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Document 62013CC0004

Conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas el 10 de abril de 2014.
Agentur für Arbeit Krefeld - Familienkasse contra Susanne Fassbender-Firman.
Petición de decisión prejudicial: Bundesfinanzhof - Alemania.
Seguridad social - Reglamento (CEE) nº 1408/71 - Prestaciones familiares - Normas en caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares.
Asunto C-4/13.

Court reports – general

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2014:262

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MELCHIOR WATHELET

presentadas el 10 de abril de 2014 ( 1 )

Asunto C‑4/13

Agentur für Arbeit Krefeld — Familienkasse

contra

Susanne Fassbender-Firman[Petición de decisión prejudicial

planteada por el Bundesfinanzhof (Alemania)]

«Seguridad social — Reglamento (CEE) no 1408/71 — Artículo 76, apartado 2 — Prestaciones familiares — Normas destinadas a evitar la acumulación — No presentación de una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia — Posibilidad de suspender las prestaciones»

I. Introducción

1.

La presente petición de decisión prejudicial, presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de enero de 2013 por el Bundesfinanzhof (Alemania), tiene por objeto la interpretación del artículo 76, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) no 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, ( 2 ) modificado por el Reglamento (CE) no 1992/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006 ( 3 ) (en lo sucesivo, «Reglamento no 1408/71»).

2.

Esta petición de decisión prejudicial se plantea en el marco de un litigio entre la Agentur für Arbeit Krefeld — Familienkasse (Oficina de Empleo de Krefeld — Caja de prestaciones familiares; en lo sucesivo, «Familienkasse»), y la Sra. Fassbender-Firman, relativo a la revocación de la concesión de prestaciones familiares con efectos a partir de julio de 2006 y la recuperación de las prestaciones familiares abonadas entre julio de 2006 y marzo de 2007 (en lo sucesivo, «período litigioso»).

3.

La Sra. Fassbender-Firman y su cónyuge tienen derecho a percibir prestaciones familiares por su hijo en Alemania y en Bélgica. En virtud del artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71, el Reino de Bélgica, Estado miembro de residencia de los miembros de esta familia, es competente con carácter prioritario para el pago de las prestaciones familiares con el fin de evitar su acumulación injustificada. No obstante, durante el período litigioso, la Sra. Fassbender-Firman percibió prestaciones familiares en Alemania, mientras que su marido ni las solicitó ni las recibió en Bélgica.

4.

El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia, en particular, si, y en su caso, en qué condiciones, la institución competente del otro Estado miembro (la República Federal de Alemania) dispone, en virtud del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 y a falta de presentación de una solicitud de prestaciones familiares en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia (el Reino de Bélgica), de la facultad discrecional de suspender las prestaciones abonadas en Alemania hasta el importe previsto por la legislación belga.

II. Marco jurídico

A. Normativa de la Unión

5.

El artículo 1, letra u), del Reglamento no 1408/71 establece:

«i)

la expresión “prestaciones familiares” designa todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a compensar las cargas familiares en el marco de una legislación prevista en la letra h) del apartado 1 del artículo 4, [...];

ii)

la expresión “subsidios familiares” designa las prestaciones periódicas en metálico concedidas exclusivamente en función del número y, en su caso, de la edad de los miembros de la familia».

6.

A tenor de su artículo 4, apartado 1, letra h), el Reglamento no 1408/71 se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con las prestaciones familiares.

7.

El artículo 73 del Reglamento no 1408/71, titulado «Trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia cuyas familias residan en un Estado miembro distinto del Estado competente», disponía lo siguiente:

«El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia sometido a la legislación de un Estado miembro tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas por la legislación del primer Estado, como si residieren en el territorio de éste, sin perjuicio de las disposiciones del Anexo VI.»

8.

El artículo 76 del Reglamento no 1408/71, que lleva por título «Normas de prioridad en caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares en virtud de la legislación del Estado competente y en virtud de la legislación del Estado miembro de residencia de los miembros de la familia», en su versión aplicable a los hechos del litigio principal, establecía:

«1.   Cuando durante el mismo período, para el mismo miembro de la familia y debido al ejercicio de una actividad profesional, las prestaciones familiares estén previstas por la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residan los miembros de la familia, el derecho a las prestaciones familiares debidas en virtud de la legislación de otro Estado miembro quedará suspendido, llegado el caso, en aplicación de los artículos 73 o 74, hasta el total establecido por la legislación del primer Estado miembro.

2.   Si no se presenta una solicitud de prestaciones en el Estado miembro en cuyo territorio residen los miembros de la familia, la institución competente del otro Estado miembro podrá aplicar las disposiciones del apartado 1 del mismo modo que si aquéllas hubieran sido concedidas en el primer Estado miembro.»

B. Marco jurídico nacional alemán en vigor durante el período litigioso

9.

El artículo 65 de la Einkommensteuergesetz (Ley del impuesto sobre la renta; en lo sucesivo, «EStG»), denominado «Otras prestaciones por hijos», establecía:

«1.   No se abonará el subsidio familiar por hijos por los que se disfrute, o se disfrutaría si así se solicitase, de alguna de las siguientes prestaciones:

1)

subsidios por hijo a cargo previstos en la normativa sobre el seguro de accidentes o ayudas económicas por hijo reconocidas en la normativa sobre seguros de invalidez y jubilación;

2)

prestaciones por hijo concedidas en el extranjero que sean equivalentes a subsidios familiares o a cualquiera de las prestaciones mencionadas en el punto 1;

[...]»

