obligada a conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y, en consecuencia, la salud humana. En su opinión, este objetivo podría alcanzarse gracias a un acceso no discriminatorio a la justicia en materia medioambiental. No obstante, por un lado, la Comisión no se consideraba en condiciones de determinar de qué manera la divulgación en esa fase de los documentos solicitados ayudaría a las personas que viven en la Unión a influir indirectamente el medio ambiente en el que vivían, dado que ya era posible el acceso a la justicia ante los tribunales nacionales y los procesos de toma de decisiones de que se trata sólo pretenden la mejora de dicho acceso. Asimismo, la Comisión añadió que se había organizado una consulta pública en 2013, durante la cual las partes interesadas, entre ellas la sociedad civil, habían podido contribuir a la definición de las líneas básicas de las propuestas. Por otro lado, según la Comisión la divulgación en esta fase perjudicaría a los procesos de toma de decisiones y afectaría a la posibilidad de alcanzar el mejor compromiso posible. Asimismo, según la Comisión, la posibilidad de continuar los procesos de toma de decisiones de que se trata sin presiones externas garantizaría mejor el interés público.

30.

En tercer lugar, la Comisión descartó la posibilidad de conceder un acceso parcial en el sentido del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001, dado que a los documentos solicitados se les aplicaba la excepción en su totalidad.

31.

A raíz de esta denegación de la solicitud de divulgación, el 11 de junio de 2014 ClientEarth interpuso dos recursos solicitando la anulación de la decisión de 1 de abril de 2014 (asunto T‑425/14) y de la de 3 de abril de 2014 (asunto T‑424/14), respectivamente.

32.

ClientEarth reprochó a la Comisión haber concluido erróneamente que existía un riesgo de perjuicio grave a sus procesos de toma de decisiones y que no existía un interés público superior que justificara la divulgación de los documentos controvertidos, mediante la primera parte de un motivo único.

33.

Mediante la segunda parte de ese motivo, ClientEarth alegó que la Comisión había incumplido su obligación de motivación.

34.

Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó los recursos de ClientEarth.

35.

Mediante su recurso de casación, ClientEarth solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y condene a la Comisión al pago de las costas, incluidas las de las partes coadyuvantes.

36.

Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2016, se admitió la intervención de los Gobiernos finlandés y sueco en el presente procedimiento en apoyo de la recurrente en casación.

37.

La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación y que se condene en costas a ClientEarth.

38.

En la vista celebrada el 3 de julio de 2017, la Comisión señaló que había publicado una Comunicación el 28 de abril del mismo año en la que señalaba que la iniciativa de «acceso a la justicia» se había concluido y se había abandonado sin darle un desarrollo legislativo. Asimismo precisó que, tras la publicación de esta Comunicación, el 28 de junio de 2017 había publicado uno de los documentos controvertidos, a saber, el proyecto de informe de evaluación de impacto relativo al acceso a la justicia en materia de medio ambiente, ( 6 ) respecto del cual había denegado, mediante decisión de 3 de abril de 2014, la solicitud de acceso formulada por ClientEarth.

39.

Según reiterada jurisprudencia, el objeto del litigio debe perdurar, al igual que el interés en ejercitar la acción, hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso debe poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto. ( 7 ) En la medida en que uno de los documentos controvertidos al que ClientEarth desea acceder ha sido hecho público, una parte del recurso que interpuesto por ésta ha dejado de tener objeto; ya no procede pronunciarse sobre el acceso al proyecto de informe de evaluación de impacto relativo el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

40.

Por lo tanto, opino que el Tribunal de Justicia debe pronunciar el sobreseimiento respecto de la demanda de anulación de la decisión de 3 de abril de 2014, en la medida en que se refiere al acceso al proyecto de informe de evaluación de impacto relativo el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

41.

ClientEarth invoca dos motivos en apoyo de su recurso de casación. Mediante su primer motivo de casación, dicha parte reprocha al Tribunal General que incurriera en un error de Derecho al reconocer la existencia de una presunción general de confidencialidad en favor de los documentos controvertidos.

42.

Mediante su segundo motivo de casación, que ClientEarth invoca con carácter subsidiario, ésta afirma que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al no reconocer, en los apartados 133 a 163 de la sentencia recurrida, la existencia de un interés público superior que justificara la divulgación de los documentos controvertidos.

43.

El primer motivo de casación se divide en cinco partes, que procede tratar de la siguiente manera.

44.

ClientEarth, apoyada por los Gobiernos finlandés y sueco, considera que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al estimar, en los apartados 100 a 106 de la sentencia recurrida, que el principio del mayor acceso posible del público a los documentos de las instituciones no es aplicable a los documentos controvertidos en la medida en que la Comisión, cuando realiza una evaluación de impacto con vistas a la presentación de una propuesta legislativa, no actúa en su capacidad legislativa, sin importar, a este respecto, la naturaleza de los documentos de que se trate.

45.

En primer lugar, según la recurrente en casación, el Tribunal General debería haber tenido en cuenta que estos documentos, las evaluaciones de impacto, forman parte integrante del proceso legislativo y, más concretamente, de la decisión de presentar o no una propuesta legislativa. Ésta considera que, aun cuando la Comisión, cuando elabora este tipo de documentos, no actúa formalmente en su capacidad legislativa, no es menos cierto que estos documentos constituyen la base de una propuesta legislativa.

46.

El Gobierno finlandés cita, en este sentido, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual «la transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos». ( 8 ) Dicho Gobierno sostiene que, en virtud de esta jurisprudencia, el elemento central que se debe tener en cuenta no es tanto la condición de legislador de la institución que ha adoptado el documento al que se solicita el acceso como la propia naturaleza de dicho documento, que puede constituir la base de la legislación futura.

47.

En cuanto al Gobierno sueco, aduce que cuando la Comisión redacta evaluaciones de impacto actúa en su capacidad legislativa, toda vez que prepara y elabora propuestas de actos de naturaleza legislativa.

48.

