COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 12.6.2024

COM(2024) 251 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Plan de ejecución común del Pacto sobre Migración y Asilo

{SWD(2024) 251 final}

Introducción

La reforma de la política de migración y asilo que plantea el Pacto sobre Migración y Asilo 1 supone un avance histórico. Proporciona a la UE el marco jurídico y las herramientas necesarias para seguir aumentando la eficacia de la gestión de sus fronteras exteriores y establecer procedimientos rápidos y eficientes de asilo y de retorno, ofreciendo al mismo tiempo unas sólidas salvaguardias. Implanta un sistema equitativo y efectivo de solidaridad y responsabilidad para gestionar de forma colectiva la migración, en el que ningún Estado miembro quede aislado bajo la presión.

La adopción con éxito de esta reforma refleja también el compromiso colectivo de la UE y sus Estados miembros con la búsqueda de soluciones a los retos comunes, en un clima de refuerzo de la confianza mutua. La reforma abre un nuevo capítulo en la aplicación del enfoque dual consistente en la ejecución de una reforma estructural sostenible en paralelo a una respuesta operativa específica, a través por ejemplo de asociaciones globales con los países socios. Ha permitido a la UE dejar atrás las disensiones del pasado y consolidar, en los últimos cuatro años 2 , un enfoque común de la migración y la gestión de las fronteras.

Debemos ahora aprovechar esta dinámica favorable para que el Pacto no sea solo un conjunto de actos legislativos, sino también una realidad en la práctica. Los instrumentos jurídicos que configuran el Pacto sobre Migración y Asilo serán aplicables dos años después de su entrada en vigor, el 11 de junio de 2024, es decir, a mediados de 2026 3 . Gracias a este plan de ejecución común, la Unión y sus Estados miembros podrán prepararse eficazmente para su aplicación. Permitirá que el período transitorio de dos años se aproveche útilmente, garantizando que todas las partes interesadas adopten las disposiciones administrativas, operativas y legales necesarias.

El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo requieren a la Comisión que presente un plan de ejecución común 4 . Habida cuenta tanto de la importancia como de la complejidad de su ejecución, la Comisión ha decidido adelantar su adopción de septiembre a junio de 2024 a fin de que los Estados miembros dispongan del plazo máximo para preparar sus planes de ejecución nacionales, cuya fecha límite de presentación es el 12 de diciembre de 2024.

Objetivo y finalidad del plan de ejecución común

Con un enfoque pragmático, el plan de ejecución común se centra en los aspectos esenciales que los Estados miembros han de considerar a la hora de elaborar sus planes de ejecución nacionales y que deben implantarse a escala tanto nacional como de la Unión para garantizar que el Pacto sobre Migración y Asilo surta sus efectos a mediados de 2026. Proporciona el marco para un programa de trabajo común en los próximos dos años, incluidos los entregables jurídicos y operativos, las estructuras para la celebración de debates y la asistencia operativa y financiera correspondiente.

El fundamento del plan de ejecución común es, valga la redundancia, su carácter común: común a todos los Estados miembros y común para todos los instrumentos legislativos del Pacto sobre Migración y Asilo a los que debe darse aplicación; además, aspira a alcanzar un objetivo común: disponer de un sistema bien engrasado de aquí al final del período transitorio.

En primer lugar, el plan de ejecución común se considera común porque une a todos los Estados miembros en el reconocimiento de que, en una Unión de veintisiete Estados miembros, la migración es un reto europeo común que requiere una solución europea común. El éxito del sistema dependerá inevitablemente de la preparación de todos los Estados miembros, las acciones de cualquiera de los cuales tendrán implicaciones para todos. La finalidad del plan de ejecución común es conseguir que la ejecución del Pacto sea viable para todos y gestionarla conjuntamente.

El plan es el resultado de una estrecha colaboración con los Estados miembros y las agencias pertinentes de la UE, a través, en particular, de la Conferencia Ministerial sobre la aplicación del Pacto organizada por la Presidencia belga los días 29 y 30 de abril en Gante, así como de diversas reuniones del Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo (CEIFA) del Consejo. La Comisión celebró también consultas con la sociedad civil representada, por ejemplo, en el Grupo de expertos de la Comisión sobre la opinión de los migrantes en materia de migración, asilo e integración, así como con el ACNUR.

En segundo lugar, el plan de ejecución se considera común porque reúne todos los instrumentos legislativos que configuran el Pacto sobre Migración y Asilo, que están interrelacionados y no pueden funcionar eficazmente por separado. Juntos, los instrumentos del Pacto conforman un sistema integrado que refleja el enfoque europeo integral y equilibrado de la migración y garantiza tanto la solidaridad como la responsabilidad, la protección de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones. Este enfoque integral está insertado en Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración 5 . La Comisión debe por lo tanto reflejar los componentes esenciales de este enfoque integral en el plan de ejecución común.

En tercer lugar, el plan de ejecución común persigue el objetivo común de que el sistema esté bien preparado antes del final del período transitorio, aspecto esencial para generar la confianza mutua que requiere el buen funcionamiento del nuevo enfoque equilibrado. Esta buena preparación es el concepto crítico del que dependen las obligaciones fundamentales que dimanan del Pacto, pues crea la situación de referencia para determinar si los Estados miembros están sujetos a presión migratoria, afrontan una situación migratoria importante o se enfrentan a una crisis. Es el concepto que permite a los Estados miembros acogerse a la solidaridad o a las deducciones de las obligaciones de solidaridad; el concepto que asegura que el Pacto funcione como un todo coherente.

Pero «común» no significa «igual» para todos. El plan de ejecución común ofrece la flexibilidad que necesitan los Estados miembros para adaptar las obligaciones derivadas del Pacto a sus sistemas nacionales. Cada Estado miembro tiene ante sí retos diferentes y un grado de preparación diferente, pero ninguno de ellos empieza desde cero. Muchas de las innovaciones del Pacto se basan en prácticas existentes o amplían requisitos vigentes. Se anima a los Estados miembros a que aprovechen sus conocimientos y su experiencia y a que pongan en común sus mejores prácticas.

Además, es preciso tener en cuenta tres aspectos a la hora de fijar el nivel de ambición adecuado durante el período transitorio.

En primer lugar, si bien el período de preparación para el comienzo de la aplicación del nuevo marco jurídico es en principio de dos años, conviene subrayar que algunos de sus elementos tendrán que estar ya implantados antes de mediados de 2026. Por ejemplo, el primer ciclo anual de solidaridad comenzará en junio de 2025 y la Comisión deberá proponer en octubre de 2025 las primeras decisiones de la Comisión que determinarán qué Estados miembros se encuentran bajo presión migratoria o en riesgo de presión migratoria o se enfrentan a una situación migratoria importante.

En segundo lugar, la adopción de medidas para que todos los elementos esenciales del nuevo sistema se hayan implantado al final del período transitorio es una tarea inmediata, pero el pleno establecimiento de todas las oportunidades que ofrece el Pacto sobre Migración y Asilo también implica actividad a medio y largo plazo. La ejecución del Pacto no es un hecho puntual, sino un proceso dinámico. Se requerirán nuevas actuaciones a medio y largo plazo para potenciar la eficiencia de los sistemas nacionales de migración y asilo y lograr su mayor integración en la política europea de migración y asilo.

La primera Estrategia Europea de Gestión del Asilo y la Migración, que tendrá carácter quinquenal y se presentará antes del final de 2025, reflejará una visión estratégica y prospectiva y se construirá a partir de las estrategias nacionales integrales de migración y asilo que los Estados miembros deben transmitir a la Comisión en junio de 2025 a más tardar.

En tercer lugar, es crucial seguir trabajando en la dimensión exterior de la migración. Aunque la actividad en este ámbito no esté vinculada a obligaciones legales, será fundamental que la Unión siga intensificando su trabajo con los países socios, especialmente en tres ámbitos clave: la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes, los retornos efectivos, la readmisión y reintegración y el uso de las vías legales.

Gráfico 1: Cronología de los grandes hitos a lo largo de los dos años de ejecución

1El plan de ejecución común y los planes de ejecución nacionales

El plan de ejecución común

El Pacto sobre Migración y Asilo incluye un conjunto de diez actos legislativos integrales. Para facilitar la comprensión y la aplicación de estos complejos textos, el plan de ejecución común agrupa en diez bloques las diferentes obligaciones derivadas de los diversos actos jurídicos y las acciones necesarias para llevarlas a la práctica. Este enfoque pragmático permite concentrar los recursos en los aspectos fundamentales para el funcionamiento del nuevo sistema.