10.

En virtud del artículo 4 de la Bundeskindergeldgesetz (Ley sobre subsidios familiares por hijo a cargo; en lo sucesivo, «BKGG»), titulado «Otras prestaciones por hijos»:

«No se concederá subsidio familiar por aquellos hijos que se beneficien de una de las prestaciones enumeradas a continuación o que se beneficiarían de las mismas en caso de que se presentase una solicitud al respecto:

1)

subsidios por hijo a cargo previstos en la normativa sobre el seguro de accidentes o ayudas económicas por hijo reconocidas en la normativa sobre seguros de invalidez y jubilación;

2)

prestaciones por hijos concedidas fuera de Alemania que sean equivalentes a subsidios familiares o a cualquiera de las prestaciones mencionadas en el punto 1;

[...]»

III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales

11.

La Sra. Fassbender-Firman, de nacionalidad alemana, y su cónyuge, de nacionalidad belga, son padres de un hijo nacido en 1995. La Sra. Fassbender‑Firman desempeña en Alemania una actividad que implica la obligación de cotizar a la seguridad social. Después de estar en situación de desempleo, el cónyuge de la Sra. Fassbender-Firman comenzó a trabajar en noviembre de 2006 en una empresa de trabajo temporal belga. La familia, que vivía en Alemania, se trasladó a Bélgica en junio de 2006, donde reside desde entonces. La Sra. Fassbender-Firman continuó percibiendo los subsidios familiares en Alemania por su hijo, mientras que su cónyuge no había ni solicitado ni percibido ningún subsidio familiar en Bélgica.

12.

Cuando la Familienkasse supo del traslado de la familia a Bélgica, revocó la concesión de los subsidios familiares con efectos a partir de julio de 2006 y reclamó la devolución de los subsidios familiares abonados a partir de esta fecha y durante todo el período litigioso. La Familienkasse consideró que si bien, en virtud de la normativa alemana, la Sra. Fassbender-Firman tenía derecho a percibir un subsidio familiar durante el período litigioso, le correspondía asimismo un derecho a percibir un subsidio familiar en Bélgica. De acuerdo con la Familienkasse, este derecho ascendía a 77,05 euros por mes en el período comprendido entre julio y septiembre de 2006 y a 78,59 euros por mes en el período comprendido entre octubre de 2006 y marzo de 2007. Según la Familienkasse, con arreglo a los artículos 76 a 79 del Reglamento no 1408/71, el derecho a los subsidios familiares alemanes debía suspenderse por el importe de los subsidios familiares belgas, y ya sólo debía abonar la diferencia entre los importes a los que se tiene derecho en Alemania y en Bélgica. La Familienkasse entiende que, con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71, es irrelevante que no se solicitasen los subsidios familiares previstos en Bélgica, ya que esta norma pretende precisamente evitar que se eluda el sistema de atribución de competencias establecido en el Reglamento no 1408/71 mediante la no presentación de una solicitud de subsidios familiares por parte de un asegurado.

13.

El Finanzgericht (Tribunal económico-administrativo), ante el que recurrió la Sra. Fassbender-Firman, consideró ilegal la resolución de la Familienkasse de revocación y recuperación de los subsidios familiares. Estimó que la Familienkasse no había ejercido la facultad de apreciación que le confiere el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71. En efecto, según el Finanzgericht, ( 4 ) de conformidad con el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71, la consecuencia jurídica de la imputación del subsidio familiar belga —no solicitado— al subsidio familiar alemán pertenece al ámbito de la facultad de apreciación de la Familienkasse, a diferencia de lo que sucede en virtud del artículo 76, apartado 1, de este mismo Reglamento. En otras palabras, no se trata de una decisión reglada. Asimismo, consideró que, con arreglo al artículo 102, primera frase, de la Finanzgerichtsordnung (Ley de la jurisdicción económica; en lo sucesivo, «FGO»), las decisiones discrecionales de la Administración sólo se someten a un control jurisdiccional limitado.

14.

Mediante su recurso de casación interpuesto ante el órgano jurisdiccional remitente contra la sentencia del Finanzgericht, la Familienkasse alega que el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 no otorga a la Administración una facultad discrecional, en el sentido de la legislación tributaria y social alemana, para la apreciación de las consecuencias jurídicas que extrae de los hechos. La Familienkasse alega que el artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71 contiene las normas fundamentales para la resolución de los problemas de acumulación de derechos a prestaciones familiares.

15.

De acuerdo con la Familienkasse, de ello resulta, para el litigio principal, que el derecho al subsidio familiar alemán queda suspendido por el importe del subsidio familiar que la Sra. Fassbender-Firman puede solicitar en el país de residencia. Esto significa, en su opinión, que aunque en principio existe ciertamente un derecho a prestaciones familiares, la suspensión anteriormente mencionada debe producirse de forma automática.

16.

En virtud de lo anterior, la Familienkasse considera que el verbo «podrá», utilizado en el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71, no puede interpretarse en el sentido de que concede a la Administración una facultad discrecional y que, por el contrario, únicamente significa que el Estado miembro cuya prestación queda suspendida sólo debe ya conceder la parte de la prestación familiar que le incumba, aún en caso de que en el país de residencia de la familia no se haya presentado ninguna solicitud de prestación familiar.