En consecuencia, la recurrente en casación, al igual que los Gobiernos finlandés y sueco, asevera que, con arreglo al considerando 6 del Reglamento n.o 1049/2001 y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, precisamente se debería conceder un acceso lo más amplio posible a los ciudadanos de la Unión a documentos como los documentos controvertidos.

49.

En segundo lugar, la recurrente en casación arguye que, contrariamente a lo que dictaminó el Tribunal General en el apartado 106 de la sentencia recurrida, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no justifica el reconocimiento de presunciones generales aplicables a los documentos legislativos o a los documentos relativos a posibles propuestas legislativas.

50.

La Comisión, al contrario, sostiene que en el momento en el que se solicitó el acceso a los documentos controvertidos no se había presentado ninguna propuesta legislativa y por tanto no existía ningún documento legislativo en ese momento. La Comisión señala, en este sentido, que, cuando se adopta o se abandona una propuesta política, este tipo de documento se hace público y los ciudadanos pueden así tener conocimiento de éste para poder controlar el conjunto de la información que constituye la base de la acción legislativa de la Unión.

51.

Asimismo, la Comisión considera que aun cuando los documentos controvertidos deberían calificarse de «legislativos» en el sentido del artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, no es menos cierto que esta disposición se aplica sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9 de este Reglamento, tal como constató el Tribunal General en el apartado 105 de la sentencia recurrida. Así pues, en su opinión no se excluye el reconocimiento de la existencia de una presunción general de confidencialidad en un contexto legislativo, como indicó el Tribunal General en el apartado 106 de la sentencia recurrida citando la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo. ( 9 )

52.

Debo recordar que el artículo 15 TFUE, apartado 3, y el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») consagran el derecho de acceso a los documentos de las instituciones. Con arreglo al artículo 1 del Reglamento n.o 1049/2001, este último tiene por objeto definir los principios, condiciones y límites de dicho derecho de acceso. A este respecto, dado que el acceso a los documentos de las instituciones constituye el principio, toda excepción a dicho principio debe interpretarse en sentido estricto. ( 10 )

53.

Así pues, el artículo 4 de este Reglamento establece una lista de las excepciones al derecho de acceso a los documentos de las instituciones, entre las que figura la invocada por la Comisión para denegar el acceso a los documentos controvertidos en el asunto principal. Cuando la Comisión decide denegar el acceso a un documento en el caso de que la divulgación de este último suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este artículo, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por esta disposición. ( 11 ) Además, corresponde a la institución comprobar que no existe un interés público superior que justifique la divulgación del documento de que se trata pese al perjuicio que se ocasiona al interés protegido en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1049/2001. ( 12 )

54.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha admitido que la institución de que se trata puede basarse en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos para justificar de qué manera el acceso a estos documentos puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 de este Reglamento. En este sentido, dicha institución debe precisar en qué consideraciones de orden general basa la presunción de que la divulgación perjudica a uno de los intereses protegidos por las excepciones previstas en esta disposición. Para hacerlo, no está obligada a apreciar en concreto el contenido de cada uno de esos documentos. ( 13 )

55.

Sin embargo, la aplicación de una presunción general de confidencialidad no excluye el derecho de las personas que hayan realizado la solicitud de acceso al documento de que se trate a demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por dicha presunción o que existe un interés público superior que justifica esta divulgación. ( 14 )

56.

Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia ha admitido cinco presunciones generales de confidencialidad. Así pues, se ha reconocido una presunción general de confidencialidad relativa al acceso a los documentos del expediente administrativo relativos a un procedimiento de control de ayudas de Estado, ( 15 ) el acceso a los escritos procesales presentados por una institución en el marco de un procedimiento judicial, ( 16 ) la solicitud de acceso a los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes notificantes o terceros en el marco de un procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas, ( 17 ) la solicitud de una organización sin ánimo de lucro de obtener acceso a un expediente administrativo relativo a un procedimiento por incumplimiento en la fase del procedimiento administrativo previo ( 18 ) y la solicitud dirigida a obtener el acceso a un conjunto de documentos incluidos en un expediente relativo a un procedimiento de aplicación del artículo 81 CE, actualmente artículo 101 TFUE. ( 19 )

57.

En el marco de la actividad legislativa, el principio de transparencia tiene un papel preponderante. En efecto, si bien el considerando 4 y el artículo 1 del Reglamento n.o 1049/2001 confieren al público un derecho de acceso a los documentos de las instituciones que debe tener el mayor efecto posible, el considerando 6 de este mismo Reglamento indica que se debe proporcionar un mayor acceso a estos documentos precisamente cuando las instituciones actúen en su capacidad legislativa. Así pues, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que «la transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos». ( 20 )

58.

La ponderación del interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que el documento al que se solicita acceso sea accesible tiene especial relevancia cuando la institución actúa en su capacidad legislativa. ( 21 )

59.

Por consiguiente, habida cuenta de las consideraciones anteriores, la cuestión que se plantea en el presente caso es si, en vista de la naturaleza de los documentos controvertidos cuya divulgación se solicita, el Tribunal General podía admitir válidamente la existencia de una presunción general de confidencialidad al respecto.

60.

De la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General consideró, en el apartado 102 de esta sentencia, que, «si bien es cierto que la facultad de proponer la adopción de actos legislativos en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3, incumbe, en principio y salvo disposición en contrario, a la Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 TUE, apartado 2, no es menos cierto que, con arreglo al artículo 14 TUE, apartado 1, y al artículo 16 TUE, apartado 1, el Parlamento y el Consejo ejercen, conjuntamente, la función legislativa. Del mismo modo, del artículo 289 TFUE, apartados 1 a 3, resulta que constituye un acto legislativo todo acto que se adopte mediante un procedimiento legislativo, es decir, por una parte, todo Reglamento, toda Directiva o toda decisión adoptados en virtud del procedimiento legislativo ordinario expuesto en el artículo 294 TFUE conjuntamente por el Parlamento y el Consejo a propuesta de la Comisión y, por otra, todo Reglamento, toda Directiva o toda decisión adoptados en virtud de un procedimiento legislativo especial, es decir, según los casos, por el Parlamento con la participación del Consejo o por éste con la participación del Parlamento».