No se puede hacer una aplicación selectiva de las medidas: todos los bloques son interdependientes y deben implementarse. Por ejemplo, cualquier sistema de acogida (bloque 3) se sobrecargará, por eficaz que sea, si los procedimientos no se llevan a cabo con la celeridad necesaria (bloque 4), o si los beneficiarios de protección internacional permanecen en el alojamiento destinado a los solicitantes durante demasiado tiempo (bloque 10). Las medidas de solidaridad (bloque 7) y de responsabilidad (bloque 6) o el nuevo sistema de gestión de los flujos migratorios en la frontera exterior de la UE (bloque 2) no serán operativos a menos que Eurodac (bloque 1) entre en funcionamiento a tiempo. El respeto de las salvaguardias y los derechos (bloque 9) constituye una dimensión transversal de todos los actos legislativos y un aspecto que deberá cumplirse en cada uno de los bloques. Aunque cabría la posibilidad de dar prioridad a determinadas acciones dentro de cada uno de los bloques, la ejecución de todos estos tendrá que discurrir en paralelo.

Gráfico 2: Diez bloques para cumplir las obligaciones fundamentales del Pacto sobre Migración y Asilo.

Cada bloque incluye las obligaciones legales y las consecuencias que estas implican para la confección del marco regulador, los procesos administrativos, la organización y las capacidades humanas y de infraestructura que los Estados miembros, la Comisión y las agencias de la UE deben incorporar.

El plan de ejecución común especifica también la forma en que la actividad desarrollada al nivel de la UE apoyará la ejecución al nivel nacional, fomentando el intercambio de información entre los Estados miembros y los ejercicios de «hermanamiento» (para lo que se identificarán tanto las buenas prácticas como los ámbitos en los que los Estados miembros pueden ofrecerse ayuda mutua) y desarrollando modelos prácticos, documentos de orientación y listas de control comunes que permitan asegurar una ejecución común y armonizada. Los elementos detallados de cada bloque se presentan en una lista de control en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto.

Planes de ejecución nacionales

Según establecen el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo, el 12 de diciembre de 2024 a más tardar cada Estado miembro debe establecer, asistido por la Comisión y por los órganos y organismos pertinentes de la Unión, un plan de ejecución nacional en el que se determinen las distintas acciones y su calendario de aplicación.

Cada Estado miembro se enfrenta a retos diferentes y se encuentra en distintos puntos de partida. Por consiguiente, en cada plan de ejecución nacional debe, en primer lugar, describirse detalladamente la situación actual: el contexto nacional, el marco legislativo y las prácticas administrativas vigentes, las estructuras organizativas y de otro tipo, las capacidades existentes y los retos derivados de las circunstancias geográficas.

A fin de asegurar que los Estados miembros implantan los componentes fundamentales de cada bloque —condición necesaria para la existencia de un enfoque común y comparable en todos los Estados miembros—, la Comisión ha elaborado una plantilla para los planes de ejecución nacionales que se ajusta a la estructura de bloques adjunta a la presente Comunicación.

La Comisión anima a los Estados miembros a que recurran a un grupo de trabajo interministerial e intersectorial a nivel nacional para el desarrollo y la aplicación de sus planes de ejecución nacionales. La eficiencia en la coordinación será un requisito previo esencial para lograr que todos los aspectos del Pacto sobre Migración y Asilo se hayan aplicado a mediados de 2026.

Para que sus planes de ejecución nacionales tengan la solidez necesaria, la Comisión sugiere a los Estados miembros que adopten las siguientes medidas para cada bloque:

·Revisar sus marcos jurídicos nacionales y proceder a los ajustes necesarios de sus disposiciones reglamentarias y administrativas. El plan de ejecución nacional debería incluir el calendario de presentación y adopción de dichas medidas a nivel nacional.

·Revisar y ajustar, en caso necesario, la configuración organizativa actual, incluidas las estructuras de coordinación dentro de los servicios, entre los servicios y departamentos ministeriales y a nivel interministerial para garantizar que son adecuadas para el cumplimiento de sus fines. En caso necesario, los Estados miembros tendrán que concebir y planificar la creación de nuevas estructuras o la reorganización de sus servicios o considerar la posibilidad de implantar sistemas integrados de gestión de casos. Cada plan de ejecución nacional debería incluir una descripción de las estructuras y la organización actuales (tanto a nivel nacional como de las tareas delegadas a las entidades regionales o locales), los cambios necesarios y el calendario para su aplicación.

·Revisar y ajustar, según sea necesario, los flujos de trabajo administrativos, los procedimientos operativos normalizados y los protocolos. Este proceso debería utilizarse para identificar las herramientas de información disponibles y determinar la necesidad de desarrollar otras nuevas. El plan de ejecución nacional debería incluir los principales resultados que se requerirán en este ámbito y el calendario para su obtención.

·Revisar la capacidad en materia de recursos humanos e identificar las necesidades, por ejemplo, de contratación y formación. El plan de ejecución nacional debería recoger las cifras actuales de efectivos e indicar cualquier aumento necesario de los distintos perfiles, facilitando una clara planificación de las distintas etapas de contratación de nuevo personal. Debería indicar, además, las necesidades de formación, junto con su planificación y calendario.

·Determinar las actividades que correrán a cargo de las partes interesadas o las organizaciones pertinentes (por ejemplo, asociaciones de abogados, ONG y entidades privadas) y las necesidades de capacidad que estás cubrirían. Deberían indicarse, asimismo, la planificación de este tipo de externalización y los mecanismos que permitirán garantizar el seguimiento y el control de calidad de las actividades llevadas a cabo por estas partes interesadas u organizaciones.

·Revisar la capacidad existente y determinar las necesidades de infraestructura, equipos y otros requisitos logísticos. Se incluyen aquí las capacidades de infraestructura física para la acogida y el internamiento dentro del territorio y en las fronteras nacionales, así como la infraestructura informática, la conectividad a internet y el entorno de seguridad. Cada plan de ejecución nacional debería indicar los actuales niveles de capacidad de estos elementos —así como el aumento necesario—, junto con una clara planificación de las distintas etapas para concluir la adquisición de equipos y las actividades de construcción o renovación.

En los distintos bloques, será necesario que los Estados miembros evalúen los costes que supone adecuar los recursos a las necesidades, teniendo plenamente en cuenta los ciclos presupuestarios nacionales y los fondos de la UE disponibles.

La Comisión anima a los Estados miembros a que colaboren activamente, mediante consultas e intercambios periódicos, con los interlocutores sociales, las administraciones locales y regionales y otras partes interesadas, en particular los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Esa colaboración contribuirá a identificar los retos, mejorar las políticas dirigidas a superarlos y garantizar una mayor implicación de los responsables de la preparación de los planes de ejecución nacionales, y, posteriormente, de su aplicación, en la que esos mismos actores a menudo desempeñan funciones críticas.

La Comisión invita a los Estados miembros a presentar sus proyectos de planes a más tardar en octubre de 2024, plazo que permitirá mantener un diálogo sobre las necesidades y los recursos disponibles y finalizar el proceso el 12 de diciembre de 2024.

2Diez bloques para la aplicación del Pacto sobre Migración y Asilo.

Eurodac es el sistema informático de gran magnitud que, entre otras funciones, sustentará la aplicación del Pacto en la práctica, en particular mediante la determinación de la responsabilidad y la vigilancia de los desplazamientos secundarios.

Eurodac almacenará y procesará los datos biométricos, los datos de identidad y la demás información de los solicitantes de protección internacional y de las personas desembarcadas tras operaciones de búsqueda y salvamento, así como de las personas interceptadas durante el cruce irregular de una frontera exterior o cuya presencia irregular en el territorio de un Estado miembro se haya detectado. De esta forma, el sistema ayuda a comparar las nuevas solicitudes de protección internacional con las ya registradas en la base de datos a efectos de la aplicación de las normas de responsabilidad en virtud del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, así como a vigilar los desplazamientos secundarios y a señalar a las personas que puedan suponer una amenaza para la seguridad interior.

El nuevo Eurodac es uno de los pilares operativos en los que se apoya el nuevo marco jurídico. El desarrollo y la entrada en funcionamiento, en tiempo oportuno, del sistema Eurodac reformado es una condición previa esencial para la aplicación de todos los demás elementos del Pacto. Permitirá a los Estados miembros llevar a la práctica las nuevas normas de solidaridad, ya se trate de la reubicación o de las compensaciones solidarias. Será también determinante para la aplicación de las nuevas normas de responsabilidad, concretamente las referentes a los nuevos plazos para la transmisión y el cese de la responsabilidad o el nuevo motivo de revocación de las decisiones de asilo adoptadas con arreglo al procedimiento fronterizo.