17.

En cambio, la Sra. Fassbender-Firman considera —al igual que el Finanzgericht— que la deducción de las prestaciones familiares previstas en el extranjero pertenece al ámbito de la facultad discrecional de la Familienkasse en virtud del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71.

18.

Según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 tiene como efecto otorgar a la institución competente la facultad de decidir si, en caso de no haberse presentado una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia, aplica o no el artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71 y, por tanto, suspende total o parcialmente el derecho a la prestación familiar que debe abonar. El órgano jurisdiccional remitente considera que se desprende en particular de los antecedentes legislativos del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 que dicha disposición constituye una norma especial aplicable al caso particular de que no se haya presentado una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de la familia. Al introducir este apartado 2 en el artículo 76 del Reglamento no 1408/71, el legislador quiso dar una respuesta precisa a la anterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 5 ) según la cual en caso de no haberse presentado ninguna solicitud de prestaciones en el Estado miembro del domicilio de la familia no debe suspenderse el derecho al subsidio familiar en el Estado miembro de empleo.

19.

Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente observa que, según la concepción alemana del Derecho, la utilización del verbo «podrá» en un texto legal o reglamentario no implica necesariamente que se conceda a la Administración una facultad de apreciación. Esa palabra se emplea como simple sinónimo de «estar facultado» o «estar autorizado». El órgano jurisdiccional remitente considera que si el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 otorga a la institución competente una facultad de apreciación para decidir si, en caso de no haberse presentado una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia, aplica o no el artículo 76, apartado 1, de dicho Reglamento, procederá aclarar en qué consideraciones debe basarse la decisión de la citada institución. Añade que si el artículo 76, apartado 2, del Reglamento otorga a la institución competente una facultad de apreciación, se plantea la cuestión del alcance de la competencia judicial de control.

20.

En estas circunstancias, el Bundesfinanzhof decidió, a efectos de resolver el presente litigio, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)

¿Ha de interpretarse el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 en el sentido de que la institución competente del Estado miembro de empleo puede decidir discrecionalmente si aplica o no el artículo 76, apartado 1, de dicho Reglamento cuando no se haya presentado ninguna solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia?

2)

En caso de respuesta afirmativa, ¿conforme a qué criterios de apreciación puede la institución competente en materia de prestaciones familiares del Estado miembro de empleo aplicar el artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71 como si las prestaciones hubieran sido concedidas en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia?

3)

En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿en qué medida está sujeta a control judicial la decisión discrecional de la institución competente?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

21.

La República Helénica y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. El Tribunal de Justicia formuló una pregunta escrita a la República Federal de Alemania, a la que ésta ha respondido en el plazo establecido.

22.

La celebración de una vista se había fijado para el 5 de marzo de 2014. En dicha vista, además de invitarse a la Comisión a responder a una pregunta que se le había formulado, se pedía a las partes y a los interesados que se pronunciaran sobre los elementos de respuesta a las cuestiones prejudiciales que la Comisión había propuesto en sus observaciones escritas. Estas preguntas fueron planteadas con la esperanza de que la vista pudiese aportar determinadas reflexiones contando con la eventual participación, en particular, de las partes del litigio principal y de la República Federal de Alemania, que no presentaron observaciones escritas.

23.

Sin embargo, dado que únicamente la Comisión expresó su voluntad de participar, la vista fue anulada y la pregunta que se le había formulado para ser respondida oralmente se transformó en una cuestión para su respuesta escrita, respuesta que se recibió en el Tribunal de Justicia el 10 de marzo de 2014.

V. Análisis

A. Alegaciones

1. Sobre la primera cuestión prejudicial

24.

La República Helénica considera que el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 no debe interpretarse en el sentido de que la institución del Estado miembro de empleo tenga libertad para aplicar o no el artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71, cuando no se presente una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia. Según reiterada jurisprudencia, a falta de armonización a nivel de la Unión Europea, corresponde a la legislación de cada Estado miembro establecer los requisitos de concesión de las prestaciones de seguridad social así como el importe y la duración del período de concesión de éstas. ( 6 )

25.

En consecuencia, según la República Helénica, si bien el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 no extiende ipso iure la prohibición de acumulación al ejercitar el derecho a la prestación familiar a las situaciones en las que no se ha presentado una solicitud en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia, no hay nada en esta disposición que prohíba al Estado miembro de empleo regular directamente esta cuestión mediante una decisión legislativa por una u otra opción.

26.

La Comisión considera que el tenor del Reglamento no 1408/71 y, en concreto, la utilización del verbo «podrá» indican que el artículo 76, apartado 2, de este Reglamento constituye una norma habilitadora. En su opinión, el hecho de que la interpretación y la aplicación del artículo 76 del Reglamento no 1408/71 permitan considerar varios «criterios» aboga en favor de una habilitación de los Estados miembros. La Comisión observa que el legislador de la Unión adoptó también, tanto en el artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71 como en el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) no 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad (DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156), en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) no 118/97, disposiciones relativas a las prestaciones familiares que no dejan elección alguna a las instituciones competentes. Según la Comisión, la utilización del verbo «podrá» en el artículo 76 del Reglamento debe, a contrario, significar necesariamente que la consecuencia jurídica prevista no es automática.

