CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PAOLO MENGOZZI

presentadas el 6 de septiembre de 2011 (1)

Asunto C‑434/10

Petar Aladzhov

contra

Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgaria)]

«Restricción del ejercicio del derecho a la libre circulación de un ciudadano de la Unión – Prohibición de que el representante de una sociedad salga del territorio nacional a causa de la falta de cobro de créditos públicos – Concepto de orden público – Proporcionalidad»

1.        La problemática sustancial que suscita la presente remisión prejudicial es la de determinar si y en qué medida un Estado miembro puede invocar el orden público como justificación de la imposición de una medida que exceptúa la libre circulación de sus propios nacionales a causa del hecho de que esos nacionales no hayan satisfecho sus deudas fiscales. Por tanto, el Tribunal de Justicia ha de interpretar el artículo 27 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE; 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77). (2)

I.      Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

1.      La Directiva 2004/38

2.        El trigésimo primer considerando de la Directiva 2004/38 manifiesta que «la presente Directiva respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea».

3.        El artículo 1 de la Directiva 2004/38 expone que esa misma Directiva establece:

«a)      las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;

b)      el derecho de residencia permanente en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;

c)      las limitaciones a los derechos establecidos en las letras a) y b) por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.»

4.        El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/38 dispone que, «sin perjuicio de las disposiciones que regulan los documentos de viaje [aplicables] en controles fronterizos nacionales, todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos [...] [tendrá] derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro».

5.        El artículo 27 de la Directiva 2004/38 forma parte del capítulo VI, que regula las limitaciones del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.

6.        El artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva 2004/38 establece:

«1.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.

2.      Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.

La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.»

B.      El Derecho nacional

1.      La Ley sobre los documentos personales búlgaros

7.        El artículo 23, apartado 2, de la Ley sobre los documentos de identidad búlgaros (Zakon za balgarskite lichni dokumenti; en lo sucesivo, «ZBLD»), (3) prevé que «todo nacional búlgaro tiene el derecho de salir del país con un documento de identidad y de volver a él por las fronteras interiores de la República de Bulgaria con los Estados miembros de la Unión Europea así como en su caso por las previstas en los tratados internacionales».

8.        El apartado 3 del mismo artículo añade que «el derecho reconocido en el apartado 2 no puede limitarse, salvo si la Ley lo prevé para la protección de la seguridad nacional, del orden público, de la salud de los ciudadanos o de los derechos y libertades de los demás ciudadanos».

9.        A tenor del artículo 75, apartado 5, de la ZBLD, no se permite la salida del país a «las personas contra las que se haya solicitado aplicar la prohibición prevista en el artículo 182, apartado 2, punto 2, letra a), y en el artículo 221, apartado 6, punto 1, letras a) y b), del [Código de procedimiento tributario y de seguridad social]».

2.      El Código de procedimiento tributario y de seguridad social

10.      El artículo 182, apartado 2, punto 2, letra a), del Código de procedimiento tributario y de seguridad social (Danachno‑osiguritelen protsesualen kodeks; en lo sucesivo, «DOPK») (4) establece que, «junto con el requerimiento previsto en el apartado 1, o con posterioridad a éste, la autoridad a la que se refiere el apartado 1, cuando el importe de la deuda sea superior a [5.000 BGN], y en defecto de garantía por cantidad igual al principal más los intereses (se entenderá por “garantía” un “depósito” o una “fianza” que cubra o garantice el principal y los intereses), podrá solicitar a las autoridades del Ministerio del Interior que no autoricen al deudor o a los miembros de sus órganos de control o de gestión a salir del país, así como que les retiren o no les expidan el pasaporte u otro documento análogo que permita el paso de las fronteras nacionales».

11.      El artículo 182, apartado 4, del DOPK especifica que, «conforme a la apreciación de la autoridad competente, las medidas previstas en el apartado 2 podrán adoptarse simultánea o separadamente, teniendo en cuenta el importe de la deuda o el comportamiento del deudor hasta la extinción definitiva de ésta».

12.      El artículo 221, apartado 6, del DOPK establece que, «en el supuesto de que la autoridad competente no adopte las medidas previstas en el apartado 2, punto 2, o en el apartado 4 del artículo 182, el agente público de ejecución podrá, si el importe de la deuda es superior a [5.000 BGN] y en defecto de garantía por cantidad igual o superior al principal más los intereses:

1.      solicitar a las autoridades del Ministerio del Interior:

a)      que prohíban al deudor o a los miembros de sus órganos de control o de gestión salir del país;

b)      que retiren o no expidan el pasaporte u otro documento análogo que permita el paso de las fronteras nacionales».

13.      El artículo 269 ter, punto 4, del DOPK dispone que «no podrá formularse petición de asistencia mutua si el importe total del crédito o de los créditos es inferior al contravalor de [1.500 euros] en BGN».

II.    El litigio principal y las cuestiones prejudiciales

14.      El demandante en el litigio principal, el Sr. Aladzhov, de nacionalidad búlgara, es uno de los tres gerentes de una sociedad mercantil cuya deuda fiscal frente a la Hacienda Pública búlgara es superior a 5.000 BGN. Desempeña además las funciones de director de ventas de otra sociedad, que le llevan a desplazarse con frecuencia al extranjero.