Con el Pacto sobre Migración y Asilo, Eurodac pasará a formar parte de un sistema interoperable e integrado de gestión de la migración y las fronteras. Los requisitos del nuevo sistema son mucho más que una mera transformación del Eurodac actual. Dado el contenido mucho más amplio de su base de datos y el significativo aumento de sus funciones, el nuevo sistema deberá construirse totalmente a partir de cero. Esta afirmación es válida tanto para la propia base de datos que creará eu-LISA como para cada uno de los componentes nacionales que los Estados miembros deberán establecer y conectar a la base de datos. Por lo que respecta a la aplicación del Reglamento Eurodac por las autoridades competentes, los datos biométricos deberán tomarse sin menoscabo alguno de la dignidad y la integridad física de las personas. Los Estados miembros deberán tener en cuenta en su labor de análisis y planificación el impacto potencial en la carga de trabajo de las autoridades de protección de datos.

En este contexto, conviene que todos los agentes implicados adopten las medidas que se indican a continuación para que las funciones clave de Eurodac estén disponibles y los sistemas de los Estados miembros equipados para utilizarlas cuando concluya el período transitorio:

Estado miembro

Legislación

üLos Estados miembros tendrán que revisar sus marcos reguladores nacionales y adaptarlos en la medida necesaria para garantizar el acceso legal y operativo al sistema a todas las autoridades competentes, como las autoridades de asilo o los guardias de fronteras, en cumplimiento de la legislación de la UE en materia de protección de datos.

Procesos organizativos y administrativos

üLos Estados miembros deberán notificar a la Comisión las autoridades designadas y verificadoras de Eurodac en un plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor del Reglamento.

üEl nuevo Eurodac introduce numerosas funciones nuevas, pero no todas ellas pueden considerarse una condición previa esencial para la aplicación de otros elementos del Pacto de aquí a mediados de 2026 (por ejemplo, la nueva categoría de beneficiarios de protección temporal). Por lo tanto, dado el carácter ajustado de los plazos, los Estados miembros, eu-LISA y la Comisión deberán llegar a un acuerdo sobre las funciones de Eurodac a las que deben otorgar prioridad para la aplicación del Pacto. Del mismo modo, será preciso convenir en el peso relativo de las diferentes soluciones técnicas que han de aplicarse (soluciones centralizadas y sistemas nacionales, véase más adelante).

üLos Estados miembros deberían revisar sus flujos de trabajo internos y sus procedimientos operativos normalizados para garantizar el intercambio fluido de información entre autoridades, así como el registro adecuado de la información en Eurodac, prestando especial atención a los requisitos de protección de datos de la UE.

Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)

üLos Estados miembros tendrán que implementar y ensayar las funciones clave de Eurodac a nivel nacional para garantizar la recogida y difusión adecuadas de la información a través de los puntos de acceso nacionales. Dado el carácter ajustado de los plazos, los Estados miembros deberán considerar todas las opciones que puedan reducir y simplificar sus actividades de desarrollo y aplicación a escala nacional, como el uso de productos disponibles en el comercio. También deberán decantarse en una fase temprana por un desarrollo del sistema a un nivel más centralizado (por eu-LISA) o a un nivel más nacional. Además de simplificar en gran medida su desarrollo, esta decisión podría acelerar la puesta en funcionamiento de Eurodac y garantizar flexibilidad ante la necesidad de ajustes de última hora.

üLos Estados miembros deberán asegurarse de que disponen de personal suficiente adecuadamente formado para llevar a cabo los controles de Eurodac, para lo que tendrán en cuenta en sus calendarios de planificación los procesos de contratación y la formación.

üAdemás, los Estados miembros deberán equipar a su personal con el material necesario (por ejemplo, máquinas de Eurodac, equipos que permitan la captura de imágenes faciales, etc.) para recoger y cargar en Eurodac la información necesaria en tiempo útil. Es posible que la adquisición del equipo necesario para la recogida de datos de Eurodac y el cumplimiento de los requisitos de conectividad exija la apertura de un procedimiento de contratación pública, por lo que deberán anticiparse y tenerse en cuenta los plazos correspondientes.

Comisión

Obligación legal

üA más tardar en septiembre de 2024, la Comisión reunirá al Comité de reglamentación de Eurodac 6 para poder adoptar el acto de ejecución previsto en el Reglamento Eurodac.

üEn aplicación de los Reglamentos sobre interoperabilidad, sobre el Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV) y sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) 7 , la Comisión actualizará nueve actos delegados y de ejecución para permitir que dichos sistemas utilicen los datos de Eurodac. También adoptará el acto de ejecución referente a las estadísticas transversales.

Soporte práctico

üLa Comisión colaborará estrechamente con eu-LISA para facilitar las decisiones más importantes que deberán adoptar los Estados miembros.

üLa Comisión complementará el trabajo técnico dirigido por eu-LISA con el apoyo necesario del Grupo de expertos de Eurodac (el «Comité de contacto Eurodac») 8 a fin de facilitar la correcta aplicación del Reglamento (entre otras cosas, aclarando el significado de algunas de sus disposiciones) y determinar los ámbitos merecedores de mayor atención durante el período transitorio.

eu-LISA

Obligación legal

üAntes de que termine 2024, eu-LISA tendrá que haber adoptado el documento revisado de control de las interfaces (DCI) de Eurodac a nivel central, en el que se incorporan las nuevas funciones. Con tal fin, será preciso llegar a un acuerdo preliminar entre todos los Estados miembros, la Comisión y eu-LISA sobre la solución técnica para la aplicación del documento de control de las interfaces de Eurodac (DCI) y sus funciones, que establecerá parámetros importantes para la aplicación nacional. En este contexto, la Comisión preparará, junto con eu-LISA, una nota conceptual cuyo contenido se discutirá con los Estados miembros y que versará tanto sobre las soluciones técnicas aplicables a la base de datos como sobre las funciones esenciales que deberán implantarse a más tardar el 12 de junio de 2026.

Soporte práctico

üeu-LISA actualizará el Manual de Instrucciones y formará a los usuarios de Eurodac en el uso técnico de este sistema.

üeu-LISA determinará y abordará los requisitos de interoperabilidad que permitirían la integración de Eurodac en el marco de interoperabilidad.

üeu-LISA apoyará el desarrollo de soluciones tecnológicas que faciliten la asistencia de los equipos de Frontex y los equipos de apoyo al asilo de la AAUE que los Estados miembros puedan solicitar.

La aplicación del Pacto creará un enfoque fluido que permitirá seguir fomentando una gestión eficiente de las fronteras exteriores de la Unión Europea. Ofrece las herramientas necesarias para gestionar la llegada de nacionales de terceros países y establecer procedimientos rápidos y eficientes de asilo y retorno con sólidas garantías individuales. El Reglamento sobre el triaje, el Reglamento sobre el procedimiento de asilo y el Reglamento sobre el procedimiento fronterizo de retorno ofrecen, conjuntamente, un enfoque armonizado.

Todos los migrantes irregulares serán registrados y sometidos a controles de identidad, inspecciones de seguridad, exámenes de vulnerabilidad y reconocimientos médicos. Estas medidas se aplicarán también a toda persona interceptada en el territorio de un Estado miembro que aún no haya sido objeto de triaje o de inspección fronteriza. Se aplicarán, asimismo, a todas las personas que soliciten protección internacional en un paso fronterizo. En una segunda etapa, se aplicará un procedimiento fronterizo obligatorio a las personas que probablemente no estén necesitadas de protección internacional, supongan algún riesgo para la seguridad o engañen a las autoridades. El Reglamento sobre el triaje y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo también contienen nuevas disposiciones para mejorar la identificación de las personas apátridas.

El éxito en el cumplimiento de las nuevas obligaciones requiere que el triaje y los procedimientos fronterizos de asilo y (cuando proceda) retorno se coordinen dentro un proceso sin fisuras que garantice el rigor en la toma de decisiones y el absoluto respeto de todas las garantías y los derechos personales.

Cada Estado miembro habrá de tener la capacidad suficiente para el triaje de todas las llegadas irregulares y para acoger a un determinado número de solicitantes de protección internacional (y de retornados) durante el procedimiento fronterizo en condiciones adecuadas. La «capacidad adecuada» 9 para tramitar las solicitudes de asilo y los retornos en frontera se ha fijado en 30 000 a escala de la Unión; cada tres años, la Comisión calcula mediante la fórmula establecida en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo la cuota individual de cada Estados miembro.

Puede aplicarse un procedimiento acelerado sin menoscabo de la calidad del proceso de toma de decisiones ni de los derechos de los solicitantes. Si bien no se autoriza a las personas a entrar en el territorio de la UE durante el triaje y el procedimiento fronterizo, las asiste el derecho de permanencia. Los Estados miembros deberán llevar a cabo estos procedimientos en observancia de las salvaguardias y garantías previstas en los instrumentos legislativos del Pacto y en absoluto respeto de los derechos establecidos en la Carta de la UE, como el principio de no devolución y el derecho a la tutela judicial efectiva en relación con las decisiones adoptadas mediante el procedimiento fronterizo 10 .