27.

Sin embargo, la Comisión considera que el derecho a la prestación familiar no puede depender de la facultad de apreciación de la Administración, sino que dicha prestación ha de estar regulada de manera clara e inequívoca por los legisladores de los Estados miembros. Estima, en efecto, que no es posible una decisión discrecional sin criterios que orienten a la Administración. Según dicha institución, no es deseable ni concebible, desde el punto de vista de la política familiar, que la importante cuestión de las ayudas familiares se deje a la facultad de apreciación de la Administración.

28.

A este respecto, la Comisión señala que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una prestación podrá ser considerada prestación de seguridad social en la medida en que se conceda a sus beneficiarios, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, en función de una situación legalmente definida y en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento no 1408/71. Según la Comisión, si la prestación debe estar prevista en la legislación, debe suceder lo mismo con su eventual reducción, que no puede dejarse a la facultad discrecional de la institución del Estado miembro.

29.

En su respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, la Comisión indicó a éste que no disponía de información exacta sobre la intención del legislador al introducir el artículo 76, apartado 2, en el Reglamento no 1408/71. La propuesta de modificación del Reglamento no 1408/71 - [COM(88) 27 final], presentada por la Comisión al Consejo de la Unión Europea el 5 de febrero de 1998 no incluía la modificación del artículo 76, que fue adoptada posteriormente por el Consejo. La Comisión supone que, mediante esta modificación, el Consejo pretendía reaccionar frente a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, y en particular frente a las sentencias Salzano, EU:C:1984:343; Ferraioli, EU:C:1986:168 y Kracht, EU:C:1990:279. La Comisión no respondió a la pregunta del Tribunal de Justicia acerca de si el legislador había pretendido conferir a la institución competente la posibilidad de aplicar directamente el artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71, limitándose a reiterar, en gran medida, sus observaciones sobre la segunda cuestión prejudicial. Añadió que una regla de prioridad obligatoria que excluyese el ejercicio de una apreciación caso por caso constituiría una limitación desproporcionada del principio de libre circulación de los trabajadores.

2. Sobre la segunda cuestión prejudicial

30.

La Comisión, la única que presentó observaciones sobre esta cuestión, considera que, antes de que la institución competente suspenda los pagos o, como en el caso de autos, los limite al importe de la diferencia entre su prestación más elevada y la prestación más reducida del Estado de residencia, debe cerciorarse de que se cumplen cuatro requisitos. En primer lugar, debe informar a los padres y, en particular, al progenitor sometido a su ámbito de competencia, de su derecho a percibir una prestación familiar en el Estado miembro de residencia. En segundo lugar, debe asegurarse de que existe el derecho a dicha prestación familiar, al menos en principio, en el Estado miembro de residencia. En tercer lugar, debe dar un plazo a los padres titulares del derecho para que puedan cumplimentar las formalidades necesarias de acuerdo con las normas del Estado miembro de residencia, en concreto para presentar la solicitud correspondiente. En cuarto lugar, debe disponer de información precisa sobre los requisitos para la adquisición del derecho y sobre su cuantía en el Estado miembro de residencia, puesto que, a falta de esta información, le resultaría imposible calcular de manera correcta la diferencia entre los dos importes. Únicamente una vez satisfechos estos requisitos y si no se presenta solicitud alguna en el Estado miembro de residencia, la institución competente podrá utilizar la habilitación que le concede el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71. Según la Comisión, en condiciones ideales, todos los requisitos anteriores deberían estar previstos en la legislación del Estado miembro competente.

3. Sobre la tercera cuestión prejudicial

31.

No se han presentado observaciones sobre esta cuestión.

B. Apreciación

1. Observaciones preliminares sobre la legislación controvertida

32.

Las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente se refieren a la interpretación del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 ( 7 ) y, más específicamente, a si esta disposición otorga a la institución competente una facultad discrecional para aplicar o no la norma destinada a evitar la acumulación prevista en el artículo 76, apartado 1, de dicho Reglamento en caso de no haberse presentado una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia.

33.

Cabe señalar que el Reglamento no 1408/71 fue sustituido por el Reglamento (CE) no 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO L 166, p. 1), que entró en vigor el 1 de mayo de 2010, fecha en que el Reglamento no 1408/71 dejó de ser aplicable. No obstante, puesto que los hechos del litigio principal son anteriores a la fecha de entrada en vigor del Reglamento no 883/2004, el Reglamento no 1408/71 sigue siendo de aplicación ratione temporis a este litigio. Asimismo, procede señalar que, dado que el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 no fue incorporado al Reglamento no 883/2004, la interpretación solicitada por el órgano jurisdiccional remitente únicamente tendrá una utilidad muy limitada en el futuro.

34.

Las normas de prioridad en caso de acumulación de prestaciones familiares se encuentran previstas actualmente en el artículo 68 del Reglamento no 883/2004, cuyo apartado 2 establece, en particular, que en caso de acumulación de derechos, se concederán las prestaciones familiares con arreglo a la legislación que se haya determinado como prioritaria y quedará suspendido el derecho a prestaciones familiares en virtud de otra u otras legislaciones concurrentes hasta el importe previsto en la primera legislación y, en caso necesario, se otorgará un complemento diferencial, correspondiente a la cuantía que supere dicho importe. El artículo 68, apartado 3, de este mismo Reglamento prevé que cuando se presente una solicitud de prestaciones familiares a la institución competente de un Estado miembro cuya legislación sea aplicable pero sin derecho prioritario, esta institución trasladará la solicitud sin dilación a la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable con carácter prioritario, informará de ello al interesado y otorgará, si fuere necesario, el complemento diferencial mencionado en el citado apartado 2. Además, la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable con carácter prioritario tramitará la solicitud como si le hubiera sido presentada directamente, y tendrá en cuenta la fecha en que se presentó la solicitud a la primera institución como fecha de solicitud ante la institución prioritaria.