61.

El Tribunal General continúa indicando, en el apartado 103 de dicha sentencia que «de ello se deduce que, cuando prepara y elabora una propuesta de acto, aunque sea de naturaleza legislativa, la Comisión no actúa directamente en calidad de legislador, ya que, por una parte, este proceso de preparación y de elaboración es necesariamente un proceso previo al procedimiento legislativo propiamente dicho, durante el cual, por otro lado, la propia naturaleza del acto que se proponga debe determinarse, y que, por otra parte, son el Parlamento y el Consejo los que ejercen la función legislativa».

62.

En el apartado 105 de la sentencia recurrida, el Tribunal General, respondiendo a una de las alegaciones de la recurrente en casación, precisa que «aun suponiendo que deba calificarse a los documentos solicitados de “documentos legislativos” en el sentido del citado artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, es preciso señalar que esta disposición se aplica solamente “sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9” de dicho Reglamento […]. Pues bien, como se indicó en los apartados 97 y 99 [de esta sentencia], al aplicar el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento, la Comisión puede presumir que la divulgación de los documentos solicitados perjudica gravemente, en principio, el proceso de toma de decisiones de elaboración de una propuesta política, en tanto ésta no haya adoptado una decisión al respecto».

63.

Si bien es cierto que la Comisión no puede calificarse en sentido estricto de «legislador», opino no obstante que de hecho, su papel en el proceso legislativo es, si no el de un cuasilegislador, como mínimo el de un actor legislativo indispensable sin cuyo impulso la actividad legislativa de la Unión sería inexistente. En efecto, tal como recordó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, ( 22 )«a tenor del artículo 17 TUE, apartado 2, los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse “a propuesta de la Comisión”, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa». ( 23 ) Le corresponde a ésta «decidir si presenta, o no, una propuesta de acto legislativo, salvo en el supuesto […] de que el Derecho de la Unión la obligue a presentar tal propuesta. En virtud de esta facultad, en el caso de que presente una propuesta de acto legislativo, la determinación del objeto, de la finalidad y del contenido de esa propuesta corresponde igualmente a la Comisión, que, según el artículo 17 TUE, apartado 1, debe promover el interés general de la Unión». ( 24 )

64.

Además, en vista del propio tenor literal del artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, así como de la lógica interna de este Reglamento y del objetivo que persigue, pienso que a los efectos del derecho a un mayor acceso a los documentos de la Unión la calidad en la que actúa la institución no es tan determinante como la propia naturaleza de estos documentos.

65.

En efecto, este artículo, que refleja el considerando 6 de dicho Reglamento —que, debo recordar, prevé un mayor acceso a los documentos en los casos en los que las instituciones actúen en su capacidad legislativa—, establece que «se debería facilitar el acceso directo a los documentos legislativos, es decir, documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9».

66.

Tal como he señalado en el punto 57 de las presentes conclusiones, la transparencia en materia legislativa contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos.

67.

Pues bien, ya que la Comisión da comienzo a los actos legislativos, los documentos que prepara y elabora en el marco del proceso legislativo son precisamente los fundamentos de esta actividad legislativa que los ciudadanos tienen derecho a conocer. Por lo tanto, se debe conceder un mayor acceso respecto de estos documentos, con arreglo al artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, en relación con el considerando 6 de este último.

68.

Las evaluaciones de impacto, así como los posteriores informes, se sitúan exactamente dentro de esta categoría de documentos. En efecto, para determinar el objeto, la finalidad y el contenido de una propuesta legislativa, la Comisión recurre, en particular, a evaluaciones de impacto que permiten una apreciación concreta y documentada de los datos de la situación, así como a una evaluación de las consecuencias previsibles de la adopción de tal legislación, en su caso. Tal como se desprende de las Directrices relativas a las evaluaciones de impacto, ( 25 )«la evaluación de impacto es un conjunto de etapas lógicas que se deben seguir en la preparación de propuestas legislativas. Es un proceso durante el cual se recaba información para los responsables de las políticas sobre las ventajas e inconvenientes de las opciones políticas barajadas, mediante un examen de su impacto potencial. Los resultados de este proceso se resumen y se presentan en el informe de [evaluación de impacto]». ( 26 )

69.

En consecuencia, en mi opinión no cabe duda de que las evaluaciones de impacto y los informes de evaluaciones de impacto deben disfrutar de un mayor acceso, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento n.o 1409/2001. Por lo tanto, no se les puede aplicar la presunción general de confidencialidad.

70.

En efecto, los documentos respecto de los cuales el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de una presunción general de confidencialidad se referían todos, bien a un procedimiento administrativo, bien a un procedimiento jurisdiccional en curso. ( 27 )

71.

La situación en el presente caso es muy distinta.

72.

Aquí nos encontramos en el marco de un proceso de carácter legislativo, y no en el contexto de un procedimiento administrativo o jurisdiccional, para el cual el propio legislador de la Unión pretende garantizar una mayor transparencia. ( 28 ) De esto se deduce, precisamente, un derecho de acceso a los documentos de las instituciones sin el cual no existiría la transparencia a la que se aspira. El Tribunal de Justicia no ha dejado de recordar las razones para esto en la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, ( 29 ) cuando indicó que «es precisamente la transparencia [en el proceso legislativo] lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a aumentar la confianza de éstos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no sólo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad». ( 30 )

73.

Desde la adopción del Tratado de Maastricht, los Estados miembros han tomado consciencia de la importancia de este principio y han instado a la Comisión a presentar rápidamente al Consejo un informe sobre las medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las instituciones. ( 31 ) De ello se derivó la inserción del artículo 255 CE en el Tratado de Ámsterdam, actualmente artículo 15 TFUE y, sobre todo, su consagración en el artículo 42 de la Carta, que convierte el derecho de acceso a los documentos de las instituciones en un derecho fundamental.