El nuevo sistema de fronteras reposa en las estructuras y los conocimientos existentes. Muchos Estados miembros están aplicando ya protocolos de triaje que han inspirado en gran medida las nuevas obligaciones legales. Además, al menos catorce Estados miembros aplican ya el procedimiento fronterizo de asilo o disponen de buenas prácticas en la frontera.

En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:

Estados miembros

Legislación

üLos Estados miembros deben revisar sus marcos reguladores nacionales y adaptarlos a las nuevas disposiciones para garantizar que los controles fronterizos, el triaje y los procedimientos fronterizos de asilo y retorno se organicen con la fluidez necesaria para cumplir los estrictos nuevos plazos (siete días para el triaje, doce semanas para el procedimiento fronterizo de asilo y doce semanas para el procedimiento fronterizo de retorno).

Procesos organizativos y administrativos

üLos Estados miembros deben revisar sus procesos administrativos, empezando por sus flujos de trabajo y sus procedimientos operativos normalizados, así como sus herramientas, para garantizar un flujo adecuado de información en cada etapa y entre las autoridades implicadas y cumplir los nuevos estrictos plazos y obligaciones de notificación. A tal fin, los Estados miembros deben considerar la posibilidad de establecer sistemas integrados de gestión de casos para que la información pertinente se recoja y comunique a los distintos servicios según proceda.

üLos Estados miembros habrán de adoptar las medidas adecuadas para garantizar que los migrantes permanezcan a disposición de las autoridades durante el triaje y los procedimientos fronterizos (y, además, que se les impida toda entrada no autorizada y se limiten sus desplazamientos no autorizados 11 ). Para ello, podrían incluir protocolos que comprendan una evaluación de las medidas destinadas a limitar el riesgo de fuga, incluidas las alternativas al internamiento (que deben determinarse por ley), en particular para las familias con niños, y el posible recurso al internamiento.

üLos Estados miembros deberán incorporar el proceso de triaje a sus estrategias nacionales de gestión integrada de las fronteras.

üAdemás, tendrán que integrar los controles de identidad, las inspecciones de seguridad, los exámenes de vulnerabilidad y los reconocimientos médicos que requiere el proceso de triaje en su territorio en las prácticas nacionales de interceptación y retorno ya existentes.

Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)

üLos Estados miembros tendrán que determinar los lugares en los que se llevarán a cabo el triaje y los procedimientos fronterizos. En caso necesario, tendrán que ampliar o construir la infraestructura necesaria. Esta debe incluir instalaciones para el triaje de migrantes irregulares y solicitantes de protección internacional conformes a las normas de la Directiva sobre retorno (en el caso de los migrantes irregulares) y de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida (en el caso de los solicitantes de protección internacional). Debe incluir, además, centros de acogida para solicitantes de protección internacional (con una capacidad adecuada de internamiento) que cumplan los requisitos de «capacidad adecuada» correspondientes a ese Estado miembro y sean conformes con la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida 12 , teniendo también en cuenta los requisitos específicos para las familias con niños 13 . Será preciso, por lo tanto, efectuar una minuciosa evaluación de la capacidad existente y planificar la construcción o la renovación de infraestructuras en cuanto la Comisión determine la capacidad adecuada de cada Estado miembro.

üLos Estados miembros tendrán que garantizar que disponen del personal competente suficiente 14 para llevar a cabo el triaje y los procedimientos fronterizos de asilo o retorno en los breves plazos previstos en la legislación y con el debido respeto de todas las salvaguardias de los derechos fundamentales. Además, deben garantizar la existencia de capacidad judicial suficiente para asegurar que los posibles recursos no rebasen los plazos de los procedimientos fronterizos.

üEn caso necesario, los Estados miembros tendrán que adquirir el equipo necesario para llevar a cabo los procedimientos de triaje y fronterizos (por ejemplo, máquinas de Eurodac, equipos para detectar documentos fraudulentos, etc.) y garantizar una conectividad adecuada a internet para acceder a las diversas bases de datos.

üAdemás, tendrán que garantizar que el personal debidamente autorizado de las instancias responsables del triaje tenga acceso a las bases de datos de la UE e Interpol y a los datos de Europol.

üLos Estados miembros tendrán que desarrollar la capacidad de recogida de datos necesaria para cumplir las obligaciones de notificación en el momento en que se alcance la «capacidad adecuada» o el número máximo anual de solicitudes.

Comisión

Obligación legal

üA más tardar en agosto de 2024, (dos meses después de la entrada en vigor del Reglamento sobre el procedimiento de asilo), la Comisión adoptará el acto de ejecución que permitirá calcular la capacidad adecuada de la que cada Estado miembro tendrá que disponer durante un período de tres años.

Soporte práctico

üEn colaboración con la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE) y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), la Comisión desarrollará modelos de procedimiento fronterizo (incluidas las salvaguardias de los derechos fundamentales). La Comisión también revisará, en la medida necesaria, el Manual práctico para guardias de fronteras. Para garantizar que los guardias de fronteras, los funcionarios de asilo y los responsables del examen de los casos de retorno manejen los mismos conceptos, la Comisión organizará debates específicos en los que participarán estos tres tipos de agentes.

üLa Comisión adoptará todas las medidas necesarias —con ocasión también del seguimiento dado al procedimiento del artículo 25 bis del Código de visados que se presenta en la sección 5— así como las «acciones de retorno específicas» enmarcadas en la labor del coordinador de retornos de la UE (véase el bloque 5) para garantizar que el procedimiento fronterizo de retorno pueda funcionar con eficacia, teniendo en cuenta las nacionalidades a las que se aplica el procedimiento fronterizo obligatorio.

üLa Comisión incorporará el triaje en el ciclo de la gestión europea integrada de las fronteras.

Agencias de la UE

Obligación legal

üLa AAUE elaborará orientaciones sobre alternativas eficaces al internamiento.

üLos próximos «informes de convergencia» periódicos de la AAUE deberían ayudar a los Estados miembros a determinar las nacionalidades que, en principio, entrarían en el ámbito de aplicación del procedimiento fronterizo y a localizar los casos en los que la tasa de reconocimiento del 20 % en primera instancia no es representativa debido a las importantes diferencias entre las resoluciones en primera instancia y las resoluciones finales.

üLa AAUE deberá prestar una especial atención a la aplicación del procedimiento fronterizo por parte de los Estados miembros. Cuando la actividad de vigilancia de la AAUE pone de manifiesto que no se dan las condiciones para acoger a los menores, la Comisión tiene la obligación de emitir públicamente la recomendación de que se suspendan los procedimientos fronterizos para las familias con niños.

Soporte práctico

üLa AAUE actualizará los módulos de formación y las directrices. Entre las actualizaciones necesarias figuran las que afectan a los flujos de trabajo operativos del triaje, el conjunto de herramientas de triaje/examen de vulnerabilidad o la herramienta práctica para funcionarios de primer contacto.

üFrontex ofrecerá soporte operativo en materia de triaje a los Estados miembros, en particular mediante formación de las autoridades en quienes recaiga esa tarea.

üEl Consejo de Administración de Frontex debería incorporar el triaje, como nueva herramienta de gestión de las fronteras exteriores de Schengen, al anexo de la estrategia técnica y operativa para la gestión europea integrada de las fronteras.

La capacidad de acogida entraña la posibilidad de ofrecer a los solicitantes de protección internacional —teniendo en cuenta su género, su edad y, en su caso, sus necesidades especiales— condiciones materiales de acogida (alojamiento, alimentos, ropa, productos de higiene personal y una asignación para gastos diarios que debe siempre incluir un importe monetario). También implica la capacidad de proporcionarles asistencia sanitaria física y psíquica, educación cuando se trate de menores y medidas de integración temprana e información, así como de proteger sus derechos 15 .

La convergencia hacia unos niveles apropiados de acogida de los solicitantes de protección internacional que generen unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros es esencial para que el sistema europeo de migración y asilo funcione correctamente, en relación también con los traslados que se efectúen con arreglo a las normas de responsabilidad. La existencia de unas condiciones de acogida adecuadas es un factor clave para determinar si un Estado miembro está debidamente preparado. Otro factor crucial para decidir si la capacidad de las fronteras puede considerarse «adecuada» 16 es la oferta de una acogida material acorde con las normas de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida

La mayor parte de los Estados miembros se enfrenta a numerosos retos en lo que se refiere a la acogida. La versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida no se limita a ampliar el sistema actual, sino que supone además una oportunidad para replantearse la organización de los sistemas de acogida a nivel nacional. Contiene importantes herramientas nuevas para la gestión de la acogida que añaden flexibilidad y eficiencia y facilitan la prevención de desplazamientos secundarios. Por ejemplo, ofrece la posibilidad de adscribir los solicitantes a determinados alojamientos y zonas geográficas, supeditando la prestación de las condiciones materiales de acogida a la residencia efectiva de dichos solicitantes en el alojamiento que se les haya asignado o en una zona específica. Los Estados miembros deben hacer pleno uso de estas oportunidades. Además, los Estados miembros únicamente tendrán que cubrir las necesidades básicas cuando los solicitantes no se encuentren en el Estado miembro en el que se supone que deben hallarse.

La versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida introduce una mayor armonización de las normas y refuerza las garantías para los solicitantes de protección internacional, mediante, por ejemplo, un acceso más rápido al mercado laboral (seis meses en lugar de nueve meses), la provisión de asistencia sanitaria física y psíquica y el aumento de la protección para las familias, los niños y los solicitantes vulnerables 17 .

Habida cuenta del gran número de agentes implicados en la gestión de la acogida de los solicitantes de asilo, las asociaciones multilaterales con estos responsables a menudo han resultado determinantes para la correcta gestión de los sistemas de acogida en algunos Estados miembros. Esas asociaciones incluyen la participación de entes locales y regionales, interlocutores sociales y económicos, organizaciones internacionales, ONG u organizaciones dirigidas por migrantes.

En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:

Estados miembros

Legislación

üLos Estados miembros tendrán que revisar sus marcos reguladores nacionales y adoptar cuantas disposiciones legislativas sean necesarias para transponer la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida a más tardar el 12 de junio de 2026 y notificar dichas disposiciones a la Comisión. Para que los Estados miembros puedan aplicar las soluciones flexibles que contempla dicha versión refundida de la Directiva —en relación, por ejemplo, con la residencia y la adscripción de solicitantes a zonas específicas— estas posibilidades deben transponerse al ordenamiento jurídico nacional. La normativa debe prever también alternativas al internamiento.

Procesos organizativos y administrativos

üLos Estados miembros deberán notificar a la Comisión las autoridades responsables del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida.

üLos Estados miembros habrán de considerar la posibilidad de revisar la organización de sus sistemas nacionales de acogida con el fin de optimizarla. Por ejemplo, los Estados miembros podrían combinar los centros de acogida con viviendas, servicios de apoyo y asistencia en efectivo, dependiendo del perfil del solicitante de protección internacional (es decir, género, edad, composición familiar, vulnerabilidades y necesidades).

üLas nuevas tecnologías ofrecen herramientas automatizadas, con las que actualmente no están equipados muchos Estados miembros, para una gestión más eficiente de la capacidad de acogida. Se anima, por lo tanto, a los Estados miembros a que consideren el establecimiento de un sistema integrado de gestión de casos para recoger y transmitir eficazmente la información y los datos cuantitativos y cualitativos pertinentes sobre los niveles de la capacidad de acogida. De esa forma, el sistema integrado podría facilitar el acceso a los servicios por parte de todos los agentes involucrados en el proceso y ayudaría a detectar las fugas.

üLos Estados miembros deberían adoptar las disposiciones administrativas necesarias y desarrollar procedimientos que permitan aplicar las nuevas medidas de la versión refundida de la Directiva (una vez esta haya sido transpuesta al Derecho nacional) destinadas a poner coto a los desplazamientos secundarios y los abusos, como la obligación de cubrir únicamente las necesidades básicas cuando los solicitantes no se encuentren en el Estado miembro en el que se les requiere que estén presentes, o la posibilidad de adscribir a los solicitantes a alojamientos y zonas geográficas específicos, supeditando la provisión de condiciones materiales de acogida a la residencia efectiva en el alojamiento o en las zonas a las que hayan sido asignados los solicitantes 18 .

Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)

üLos Estados miembros tendrán que garantizar una capacidad de acogida suficiente en lo que respecta, por ejemplo, a las infraestructuras, la vivienda, la asistencia en efectivo, etc. (también en lo que atañe a las personas con necesidades especiales de acogida 19 ) con el fin de satisfacer las necesidades previstas y de proporcionar un nivel de vida adecuado. Esta capacidad debe incluir las reubicaciones previstas (si el Estado miembro opta por esa medida de solidaridad), la capacidad de preparación 20 y la capacidad para aplicar alternativas efectivas al internamiento. Se requiere para ello una minuciosa evaluación de la capacidad existente y la planificación de los cambios necesarios.

üLos Estados miembros tendrán que garantizar que disponen de capacidad para proporcionar un acceso suficiente y debidamente adaptado a la asistencia sanitaria física y psíquica y un acceso más rápido y efectivo a las medidas de integración temprana (por ejemplo, educación, cursos de idiomas, acceso al mercado laboral en un plazo de seis meses a partir del registro de la solicitud y ayuda al empleo). Tendrán también que garantizar la existencia de suficiente personal adecuadamente formado en materia de acogida y acceso a los servicios (como intérpretes, traductores, trabajadores sociales, personal médico —también de salud mental— y agentes de protección de menores). Se requiere para ello una minuciosa evaluación de la capacidad existente y la planificación de las medidas de contratación y formación de personal necesarias. Esta formación debe versar, entre otros aspectos, sobre las secciones fundamentales del currículo europeo de asilo relativas a las condiciones de acogida, así como sobre la herramienta de identificación de los solicitantes con necesidades especiales de acogida desarrollada por la AAUE. Cuando los entes locales y regionales, la sociedad civil o las organizaciones internacionales participen en la aplicación de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida, los Estados miembros tendrán que asignarles los recursos necesarios.

Comisión

Soporte práctico

üLa Comisión prestará el apoyo técnico necesario, a través del Grupo de expertos sobre acogida (el «Comité de contacto de acogida») 21 , para facilitar la correcta aplicación de la versión refundida de la Directiva, en particular aclarando el significado de algunas disposiciones, y determinará los ámbitos que requerirán una mayor atención durante el período transitorio (con vistas también a la transposición de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida).

Agencias de la UE

Obligación legal

üLa AAUE elaborará una plantilla normalizada para la presentación de información y orientaciones sobre las alternativas al internamiento.

Soporte práctico

üLa AAUE ofrecerá apoyo a través de su red de acogida, mantendrá actualizados los documentos de orientación, las herramientas y el material de formación existentes y revisará sus normas e indicadores en materia de acogida y vulnerabilidad. Un importante elemento de esta labor de apoyo es el documento de 2024 titulado Orientaciones para la acogida: normas e indicadores (únicamente disponible en inglés).

La existencia de unos procedimientos más rápidos y armonizados es fundamental para mantener la integridad del sistema de asilo en su conjunto, así como para reducir los desplazamientos secundarios y evitar abusos. El Reglamento sobre el procedimiento de asilo y el Reglamento de reconocimiento racionalizan y favorecen la convergencia del proceso de evaluación y toma de decisiones con respecto a las solicitudes de asilo individuales en toda Europa y refuerzan las salvaguardias, los derechos y las garantías de los solicitantes y los beneficiarios de protección internacional. El Reglamento sobre el procedimiento de asilo incluye también disposiciones que deberían facilitar la identificación de las situaciones de apatridia.

Simplifica el acceso al procedimiento de asilo, armonizando los plazos y agilizando los trámites. Por ejemplo, fija unos plazos muy claros para cada una de las tres fases de este procedimiento, a saber, la expresión del deseo de recibir protección internacional por parte del solicitante («la realización»), la recepción y el registro consiguientes de esa solicitud por parte de las autoridades del Estado miembro («el registro») y, a continuación, la presentación formal de la solicitud por el solicitante («la presentación»). El Reglamento aclara lo que implica cada una de esas tres fases, las obligaciones que recaen en el solicitante y en las autoridades y los plazos aplicables a cada una de las fases (cinco días para el registro y veintiún días para la presentación). El Reglamento también establece plazos para el examen de la solicitud (seis meses para la toma de una decisión mediante el procedimiento ordinario, tres meses mediante el procedimiento acelerado y entre diez días y dos meses para las verificaciones de inadmisibilidad).

Otra novedad para los Estados miembros residirá en la aplicación obligatoria de determinadas normas, como los procedimientos acelerados (que eran facultativos hasta ahora) y el régimen más estricto aplicable a las solicitudes posteriores (incluida la obligación de considerar solicitudes posteriores las solicitudes presentadas tras la denegación en otro Estado miembro). También tendrán que realizar los ajustes necesarios para considerar que una solicitud ha sido implícitamente retirada cuando el solicitante no cumpla determinadas obligaciones, como la de facilitar datos biométricos, o para aplicar el nuevo concepto de «efectiva protección» para designar terceros países seguros y aplicar el concepto de primer país de asilo. Por otro lado, en el caso de la mayor parte de las solicitudes abusivas y las solicitudes posteriores, el recurso carecerá de efecto suspensivo automático, de modo que si la solicitud ha sido denegada y el solicitante no ha sido autorizado por un órgano jurisdiccional a permanecer en el territorio correspondiente, las autoridades pueden ejecutar la decisión de retorno.