35.

Antes de responder a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, considero que puede resultar de utilidad recordar las disposiciones pertinentes del Reglamento no 1408/71 aplicables a los hechos del litigio principal.

1. Recapitulación de las disposiciones aplicables al presente asunto

36.

En virtud del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento no 1408/71, la persona que, como es el caso de la Sra. Fassbender-Firman, ejerza una actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro (en el presente caso, la República Federal de Alemania) estará sometida a la legislación de este Estado, incluso cuando resida en el territorio de otro Estado miembro ( 8 ) (en el caso de autos, el Reino de Bélgica). La Sra. Fassbender-Firman estaba sometida por tanto a la normativa alemana en materia de seguridad social. De conformidad con el artículo 73 del Reglamento no 1408/71, un trabajador sometido a la legislación de un Estado miembro tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas por la legislación del primer Estado, como si residieren en el territorio de éste. ( 9 ) De ello se deduce que la Sra. Fassbender-Firman tenía derecho a la prestación familiar alemana por su hijo durante el período litigioso.

37.

Además, el cónyuge de la Sra. Fassbender-Firman reunía, durante el período litigioso y respecto del mismo hijo, los requisitos exigidos para la concesión de prestaciones familiares conforme a la legislación belga, en primer lugar, en virtud de su condición de desempleado con derecho a subsidio y, posteriormente, por su actividad profesional en Bélgica.

38.

El artículo 76 del Reglamento no 1408/71 establece, según los propios términos de su título, las «normas de prioridad en caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares en virtud de la legislación del Estado competente y en virtud de la legislación del Estado miembro de residencia de los miembros de la familia». De los términos de esta disposición se desprende que se refiere a la acumulación de derechos a prestaciones familiares debidas en virtud, por un lado, del artículo 73 del mismo Reglamento y, por otra parte, de la legislación nacional del Estado de residencia de los miembros de la familia que dan derecho a prestaciones familiares por ejercer una actividad profesional. ( 10 )

39.

Como la aplicación paralela de las normativas alemana y belga de seguridad social que son objeto del litigio principal podría haber dado lugar a una acumulación de derechos a prestaciones familiares y, por tanto, a una sobrecompensación de las cargas familiares, ( 11 ) ya que la Sra. Fassbender-Firman y su esposo tenían derecho a las prestaciones familiares por sus respectivas actividades profesionales en Alemania y en Bélgica, sus derechos a prestaciones familiares deben ser tratados a la luz de las disposiciones destinadas a evitar la acumulación previstas en el artículo 76 del Reglamento no 1408/71.

40.

Con arreglo al artículo 76, apartado 1, el ejercicio de una actividad profesional por parte del marido de la Sra. Fassbender-Firman en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia suspende, en principio, el derecho a las prestaciones familiares previstas por la legislación alemana hasta el importe de las prestaciones familiares previsto por la legislación belga. ( 12 ) En efecto, el Reino de Bélgica es competente con carácter prioritario para el pago de las prestaciones familiares en cuestión y la República Federal de Alemania debe, en su caso, abonar un complemento diferencial.

41.

No obstante, debe recordarse que, en el litigio principal, el cónyuge de la Sra. Fassbender-Firman no presentó una solicitud de prestaciones familiares en Bélgica en lo que respecta al período litigioso, ni recibió dichas prestaciones. Las razones de esta omisión no han sido comunicadas al Tribunal de Justicia. Además, desconozco si el marido de la Sra. Fassbender-Firman sigue teniendo derecho al cobro de las prestaciones belgas correspondientes al período litigioso en caso de que lo solicite o si dicha solicitud extemporánea ha prescrito. En el presente litigio, la falta de información se ha visto acentuada, o incluso agravada, por el hecho de que ni la Familienkasse, ni la Sra. Fassbender-Firman, ni la República Federal de Alemania, ni tampoco el Reino de Bélgica han presentado observaciones escritas ni han expresado su voluntad de participar en la vista señalada por el Tribunal de Justicia. Este desinterés de las partes del litigio principal y de la República Federal de Alemania podría guardar relación con la antigüedad de los hechos controvertidos en el asunto principal, que se remontan a los años 2006 y 2007, con la escasa cuantía de los importes de que se trata y con el hecho de que la disposición cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional remitente dejara de estar vigente el 1 de mayo de 2010 y no se recogiese en el Reglamento no 883/2004.

2. Interpretación del artículo 76 del Reglamento no 1408/71

42.

Se desprende de reiterada jurisprudencia relativa a la aplicación del artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71, que para que pueda considerarse que han de abonarse las prestaciones familiares en virtud de la normativa de un Estado miembro, la legislación de ese Estado debe reconocer el derecho al pago de las prestaciones en favor del miembro de la familia que trabaje en dicho Estado. Por tanto, es necesario que el interesado reúna todos los requisitos, tanto de forma como de fondo, exigidos por la normativa interna de dicho Estado para poder ejercer ese derecho, entre los que puede figurar, en su caso, el de que se haya presentado una solicitud previa para que se abonen tales prestaciones. ( 13 )

43.