74.

La existencia de una presunción general de confidencialidad es una excepción a este derecho fundamental y, por tanto, debe interpretarse de manera restrictiva, tal como ha recordado el Tribunal de Justicia en diversas ocasiones y en particular en la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo. ( 32 )

75.

Asimismo, he señalado anteriormente que, con arreglo a las disposiciones del Reglamento n.o 1049/2001, la Comisión conserva el derecho a denegar el acceso a sus documentos si justifica en un caso concreto la existencia de un riesgo de un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones y si verifica que no existe un interés público superior para la divulgación de dichos documentos. Pues bien, decidir aplicar una presunción general de confidencialidad en una situación como la del presente asunto equivaldría, en realidad, a invertir el equilibrio del sistema establecido por este Reglamento. En efecto, la Comisión podría eludir la justificación de la denegación de acceso a dichos documentos de manera concreta e individual y basar dicha denegación en consideraciones de carácter general. Además, correspondería a quien deseara acceder a los documentos de la Comisión probar la existencia de tal interés público superior. Esto conduciría, de hecho, a una inversión de la carga de la prueba, todo lo cual parece incompatible con el artículo 42 de la Carta, con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anteriormente citada en las presentes conclusiones y con la propia voluntad del legislador de la Unión en relación con los documentos legislativos.

76.

Por añadidura, contrariamente a lo que afirma la Comisión, opino que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en el apartado 106 de la sentencia recurrida al indicar que, en la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, ( 33 )«el Tribunal de Justicia, por primera vez, reconoció la posibilidad de que una institución se basase en presunciones generales» respecto de documentos legislativos. En efecto, el Tribunal General se refiere, precisamente, a los apartados 46, 47 y 50 de esta sentencia. Ahora bien, estos apartados se enmarcan en las explicaciones que dio el Tribunal de Justicia en cuanto al desarrollo del examen que debe efectuar la institución que se vea afectada por una solicitud de acceso a los documentos y por el contenido de la motivación que debe seguir. El Tribunal de Justicia sólo se ocupa posteriormente del examen de los motivos invocados por las recurrentes en casación. Por lo tanto, no puede entenderse que el simple recordatorio que realiza el Tribunal de Justicia en los apartados 46, 47 y 50 enuncie la posibilidad de que una institución se base en presunciones generales en tal supuesto.

77.

Por consiguiente, habida cuenta de todo lo anterior, opino que, al concluir en los apartados 100 a 106 de la sentencia recurrida que la Comisión podía basarse válidamente en una presunción general de confidencialidad para denegar el acceso a los documentos controvertidos, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.

78.

Según ClientEarth, apoyada por los Gobiernos finlandés y sueco, en los apartados 55 a 127 de la sentencia recurrida, el Tribunal General realizó una aplicación errónea de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al reconocimiento de una presunción general de confidencialidad. Así pues, en su opinión el Tribunal General no tuvo en cuenta el hecho de que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, al admitir ampliar el alcance de la presunción general de confidencialidad a los estudios relativos a la conformidad de la legislación de diferentes Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho. Entonces el Tribunal de Justicia hizo hincapié en «la exigencia de interpretación y de aplicación estrictas de esa presunción, que constituye una excepción a la obligación de examen concreto e individual por la institución interesada de cada documento al que se solicita acceso […], y de manera más general al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos en poder de las instituciones de la Unión». ( 34 )

79.

A su entender, al reconocer la presunción general de confidencialidad a favor de las evaluaciones de impacto, el Tribunal General no tuvo en cuenta esta exigencia y vulneró la naturaleza de derecho fundamental del principio de transparencia consagrado por el Tratado, así como el Reglamento n.o 1049/2001.

80.

Asimismo, la recurrente en casación reprocha al Tribunal General que dedujera de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el apartado 67 de la sentencia recurrida, que se puede reconocer una presunción general de confidencialidad cuando lo exige el «buen desarrollo» del procedimiento en cuestión, aun cuando los asuntos en los que se reconoció dicha presunción sólo se referían a documentos referidos a un procedimiento jurisdiccional o administrativo en curso —la Comisión, en este último caso, actuaba en su condición de guardiana de los Tratados y como organismo de ejecución del Derecho de la Unión—, y que tales presunciones se reconocieron sobre la base del principio de igualdad de armas o de consideraciones similares, o porque el acceso a tales documentos podía perjudicar directamente los intereses de la institución de que se trata, al comprometer su capacidad de defenderse eficazmente, o los intereses de terceros a que se preserve la confidencialidad de la información comunicada a la Comisión.

81.

Por otra parte, la recurrente en casación y el Gobierno finlandés consideran que, en los asuntos en los que el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de una presunción general de confidencialidad, ha justificado dicho reconocimiento mediante el hecho de que la aplicación de tal presunción general estaba expresamente justificada por la existencia de una normativa específica que limitaba de un modo u otro el acceso a los documentos o preveía que no se concediera el acceso de terceros a esos documentos. ( 35 )

82.

Según la recurrente en casación, la aplicación por el Tribunal General de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia también es errónea, dado que los documentos controvertidos no se refieren a un procedimiento administrativo en el que corresponda a la Comisión velar por el respecto del Derecho de la Unión ni a un procedimiento jurisdiccional, que el acceso a estos documentos no puede perjudicar los intereses normalmente protegidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mediante una presunción general, como la igualdad de armas, y que dicho acceso no favorece los intereses de una tercera parte en particular, ya que ClientEarth es una organización no gubernamental que tiene por objeto la protección del medio ambiente y no intenta promover intereses privados.

83.