Los Estados miembros tendrán también que aplicar los nuevos requisitos previstos en el Reglamento de reconocimiento, como la obligación de examinar las alternativas de protección interna y la de revocar el estatuto de protección internacional a quienes hayan cometido determinados delitos o representen otro tipo de amenaza para la seguridad.

Los cambios introducidos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo y los aspectos procedimentales del Reglamento de reconocimiento ofrecen a los Estados miembros la oportunidad de abordar los retos que actualmente plantean los dilatados procedimientos de asilo y la acumulación de trabajo pendiente. El respeto de los derechos fundamentales de los solicitantes y los beneficiarios de protección internacional en consonancia con la Carta y los derechos específicos contemplados en los dos Reglamentos es esencial para la correcta aplicación de este bloque (véase el bloque 9).

En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:

Estados miembros

Legislación

üLos Estados miembros deben revisar sus marcos reguladores nacionales e introducir los ajustes necesarios para garantizar la aplicación efectiva de ambos Reglamentos. En este sentido, algunos de los aspectos que requerirán una especial atención son la organización del acceso al procedimiento (es decir, los pasos, los plazos y las autoridades implicadas), el hecho de que determinado tipo de decisiones carezca de efecto suspensivo automático y la manera en que se define la decisión final. Para esta última cuestión, es crucial asegurar que esa definición permita una aplicación fluida de las normas relativas a las solicitudes posteriores, sin crear procedimientos paralelos entre una primera solicitud en fase de recurso y una segunda solicitud en fase administrativa.

Procesos organizativos y administrativos

üLos Estados miembros tendrán que asignar unas responsabilidades adaptadas al nuevo marco y a las etapas claramente diferenciadas del procedimiento de asilo, es decir, la realización y recepción de las solicitudes, su registro y su presentación.

üLos Estados miembros deben desarrollar eficientes flujos de trabajo internos para el intercambio de información entre diversos servicios (por ejemplo, con el fin de cumplir la obligación de información cuando la autoridad de recepción sea diferente de la autoridad de registro) y con otros Estados miembros (por ejemplo, cuando una solicitud haya sido ya rechazada en otro Estado miembro).

üLos Estados miembros deben revisar y adaptar en la medida necesaria los métodos de trabajo y, en caso necesario, desarrollar procedimientos operativos normalizados para las diferentes fases del procedimiento de asilo, respetando escrupulosamente los nuevos plazos (para los procedimientos ordinario y acelerado y para las verificaciones de inadmisibilidad) y obligaciones, incluidos los relativos a los recursos, estableciendo al mismo tiempo todas las salvaguardias y garantías preceptivas 22 .

üLos Estados miembros habrán de revisar la organización actual de sus oficinas de asilo, teniendo en cuenta los retos que se derivan de la acumulación de trabajo pendiente y de la duración media del procedimiento de asilo.

üAdemás, deberán garantizar que las decisiones de asilo se emitan y notifiquen de acuerdo con los nuevos requisitos. Por otro lado, tendrán que incorporar a sus procedimientos administrativos, según proceda, los elementos necesarios para dar aplicación a los conceptos de «tercer país seguro», «primer país de asilo» y, en particular, «protección efectiva». También tendrán que incorporar la obligación de considerar que una solicitud ha sido implícitamente retirada en los supuestos previstos en el Reglamento (la decisión correspondiente será inmediata, sin período de suspensión, a menos que el Estado miembro disponga otra cosa). Además, los Estados miembros tendrán que incorporar a sus procesos decisorios la obligación de examinar las alternativas de protección interna y la de revocar el estatuto de protección internacional a quienes hayan cometido determinados delitos o representen cualquier otra amenaza para la seguridad.

üLos Estados miembros deberían difundir la información y las orientaciones sobre los países de origen elaboradas por la AAUE y garantizar que los responsables del examen de los expedientes de asilo tengan en cuenta esos documentos, por ejemplo, para respaldar la sólida evaluación obligatoria de la existencia de una alternativa de protección interna. Los Estados miembros deberán también sensibilizar a los jueces sobre la existencia de esta información y estas orientaciones sobre los países de origen.

Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)

üLos Estados miembros asegurarán que disponen de suficiente personal competente (responsables del examen de los casos de asilo, intérpretes, etc.), teniendo en cuenta las carencias actuales, el trabajo acumulado y la duración media del procedimiento de asilo, así como las nuevas obligaciones. Habrán de garantizar que la formación impartida incluya las secciones fundamentales del currículo europeo de asilo.

üLos Estados miembros deberán velar por que las oficinas de asilo estén adecuadamente equipadas (con máquinas de Eurodac, etc.) para poder desempeñar sus funciones de manera eficiente dentro de los nuevos plazos y en cumplimiento de las nuevas obligaciones.

Comisión

Obligación legal

üA más tardar el 12 de junio de 2025, la Comisión revisará el concepto de «tercer país seguro» y propondrá, en su caso, modificaciones específicas.

Soporte práctico

üLa Comisión organizará reuniones de los grupos de expertos sobre procesos de asilo y reconocimiento («Comité de contacto para los procesos de asilo» y «Comité de contacto para el reconocimiento») 23 a fin de facilitar la correcta aplicación del marco jurídico, en particular mediante la aclaración del significado de algunas disposiciones y la identificación de los ámbitos que pueden requerir una mayor atención. La Comisión se esforzará por que los Comités de contacto conjuntos cubran todos los aspectos procedimentales, tanto del Reglamento sobre el procedimiento de asilo como del Reglamento de reconocimiento. Además, contribuirá a coordinar la localización y la difusión de buenas prácticas.

Agencias de la UE

Soporte práctico

üLa AAUE creará una red de unidades de autoridades nacionales responsables y actualizará toda la información y el material de formación, así como los documentos de orientación y, en caso necesario, los indicadores, que deberán tenerse en cuenta durante todo el proceso de toma de decisiones (también por parte de los órganos jurisdiccionales).

üLa AAUE seguirá proporcionando información sobre los países de origen y orientaciones por países a todas las autoridades administrativas y judiciales nacionales, y adaptará a los nuevos marcos las bases de datos existentes, como el Sistema de Alerta Temprana y Preparación.

üLa AAUE facilitará a la Comisión, cuando esta así lo solicite, información y análisis sobre los terceros países cuya designación como terceros países seguros desde el punto de vista de la Unión podría estudiarse.

La sostenibilidad de la política de la UE en materia de migración depende del retorno efectivo de quienes no tienen derecho de permanencia en su territorio. En este bloque se enumeran los nuevos pasos que es preciso dar para implantar un sistema común de la UE en materia de retornos que incentive a los posibles retornados para cooperar, permanecer disponibles a lo largo de todo el proceso y retornar, siempre que sea posible, de forma voluntaria. Los incentivos para los retornos voluntarios deben ser el complemento de unos retornos forzosos creíbles y bien organizados. Los Estados miembros deberán disponer también de herramientas y procedimientos que propicien una gestión interna eficiente y un aumento de la cooperación y el intercambio de información con otros Estados miembros para conseguir que el proceso de retorno sea más eficaz.

Con el fin de corregir cualquier desfase entre el procedimiento de asilo y el procedimiento de retorno, el Reglamento sobre el procedimiento de asilo obliga a los Estados miembros a garantizar que todos los solicitantes que hayan recibido una decisión de asilo negativa reciban también una decisión de retorno al mismo tiempo o poco después. Ambas decisiones deberán recurrirse conjuntamente ante el mismo órgano jurisdiccional, mediante el mismo proceso judicial y con los mismos plazos si la decisión de retorno se adopta en relación con una decisión de asilo negativa. Si la decisión de retorno se dicta por separado, podrá recurrirse por separado, pero dentro de los mismos plazos 24 . Se endurecerá la aplicación de las normas respecto de quienes intenten retrasar los procesos mediante recursos o solicitudes de asilo posteriores con el único objetivo de dificultar el retorno desde la Unión.

Si bien algunos Estados miembros han centralizado la gestión de los distintos implicados en el proceso de retorno bajo una única autoridad, otros han establecido acuerdos de trabajo entre diferentes agentes y autoridades para mejorar la eficiencia y la sostenibilidad del proceso.