15.      Parece ser que la deuda fiscal mencionada se contrajo desde el 10 de octubre de 1995, fecha de la liquidación tributaria relativa al crédito del Estado en virtud del impuesto sobre el valor añadido y de derechos de aduana. Se emitió una providencia de recaudación el 20 de agosto de 1999, antes de expedirse un requerimiento el 10 de abril de 2000, notificado el 26 de septiembre de 2001. En 2002 se inició un procedimiento de ejecución que no ha tenido resultados positivos. El 17 de junio de 2010, en el marco de un procedimiento jurisdiccional las autoridades fiscales búlgaras indicaban por escrito que la deuda fiscal total de la sociedad mercantil ascendía a 44.449 BGN, de ellos 7.721 BGN como deuda fiscal inicial y 38.728 BGN como intereses. Indicaban además que en el procedimiento de ejecución forzosa los embargos de cuentas bancarias de la sociedad resultaron infructuosos ya que no había saldo suficiente en ellas. Tampoco pudo practicarse embargo de los vehículos de la sociedad porque no fueron localizados.

16.      Mediante escrito de 30 de julio de 2009, conforme a lo que autoriza el Derecho nacional, el agente público de ejecución de la Agencia nacional de ingresos fiscales solicitó al Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (director adjunto de la Dirección de asuntos interiores de la capital en el Ministerio del Interior) que impusiera al demandante en el litigio principal, en su calidad de gerente de la sociedad mercantil deudora fiscal, una medida administrativa de prohibición de salir del territorio búlgaro hasta el pago o la constitución de plena garantía del crédito del Estado.

17.      De tal forma, la presente remisión prejudicial tiene su origen en un recurso de anulación interpuesto ante el tribunal remitente por el Sr. M. Aladzhov contra la decisión controvertida.

18.      Al apreciar una dificultad relacionada con la interpretación del Derecho de la Unión, el Administrativen sad Sofia-grad decidió suspender el procedimiento, y plantear al Tribunal de Justicia, conforme al artículo 267 TFUE, mediante petición de decisión prejudicial presentada el 6 de septiembre de 2010 las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1)      La prohibición de salir del territorio de un Estado miembro de la Unión Europea, impuesta a un nacional de dicho Estado en su condición de gerente de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho de ese Estado, debido al impago de una deuda de esa sociedad frente a la Administración Pública, ¿está comprendida en el motivo de protección del “orden público” previsto en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38 […], cuando concurren las circunstancias del litigio principal y, simultáneamente, las condiciones siguientes:

–      la Constitución de dicho Estado miembro no prevé ninguna limitación de la libertad de circulación de las personas físicas con el fin de proteger el “orden público”;

–      el motivo basado en el “orden público”como fundamento de la prohibición citada está previsto en una ley nacional que se adoptó para transponer una disposición diferente del Derecho de la Unión Europea […];

–      el motivo basado en el “orden público”, en el sentido de la citada disposición de la Directiva, abarca también el motivo basado en la “protección de los derechos de los demás ciudadanos”, dado que se adopta una medida para garantizar los ingresos presupuestarios del Estado miembro mediante el cobro del crédito público?

2)      De las limitaciones y condiciones previstas para el ejercicio de la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión, así como de las medidas adoptadas para su aplicación conforme al Derecho de la Unión, en las circunstancias del litigio principal, ¿se deduce la licitud de una normativa nacional que prevé la adopción por un Estado miembro de la medida administrativa coercitiva de “prohibición de salir del país” contra uno de sus nacionales, en su condición de gerente de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho de ese Estado, debido al impago de una deuda de dicha sociedad frente a la Administración Pública de ese mismo Estado, calificada por la normativa de éste como de cuantía “considerable,” en caso de que para el cobro de dicha deuda sea posible la aplicación del procedimiento de asistencia mutua entre Estados miembros, previsto por la Directiva [2008/55/CE] así como por el Reglamento [(CE) nº 1179/2008]?

3)      El principio de proporcionalidad y las [condiciones para la limitación del ejercicio] de la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión, así como las medidas adoptadas para su aplicación conforme al Derecho de la Unión, y en particular los criterios previstos en el artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva 2004/38 […], en las circunstancias del litigio principal, ¿han de interpretarse en el sentido de que permiten, en caso de existir una deuda de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho de un Estado miembro frente a la Administración Pública, calificada por el Derecho de ese Estado como “deuda de cuantía considerable”, que se prevea la prohibición de salir de dicho Estado miembro, impuesta a una persona física, gerente de la sociedad deudora, cuando simultáneamente concurren las siguientes circunstancias:

–      la existencia de una “deuda de cuantía considerable” frente al Estado se considera como una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecta a un interés superior de la sociedad, contra la que el legislador estimó que debía establecer la medida específica de “prohibición de salir del país”;

–      no se prevé la valoración de las circunstancias relativas a la conducta personal del gerente y al menoscabo de sus derechos fundamentales, como su derecho al ejercicio de una actividad profesional, en otra relación laboral que implica viajes al extranjero;