La Comisión replica que no se desprende en modo alguno de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al reconocimiento de presunciones generales de confidencialidad una norma según la cual la Comisión, para poder aplicar tales presunciones, deba actuar como organismo de ejecución del Derecho de la Unión. La Comisión considera, por el contrario, que el Tribunal General aplicó correctamente esta jurisprudencia al declarar, en los apartados 68 a 75, 78 y 97 de la sentencia recurrida, que el reconocimiento de una presunción general de confidencialidad para documentos como los controvertidos supone, por una parte, que estos documentos pertenezcan a una única y misma categoría y, por otra parte, que, habida cuenta de las normas que rigen la preparación de propuestas políticas por la Comisión, el acceso a los documentos solicitados perjudicaría gravemente este procedimiento específico mientras se encuentre en curso.

84.

Asimismo, la Comisión sostiene, contrariamente a lo que da a entender la recurrente en casación, que el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001 establece precisamente que la eficacia del proceso de toma de decisiones de las instituciones constituye un interés propio cuya protección puede justificar excepciones al acceso del público a los documentos.

85.

Según la recurrente en casación, el Tribunal General realizó una aplicación errónea de la jurisprudencia relativa a las presunciones generales de confidencialidad.

86.

En el apartado 66 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indica que «de la jurisprudencia [del Tribunal de Justicia] resulta que, para oponer válidamente una presunción general a la persona que solicita el acceso a documentos sobre la base del Reglamento n.o 1049/2001, es necesario que los documentos solicitados formen parte de una misma categoría de documentos o sean de igual naturaleza». A continuación, en el apartado 67 de esta sentencia, estima que «de dicha jurisprudencia resulta que la aplicación de las presunciones generales viene principalmente dictada por la necesidad imperiosa de asegurar el correcto funcionamiento de los procedimientos en cuestión y de garantizar que sus objetivos no se vean comprometidos. Así, el reconocimiento de una presunción general puede basarse en la incompatibilidad del acceso a los documentos de determinados procedimientos con el buen desarrollo de éstos y en el riesgo de que se perjudique a éstos, debiendo tener en cuenta que las presunciones generales permiten preservar la integridad del desarrollo del procedimiento limitando la injerencia de terceras partes». El Tribunal General continúa indicando que «la aplicación de reglas específicas establecidas por un acto jurídico relativo a un procedimiento que se tramita ante una institución de la Unión a efectos del cual se han elaborado los documentos solicitados es uno de los criterios que pueden justificar el reconocimiento de una presunción general».

87.

De lo anterior se desprende que el Tribunal General parece considerar que, para aplicar una presunción general de confidencialidad, se deben tener en cuenta tres criterios, a saber, que los documentos pertenezcan a una misma categoría o sean de igual naturaleza, que el acceso a estos documentos obstaculice el buen desarrollo del procedimiento de que se trate y que exista un texto legislativo que regule específicamente las condiciones de acceso a los documentos solicitados, si bien este último criterio no es decisivo para el Tribunal General. ( 36 )

88.

Es innegable que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, para poder aplicar una presunción general de confidencialidad, los documentos en cuestión deben ser de igual naturaleza. ( 37 ) En cambio, si bien es cierto que, en los cinco casos en los que el Tribunal de Justicia ha reconocido tales presunciones, ( 38 ) estaba en juego el buen desarrollo de un procedimiento específico, no pienso que estas presunciones puedan aplicarse a todo tipo de procedimientos, incluido el legislativo. En efecto, tal como recordó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión, ( 39 )«en todos los asuntos [en los que se admitió una presunción general de confidencialidad], la denegación de acceso discutida abarcaba un conjunto de documentos claramente delimitado por su pertenencia común al expediente de un procedimiento administrativo o jurisdiccional en curso». ( 40 )

89.

Por el contrario, en esa sentencia, dictada algunos meses antes de la sentencia recurrida, el Tribunal de Justicia parece haber limitado claramente el recurso a las presunciones generales de confidencialidad a los casos en los que los documentos cuya divulgación se solicita se enmarquen en un procedimiento administrativo o jurisdiccional en curso. A este respecto, tal como señala ClientEarth, el Tribunal de Justicia rechazó expresamente la ampliación del alcance de la presunción de confidencialidad a los estudios relativos a la conformidad de la legislación de diferentes Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión, realizados por una empresa, mediante solicitud y por cuenta de la Comisión, que, a la fecha del envío de la decisión de denegación de acceso a esos estudios, no correspondían a la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento. ( 41 )

90.

Asimismo, tal como he señalado en los puntos 72 a 75 de las presentes conclusiones, se desprende no sólo de las normas de Derecho primario y derivado, sino también de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que el derecho de acceso a los documentos de las instituciones, que deriva del principio de transparencia, es un derecho cuyas excepciones deben interpretarse de forma tanto más estricta cuanto que se trata de un derecho fundamental y que el presente asunto se refiere a documentos legislativos.

91.

Por tanto, aunque el Tribunal General, en los apartados 58 a 61 de la sentencia recurrida, citó correctamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la exigencia de una interpretación estricta de las excepciones al derecho de acceso a los documentos de las instituciones, en mi opinión, no obstante, dicho Tribunal no extrajo las consecuencias que se imponían, habida cuenta de la naturaleza concreta de los documentos controvertidos.

92.

Así pues, al realizar una aplicación errónea de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los apartados 55 a 127, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.

93.

Mediante la segunda parte del primer motivo, ClientEarth, apoyada por los Gobiernos finlandés y sueco, alega que el Tribunal General no podía basarse en el artículo 17 TUE, apartados 1 a 3, para fundamentar una presunción general de confidencialidad en favor de los documentos controvertidos. La recurrente aduce, en primer lugar, que una mayor transparencia del proceso de toma de decisiones refuerza la independencia de la Comisión y no tiene por efecto, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en los apartados 55 a 99 de la sentencia recurrida, que ésta resulte más vulnerable a las influencias y las presiones externas de todo tipo, impidiéndole así ejercer el papel que se le ha encomendado, con arreglo al artículo 17 TUE, apartados 1 a 3, con plena independencia y en interés general.

94.