En el asunto que dio lugar a la sentencia Ragazzoni, 134/77, EU:C:1978:88, el Tribunal de Justicia explicó que el artículo 76, apartado 1, constituía una excepción al principio establecido en el artículo 73 de dicho Reglamento y que esta disposición tenía únicamente por objeto limitar la posibilidad de acumulación. ( 14 ) La suspensión del derecho a las prestaciones familiares debidas en el Estado miembro de empleo sólo se impone por tanto en caso de que exista efectivamente una acumulación con las del Estado miembro de residencia de los miembros de la familia, lo que presupone que éstas hayan sido efectivamente percibidas y por tanto solicitadas en dicho Estado. ( 15 )

44.

De las anteriores consideraciones resulta que, con arreglo al artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, no debería haberse suspendido el derecho de la Sra. Fassbender-Firman a prestaciones familiares en Alemania en virtud del artículo 73 de dicho Reglamento, dado que las prestaciones familiares no fueron percibidas ( 16 ) en Bélgica, Estado miembro de residencia de los miembros de la familia, al no haber sido solicitadas. ( 17 )

45.

¿Modifica esta conclusión el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71, introducido mediante el Reglamento no 3427/89?

46.

Según el tenor de esta disposición, si no se presenta una solicitud de prestaciones en el Estado miembro en cuyo territorio residen los miembros de la familia, «la institución competente» del otro Estado miembro «podrá» aplicar las disposiciones del artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71 y, por tanto, suspender el derecho a las prestaciones familiares debidas en este último Estado miembro hasta el importe previsto por la legislación del Estado miembro de residencia de los miembros de la familia, como si aquéllas hubieran sido concedidas en este último Estado miembro.

47.

En contra de los argumentos expuestos por la Familienkasse ante el órgano jurisdiccional remitente, considero que la utilización del verbo «podrá» en esta disposición muestra claramente que la suspensión del derecho a las prestaciones familiares debidas en el Estado miembro de empleo no es obligatoria. De ello se deriva que el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 autoriza pero no impone dicha suspensión.

48.

Del tenor del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 se desprende inequívocamente que éste reconoce la posibilidad de una suspensión aun cuando no exista una acumulación efectiva de prestaciones.

49.

Por consiguiente, esta disposición permite privar a un trabajador migrante o a sus derechohabientes del beneficio de las prestaciones concedidas en virtud de la legislación de un Estado miembro con la consecuencia de que éstos percibirían un importe de prestaciones familiares inferior al previsto en la legislación tanto del Estado miembro de empleo como del Estado miembro de residencia de los miembros de la familia. ( 18 ) En mi opinión, tal excepción debe interpretarse restrictivamente, lo que justifica que no pueda ser imperativa.

50.

En esta fase, hay que examinar quién puede ejercer esta facultad y en qué condiciones. Considero que estas cuestiones están relacionadas y deben analizarse a la luz de una jurisprudencia reiterada que establece que una prestación de seguridad social en el sentido del Reglamento no 1408/71 debe concederse a sus beneficiarios al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de sus necesidades personales, en función de una situación legalmente definida y en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento no 1408/71. ( 19 )

51.

La exigencia de que las prestaciones familiares se concedan en función de una situación legalmente definida implica que no sólo los requisitos que regulan su concesión, sino también, en su caso, su suspensión estén previstos en la legislación del Estado miembro competente, y en particular en el caso de autos, del Estado miembro de empleo. A este respecto, procede señalar que el artículo 1, letra j), del Reglamento no 1408/71 establece que «el término “legislación” designa, para cada Estado miembro, las leyes, los reglamentos, las disposiciones estatutarias y cualesquiera otras medidas de aplicación, existentes o futuras, que se refieren a las ramas y regímenes de seguridad social mencionados en el apartado 1 […] del artículo 4».

52.

Por consiguiente, el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71, constituye en el Derecho de la Unión una disposición habilitadora, de conformidad con las observaciones del órgano jurisdiccional remitente y de la Comisión en el presente asunto. Esta habilitación autoriza al «Estado miembro de empleo» ( 20 ) a prever en su legislación la suspensión, por parte de la institución competente, del derecho a prestaciones familiares en caso de que no se presente una solicitud dirigida a la obtención de dichas prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia. De ello se deduce que la institución competente del Estado miembro de empleo únicamente podrá aplicar el artículo 76, apartado 1, del Reglamento no 1408/71, si la legislación del Estado miembro de empleo prevé explícita e inequívocamente dicha posibilidad cuando en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia no se haya presentado ninguna solicitud de prestaciones.

53.

En efecto, sólo este tipo de disposiciones pueden garantizar una información mínima al público. Como acertadamente señala la Comisión, el derecho de los particulares a la prestación familiar no puede depender de la facultad de apreciación de la institución competente.

54.

La exigencia de seguridad jurídica y de transparencia requiere que los trabajadores migrantes o sus derechohabientes disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos y, en su caso, las limitaciones de los mismos. ( 21 )

3. Sobre la legislación nacional de que se trata

55.