–      no se tienen en cuenta las consecuencias para la actividad mercantil de la sociedad deudora, ni las posibilidades de pagar la deuda frente al Estado, tras imponerse la prohibición;

–      la prohibición se impone a raíz de una solicitud que tiene carácter vinculante si certifica que existe una deuda de «cuantía considerable» a cargo de una sociedad mercantil concreta frente al Estado, que el importe del principal y de los intereses de esa deuda no están garantizados y que la persona contra la que se ha solicitado la imposición de la prohibición tiene la condición de directivo de esa sociedad mercantil;

–      la prohibición se impone hasta el pago o garantía íntegros del crédito del Estado, sin que se haya previsto que el destinatario de esa prohibición pueda solicitar su revisión a las autoridades que la impusieron ni se haya tenido en cuenta el plazo de prescripción del pago de la deuda?»

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

19.      Sólo el demandante en el litigio principal y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas al Tribunal de Justicia.

IV.    Análisis jurídico

A.      Observaciones previas

20.      Con carácter previo hay que recordar que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de interpretar el artículo 27 de la Directiva 2004/38 en la sentencia Jipa. (5) En ese asunto se había impuesto al demandante en el litigio principal la prohibición de salir del territorio nacional por las autoridades de su Estado miembro de origen, por el hecho de que anteriormente había estado en situación irregular en el territorio de otro Estado miembro, lo que condujo a la repatriación a su Estado de origen. Aunque la sentencia Jipa no sea suficiente por sí sola para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas en la presente remisión, es preciso observar que el Tribunal de Justicia enunció en ese contexto varios criterios que es muy útil recordar antes de iniciar el análisis del presente asunto.

21.      En esa sentencia el Tribunal de Justicia reafirmó que el estatuto de ciudadano de la Unión conferido a los nacionales de los Estados miembros por el Derecho de la Unión les permite disfrutar del derecho a la libre circulación, que comprende necesariamente el derecho a salir del territorio de su Estado de origen, (6) lo que además resulta expresamente del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/38. (7) Por tanto, la situación de un ciudadano de la Unión al que una medida nacional impide salir del territorio de su Estado de origen está ciertamente comprendida per se en el ámbito de aplicación del derecho a la libre circulación y a la libre residencia de los ciudadanos de la Unión en los Estados miembros. (8) No obstante, el Tribunal de Justicia reconoció seguidamente que «el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión no es incondicional, sino que puede estar acompañado de las limitaciones y de las condiciones previstas por el Tratado así como por las disposiciones adoptadas para su aplicación». (9) Esas limitaciones y condiciones derivan, en particular, del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, que «permite a los Estados miembros limitar la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión […] por razones de orden público o de seguridad pública». (10) Considerando el paralelismo que el Tribunal de Justicia ha apreciado entre el derecho de entrada y el derecho de salida, hay que estimar sin duda que el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38 es el fundamento conforme al que los Estados miembros están facultados para restringir, bajo ciertas condiciones, la libertad de los ciudadanos de la Unión para salir de su territorio nacional.

22.      Con ocasión también de la sentencia Jipa antes citada el Tribunal de Justicia recordó que «si bien, esencialmente, los Estados miembros gozan de libertad para definir, con arreglo a sus necesidades nacionales, que pueden variar de un Estado miembro a otro y de una época a otra, las exigencias de orden público y de seguridad pública, no obstante, en el contexto comunitario, en particular como justificación de una excepción al principio fundamental de la libre circulación de las personas, tales exigencias deben interpretarse en sentido estricto, de manera que su alcance no puede ser determinado unilateralmente por cada Estado miembro sin control de las instituciones de la [Unión]». (11)

23.      Mencionando los propios términos del artículo 27 de la Directiva 2004/38, el Tribunal de Justicia prosiguió, puntualizando que «el concepto de orden público requiere, en todo caso, aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley, que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad». (12) Además, teniendo en cuenta la interpretación estricta que debe hacerse de toda excepción a la libertad de circulación, una restricción de ésta sólo es permisible si se fundamenta «exclusivamente en la conducta personal del interesado, y no podrán acogerse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general», (13) de modo que «una medida que limite el ejercicio del derecho a la libre circulación habrá de adoptarse a la luz de consideraciones relativas a la protección del orden público […] del Estado miembro que adopte la citada medida». (14)

24.      La situación que da lugar a la presente remisión prejudicial debe apreciarse a la luz de los principios así enunciados por el Tribunal de Justicia.

25.      La cuestión de si el Sr. Aladzhov ejerció anteriormente su libertad de circulación no se deduce con claridad de los autos, aunque puede pensarse razonablemente que la actividad que ejerce como director de ventas de una sociedad que, según afirma, le lleva en principio a viajar al extranjero ya le habrá conducido a ejercerla. En cualquier caso, en el supuesto del derecho de salida que garantiza el Derecho de la Unión, el ejercicio previo de la libertad de circulación no puede ser determinante, por dos razones principales. Por una parte, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/38 garantiza ese derecho sin exigir el ejercicio previo de la libertad de circulación. (15) Por otra, la lógica obliga a considerar que la libertad de circulación quedaría absurdamente privada de su sustancia si los ciudadanos de la Unión sólo pudieran invocar un derecho de salida de su Estado de origen con la condición previa de haber salido ya del territorio de dicho Estado y haber regresado después a éste. Dado que el supuesto en la sentencia Jipa, antes citada, era justamente ése, (16) y habida cuenta de las precedentes observaciones, propongo que las afirmaciones enunciadas en esa sentencia se extiendan a la situación de un ciudadano que aún no se haya desplazado dentro de la Unión. Este criterio se confirma además por el artículo 3 de la Directiva 2004/38, que prevé que ésta «se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad». La situación del Sr. Aladzhov entra innegablemente por tanto en el ámbito del derecho de libre circulación y de libre residencia de los ciudadanos de la Unión en los Estados miembros que garantiza la Directiva 2004/38.