La recurrente en casación asevera, por el contrario, que, como indicó, en su opinión, el Tribunal de Justicia en el apartado 45 de la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, ( 42 ) una mayor transparencia reforzaría la legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. Por tanto, a su entender, el acceso del público a documentos como los controvertidos no sólo permite resistir mejor a las presiones externas, en la medida en que la transparencia del proceso de evaluación de impacto hace que dichas presiones fueran más visibles para el mundo exterior, sino que también permite a los ciudadanos comprender mejor las cuestiones en juego en el proceso de toma de decisiones y suscitar, en su caso, un debate, sin por ello menoscabar la independencia de la Comisión ni el espacio de reflexión del que debe gozar.

95.

Además, ClientEarth sostiene que el Tribunal de Justicia indicó claramente en los apartados 62 y 63 de la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, ( 43 ) que una institución no puede denegar el acceso y alegar el perjuicio que se ocasiona a su independencia basándose únicamente en que el acceso a los documentos podría generar un riesgo de presiones externas.

96.

En segundo lugar, la recurrente en casación considera que el artículo 17 TUE no puede constituir una base general que permita a la Comisión oponerse al acceso a sus documentos alegando que su divulgación perjudicaría gravemente al proceso de toma de decisiones. En efecto, a juicio de esa parte tal enfoque podría tener como consecuencia ampliar de manera excesiva la excepción al derecho de acceso a los documentos de las instituciones, en la medida en que la Comisión podría limitarse a invocar el artículo 17 TUE para denegar dicho derecho. ClientEarth cita, en este sentido, los puntos 43 a 45 de las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en los asuntos ClientEarth/Comisión y ClientEarth y PAN Europe/EFSA. ( 44 ) La recurrente en casación añade que, si el Tribunal de Justicia confirmara tal enfoque, iría contra el principio según el cual las excepciones al ejercicio del derecho de acceso deben interpretarse de forma estricta.

97.

La Comisión responde que, contrariamente a lo que afirma la recurrente en casación, las normas que rigen la preparación y la elaboración de las propuestas políticas por la Comisión no prevén que esta última lo deba hacer en un diálogo constante con las partes interesadas. La Comisión indica, al contrario, que, tal como reconoció acertadamente el Tribunal General en los apartados 79 a 84 y 96 de la sentencia recurrida, si se estableciera tal diálogo permanente, en particular a raíz de la publicación de documentos como los controvertidos, la Comisión no dispondría de un espacio de deliberación autónomo suficiente y sería incapaz de decidir con plena independencia, como se establece en el artículo 17 TUE, apartado 3.

98.

En cuanto a la alegación de la recurrente en casación consistente en afirmar que la comprensión del proceso de toma de decisiones no atentará contra la independencia de la Comisión, ésta replica que, si bien la solicitud de acceso a los documentos controvertidos tiene por objeto la buena comprensión de este proceso, la recurrente en casación o cualquier otra parte interesada pueden perfectamente esperar a la publicación de estos documentos una vez haya concluido ese proceso, bien porque se haya realizado una propuesta legislativa, bien porque la iniciativa haya sido abandonada.

99.

La recurrente en casación reprocha al Tribunal General, en esencia, que dictaminara que el recurso, por parte de la Comisión, a una presunción general de confidencialidad para denegar el acceso a los documentos controvertidos estaba justificada en la medida en que «se requiere tal presunción general habida cuenta de las normas que regulan la preparación y la elaboración, por la Comisión, de propuestas políticas, entre ellas, en su caso, propuestas de actos legislativos». ( 45 )

100.

Tras haber recordado, en los apartados 79 a 82 de esta sentencia, el papel de la Comisión en el proceso legislativo, el Tribunal General indicó que la Comisión debía poder actuar con total independencia y al servicio del interés general cuando prepara y elabora propuestas políticas. ( 46 ) Tras haber explicado la función de las evaluaciones de impacto y admitido que tales evaluaciones se inscriben en un objetivo de transparencia y de apertura del proceso de toma de decisiones de la Comisión para la preparación y la elaboración de propuestas políticas y con vistas al objetivo de participación de las partes interesadas en el citado proceso, ( 47 ) el Tribunal General dedujo de ello que, una vez se hubiera consultado a las partes interesadas y se hubiera recabado la información, la Comisión debía poder disfrutar de un espacio de reflexión para decidir con plena independencia, sin presión externa ni tampoco influencia de terceros, las iniciativas políticas que debe proponer. ( 48 ) Más en concreto, el Tribunal General declaró en el apartado 95 de esta sentencia que «es preciso […] proteger [la] facultad de iniciativa [de la Comisión en materia legislativa] de todo control sobre intereses públicos o privados que intente, fuera de las consultas organizadas, obligar a la Comisión a adoptar una iniciativa política, a modificarla, incluso a renunciar a ésta, y que prolongase, o complicase, así la discusión en dicha institución».

101.

Así pues, en el apartado 96 de dicha sentencia, el Tribunal General consideró que, «dado que el informe de evaluación de impacto incluye, como resulta del apartado 88 [de la sentencia recurrida], una comparación de las diferentes opciones políticas barajadas en esa fase, la divulgación de dicho informe, ya sea en fase de proyecto, así como de los dictámenes emitidos por el comité al respecto incrementa el riesgo de que terceros intenten, fuera de la consulta pública organizada por la Comisión, ejercer de manera específica influencia sobre la elección, por la Comisión, de una opción política y el sentido de la propuesta política que ésta debe adoptar. Las mismas personas u organismos que hayan presentado observaciones durante la consulta pública, si tuvieran acceso inmediatamente a los documentos de la evaluación de impacto, podrían presentar nuevas observaciones o críticas de las opciones e hipótesis barajadas, sosteniendo precisamente que su punto de vista no ha sido tomado en cuenta suficientemente, mientras que la Comisión debe poder disfrutar, después de la fase pública de consulta, de un espacio de reflexión autónomo, temporalmente alejado de las influencias y de las presiones externas de toda naturaleza».

102.

En primer lugar, tal como he señalado anteriormente, no pienso que una institución pueda recurrir a una presunción general de confidencialidad relativa a documentos legislativos, como los documentos controvertidos.