Son ya diecinueve los Estados miembros que emiten las decisiones negativas de asilo junto con decisiones de retorno, algunos de ellos en un único acto y otros en dos actos separados, pero simultáneos. Cinco Estados miembros han digitalizado ya los sistemas informáticos de gestión de los casos de retorno, y once Estados miembros están desarrollando un sistema basado en el modelo de gestión de casos de retorno (RECAMAS) creado por Frontex. Los sistemas de gestión de casos de readmisión financiados por la UE, a los que la mayor parte de los Estados miembros están conectados, facilitan los procedimientos de readmisión con determinados terceros países.

Además, son muchos los agentes que participan en el proceso de retorno a nivel nacional, por lo que la cooperación es clave para la eficiencia del proceso. La evaluación temática de Schengen sobre retorno, actualmente en curso y centrada en la búsqueda de un sistema eficaz de la UE para los retornos, está examinando, en particular, la forma de subsanar los desajustes entre los agentes implicados en el proceso de retorno. Los resultados de esta evaluación (incluidas las mejores prácticas) deberán considerarse pertinentes a la hora de aplicar los elementos del Pacto relativos a unos procedimientos de retorno más eficientes y equitativos en toda Europa 25 .

El retorno voluntario —apuntalado por un sistema de retorno forzoso creíble—, unido a la reintegración, constituye la manera más sostenible, eficiente, humana y digna de llevar a cabo los retornos, por lo que debe seguir siendo la solución preferible. Es importante reforzar los incentivos al retorno voluntario y proporcionar el consiguiente apoyo a la reintegración, para lo que puede recurrirse al Programa de reintegración de la UE dirigido por Frontex. En la actualidad, veinticinco de los treinta y un Estados miembros y países asociados a Schengen participan en ese Programa y lo utilizan.

En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:

Estados miembros

Legislación

üLos Estados miembros deberán revisar y adaptar los marcos reguladores nacionales según sea necesario.

üDeberán velar, además, por que la decisión de retorno se dicte como parte de la decisión de asilo negativa o, si se dicta mediante un acto separado, que se dicte al mismo tiempo o poco después.

üLos Estados miembros tendrán que asegurar también que los recursos contra las decisiones de asilo negativas y la decisión de retorno se resuelvan conjuntamente o dentro de los plazos previstos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo. Por ejemplo, los Estados miembros podrían establecer en su legislación plazos comunes para ambos recursos.

Procesos organizativos y administrativos

üLos Estados miembros deberían revisar sus procedimientos internos para establecer procesos y flujos claros de gestión de los casos que aseguren un recorrido libre de trabas entre la emisión de una decisión de asilo negativa y la decisión de retorno, desde el momento en que una persona pierde el derecho a permanecer en la UE hasta la decisión de retorno y la solicitud de readmisión en un tercer país y, posteriormente, hasta el retorno voluntario o forzoso y el apoyo a la reintegración. Los Estados miembros deberían crear también estructuras que garanticen que los recursos contra las decisiones de asilo negativas y la decisión de retorno se resuelvan conjuntamente o dentro de los plazos previstos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo.

üSe anima a los Estados miembros a que tomen la iniciativa de establecer un sistema informático moderno y funcional de gestión de casos de retorno que posibilite un tratamiento de la información y unos controles acordes con los cambios legislativos y administrativos y los requisitos del flujo de trabajo. Será preciso también favorecer y ampliar el uso del actual sistema de gestión de casos de retorno y de los instrumentos de ayuda a la reintegración.

Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)

üLos Estados miembros deben revisar tanto las necesidades de infraestructura como la capacidad de personal para estar en condiciones de aplicar medidas eficaces que garanticen que las personas retornadas estén disponibles a largo de todo el procedimiento y, así, prevenir el riesgo de fuga, recurriendo, si procede, a la aplicación de alternativas al internamiento.

üLos Estados miembros deben facilitar la capacidad necesaria para reforzar el asesoramiento en materia de retorno a fin de garantizar que las personas que deban ser retornadas reciban un acompañamiento inmediato a lo largo de todo el proceso.

üEn estrecha cooperación con Frontex, los Estados miembros deben reforzar los incentivos al retorno voluntario y racionalizar el apoyo a la reintegración.

Comisión

Soporte práctico

üEl papel del coordinador de retornos será esencial para seguir la evolución de los retos concretos que se hayan identificado en el ámbito del retorno y para contribuir a fomentar los incrementos de eficiencia, la coherencia interna y la cooperación entre los Estados miembros. Con tal fin, organizará acciones de retorno específicas basadas en el trabajo ya emprendido para mejorar la planificación conjunta de los vuelos y las misiones de identificación con el objetivo, en particular, de optimizar el uso de la ayuda de Frontex, de intercambiar prácticas y experiencias sobre la emisión conjunta de las decisiones de asilo negativas y las decisiones de retorno y de cooperar para el retorno de personas que supongan una amenaza para la seguridad. La Red de Alto Nivel para el Retorno y Frontex también apoyarán estos esfuerzos.

üLa Comisión colaborará con los Estados miembros para potenciar la aplicación práctica de un enfoque de tipo «Equipo Europa» y reforzar la cooperación efectiva de terceros países en materia de readmisión, utilizando todos los estímulos e incentivos a su disposición, como los derivados del mecanismo del artículo 25 bis del Código de visados, que vincula la cooperación en materia de visados con la readmisión (conforme se describe más adelante en la sección 5), así como las políticas comercial, de visados, de desarrollo y otras.

üLa Comisión elaborará orientaciones generales sobre la digitalización del sistema de retorno de la UE aplicando un enfoque holístico a todos los elementos de la aplicación del Pacto.

Agencias de la UE

Soporte práctico

üEn estrecha cooperación con la Comisión y el coordinador de retornos, Frontex desempeñará un papel clave en la aplicación de este bloque a través de su apoyo a los Estados miembros en todas las fases del proceso de retorno. Será fundamental reforzar Frontex y hacer pleno uso de su ayuda para la identificación, las operaciones de retorno y el apoyo sostenible a la reintegración.

üLa existencia en el seno de Frontex de un sistema de coordinación predecible, basado en la planificación conjunta del uso del apoyo de este organismo por parte de los Estados miembros, debería permitir una mejor puesta en común de los recursos durante todas las fases del retorno. Este sistema debe construirse a partir del trabajo sobre acciones de retorno específicas, centrándose en el aumento de la coherencia, la coordinación y la eficiencia y en el intercambio de las mejores prácticas entre los Estados miembros y dentro de estos, bajo la dirección del coordinador de retornos.

El establecimiento de un reparto de responsabilidades efectivo y estable en toda la Unión y la reducción de cualquier incentivo para los desplazamientos secundarios es una de las grandes prioridades del Pacto y un factor esencial para generar confianza entre los Estados miembros.

Actualmente, el Reglamento Dublín III 26 establece los criterios y los mecanismos que permiten determinar qué Estado miembro es responsable del examen de una solicitud de protección internacional. Si los solicitantes de protección internacional no se encuentran presentes en el Estado miembro responsable del examen de su solicitud, deben ser trasladados a ese Estado miembro. La aplicación del Reglamento de Dublín ha supuesto grandes retos, especialmente en lo que respecta a los traslados.

El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, recientemente adoptado, reforma el sistema de Dublín mediante la introducción de normas de responsabilidad más equitativas y eficientes. La correcta aplicación de las nuevas normas es fundamental tanto para un funcionamiento eficaz del sistema europeo de asilo como para garantizar la solidaridad entre Estados miembros. Velar por unos traslados sistemáticos y rápidos al Estado miembro responsable ayudará a afrontar el problema del «asilo a la carta», lo cual, a su vez, desincentivará las llegadas irregulares y atenuará algunos de los factores que mueven a las personas a desplazarse entre Estados miembros sin autorización.

En este proceso, resultará esencial subsanar prontamente las deficiencias actuales. Las nuevas normas sobre responsabilidad marcan una evolución significativa con respecto al sistema actual. Por ejemplo, el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración introduce un nuevo criterio de responsabilidad basado en la expedición de títulos y cualificaciones e introduce un elemento de estabilidad al prolongar, por regla general, los plazos para el cambio y el cese de la responsabilidad. Al mismo tiempo, refuerza los criterios familiares, concretamente mediante la introducción de una nueva obligación que requiere dar prioridad a los casos familiares.

El nuevo Reglamento aumenta la eficiencia de los plazos, acortándolos y transformando el procedimiento de readmisión en una notificación. Por otro lado, impone a los solicitantes nuevas obligaciones con las que se pretende reducir los abusos del sistema (como la obligación de presentar la solicitud en el primer Estado miembro de entrada) y exige a los Estados miembros que reaccionen en caso de desplazamientos secundarios (con la única obligación de cubrir las necesidades básicas del solicitante en caso de fuga) o si el solicitante supone una amenaza para la seguridad. Estas obligaciones se compensan con nuevas garantías para los solicitantes 27 .

El documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado «La hoja de ruta de Dublín en acción – Mejora de la eficacia del Reglamento de Dublín: mejores prácticas de los Estados miembros» 28 determina algunas prácticas que pueden ayudar a los Estados miembros a paliar ciertas deficiencias del sistema vigente hasta su transición hacia el nuevo.

Para el éxito de la transición desde el sistema de Dublín III al Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, es preciso adoptar las siguientes medidas:

Estados miembros

Legislación

üLos Estados miembros deberían revisar y adaptar en la medida necesaria sus marcos reguladores nacionales para garantizar la aplicación efectiva del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración. Entre otros aspectos, tendrán que prestar una especial atención a las vías de recurso efectivas 29 , a la pérdida de los derechos de acogida en caso de fuga y a la armonización con los nuevos plazos en el marco de los diferentes procedimientos.

Procesos organizativos y administrativos

üLos Estados miembros deberán revisar y, en caso necesario, ajustar la estructura y el funcionamiento de las unidades nacionales del sistema de Dublín. Esto implica revisar los métodos de trabajo de dichas unidades, actualizar los procedimientos operativos normalizados para incorporar los nuevos procedimientos (a saber, las notificaciones de readmisión, las reubicaciones y las compensaciones de responsabilidad, así como la continuación del proceso de determinación de la responsabilidad en ausencia del solicitante) y cumplir los plazos, que se abrevian en todos los procedimientos.

üPara garantizar la aplicación efectiva de las nuevas normas, los Estados miembros deberán desarrollar estructuras de coordinación y métodos de trabajo entre sus unidades del sistema de Dublín y otras autoridades. Se trata, por ejemplo, de desarrollar métodos específicos de cooperación con las autoridades responsables del triaje y policiales (por ejemplo, en lo que respecta al resultado del control de seguridad durante el triaje, o al intercambio de información pertinente para la seguridad antes de que se lleve a cabo un traslado), así como con las autoridades de acogida (vigilancia de la presencia en el alojamiento, etc.).

Con estos fines, los Estados miembros deberán considerar la posibilidad de desarrollar o actualizar su actual sistema informático de gestión de casos para favorecer la integración del procedimiento de Dublín reformado con los demás procesos relativos al asilo y la acogida. Un sistema integrado de gestión de casos facilitará el cumplimiento de las nuevas obligaciones y aumentará la eficiencia de los procedimientos existentes. También garantizará una mejor visión de conjunto de las diferentes fases del procedimiento, así como una cooperación y una comunicación más eficaces entre las autoridades nacionales competentes (es decir, las de asilo, acogida, retorno, migración y gestión de fronteras). Los Estados miembros deberán considerar también la posibilidad de automatizar determinadas partes del procedimiento, por ejemplo, el cálculo automático de los plazos aplicables, los recordatorios de expiración de los plazos o las sugerencias para las siguientes etapas del procedimiento.

üSe anima a los Estados miembros a que elaboren un inventario de títulos y otras cualificaciones del nivel 2 de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación, con el fin de facilitar la aplicación efectiva del nuevo criterio sobre títulos y cualificaciones. Este inventario podría incluir también una lista de los centros de enseñanza de los Estados miembros habilitados para expedir dichos títulos y cualificaciones.

üLos Estados miembros tendrán que garantizar que se dé prioridad a los casos familiares en todas las fases del procedimiento, por ejemplo mediante el desarrollo de flujos de trabajo normalizados específicos. Los Estados miembros deberán considerar la posibilidad de establecer acuerdos de cooperación con las organizaciones encargadas de la localización de las familias.

Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)

üLos Estados miembros tendrán que garantizar que las autoridades competentes disponen de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para llevar a cabo las tareas que les encomienda el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, como disponer de personal suficiente y adecuadamente formado. Para ello, deberán revisar y, en caso necesario, aumentar la capacidad de las unidades nacionales del sistema de Dublín para llevar a cabo todos sus cometidos dentro de los nuevos plazos, más breves. Los Estados miembros tendrán que garantizar también una capacidad suficiente para asegurar la ejecución efectiva de las decisiones de traslado, por ejemplo, limitando las fugas 30 , mejorando la comunicación entre los Estados miembros, aumentando la flexibilidad en el Estado miembro responsable y apoyando al Estado miembro que realice el traslado 31 . Toda esta actividad requiere recursos humanos y logísticos que incluyen, por ejemplo, instalaciones específicas para los traslados del sistema de Dublín.

üLos Estados miembros deberán velar por la actualización a nivel nacional de DubliNet para que esta red siga en funcionamiento y permita el intercambio de toda la información requerida en virtud del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración.

Comisión

Obligación legal

üA más tardar en septiembre de 2024, la Comisión convocará una reunión del nuevo Comité de reglamentación del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración para adoptar los actos de ejecución requeridos por el Reglamento.

üLa Comisión adoptará las disposiciones de aplicación necesarias para el funcionamiento del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, que sustituirán al Reglamento (UE) n.º 1560/2003 de la Comisión («disposiciones de aplicación de Dublín») 32 .

Soporte práctico

üLa Comisión, en colaboración con la AAUE, organizará reuniones del grupo de expertos de Dublín (el «Comité de contacto de Dublín») para facilitar la correcta aplicación de las nuevas disposiciones (aclarando, si es preciso, el significado de algunas de ellas), determinar los aspectos a los que habría que prestar una mayor atención durante el período transitorio y elaborar orientaciones en caso necesario. La Comisión tratará de organizar estas reuniones de forma consecutiva a las de Red de Dublín de la AAUE, que se centra más en los escollos operativos.

üLa Comisión, en colaboración con eu-LISA y los Estados miembros, tiene prevista una actualización gradual de la red DubliNet para adaptarla al nuevo marco jurídico y a las necesidades de las unidades nacionales del sistema de Dublín.

üLa Comisión favorecerá la creación de una estructura común de inventarios de títulos y otras cualificaciones y centros de enseñanza a partir de las bases de datos de la UE existentes (como http://eter-project/com ) y mediante la actividad futura en el contexto del Marco Europeo de Cualificaciones y Europass 33 en relación con la interoperabilidad de las bases de datos de cualificaciones, entre sí y con la red de Centros Nacionales de Información sobre el Reconocimiento académico (red ENIC-NARIC).

Agencias de la UE

Obligación legal

üEn abril de 2025 a más tardar (diez meses después de la entrada en vigor del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración), la AAUE desarrollará la plantilla aplicable a los casos de familia y las directrices para la localización y la identificación de los miembros de la familia.

üCon la colaboración de los Estados miembros elaborará, además, folletos y demás material especialmente adaptados y detallados, y facilitará directrices para la realización de entrevistas personales por videoconferencia.

Soporte práctico

üLa AAUE adaptará el funcionamiento y el alcance de su red de unidades del sistema de Dublín al nuevo sistema y actualizará las directrices para la aplicación de las nuevas normas sobre responsabilidad.

üeu-LISA será responsable de la actualización técnica y operativa de DubliNet. La primera fase (actualización de las prioridades) tendrá lugar entre mediados de 2024 y mediados de 2026 y garantizará la adecuación de los formularios DubliNet. También generará mejoras tecnológicas y de seguridad esenciales. En la segunda fase (2026-2028) proseguirá la automatización de los procesos y la plena integración con los sistemas nacionales.

La solidaridad es un principio fundamental de la UE, consagrado en el artículo 80 del TFUE. Por primera vez, la UE dispondrá de un mecanismo de solidaridad permanente y jurídicamente vinculante, pero flexible, para garantizar que ningún país de la UE se quede solo cuando se encuentre bajo presión. Se trata de la contrapartida de las normas de responsabilidad reforzada que se han descrito en los bloques 2 y 6.

El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración introduce un mecanismo de solidaridad con unos umbrales mínimos de 30 000 reubicaciones y un presupuesto de 600 millones EUR en concepto de contribuciones financieras a escala de la Unión que la Comisión deberá respetar al calcular las necesidades anuales. Si bien todos los Estados miembros tendrán que participar, podrán elegir entre las distintas medidas de solidaridad, la cuales podrán consistir en reubicaciones, contribuciones financieras de solidaridad o medidas alternativas (apoyo al personal o ayuda en especie). El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración prevé la creación del Foro de alto nivel de la UE sobre solidaridad, presidido por el Estado miembro que ejerza la Presidencia del Consejo, en cuyo seno tendrá lugar el ejercicio de compromisos, y del Foro de nivel técnico de la UE sobre solidaridad, presidido por el coordinador de la UE para la solidaridad, que será responsable de la puesta en funcionamiento del contingente anual de solidaridad establecido en el acto anual de ejecución del Consejo.

Gráfico 3: Ciclo anual de gestión de la migración