Procede examinar brevemente si disposiciones nacionales como el artículo 65 de la EStG y el artículo 4 de la BKGG respetan los requisitos de habilitación previstos en el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71.

56.

La República Federal de Alemania señala, en esencia, que en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia, Hudzinski y Wawrzyniak, C‑611/10 y C‑612/10, EU: C: 2012:339, el artículo 65 de la EStG y el artículo 4 de la BKGG fueron interpretados y aplicados de conformidad con el Derecho de la Unión. En ellos se prevé claramente tanto la suspensión como el pago de la posible diferencia entre las prestaciones familiares extranjeras inferiores y las prestaciones familiares nacionales superiores. Dicho Estado miembro considera que la institución competente no goza de ninguna facultad discrecional a este respecto.

57.

Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente se cerciore de este extremo, considero que de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que disposiciones como el artículo 65 de la EStG y el artículo 4 de la BKGG satisfacen los criterios de seguridad jurídica y de transparencia exigidos por el Derecho de la Unión para el ejercicio de la habilitación prevista en el artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 y garantizan que pueda abonarse, en su caso, un complemento diferencial. ( 22 )

4. Sobre la eventual exigencia de requisitos adicionales para la suspensión

58.

Debo volver sobre las observaciones de la Comisión relativas a los requisitos que en su opinión deben satisfacerse antes de suspender las prestaciones familiares en virtud del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71. ( 23 )

59.

En mi opinión, los requisitos descritos con todo detalle por la Comisión están parcialmente inspirados en los términos del artículo 68, apartado 3, del Reglamento no 883/2004, ( 24 ) cuya finalidad es salvaguardar los derechos a las prestaciones familiares debidas en el Estado miembro cuya legislación es aplicable con carácter prioritario, cuando dichas prestaciones se han solicitado ante la institución competente del Estado miembro cuya legislación no es prioritaria.

60.

Ha de señalarse que esos requisitos específicos propuestos por la Comisión claramente no figuran en el texto del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71 y no pueden conducir a delimitar de forma retroactiva la habilitación prevista por esta disposición.

61.

En conclusión, considero que la institución competente carece de toda facultad de apreciación a la hora de decidir si suspende o no las prestaciones familiares en virtud del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71. Esta disposición autoriza al Estado miembro de empleo a contemplar en su legislación la suspensión por la institución competente del derecho a prestaciones familiares si no se presenta una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia. La legislación del Estado miembro de empleo debe delimitar claramente el uso que haya de hacerse de esta facultad. Considero que la evaluación «caso por caso» propuesta por la Comisión en su respuesta escrita a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia ( 25 ) no solo es contradictoria con sus anteriores observaciones escritas relativas a la inexistencia de facultad de apreciación de la institución competente en la materia, ( 26 ) sino que es asimismo contraria al concepto mismo de prestación de seguridad social en el sentido del Reglamento no 1408/71. ( 27 )

62.

Habida cuenta de cuanto antecede y, en particular, de la inexistencia de facultad de apreciación de la institución competente en la materia, considero que no procede responder a las cuestiones segunda y tercera planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.

VI. Conclusión

63.

A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Bundesfinanzhof del siguiente modo:

«La institución competente carece de toda facultad de apreciación a la hora de decidir si suspende o no las prestaciones familiares en virtud del artículo 76, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) no 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, modificado por el Reglamento (CE) no 1992/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006. Esta disposición autoriza al Estado miembro de empleo a contemplar en su legislación la suspensión por parte de la institución competente del derecho a las prestaciones familiares si no se ha presentado una solicitud de prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia. La legislación del Estado miembro de empleo debe delimitar claramente el uso que haya de hacerse de esta facultad.»


( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) DO 1997, L 28, p. 1.

( 3 ) DO L 392, p. 1.

( 4 ) En contra de la tesis defendida por la Familienkasse.

( 5 ) Sentencias Salzano, 191/83, EU:C:1984:343; Ferraioli, 153/84, EU:C:1986:168, y Kracht, C‑117/89, EU:C:1990:279.

( 6 ) Sentencias Klöppel, C‑507/06, EU:C:2008:110, apartado 16, y Xhymshiti, C‑247/09, EU:C:2010:698, apartado 43.

( 7 ) Esta disposición fue introducida mediante el Reglamento (CEE) no 3427/89 del Consejo, de 30 de octubre de 1989, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento no 574/72 (DO L 331, p. 1), y fue aplicable a partir del 1 de mayo de 1990. El objetivo de esta disposición no se expone en los considerandos del Reglamento no 3427/89. Por otra parte, la introducción en cuestión realizada por el Reglamento no 3427/89 no estaba prevista en la propuesta de Reglamento que modificaba el Reglamento no 1408/71 y el Reglamento no 574/72 [COM(88) 27 final], presentada por la Comisión al Consejo el 5 de febrero de 1988 (véase el punto 29 de las presentes conclusiones). Asimismo, cabe señalar que la Decisión 91/425/CEE, de 10 de octubre de 1990, Decisión no 147 relativa a la aplicación del artículo 76 del Reglamento (CEE) no 1408/71 (DO L 235, p. 21) de la Comisión administrativa de las Comunidades Europeas para la seguridad social de los trabajadores migrantes, que define en particular las modalidades de aplicación de dicho artículo en lo que respecta a los datos que debe proporcionar la institución del lugar de residencia a la institución competente a efectos de la suspensión de las prestaciones en virtud de su apartado 2, a la comparación entre los importes previstos por las dos legislaciones en cuestión y a la determinación del posible complemento diferencial que debe abonar la institución competente, tampoco explica el objetivo de esta disposición.

( 8 ) Sentencia Bosmann, C‑352/06, EU:C:2008:290, apartado 17.

( 9 ) Véanse, en particular, las sentencias Dodl y Oberhollenzer, C‑543/03, EU:C:2005:364, apartado 45, Weide, C‑153/03, EU:C:2005:428, apartado 20, y Slanina, C‑363/08, EU:C:2009:732, apartado 21.

( 10 ) Sentencia Schwemmer, C‑16/09, EU:C:2010:605, apartado 45.

( 11 ) Véase, en este sentido, la sentencia Dodl y Oberhollenzer, EU:C:2005:364, apartado 51. En efecto, de conformidad con el objetivo de evitar acumulaciones injustificadas de prestaciones enunciado en el vigesimoséptimo considerando del Reglamento no 1408/71, el artículo 12 del mismo Reglamento, titulado «No acumulación de prestaciones», prescribe en su apartado 1, entre otras cosas, que el Reglamento «no podrá conferir ni mantener el derecho a beneficiarse de varias prestaciones de la misma naturaleza que se relacionen con un mismo período de seguro obligatorio». Habida cuenta de que el artículo 12 del Reglamento no 1408/71 figura en el título I de este Reglamento relativo a las disposiciones generales, los principios que se desprenden de esta disposición se aplican a las normas de prioridad en caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares previstas en el artículo 76 del mismo Reglamento. Véanse asimismo mis conclusiones presentadas en el asunto Wiering, C‑347/12, EU:C:2013:504, puntos 51 y 52.

( 12 ) En su sentencia Ferraioli, EU:C:1986:168, el Tribunal de Justicia recordó que el objetivo perseguido por los Tratados de establecer la libre circulación de los trabajadores condiciona la interpretación de las disposiciones del Reglamento no 1408/71 y que el artículo 76 de dicho Reglamento no puede aplicarse de manera que se prive al trabajador del beneficio de los subsidios más favorables mediante la sustitución de los subsidios previstos por un Estado miembro por los subsidios debidos por otro Estado miembro. Según el Tribunal de Justicia, los principios en que se inspira el Reglamento no 1408/71 exigen que, si el importe de las prestaciones abonadas por el Estado del lugar de residencia es inferior al de las prestaciones concedidas por el otro Estado deudor, el trabajador conserva el beneficio del importe más elevado y tiene derecho a recibir, a cargo de la institución social competente de este último Estado, un complemento de prestaciones igual a la diferencia entre los dos importes. Cabe recordar que el legislador de la Unión estableció disposiciones de aplicación de las normas de no acumulación de prestaciones familiares previendo, en particular, el intercambio de información entre las instituciones de los Estados miembros de residencia y de empleo para comparar las correspondientes prestaciones y sus importes con el fin de determinar el eventual complemento diferencial. Véase, en particular, la Decisión 91/425. Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Wiering, EU:C:2013:504, puntos 53 y 54 y la jurisprudencia citada.

( 13 ) Sentencia Schwemmer, EU:C:2010:605, apartado 53 y jurisprudencia citada.

( 14 ) Apartados 6 y 7.

( 15 ) Sentencia Kracht, EU:C:1990:279, apartado 11.

( 16 ) Mientras que la disposición se refiere a prestaciones «previstas».

( 17 ) Cabe señalar que en el apartado 54 de la sentencia Schwemmer, EU:C:2010:605, el Tribunal de Justicia recordó que, en las sentencias Ragazzoni, EU:C:1978:88; Salzano, EU:C:1984:343; Ferraioli, EU:C:1986:168 y Kracht, EU:C:1990:279, los motivos por los que no se había realizado la solicitud previa resultaron ser irrelevantes para la respuesta del Tribunal de Justicia en los asuntos en cuestión.

( 18 ) Véase, por analogía, la sentencia Schwemmer, EU:C:2010:605, apartado 58. En efecto, en virtud del artículo 76, apartado 2, del Reglamento no 1408/71, únicamente debería pagarse, en su caso, la diferencia entre una prestación superior alemana y una prestación inferior belga, a saber un complemento diferencial, a pesar de que la Sra. Fassbender-Firman y su cónyuge tenían derecho a prestaciones familiares por su hijo en ambos Estados miembros.

( 19 ) Véase, en este sentido, la sentencia Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, apartado 30 y la jurisprudencia citada. El subrayado es mío.

( 20 ) Sentencias Kracht, EU:C:1990:279, apartado 10, y Schwemmer, EU:C:2010:605, apartado 56.

( 21 ) Véase, por analogía, la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, apartados 58 y 59.

( 22 ) Véase el punto 12 de las presentes conclusiones. En efecto, parece que la Familienkasse considera que puede pagarse un complemento diferencial.

( 23 ) Véase el punto 30 de las presentes conclusiones.

( 24 ) Véase el punto 34 de las presentes conclusiones.

( 25 ) Véase el punto 29 de las presentes conclusiones.

( 26 ) Véanse los puntos 27 y 53 de las presentes conclusiones.

( 27 ) Véase el punto 50 de las presentes conclusiones.

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