26.      En consecuencia, el problema central suscitado por este asunto es diferente. En él el Tribunal de Justicia tiene que determinar si la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión puede limitarse de plena conformidad con la Directiva 2004/38, por razones referidas al cobro de créditos públicos, que en este caso nacen de deudas fiscales. Dicho de otra manera, se trata de determinar si y hasta qué punto un Estado miembro puede invocar el orden público para justificar una medida de prohibición de salida del territorio nacional impuesta a uno de sus nacionales debido a que éste es deudor de una deuda calificada de cuantía considerable frente a la Hacienda Pública. Para apreciar si dicha medida es conforme con las prescripciones del artículo 27 de la Directiva 2004/38, debe seguirse un razonamiento con dos fases, a mi parecer muy diferenciadas. Ante todo hay que determinar si la causa de justificación puede incluirse en las mencionadas en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38; seguidamente, deberá comprobarse el carácter proporcionado de esa medida aplicando los criterios enunciados en el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38, comprobación que se realizará al analizar las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, que procederá examinar conjuntamente.

B.      Sobre la primera cuestión

27.      Antes de analizar con detalle esta primera fase tengo que observar que el Gobierno búlgaro no ha deseado intervenir en el presente procedimiento prejudicial. Así pues, el Tribunal de Justicia no dispone de las precisiones específicas que ese Gobierno habría podido aportar acerca de los objetivos perseguidos por su propia legislación, que es objeto de controversia en el litigio principal; habida cuenta del contenido de los autos, esa circunstancia me mueve a pensar que sería arriesgado que el Tribunal de Justicia formulara una apreciación definitiva sobre los objetivos referidos, que sólo se basaría en suposiciones, por lo que la apreciación definitiva debe reservarse en muy amplio grado al tribunal remitente.

28.      Por otro lado, observo que el tribunal remitente pone de manifiesto en la petición de decisión prejudicial y en el enunciado mismo de la primera cuestión una divergencia entre la Constitución búlgara, que no prevé un motivo de justificación basado en el orden público, y la Ley nacional en virtud de la que se ha dictado la decisión controvertida contra el demandante en el litigio principal, la cual prevé tal motivo. Señalo no obstante que la prohibición impuesta al Sr. Aladzhov se adoptó con fundamento en las reglas relacionadas entre sí del ZBLD y del DOPK. La cuestión de si la falta de una referencia al orden público en el texto del artículo pertinente de la Constitución búlgara obedece a una voluntad consciente del legislador constituyente de limitar en mayor grado que la propia Directiva el alcance de las restricciones de la libertad de circulación forma parte de un debate que deben resolver las autoridades políticas y/o jurisdiccionales búlgaras y que es ajeno por tanto a la competencia del Tribunal de Justicia, al igual que la cuestión de la conformidad de la ley con las prescripciones constitucionales búlgaras. Por esa razón, en la exposición que sigue únicamente atenderé a determinar si la prohibición de salir del territorio de un Estado miembro de la Unión, impuesta a un nacional de ese Estado en su calidad de gerente de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho del mismo Estado a causa de una deuda impagada de dicha sociedad frente a la Administración Pública, puede estar comprendida en principio en el motivo de protección del orden público en el sentido del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, reproducido en la legislación nacional en la que se sustenta esa prohibición.

29.      Puntualizado esto, entro seguidamente en la primera cuestión.

30.      Comienzo por relativizar el alcance en el contexto del presente asunto de la sentencia Riener/Bulgaria dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (17) En esa sentencia el Tribunal Europeo de Derechos Humanos debía pronunciarse sobre la compatibilidad con el artículo 2 del Protocolo nº 4 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») (18) de una medida de prohibición de salida del territorio búlgaro impuesta a una nacional austro-búlgara por ser deudora de una deuda pública de un importe muy elevado. (19) El Tribunal Europeo de Derechos Humanos juzgó en esa ocasión que la finalidad pretendida por la legislación búlgara era garantizar el pago del impuesto (20) y que la medida adoptada perseguía pues el objetivo de mantener el orden público y los derechos y libertades de los demás en el sentido del CEDH. (21) El Tribunal Europeo de Derechos Humanos pudo pronunciarse así porque el ordenamiento del CEDH y sus Protocolos permite que pueda invocarse el orden público con fines económicos, (22) y no prevé por tanto una restricción similar a la del artículo 27, apartado 1, in fine, de la Directiva 2004/38. Así pues, el ordenamiento jurídico de la Unión sólo permite en supuestos mucho más limitados la restricción de la libre circulación de los ciudadanos de la Unión, y ofrece un grado de protección más elevado que el reconocido por el sistema del CEDH.

31.      El artículo 27 de la Directiva 2004/38 exige que las motivaciones en las que se sustenta la invocación del orden público traten de preservar «un interés fundamental de la sociedad» (23) a la vez que excluye esa invocación «con fines económicos». (24) El problema en este asunto es por tanto determinar cuál es el objetivo efectivamente perseguido por la legislación nacional. Al respecto, las únicas indicaciones disponibles son las expuestas por el tribunal remitente, que señala sin más precisiones que la República de Bulgaria «adopta medidas para lograr el pago de las deudas frente a la Administración Pública con el fin de garantizar los ingresos presupuestarios, dado que el garantizar esos recursos es una cuestión de interés general». (25) La redacción de la cuestión prejudicial se limita a recordar que la medida se adopta para garantizar los ingresos presupuestarios del Estado miembro, pero también menciona que el cobro de los créditos públicos persigue según el Derecho nacional el objetivo de «protección de los derechos de los demás ciudadanos». Por otro lado, la existencia de la deuda fiscal de la sociedad deudora se presenta como una amenaza «para el interés superior de la sociedad», sin determinar éste no obstante.

32.      Ante este supuesto caben dos interpretaciones.

33.      Por un lado, se puede considerar que el cobro de las deudas fiscales no tiene otro efecto que imponer al deudor el cumplimiento de su obligación. En tal caso, es una concepción que tiende a asimilar al Estado a cualquier otro operador económico que intenta cobrar una deuda impagada. El Estado persigue en sustancia, si no exclusivamente, un fin económico. Si el único objetivo pretendido es asegurar los ingresos del Estado, claramente no es permisible en tal caso una justificación basada en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38. (26)

34.      Por otro lado, se puede examinar el problema de forma diferente, atendiendo a la naturaleza muy especial del acreedor en el presente caso y al destino del impuesto. No es posible excluir que consideraciones distintas de las económicas sustenten la legislación búlgara, ya que al pagar sus deudas fiscales todo contribuyente toma conciencia de su pertenencia a una colectividad con la que muestra así su solidaridad. En esencia el pago del impuesto sirve ciertamente para financiar diversas actividades características del Estado, o infraestructuras, y si no se fuera más lejos en el análisis sería fácil concluir que el pago del impuesto persigue una finalidad económica. Sin embargo, ese criterio me parece reductor pues no se trata de la financiación de cualesquiera actividades o cualesquiera infraestructuras. Más allá del cobro del impuesto están en juego o pueden estarlo la perennidad de las funciones esenciales del Estado a la vez que los fundamentos de la solidaridad social y de la voluntad de vivir en comunidad de la colectividad afectada. Quizá en ese sentido debe interpretarse la idea expresada por el tribunal remitente de que el objetivo perseguido por la medida controvertida en el litigio principal es también el de la «protección de los derechos de los demás ciudadanos». En cualquier caso, la idea, en definitiva común, de que la función del impuesto es proveer de recursos al Estado para su redistribución con el fin de asegurar una mínima cohesión social me parece muy alejada de una lógica puramente económica que se caracteriza por la busca del beneficio personal a cualquier precio.

35.      Por tanto, en mi opinión los intereses colectivos fundamentales defendidos cuando se trata de que el Estado establezca el impuesto o lo recaude no pueden reducirse sistemática y automáticamente sólo a su dimensión económica, siendo así por otra parte que el Tribunal de Justicia ha reconocido que el hecho de que una normativa permitiera alcanzar, junto a objetivos correspondientes a un motivo de excepción, otros objetivos de naturaleza económica eventualmente perseguidos no excluía sin embargo la invocación de dicho motivo de excepción. (27)

36.      En todos los supuestos corresponde al Estado miembro cuya legislación o reglamentación se pongan en cuestión manifestar y explicar de forma especialmente minuciosa las razones por las que estima que la falta de cobro de deudas fiscales pone en peligro efectivamente su orden público. Acerca de ello, sin oponerme al reconocimiento de un posible nexo entre el cobro de deudas fiscales y el mantenimiento del orden público, pienso sin embargo que la invocación del orden público sólo es posible en circunstancias totalmente excepcionales que exigen una demostración especialmente precisa y la exposición por el Estado miembro interesado de las razones por las que considera amenazado su orden público por la falta de cobro de una deuda fiscal, y ello tanto más cuanto que el importe de la deuda a partir del que cabe adoptar una medida que exceptúa la libre circulación, aunque calificado como considerable en el Derecho interno, no me parece a primera vista apto para poner en peligro los intereses fundamentales a los que acabo de aludir.

37.      De las anteriores consideraciones pueden deducirse por tanto dos clases de lecciones. Por un lado, no es posible a mi juicio excluir a priori y en cualquier caso la hipótesis de que el cobro de las deudas fiscales pueda con ciertas condiciones entrar en el ámbito de la excepción ligada al orden público. Por otro, para pronunciarse sobre la cuestión de si el orden público puede invocarse en el asunto principal como justificación de una medida que exceptúa la libre circulación de los ciudadanos de la Unión será necesario que el tribunal remitente se pregunte sobre la filosofía general de su sistema fiscal nacional y sobre el contexto específico en el que se ha adoptado la medida controvertida. Por último, me permito recordar que la apreciación de la compatibilidad de la medida controvertida en el litigio principal con el Derecho de la Unión no se limita a la determinación del motivo de justificación invocado, ya que dicha medida debe ajustarse además a los otros criterios fijados por el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38, lo que será analizado precisamente al considerar las cuestiones segunda y tercera.

38.      Siendo así, y teniendo en cuenta las carencias en los datos obrantes en los autos, propongo responder a la primera cuestión planteada por el tribunal remitente que una medida que impone una prohibición de salida del territorio de un Estado miembro de la Unión a un nacional de ese Estado, en su condición de gerente de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho de ese Estado miembro, a causa de una deuda impagada de dicha sociedad frente a la Administración Pública puede estar comprendida en principio en el motivo de excepción basado en el orden público en el sentido del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, siempre que el cobro de dicha deuda persiga intereses superiores distintos de los económicos, efectivamente puestos en peligro por la falta de cobro, lo que incumbe al tribunal nacional comprobar, determinando los motivos en que se sustenta la legislación nacional que autoriza dicha medida y las circunstancias específicas que han acompañado la adopción de ésta.

C.      Sobre las cuestiones segunda y tercera

39.      En sus cuestiones segunda y tercera, que conviene examinar conjuntamente, el tribunal remitente se pregunta en sustancia si la medida de prohibición de salida del territorio impuesta al demandante en el litigio principal cumple los requisitos previstos por el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38. Según ese apartado, no basta que el objetivo perseguido por una medida restrictiva de la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión esté comprendido en los motivos de justificación que define el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38. Esa medida debe cumplir además el test de proporcionalidad, y basarse en la conducta personal del interesado, que debe representar una amenaza real, actual y suficientemente grave para el interés fundamental de la sociedad que la medida intenta proteger así.

40.      En cuanto al respeto del principio de proporcionalidad por la medida controvertida en el litigio principal, y acerca del cual el tribunal remitente insta expresamente a pronunciarse al Tribunal de Justicia, según la jurisprudencia reiterada de éste es preciso que una limitación del derecho de salida por una medida nacional sea apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo. (28) Con otras palabras, para cumplir los requisitos enunciados en el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38, la medida que afecta al demandante en el litigio principal debe ser apropiada y necesaria para alcanzar la finalidad perseguida. (29) Además, el carácter coherente y sistemático de la normativa en la que se fundamenta la medida restrictiva también debe tenerse en cuenta para la apreciación de su carácter proporcionado. (30)

41.      Se observará así pues que la medida referida se impuso al demandante en el litigio principal en su calidad de gerente de la sociedad deudora, siendo así que ésta tiene en total tres gerentes, quienes, según las manifestaciones del tribunal remitente y del demandante en el litigio principal, tienen iguales facultades para representar a la sociedad «conjunta y solidariamente». También según el tribunal remitente, la imposición de la medida controvertida precisamente al Sr. Aladzhov es «subjetiva y carente de criterios específicos». Además, el hecho de privar al demandante en el litigio principal de su derecho de salida, cuando los ingresos que podría obtener de su actividad profesional dependen precisamente del ejercicio de ese derecho, se manifiesta en cierta manera en contradicción con el objetivo mismo de cobro de las deudas fiscales. En esas circunstancias, es posible cuando menos dudar del carácter sistemático y coherente de la legislación nacional.

42.      Como he señalado ya, también es necesario preguntarse por la cuantía efectivamente considerable de la deuda por cobrar. Sobre ello recuerdo que el límite a partir del que el Derecho búlgaro autoriza a las autoridades fiscales para solicitar de las autoridades del Ministerio del Interior que adopten una medida prohibitiva de la salida del territorio es de 5.000 BGN, equivalente a aproximadamente 2.500 euros. Pues bien, también dudo que todas las deudas de tal importe contraídas frente al Estado puedan poner en peligro realmente los intereses fundamentales, distintos de los económicos, a los que he aludido acerca de la primera cuestión, salvo una situación totalmente excepcional que el tribunal remitente debería también apreciar de forma especialmente minuciosa.

43.      Finalmente, es difícil mantener que no existan medidas alternativas con igual grado de eficacia a la vez que menos lesivas de la libertad de circulación. La medida impuesta al demandante en el litigio principal no es de duración limitada y no parece que pueda ser objeto de reexamen mientras la deuda no se haya cobrado o no se hayan prestado garantías equivalentes a su importe. Según manifiesta el tribunal remitente las posibilidades de reexamen de la decisión y de recurso contra ella se revelan bastante limitadas, si no inexistentes. Además, toda restricción de la libertad de circulación lleva consigo una potencial lesión de derechos fundamentales cuyo ejercicio depende de la libertad de desplazarse. La medida que afecta al demandante en el litigio principal es así pues una medida especialmente coercitiva, con una eficacia sólo relativa si su efecto es, como parece ocurrir en el caso del Sr. Aladzhov, impedirle ejercer su actividad profesional. Este último alega fundadamente que podría recurrirse a un embargo de su sueldo. Además, hay que tener en cuenta también todos los medios de actuación alternativos que ofrece el Derecho de la Unión. En ese sentido debe tenerse en cuenta evidentemente, como menciona con razón el tribunal remitente, la posibilidad de poner en práctica el procedimiento de asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes, en especial, al impuesto sobre el valor añadido y a los derechos de aduana, (31) impuesto y derechos que dan precisamente origen a la deuda contraída por la sociedad deudora de la que el Sr. Aladzhov es uno de los gerentes. Ese procedimiento garantiza al Estado búlgaro que, incluso si el Sr. Aladzhov hiciera uso de su derecho de salida para instalarse de forma duradera en el territorio de otro Estado miembro, no podría eludir a pesar de ese traslado sus obligaciones fiscales nacidas frente a la Hacienda Pública búlgara.

44.      Por todas esas consideraciones debe concluirse a mi juicio que existe una injerencia desproporcionada en el ejercicio del derecho de salida del interesado. Por tanto, cabe estimar ya que, suponiendo que el orden público pudiera invocarse como motivo de justificación de una medida que exceptúa la libre circulación de un ciudadano de la Unión regulada por la Directiva 2004/38, el artículo 27, apartado 2, de ésta se opone a dicha medida a causa, suficiente por sí sola, de la vulneración del principio de proporcionalidad.

45.      Además, si pese a esa conclusión el Tribunal de Justicia decidiera proseguir el examen de los criterios enunciados por el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38, es preciso constatar también que la medida controvertida no se basa en la conducta estrictamente personal del demandante en el litigio principal, ni se ha adoptado por el hecho de que ésa constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave para un interés fundamental de la sociedad búlgara. En efecto, del Derecho nacional vigente resulta que, cuando el agente público de ejecución solicita a las autoridades competentes del Ministerio del Interior que impongan una prohibición de salida del territorio, éstas están obligadas a imponerla. Se trata de un supuesto de competencia reglada. Pues bien, basta que el agente público de ejecución exponga en su solicitud la existencia de una deuda fiscal superior a 5.000 BGN, la iniciación del procedimiento ejecutivo y la identificación de la sociedad deudora y del gerente destinatario de la decisión de prohibición de salida. Por tanto, no es la conducta personal del Sr. Aladzhov lo que fundamenta la solicitud del agente público de ejecución. Éste no ha acreditado que esa conducta constituía una amenaza real, actual y suficientemente grave. Tampoco podría afirmarse que el mero hecho de ser deudor de una deuda fiscal superior a 5.000 BGN constituye tal amenaza ya que el artículo 27, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2004/38 prescribe con toda claridad que es la conducta personal y no una situación de hecho lo que debe constituir dicha amenaza. Además, de los autos se deduce que la decisión controvertida carece de referencia alguna a aspectos subjetivos y actuales relacionados con la conducta personal del interesado (como por ejemplo una situación de reincidencia en fraude de grandes dimensiones o la simulación de insolvencia), que pudieran justificar que se imponga la medida sólo a esa persona.

46.      Siendo así, se ha de concluir que el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38 se opone a una legislación nacional que prevé la adopción por un Estado miembro de una medida administrativa coercitiva de prohibición de salida del país contra uno de sus nacionales, en su condición de gerente de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho de ese Estado miembro, a causa de una deuda impagada de esa sociedad frente a la Administración Pública del mismo Estado, dado que de los autos se deduce que la decisión es contraria al principio de proporcionalidad, por una parte, y, por otra, que esa medida no se basa en una apreciación de la conducta personal del interesado como constitutiva de una amenaza real, actual y suficientemente grave.

V.      Conclusión

47.      Por todo lo expuesto anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Administrativen sad Sofia‑grad:

«1)      Una medida que impone una prohibición de salida del territorio de un Estado miembro de la Unión a un nacional de ese Estado, en su condición de gerente de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho de ese Estado miembro, a causa de una deuda impagada de dicha sociedad frente a la Administración Pública puede estar comprendida en principio en el motivo de excepción basado en el orden público, en el sentido del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, siempre que el cobro de dicha deuda persiga intereses superiores distintos de los económicos, efectivamente puestos en peligro por la falta de cobro, lo que incumbe al tribunal nacional comprobar, determinando los motivos en que se sustenta la legislación nacional que autoriza dicha medida y las circunstancias específicas que han acompañado la adopción de ésta.

2)      El artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38 se opone a una legislación nacional que prevé la adopción por un Estado miembro de una medida administrativa coercitiva de prohibición de salida del país contra uno de sus nacionales, en su condición de gerente de una sociedad mercantil registrada conforme al Derecho de ese Estado miembro, a causa de una deuda impagada de esa sociedad frente a la Administración Pública del mismo Estado, dado que de los autos se deduce que la decisión es contraria al principio de proporcionalidad, por una parte, y, por otra, que esa medida no se basa en una apreciación de la conducta personal del interesado como constitutiva de una amenaza real, actual y suficientemente grave.»

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1 – Lengua original: francés.

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2 – DO L 158, p. 77.

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3 – DV nº 93, de 11 de agosto de 1998, modificado por el DV nº 105, de 22 de diciembre de 2006.

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4 – DV nº 105, de 29 de diciembre de 2005, modificado por el DV nº 15, de 23 de febrero de 2010.

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5 – Sentencia de 10 de julio de 2008 (C‑33/07, Rec. p. I‑5157).

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6 – Ibidem, apartados 17 y 18 y la jurisprudencia citada.

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7 – Ibidem, apartado 19.

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8 – Ibidem, apartado 20.

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9 – Ibidem, apartado 21 y jurisprudencia citada.

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10 – Ibidem, apartado 22.

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11 – Ibidem, apartado 23 y jurisprudencia citada.

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12 – Idem.

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13 – Ibidem, apartado 24.

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14 – Ibidem, apartado 25.

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15 – El artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2004/38 sigue la misma dirección pues impone a los Estados miembros la obligación inicial de expedir o renovar conforme a sus legislaciones nacionales los documentos de identidad de sus ciudadanos Esa expedición o renovación constituyen precisamente la condición idónea para que pueda ejercerse el derecho de salida.

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16 – Véase el punto 20 de las presentes conclusiones.

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17 – TEDH, sentencia de 23 de agosto de 2006, demanda nº 46343/99.

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18 – Ese artículo reconoce la libertad de circulación (artículo 2, apartados 1 y 2) y las condiciones conforme a las que puede restringirse (artículo 2, apartados 3 y 4), a efectos del CEDH. El apartado 3 prevé en particular que la libertad de circulación puede restringirse con la finalidad de mantener el orden público.

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19 – Aunque el importe exacto no se haya podido determinar con certeza en el procedimiento ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (véase la sentencia Riener/Bulgaria, § 118), se trataba no obstante de una deuda próxima a un millón de dólares americanos (véase la sentencia Riener/Bulgaria, antes citada, § 113).

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20 – Véase la sentencia del TEDH Riener/Bulgaria, antes citada (§ 114).

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21 – Ibidem, § 116.

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22 – Algunos artículos incluso hacen referencia expresa al bienestar económico de los Estados, que puede justificar medidas restrictivas de los derechos y libertades reconocidos por el CEDH: véase por ejemplo el artículo 8, apartado 2, del CEDH.

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23 – Artículo 27, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2004/38.

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24 – Artículo 27, apartado 1, última frase, de la Directiva 2004/38.

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25 – Véase el punto 1.4 de la petición de decisión prejudicial. La cursiva es mía.

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26 – En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha estimado que objetivos de naturaleza económica como el de garantizar a una fundación pública la integridad de los ingresos procedentes de anuncios publicitarios no pueden constituir razones de orden público en el sentido del Tratado: véase la sentencia de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders y otros (352/85, Rec. p. 2085), apartado 34. Mutatis mutandis, esa solución es transferible al presente asunto.

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27 – Véase la sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil y otros (72/83, Rec. p. 2727). En esa sentencia, tras haber constatado la existencia de una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa que en ese asunto afectaba a productos petrolíferos, el Tribunal de Justicia estimó que éstos, «por su importancia excepcional como fuente de energía en la economía», eran «esenciales para la existencia de un Estado por cuanto dependen de los mismos el funcionamiento no sólo de su economía sino sobre todo de sus instituciones y servicios públicos esenciales e incluso la supervivencia de su población» (ibidem, apartado 34). El objetivo consistente en asegurar en cualquier momento el abastecimiento mínimo de productos petrolíferos superaba las consideraciones de índole meramente económica, que no podían invocarse eficazmente por lo demás y, por lo tanto, podía constituir un objetivo incluido en el concepto de seguridad pública (ibidem, apartado 35). El Tribunal de Justicia añadió que era preciso que la normativa en cuestión se hallara justificada por circunstancias objetivas, y que una vez demostrada esta justificación, el hecho de que la normativa permitiera alcanzar, además de los objetivos relacionados con la seguridad pública, otros objetivos de índole económica que, en su caso, se propusiera el Estado miembro, no impedía la invocación de la seguridad pública (ibidem, apartado 36). Aunque dictada en un contexto muy diferente, esa doctrina es, mutatis mutandis, transferible a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y al motivo de excepción basado en el orden público.

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28 – Sentencia Jipa, antes citada (apartado 29).

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29 – Sentencia de17 de septiembre de 2002, Baumbast y R (C‑413/99, Rec. p. I‑7091), apartado 91.

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30 – Véanse la sentencia de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C‑243/01, Rec. p. I‑13031), apartado 67, y las conclusiones del Abogado General Bot en el asunto que dio lugar a la sentencia de 3 de junio de 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, Rec. p. I‑0000), puntos 69 y ss.

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31 – Véase el artículo 2, letras c), d) y e), de la Directiva 2008/55/CE del Consejo, de 26 de mayo de 2008, sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos, impuestos y otras medidas (versión codificada) (DO L 150, p. 28). Véase también el Reglamento (CE) nº 1179/2008 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2008, por el que se establecen disposiciones de aplicación de determinadas normas de la Directiva 2008/55 (DO L 319, p. 21).