103.

Como alega la recurrente en casación, esta apreciación parece confirmada asimismo por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, en la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, ( 49 ) el Tribunal de Justicia dictaminó, en lo referente a un asunto relativo a la negativa de acceso a un documento legislativo, que «es precisamente la transparencia a este respecto lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a aumentar la confianza de éstos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no sólo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad». ( 50 )

104.

A continuación, el Tribunal de Justicia afirmó que, «por lo que respecta a la alegación […] de que una posible divulgación de los dictámenes jurídicos que emite [el] Servicio Jurídico [del Consejo] en el marco de procedimientos legislativos comprometería la independencia de dicho Servicio, debe señalarse que este temor está en el centro mismo de los intereses protegidos por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001. En efecto […] esta excepción consiste precisamente en proteger el interés que tiene una institución en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos». El Tribunal de Justicia continuó indicando que, «sin embargo, hay que destacar que el Consejo se basó, a este respecto, tanto ante el Tribunal [General] como ante el Tribunal de Justicia, en meras afirmaciones sin respaldo alguno de argumentos detallados. Pues bien, a la luz de las consideraciones que siguen, no se pone de manifiesto un verdadero riesgo, razonablemente previsible y no puramente hipotético, de menoscabo de dicho interés». ( 51 )

105.

Por último, el Tribunal de Justicia, en el apartado 64 de esa misma sentencia, declaró que, «respecto de las eventuales presiones ejercidas con objeto de influir en el tenor de los dictámenes emitidos por el Servicio Jurídico del Consejo, baste señalar que, aun suponiendo que los miembros de dicho Servicio Jurídico sufran presiones ilegítimas con este fin, serían estas presiones y no la posibilidad de divulgación de los dictámenes jurídicos lo que menoscabaría el interés de tal institución en recibir dictámenes jurídicos sinceros, objetivos y completos, y correspondería, evidentemente, al Consejo adoptar las medidas necesarias para poner fin a aquéllas».

106.

En mi opinión, de esta jurisprudencia se desprende que, si bien es cierto que la Comisión, como el Consejo, debe poder disfrutar de un espacio de reflexión libre de toda presión exterior para preservar su independencia en materia legislativa, y que, en este sentido, ésta puede justificar la negativa de acceso a un documento legislativo sobre la base del artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001, no obstante le corresponde demostrar que existe un verdadero riesgo de perjuicio al proceso de toma de decisiones que sea razonablemente previsible y no meramente hipotético.

107.

Por lo tanto, me parece que sería incompatible con esta jurisprudencia admitir que una institución pueda invocar una presunción general de confidencialidad para denegar el acceso a un documento legislativo aun cuando, tal como he señalado, puede justificar esta presunción mediante consideraciones de carácter general. Por lo demás, opino que, en la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, ( 52 ) el Tribunal de Justicia rechazó precisamente la posibilidad de recurrir a una presunción general de confidencialidad relativa a los dictámenes jurídicos, documentos legislativos, dado que dictaminó en el apartado 57 de esta sentencia que «el Tribunal [General] consideró erróneamente que existe una necesidad general de confidencialidad por lo que respecta a los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a cuestiones legislativas».

108.

Por consiguiente, al concluir en el apartado 97 de la sentencia recurrida que «la Comisión puede presumir, sin proceder a un examen concreto e individual de cada uno de los documentos elaborados en el marco de la preparación de una evaluación de impacto, que la divulgación de dichos documentos perjudica, en principio, gravemente a su proceso de toma de decisiones de elaboración de una propuesta política», el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.

109.

Mediante la tercera parte del primer motivo, ClientEarth alega, con el apoyo del Gobierno sueco sobre este punto, que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al reconocer una presunción general de confidencialidad en favor de los documentos controvertidos sin verificar el riesgo de que la divulgación de este tipo de documentos perjudique de forma específica, concreta y efectiva al interés protegido por el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001.

110.

En efecto, la recurrente en casación considera que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las instituciones de la Unión sólo pueden denegar el acceso a sus documentos si explican la razón por la que el acceso a estos documentos puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción, ( 53 ) y ello incluso si la institución en cuestión se basa en una presunción general relativa a una categoría de documento. La recurrente en casación considera que este requisito previo es necesario para que cada ciudadano pueda conocer las razones por las cuales se ha denegado su solicitud, así como para garantizar que sólo se justifique una excepción al principio del mayor acceso posible cuando el acceso a los documentos solicitados perjudique de forma específica y efectiva al interés protegido por el artículo 4, apartado 3, de este Reglamento.

111.

Pues bien, ClientEarth sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar, en el apartado 96 de la sentencia recurrida, que la Comisión podía basarse en consideraciones de carácter general e hipotético para denegar el acceso a los documentos controvertidos. En efecto, la recurrente en casación considera que no basta con afirmar, como a su entender admitió el Tribunal General, que la divulgación perjudica de forma específica y efectiva al proceso de toma de decisiones de la institución de que se trata ya que un tercero podría intentar influir sobre las decisiones políticas que se definen en el informe de evaluación de impacto. En ese caso, la Comisión podría invocar tal justificación de carácter general e hipotético de manera abusiva para justificar la denegación de acceso a todos sus documentos.

112.

El Gobierno finlandés añade que, a su juicio, no puede considerarse automáticamente que toda divulgación de información que figura en los documentos controvertidos constituya un «perjuicio grave» para los procesos de toma de decisiones de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de dicho Reglamento.

113.

La Comisión responde, en primer lugar, que el Tribunal General explicó en el apartado 96 de la sentencia recurrida cuál era el riesgo objetivo, real y específico que implicaría la divulgación de los documentos controvertidos para sus procesos de toma de decisiones. Así pues, este riesgo reside en el hecho de que tal divulgación permitiría que las personas que ya hubieran presentado observaciones durante la consulta pública presentaran nuevas observaciones o críticas y de esta manera menoscabaran el espacio de reflexión autónomo del que debe poder disfrutar la Comisión. En segundo lugar, la Comisión alega que, como indicó el Tribunal General en el apartado 120 de la sentencia recurrida, la recurrente en casación ignora la principal característica y el objeto de la presunción general que, una vez reconocida, permite precisamente a la Comisión basarse en motivos de denegación de carácter general y prescindir de un examen concreto e individual de los documentos solicitados.

114.

Entiendo que la recurrente en casación considera que, cuando una institución deniegue el acceso a documentos basándose en una presunción general de confidencialidad, debe no obstante verificar si la divulgación de este tipo de documentos puede perjudicar de forma específica, concreta y efectiva al interés protegido por el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001. Esa parte afirma, en realidad, que el examen que debe realizar la institución ha de ser el mismo que el que ésta debe efectuar cuando realiza un examen individual y concreto del documento.

115.

No comparto esta postura. Debo recordar que, según una jurisprudencia reiterada, «[la institución de que se trata] puede basarse, [para denegar el acceso a unos documentos], en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza». ( 54 ) Por consiguiente, la presunción general de confidencialidad permite a la institución que la invoca justificar la denegación de acceso a unos documentos mediante el perjuicio que supondría, por regla general, la divulgación de este tipo de documento. De este modo, el Tribunal de Justicia ha reconocido que este perjuicio podía suponer un menoscabo del derecho de defensa o a la igualdad de armas o incluso un perjuicio global a los procedimientos jurisdiccionales.

116.

Por lo demás, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, ( 55 ) que «la Comisión puede basarse en la presunción de que la divulgación de escritos procesales presentados en procedimientos jurisdiccionales pendientes perjudica a estos procedimientos en el sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guion, [del Reglamento n.o 1049/2001] y que, en consecuencia, puede, durante el curso de tales procedimientos, denegar las solicitudes de acceso que tengan por objeto tales documentos, sin estar obligada a realizar un examen concreto». ( 56 ) Del mismo modo, en la sentencia de 14 de julio de 2016, Sea Handling/Comisión, ( 57 ) el Tribunal de Justicia dictaminó, acerca de documentos relativos a los procedimientos de control de las ayudas de Estado, que «no incumbía en el presente caso al Tribunal General examinar la cuestión de si la divulgación del contenido de los documentos solicitados por Sea Handling podía perjudicar a los intereses protegidos, dado que el Tribunal General sólo debía verificar si la Comisión tenía razones fundadas para considerar que esos documentos entraban dentro del ámbito de una investigación realizada en el marco de un procedimiento de control de las ayudas de Estado». ( 58 ) El Tribunal de Justicia consideró que, «en efecto, como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado 65 de [su] sentencia [de 25 de marzo de 2015, Sea Handling/Comisión (T‑456/13, no publicada, EU:T:2015:185)], la exigencia de comprobar si tal presunción general se aplica realmente al presente asunto no puede interpretarse en el sentido de que la institución deba examinar individualmente todos los documentos cuya divulgación se solicita, dado que esta exigencia privaría a esta presunción general de su efecto útil». ( 59 )

117.

La razón de ser de tal presunción se basa precisamente en la posibilidad de presumir que la divulgación de un tipo de documentos perjudicaría a uno de los intereses protegidos, sin deber pasar por un examen concreto e individual de esos documentos. También es la razón por la cual, como he señalado, esta excepción al derecho de acceso a los documentos de las instituciones debe interpretarse de forma aún más estricta.

118.

Por estas razones, considero que el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al no verificar la existencia de un perjuicio específico, concreto y efectivo para el interés protegido por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001.

119.

ClientEarth, con el apoyo del Gobierno finlandés, sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en los apartados 113 a 127 de la sentencia recurrida, al establecer criterios que hacen que la presunción general de confidencialidad tenga un carácter iuris et de iure. Más concretamente, considera que al declarar en el apartado 120 de esa sentencia que las alegaciones de la recurrente en casación basadas, en particular, en la falta de demostración de un riesgo real de presión pública, en el carácter no sensible de los documentos controvertidos y en la falta de pertinencia del hecho de que los procesos de toma de decisiones se encuentren en una fase temprana, no podían en modo alguno destruir esa presunción general, debido a que esas alegaciones sólo tenían por objeto criticar el carácter general de la fundamentación de las decisiones controvertidas y que no aportaban elementos concretos que permitieran destruir dicha presunción general, el Tribunal General la convirtió en una presunción iuris et de iure.

120.

La Comisión responde que, mediante sus alegaciones, la recurrente en casación ignora precisamente la propia naturaleza de la presunción general de confidencialidad de este tipo de documentos. Asimismo, la Comisión considera que, contrariamente a lo que sostiene la recurrente en casación, el hecho de que el Tribunal General haya indicado que no existía ningún elemento concreto que permitiera destruir esta presunción general demuestra efectivamente que dicha presunción era irrefutable, pero que, en el presente asunto, es la recurrente en casación quien no ha demostrado de qué manera la divulgación de los documentos solicitados perjudica los procesos de toma de decisiones de la Comisión.

121.

Habida cuenta de que pienso que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al reconocer la existencia de una presunción general de confidencialidad en favor de los documentos controvertidos, considero que no procede responder a la quinta parte del primer motivo de casación.

122.

En atención a las consideraciones anteriores, considero que el primer motivo de casación está fundamentado y que, por lo tanto, debe anularse la sentencia recurrida.

123.

Por consiguiente, no me parece necesario examinar el segundo motivo de casación, que la recurrente en casación presentó con carácter subsidiario.

124.

A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el presente caso, dado que ClientEarth solicitó la condena en costas de la Comisión y las pretensiones de la Comisión han sido desestimadas, procede condenarla en costas.

125.

Asimismo, como partes coadyuvantes, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas, con arreglo al artículo 140, apartado 1, de este Reglamento de Procedimiento.

126.

En virtud de las consideraciones anteriores, sugiero al Tribunal de Justicia que se pronuncie en el siguiente sentido: