COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 17.5.2023

COM(2023) 307 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre las conclusiones adoptadas por el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus en el asunto ACCC/C/2015/128 en lo que respecta a las ayudas estatales: análisis de las implicaciones de las conclusiones y evaluación de las opciones disponibles

{SWD(2023) 307 final}

1.Introducción

El Pacto Verde Europeo es una prioridad política sumamente ambiciosa que conlleva cambios transformadores en el conjunto de las economías europeas. Confirma el compromiso de la UE de hacer frente a los retos que definen a esta generación en el ámbito del clima y el medio ambiente y refuerza la transición hacia la neutralidad climática a través de la mejora de la competitividad de la industria europea de cero emisiones netas. La sociedad civil desempeña una función esencial en esta transición de diversas e importantes maneras, por ejemplo, al velar por que las instituciones de la Unión garanticen el respeto del Derecho medioambiental por medio del ejercicio del derecho de acceso a la justicia.

La UE y sus Estados miembros son Partes en el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en lo sucesivo, «el Convenio de Aarhus»). La UE está plenamente comprometida con el cumplimiento del Convenio de Aarhus y ha aplicado disposiciones sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente en relación con las instituciones y organismos de la UE mediante el Reglamento de Aarhus 1 . Dicho Reglamento fue revisado en 2021 con el fin de brindar mayores oportunidades a las organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros miembros del público para recurrir las decisiones administrativas de las instituciones y organismos de la UE en los casos en que dichas decisiones pudieran ser contrarias al Derecho medioambiental de la Unión:

El Reglamento de Aarhus revisado recoge diversas excepciones, por ejemplo, una relativa a las decisiones sobre ayudas estatales.

La transición ecológica no será posible sin financiación, y las ayudas estatales desempeñan una función destacada en este sentido. La política de la UE sobre ayudas estatales y las medidas para garantizar su aplicación apoyan la transición ecológica 2 . Las Directrices sobre ayudas estatales en materia de clima, protección del medio ambiente y energía proporcionan un marco previsible que permite a los Estados miembros apoyar las inversiones ecológicas realizadas por las empresas y minimizar, al mismo tiempo, los efectos negativos de dichas ayudas estatales sobre la competencia 3 . La necesidad de un sistema rápido y eficaz para supervisar y controlar las ayudas estatales en la UE se ha puesto de relieve en una serie de acontecimientos entre los que se incluye la aplicación: i) del marco de recuperación y resiliencia; ii) del plan REPowerEU; y iii) de los marcos temporales relativos a las ayudas estatales establecidos para que los Estados miembros pudieran ayudar a las empresas tanto durante la pandemia de COVID-19 como con las consecuencias económicas de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. Con un sistema de control de las ayudas estatales rápido y eficaz, dichas ayudas pueden acelerar la descarbonización de la economía de la UE y promover el desarrollo y la adopción de tecnologías ecológicas. Sin un control rápido y eficaz de las ayudas estatales, se corre el riesgo de que las inversiones sostenibles sufran retrasos.

En 2015, el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus (en lo sucesivo, «el Comité de Cumplimiento») recibió una reclamación de una organización no gubernamental de defensa del medio ambiente relativa a una decisión de la Comisión sobre las ayudas estatales concedidas para apoyar el desarrollo de una nueva central nuclear en un Estado miembro (asunto ACCC/C/2015/128). Tras examinar dicha reclamación, el Comité de Cumplimiento concluyó que las posibilidades actuales del público de recurrir las decisiones de la Comisión sobre ayudas estatales no cumplen las obligaciones de la UE en virtud del Convenio de Aarhus 4 .

La presente Comunicación: i) expone la evaluación de la Comisión de las implicaciones de las conclusiones del Comité de Cumplimiento; e ii) informa sobre la consulta pública que organizó la Comisión con el fin de estudiar opciones para abordar las conclusiones del Comité de Cumplimiento, al tiempo que se garantiza el respeto de los Tratados de la UE y la jurisprudencia conexa en materia de control de las ayudas estatales. También profundiza en las opciones que documentarán el enfoque que adopte la Comisión en el futuro, a la luz de sus obligaciones en virtud del Convenio de Aarhus, teniendo en cuenta la necesidad de un mecanismo rápido y eficaz para el control de las ayudas estatales en la UE.

2.El marco jurídico del Convenio de Aarhus

2.1. Conclusiones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus en el asunto ACCC/C/2015/128 sobre ayudas estatales

El Convenio de Aarhus establece un mecanismo de examen del cumplimiento del que es responsable el Comité de Cumplimiento. El 17 de marzo de 2021, el Comité de Cumplimiento presentó sus conclusiones y recomendaciones en el asunto ACCC/C/2015/128 en relación con la posibilidad de que el público recurra las decisiones sobre medidas de ayuda estatal adoptadas por la Comisión Europea en virtud del artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Las conclusiones del Comité de Cumplimiento se exponen en los siguientes párrafos.

Al no facilitar al público el acceso a procedimientos administrativos o judiciales para recurrir decisiones sobre medidas de ayuda estatal adoptadas por la Comisión Europea en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE que infrinjan el Derecho de la UE en materia de medio ambiente, la UE incumple el artículo 9, apartado 3, del Convenio.

Al no establecer procedimientos con arreglo al artículo 9, apartado 3, del Convenio mediante los cuales el público pueda recurrir las decisiones sobre medidas de ayuda estatal adoptadas por la Comisión Europea en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE que infrinjan el Derecho de la UE en materia de medio ambiente, la UE tampoco provee medidas reparadoras adecuadas y eficaces con respecto a tales decisiones, según lo dispuesto en el artículo 9, apartado 4, del Convenio. 

El Comité de Cumplimiento también formuló las siguientes recomendaciones en sus conclusiones.

La Parte afectada debe adoptar las medidas legislativas, normativas y de otro tipo necesarias para modificar el Reglamento de Aarhus o adoptar nueva legislación de la Unión Europea, a fin de ofrecer claramente al público acceso a los procedimientos administrativos o judiciales para recurrir las decisiones sobre medidas de ayuda estatal adoptadas por la Comisión Europea en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE que infrinjan el Derecho de la UE en materia de medio ambiente, de conformidad con el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio.

Basándose en las conclusiones del Comité de Cumplimiento, la Comisión reiteró su compromiso de garantizar que la UE respete sus obligaciones internacionales en asuntos relacionados con el Convenio de Aarhus y reconoció las preocupaciones expresadas en las conclusiones adoptadas por el Comité. La Comisión se comprometió a analizar las implicaciones de las conclusiones y evaluar las opciones disponibles y declaró que, si procedía, antes de finales de 2023 presentaría medidas para abordar la cuestión, a la luz de las obligaciones de la UE y sus Estados miembros en virtud del Convenio de Aarhus y teniendo en cuenta las normas del Derecho de la Unión en materia de ayudas estatales 5 .

El 21 de octubre de 2021, en la Reunión de las Partes en el Convenio de Aarhus, se pospuso la aprobación de las conclusiones en el asunto ACCC/C/2015/128, a petición de la UE, hasta la próxima reunión ordinaria de las Partes en 2025.

2.2. Aplicación de los requisitos del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la justicia en relación con las instituciones y los organismos de la UE

El Convenio de Aarhus se aprobó en 1998 bajo los auspicios de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE). En la actualidad cuenta con cuarenta y seis Partes, entre las que figura la Unión Europea. Es el principal convenio de las Naciones Unidas en materia de democracia medioambiental, participación del público y acceso a la justicia en asuntos medioambientales. En su artículo 9, apartado 3, el Convenio de Aarhus establece que «cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los criterios eventuales previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vayan en contra de las disposiciones del Derecho nacional ambiental».

Por lo tanto, el Convenio pone en práctica la idea de que el público es, y debe seguir siendo, una fuerza motriz de la transición ecológica y debe contar con los medios necesarios para intervenir activamente en la formulación y la aplicación de nuevas políticas. El acceso a la justicia en asuntos medioambientales, tanto a través del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) como de los órganos jurisdiccionales nacionales 6 , es una forma de reforzar la función que puede desempeñar la sociedad civil como guardiana del espacio democrático.

Aunque, como guardiana de los Tratados, la Comisión tiene el deber de vigilar de forma proactiva el cumplimiento de la legislación medioambiental de la UE, los ciudadanos y las ONG también pueden desempeñar una función decisiva a la hora de señalar posibles infracciones del Derecho medioambiental de la UE mediante la presentación de reclamaciones ante la Comisión. Cuando consideren que ha sido la propia Comisión la que ha tomado una decisión que infringe la legislación medioambiental de la Unión, el Reglamento de Aarhus confiere a las ONG de defensa del medio ambiente (y, desde el 29 de abril de 2023, también a otros «miembros del público» determinados) el derecho a solicitar una revisión interna de los actos administrativos de la Unión si dichos actos infringen el Derecho medioambiental de la UE. La respuesta de la institución o el organismo de la Unión puede recurrirse ante el TJUE 7 .

Sin embargo, desde la adopción del Reglamento de Aarhus en 2005, quedan excluidos del mecanismo de revisión interna determinados actos (u omisiones) de la Comisión u otras instituciones u organismos de la UE que actúen en calidad de instancia de revisión. Algunos de ellos son: los actos adoptados (u omisiones) i) en virtud de los artículos 101, 102, 106 y 107 del Tratado (normas sobre competencia); ii) los procedimientos por incumplimiento; iii) las reclamaciones ante el Defensor del Pueblo; iv) los procedimientos de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude 8 .

3.¿Cuáles son las especificidades y los elementos principales del control de las ayudas estatales en la UE?

El control de las ayudas estatales es una de las piedras angulares del funcionamiento del mercado interior de la UE. Su objetivo consiste en limitar las distorsiones de la competencia derivadas de decisiones adoptadas por los Estados miembros en relación con la concesión de ayudas estatales y, por consiguiente, pretende garantizar la igualdad de condiciones entre las empresas que operen en la UE. Por ello, al evaluar las implicaciones de las conclusiones del Comité de Cumplimiento —así como las opciones para abordarlas—, la Comisión debe tomar en consideración la necesidad de mantener un sistema de ayudas estatales eficiente y fiable.

1.

2.

3.

3.1.Descripción general del sistema de control de las ayudas estatales de la UE

9 En la UE, el control de las ayudas estatales se basa en disposiciones del TFUE, el Derecho derivado y la jurisprudencia. Si bien la política de la Unión en materia de ayudas estatales contribuye a otros objetivos de la UE, en particular en el ámbito del medio ambiente (por ejemplo, mediante la autorización de ayudas para el fomento de las energías renovables), su objetivo principal consiste en garantizar la igualdad de condiciones y evitar las carreras por las subvenciones. El control de las ayudas estatales busca proteger el mercado interior contra las distorsiones indebidas de la competencia derivadas de las decisiones de los Estados miembros de conferir ventajas selectivas a determinadas empresas.

Habida cuenta de su sistema general, el procedimiento de control de las ayudas estatales es un procedimiento abierto contra el Estado miembro responsable, respecto a sus obligaciones conforme al Derecho de la Unión, de la concesión de la ayuda 10 . El procedimiento relativo a las ayudas estatales establece una relación bilateral entre la Comisión y el Estado miembro que no solo se desprende de la estructura del artículo 108, apartado 3, del TFUE 11 , sino también de la función que desempeñan las partes interesadas en el contexto del procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del TFUE 12 .

Las competencias de la UE y de sus Estados miembros en materia de ayudas estatales son distintas. Siempre son los Estados miembros quienes deciden qué actividades deben recibir ayudas estatales como cuestión de política nacional (dentro de los límites del marco jurídico pertinente, por ejemplo, el Derecho medioambiental de la UE). Por consiguiente, cuando se toma la decisión de conceder la ayuda, las consideraciones políticas adquieren relevancia en el ámbito nacional.

En los asuntos relativos a las ayudas estatales, la evaluación de la compatibilidad de las medidas de los Estados miembros con el mercado interior compete exclusivamente a la Comisión, que está sujeta al control de la judicatura de la Unión. La Comisión ha elaborado directrices y marcos en materia de ayudas estatales que establecen cómo llevará a cabo dicha evaluación. El Reglamento procedimiental sobre ayudas estatales del Consejo 13 (en lo sucesivo, «el Reglamento procedimiental») establece tanto las normas de procedimiento que deben seguirse como el tipo de decisiones que adopta la Comisión cuando evalúa medidas de ayuda estatal. Algunas de estas decisiones son: i) las decisiones que declaren que una medida no constituye una ayuda estatal; ii) las decisiones de no formular objeciones; iii) las decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal conforme a lo establecido en el artículo 108, apartado 2, del TFUE; iv) las decisiones de concluir el procedimiento de investigación formal declarando que la medida no constituye una ayuda o que puede ser autorizada («decisión definitiva positiva») o bien que no puede ser autorizada («decisión definitiva negativa»).

Aunque en lo que respecta a las ayudas estatales la atención se centra en la protección del mercado interior frente a las distorsiones de la competencia, por una cuestión general de coherencia con el ordenamiento jurídico de la UE, la Comisión también debe garantizar que la ayuda estatal no sea contraria a otras disposiciones del Derecho de la UE, por ejemplo, el Derecho medioambiental de la UE. Si una ayuda estatal es contraria al Derecho de la UE, y siempre que se cumplan los requisitos pertinentes establecidos en la jurisprudencia 14 , la Comisión no puede autorizar la ayuda. Esto se deriva de las sentencias Braesch y otros y Hinkley Point C, así como de jurisprudencia anterior de los tribunales de la UE 15 . En concreto, el Tribunal de la UE ha señalado que cuando las modalidades de una ayuda estén tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sea posible apreciarlas aisladamente, el efecto de estas sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda en su conjunto debe apreciarse necesariamente a través del procedimiento previsto en el artículo 108 del TFUE. En la práctica, la Comisión lleva a cabo consultas sistemáticas de sus direcciones generales antes de autorizar la ayuda con vistas a detectar cualquier incoherencia con otros ámbitos del Derecho de la UE.

3.2.Evaluación continua para determinar los tipos de decisiones sobre ayudas estatales que son pertinentes en el contexto de las conclusiones del Comité de Cumplimiento en el asunto ACCC/C/2015/128

La Comisión observa que, en sus conclusiones en el asunto ACCC/C/2015/128, el Comité de Cumplimiento determinó que la UE infringe el Convenio de Aarhus en relación con las decisiones sobre ayudas estatales adoptadas por la Comisión en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE. El Comité de Cumplimiento se refirió, en dicho contexto, a decisiones definitivas que permitían al Estado miembro ejecutar las medidas de ayuda al término de un procedimiento de investigación formal en el que la Comisión había manifestado públicamente dudas con respecto a la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior e invitó a las partes interesadas a expresar su opinión.

En aras de la exhaustividad, la Comisión recabó las opiniones de las partes interesadas en la consulta pública en línea sobre los tipos de decisiones sobre ayudas estatales que podrían resultar pertinentes para abordar las conclusiones del Comité de Cumplimiento: i) en función de sus tipos, tal y como se establece en el Reglamento procedimiental; y ii) en función de sus motivos de compatibilidad, establecidos en el Derecho indicativo, por ejemplo en directrices y marcos.

La Comisión seguirá evaluando las opiniones recabadas en la consulta pública en línea y si otros tipos de decisiones también resultarían pertinentes para abordar el incumplimiento señalado por el Comité de Cumplimiento.

En particular, la Comisión evaluará la posibilidad de aplicar un posible mecanismo de revisión futuro a: i) las decisiones de iniciar una investigación formal; ii) las decisiones que declaren que la medida no es constitutiva de ayuda; y iii) a las decisiones definitivas negativas. No obstante, las decisiones de la primera categoría tienen carácter provisional. En cuanto a las otras dos categorías, la cuestión del cumplimiento de la decisión de la Comisión con el Derecho medioambiental tampoco debería plantearse en principio: i) ya sea porque la decisión concluye que la medida en cuestión no constituye una ayuda estatal; o ii) porque ningún posible incumplimiento del Derecho medioambiental de la UE alteraría, en ningún caso, el carácter de las conclusiones (ayuda no autorizada).

Del mismo modo, la Comisión seguirá evaluando si todos los motivos de compatibilidad en virtud del TFUE son pertinentes para abordar las conclusiones del Comité de Cumplimiento en el asunto ACCC/C/2015/128, habida cuenta de las obligaciones de la UE en virtud del Convenio de Aarhus, así como la necesidad de preservar las especificidades del control de las ayudas estatales. Las conclusiones del Comité de Cumplimiento en el asunto ACCC/C/2015/128 se referían a la ayuda para el desarrollo de una central nuclear, en relación con la cual la Comisión incoó un procedimiento de investigación formal en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE y adoptó una decisión definitiva positiva sobre la base de los motivos de compatibilidad establecidos en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE 16 . Si bien las recomendaciones del Comité de Cumplimiento se refieren, en términos generales, a todas las decisiones sobre ayudas estatales adoptadas por la Comisión en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE, las conclusiones se centran, por tanto, en el hecho de que la ayuda estatal facilita el desarrollo de un proyecto o actividad concretos susceptibles de infringir el Derecho medioambiental de la UE. 

En su evaluación, la Comisión tendrá en cuenta el objetivo del Convenio de Aarhus de garantizar el acceso a la justicia en relación con actos que puedan vulnerar el Derecho medioambiental.

3.3.Posibilidades de que terceras partes exijan a la Comisión que rinda cuentas por decisiones sobre ayudas estatales

Algunas terceras partes pueden desempeñar una función destacada en los procedimientos relativos a las ayudas estatales, en primer lugar en la fase administrativa y, posteriormente, en la fase judicial, sobre todo, si pueden demostrar que sus intereses podrían verse afectados por la concesión de la ayuda 17 .

En la fase administrativa, las terceras partes que se consideren partes interesadas pueden presentar observaciones sobre una decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento de investigación formal 18 . Siempre que cumplimenten el formulario de denuncia obligatorio, las terceras partes también pueden presentar denuncias sobre ayudas estatales concedidas por los Estados miembros sin notificación previa, o sobre ayudas estatales utilizadas por el beneficiario cuando incumplan las condiciones establecidas en la decisión sobre la ayuda estatal pertinente 19 . En cualquier caso y al margen de su calificación como partes interesadas, las terceras partes, también las ONG de defensa del medio ambiente, pueden actuar como una valiosa fuente de información durante el procedimiento, en particular, al señalar posibles infracciones del Derecho medioambiental de la UE.

En lo que respecta al control judicial de las decisiones sobre ayudas estatales, y siempre que se consideren partes interesadas, las terceras partes pueden recurrir directamente ante el Tribunal General una decisión sobre ayuda estatal que no formule objeciones, con vistas a iniciar un procedimiento de investigación formal. Sin embargo, en lo que respecta a la posibilidad de recurrir una decisión definitiva positiva (es decir, el tipo de decisión que el Comité de Cumplimiento consideró que infringía el Convenio de Aarhus), las condiciones de admisibilidad son ajenas al concepto de parte interesada 20 y se aplica íntegramente el denominado criterio establecido en la sentencia Plaumann de «afectación directa» 21 . En ese contexto, la posibilidad de que una asociación argumente que tiene legitimación activa sobre la base de un interés propio es objeto de una interpretación restrictiva.

Las terceras partes, como las ONG de defensa del medio ambiente, pueden recurrir la legalidad de las decisiones sobre ayudas estatales de la UE ante los órganos jurisdiccionales nacionales si tienen legitimación activa conforme al Derecho nacional 22 . En particular, y de acuerdo con las normas de procedimiento nacionales, pueden argumentar que la decisión de la Comisión sobre ayudas estatales, que es una condición necesaria del acto nacional que confiere la ventaja, es ilegal 23 . Como resultado de ello, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden, previa remisión prejudicial al Tribunal de Justicia, solicitar al Tribunal que declare inválida la decisión de la Comisión sobre ayudas estatales 24 .

La Comisión considera que las autoridades y los órganos jurisdiccionales nacionales desempeñan una función particularmente importante a la hora de garantizar el acceso a la justicia en las decisiones sobre ayudas estatales. Los Estados miembros deciden cuándo y a quién conceden la ayuda estatal. El acceso a la justicia en los Estados miembros sigue siendo, por tanto, un elemento importante de la arquitectura del Convenio de Aarhus, y no puede sustituirlo una revisión interna por parte de la Comisión.

Como se establece en la Comunicación de la Comisión sobre la mejora del acceso a la justicia en materia de medio ambiente en la UE y sus Estados miembros 25 , es fundamental que numerosos Estados miembros adopten medidas adicionales para mejorar el cumplimiento del Convenio de Aarhus. Las deficiencias y los obstáculos que afectan a las ONG a nivel nacional, en particular la legitimación insuficiente y los elevados costes procesales, explican en parte el impulso para añadir requisitos nuevos a escala de la UE. Sin que ello repercuta en sus labores destinadas a abordar las conclusiones del Comité de Cumplimiento, la Comisión está realizando un estudio adicional sobre este asunto, titulado Collecting and updating information on public participation and access to justice in environmental matters in the EU Member States in case Member States adopt decisions on state aid [«Recopilación y actualización de información sobre la participación del público y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente en los Estados miembros cuando los Estados miembros adopten decisiones sobre ayudas estatales», documento en inglés]. En dicho estudio se está evaluando si los proyectos que reciben ayudas estatales pueden ser recurridos de manera efectiva por las ONG a escala de los Estados miembros en casos de supuesta infracción del Derecho medioambiental de la UE. A medida que vaya abordando cuestiones de carácter nacional, sus conclusiones serán complementarias, y no una solución alternativa, para abordar los problemas de cumplimiento señalados por el Comité de Cumplimiento a nivel de la UE.

4.Proceso de consulta

4.1. Objeto de la consulta

El 13 de julio de 2022, la Comisión publicó en el portal «Díganos lo que piensa» una convocatoria de datos y una consulta pública en línea. El plazo de respuesta finalizaba el 5 de octubre de 2022. El 9 de septiembre de 2022, la Comisión organizó una reunión virtual abierta a todas las partes interesadas (por ejemplo, ONG de defensa del medio ambiente, instituciones académicas, bufetes de abogados, organismos del sector público) 26 , seguida de una reunión conjunta ad hoc entre expertos de los Estados miembros del ámbito de actuación de la competencia / las ayudas estatales y el grupo de expertos sobre Aarhus el 12 de septiembre de 2022 27 .

La Comisión consultó al público y a las partes interesadas sobre tres escenarios («opciones») así como sobre la posibilidad de definir un cuarto escenario «otras opciones» (en particular, el mantenimiento del statu quo). Las tres opciones sobre las que se consultó incluían la posibilidad de que el público recurriera las decisiones de la Comisión, y las opciones 2 y 3 se enmarcaron en un contexto que tenía en cuenta las especificidades del control de las ayudas estatales.

-Opción 1: modificación del Reglamento de Aarhus para incluir las decisiones sobre ayudas estatales en el ámbito de aplicación. Según esta opción, las decisiones sobre ayudas estatales adoptadas por la Comisión estarían sujetas a los mismos procedimientos de revisión que cualquier otro acto administrativo que vulnerara el Derecho medioambiental de la UE.

-Opción 2: modificación del Código de Buenas Prácticas para la realización de los procedimientos de control de las ayudas estatales 28 con el fin de introducir un mecanismo de revisión interna similar al que se aplica en virtud del Reglamento de Aarhus pero adaptado a las especificidades del control de las ayudas estatales (por ejemplo, plazos más cortos para las solicitudes de revisión y las respuestas de la Comisión que los establecidos en el Reglamento de Aarhus 29 ). Esta modificación se combinaría con una revisión del Reglamento de Ejecución sobre ayudas estatales relativa a las notificaciones de las ayudas estatales en virtud de la cual se obligaría a los Estados miembros a ofrecer a la Comisión garantías de la conformidad de la medida de ayuda y la actividad subvencionada con el Derecho medioambiental de la UE. De este modo, la Comisión podría revocar una decisión sobre ayudas estatales si resultase estar basada en información incorrecta del Estado miembro. La opción 2 se complementaría con la publicación de resúmenes de las notificaciones que permitirían al público detectar y señalar posibles infracciones del Derecho medioambiental en una fase temprana del procedimiento relativo a las ayudas estatales.

-Opción 3: modificación del Reglamento procedimiental para introducir un mecanismo de revisión interna similar al del Reglamento de Aarhus. Esta opción tendría unos parámetros similares a los de la opción 2 en la medida en que incluiría un mecanismo de revisión interna con plazos más cortos para las solicitudes de revisión y las respuestas de la Comisión 30 .

Las consideraciones a que se refiere la sección 3.2 con respecto a las limitaciones del alcance de las decisiones objeto de revisión, por tipo o base jurídica, pueden ser pertinentes para las tres opciones arriba indicadas, incluyendo también, por tanto, la opción 1.

4.2. Resultados del proceso de consulta 

La convocatoria de datos y la consulta pública en línea generaron observaciones limitadas, aunque informativas, de las partes interesadas 31 . La consulta ha revelado que las opiniones se dividen en dos grupos principales. Casi todas las ONG de defensa del medio ambiente y la mayoría de los organismos del sector público responsables de la protección del medio ambiente preferían la opción 1, una modificación del Reglamento de Aarhus. Por otra parte, la mayoría de los organismos del sector público responsables de las ayudas estatales, al igual que la mayoría de las empresas o asociaciones empresariales, preferían que se mantuviera el statu quo. Los organismos del sector público responsables de las ayudas estatales representaron el mayor número de participantes, seguidos de ONG, empresas y otros participantes (ciudadanos, abogados, etc.).

Los participantes que abogaban por la opción 1 recalcaron la importancia de ofrecer acceso suficiente a la justicia en asuntos medioambientales para todo tipo de decisiones sobre ayudas estatales, así como de garantizar el cumplimiento de los compromisos internacionales en virtud del Convenio de Aarhus. Según ellos, la UE debe abordar las conclusiones y las recomendaciones del Comité de Cumplimiento. Los pocos Estados miembros que presentaron una postura consolidada formulada tanto por sus autoridades medioambientales como por las encargadas de las ayudas estatales también pusieron de relieve el cumplimiento de las obligaciones internacionales de la UE en virtud del Convenio de Aarhus. Esos mismos Estados miembros afirmaron que el proceso de las ayudas estatales no debería demorarse, y que debería prestarse la debida atención a la seguridad jurídica y a la confianza legítima de los beneficiarios de las ayudas estatales y los Estados miembros.

Por otra parte, la mayoría de las partes interesadas que dieron preferencia a la opción 1 hicieron hincapié en el hecho de que esa opción tendría la ventaja de ser aplicable a un régimen de ayudas estatales existente, garantizando así, a su modo de ver, la coherencia y la homogeneidad entre todos los ámbitos del Derecho de la UE al incluirlos en el Reglamento de Aarhus. Las ONG de defensa del medio ambiente también criticaron la opción 2 (modificación del Código de Buenas Prácticas) porque, a su modo de ver, dicho instrumento no crearía nuevos derechos jurídicos para las ONG de defensa del medio ambiente y no garantizaría en grado suficiente que la respuesta de la Comisión pudiera ser posteriormente recurrida ante el Tribunal General, tal como se requeriría en virtud del Convenio de Aarhus. En lugar de ello, consideraban que el código únicamente describe las prácticas de la Comisión.

Por otra parte, la mayoría de los organismos del sector público responsables de las ayudas estatales, así como todas las partes interesadas del sector empresarial y las asociaciones empresariales manifestaron inquietudes significativas acerca de la incorporación de procedimientos o capas administrativas adicionales al proceso, ya complejo, de las ayudas estatales. La mayoría de estas partes interesadas indicaron que su opción predilecta era el mantenimiento del statu quo, sin consecuencias para el procedimiento relativo a las ayudas estatales. A su modo de ver, la opción 1 (modificación del Reglamento de Aarhus) corre el riesgo de «ahuyentar» la inversión al retrasar el momento en que las decisiones sobre las ayudas estatales pasan a ser definitivas. Esto podría desalentar la inversión privada, tan necesaria, para la transición ecológica de la economía de la UE. Otros participantes de este grupo consideraban que dicha capa adicional de rendición de cuentas no era necesaria, habida cuenta de: i) la obligación de la Comisión de garantizar el cumplimiento de la ayuda con el Derecho medioambiental de la UE por cuestión de coherencia con otros ámbitos del Derecho de la UE 32 ; y ii) la posibilidad de que las ONG recurran las decisiones adoptadas por los Estados miembros de conceder ayudas estatales a nivel nacional, cuando se adopten dichas decisiones. Algunas partes interesadas argumentaron que los Estados miembros tampoco están obligados a ejecutar la ayuda, ni siquiera si están autorizados por la Comisión, subrayando la división de poderes existente entre la Comisión cuando actúa en calidad de «instancia de revisión» y los Estados miembros cuando deciden qué actividades deben subvencionarse y, finalmente, toman la decisión de conceder la ayuda.

La mayoría de los participantes de este grupo argumentaron que, si no es posible mantener el statu quo, la opción de modificar el Código de Buenas Prácticas (opción 2) sería la solución más flexible, en virtud de la cual las especificidades de las ayudas estatales podrían tenerse en cuenta de manera flexible. La otra posibilidad consistiría en modificar el Reglamento procedimiental. En otros argumentos a favor de la opción 2 se alegaba que la modificación del Código de Buenas Prácticas sería más rápida y más fácil de llevar a cabo. Estos participantes argumentaron que la Comisión podría tener un mejor control del diseño de los procedimientos de revisión existentes, por ejemplo mediante: i) la limitación de los tipos de decisiones objeto de revisión; ii) la reducción del intervalo de tiempo en que puede presentarse un recurso sobre una decisión; y iii) la reducción del tiempo dedicado a la revisión propiamente dicha. Dichos participantes consideraban estos aspectos esenciales para salvaguardar la seguridad jurídica y la confianza legítima de los Estados miembros y los beneficiarios. Otros, defensores de la opción 3 como la «segunda mejor» solución, consideraban que la modificación del Reglamento procedimiental podría brindar ventajas similares a las de la opción 2 en términos de salvaguardia de las especificidades del control de las ayudas estatales, proporcionando a su vez mayor seguridad jurídica que un instrumento del «Derecho indicativo» como el Código de Buenas Prácticas.

Durante el proceso de consulta, pocas partes interesadas señalaron opciones alternativas para abordar las conclusiones del Comité de Cumplimiento. Se planteó una opción que sugería la modificación del alcance de la definición de «parte interesada» en el Reglamento procedimiental a fin de incluir específicamente a las «ONG de defensa del medio ambiente y otros miembros del público». Sin embargo, el Comité de Cumplimiento ha evaluado esta opción y ha concluido que no sería suficiente para cumplir los requisitos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus a menos que también se confiriese claramente a dichas partes interesadas el derecho a impugnar la decisión adoptada por la Comisión como resultado del procedimiento de investigación formal.

Por otra parte, un Estado miembro sugirió que la Comisión debe crear un organismo independiente que cumpla los requisitos del Convenio de Aarhus. Sin embargo, la Comisión tiene dudas sobre la complejidad de esta medida y su valor añadido frente otras opciones. Además, también podría ser difícil conciliar esta medida con la función actual de las instituciones de la UE, en virtud de la cual la Comisión está facultada para aplicar el control de las ayudas estatales y supervisar el cumplimiento de la legislación medioambiental de la UE, en su calidad de guardiana del Tratado y bajo el control exclusivo de los tribunales de la UE.

Por último, algunas partes interesadas plantearon la idea de combinar elementos de determinadas opciones en una opción distinta.

5.Conclusiones

El resultado del proceso de consulta refuerza la necesidad de una evaluación minuciosa con el fin de hallar una solución óptima para abordar las conclusiones de Comité de Cumplimiento sobre la revisión de las decisiones sobre las ayudas estatales a la luz de las obligaciones de la UE en virtud del Convenio de Aarhus teniendo en cuenta a su vez las especificidades de las ayudas estatales. Las posturas de las partes interesadas se dividen en dos tipos. Por un lado, la mayoría de las autoridades encargadas de las ayudas estatales y las empresas instan a que se mantenga el statu quo (o, alternativamente, son partidarias de la opción 2 como el enfoque más flexible que permitiría preservar las especificidades del control de las ayudas estatales). Por otro lado, casi todas las ONG de defensa del medio ambiente y la mayoría de los organismos del sector público responsables de la protección del medio ambiente apoyan la opción 1, eliminando la excepción relativa a las ayudas estatales en virtud del Reglamento de Aarhus. Algunas partes interesadas destacan las ventajas de la opción 3 como otra opción legislativa.

Sin embargo, existe un consenso generalizado sobre el hecho de que la UE debe cumplir íntegramente el Convenio de Aarhus. También existe una fuerte demanda de que cualquier nuevo mecanismo de revisión para garantizar el acceso a la revisión administrativa o judicial debe preservar las especificidades de las ayudas estatales y su eficacia, en particular la celeridad de los procedimientos de la UE.

La Comisión concluye que para garantizar el cumplimiento de las conclusiones del Comité de Cumplimiento en el asunto ACCC/C/2015/128 se requiere un ajuste del marco jurídico vigente o una medida equivalente. La Comisión concluye que el statu quo plantearía problemas de incumplimiento de las conclusiones del Comité de Cumplimiento, habida cuenta de las obligaciones de la UE en virtud del Convenio de Aarhus.

En esta fase, la Comisión mantiene abiertas las tres opciones señaladas en la consulta pública y también podría considerar una combinación de opciones. Por último, la Comisión concluye que todo ajuste del marco actual debe diseñarse de modo que preserve la eficiencia del control de las ayudas estatales y también complemente del modo más eficiente las posibilidades de revisión a nivel nacional, teniendo simultáneamente en cuenta las obligaciones de la UE en virtud del Convenio de Aarhus.

En cuanto a los siguientes pasos, la Comisión analizará los efectos, en particular los costes y beneficios, de las posibles medidas en una evaluación de impacto de conformidad con las normas sobre la mejora de la legislación. Ello incluiría un examen: i) del instrumento que se va a modificar; ii) del alcance de las decisiones sobre ayudas estatales objeto de revisión; iii) de la duración de los procedimientos, en particular en los casos en que la ejecución de la decisión sobre las ayudas estatales sea urgente; y iv) de las implicaciones en términos de recursos para las instituciones y los organismos de la UE de que se trate.

(1)

Reglamento (CE) n.º 1367/2006 relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 264 de 25.9.2006, p. 13), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2021/1767 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 2021 (DO L 356 de 8.10.2021, p. 1).

(2)

Véanse, por ejemplo, la Comunicación a la Comisión «Aprobación del contenido de un proyecto de Reglamento de la Comisión que modifica el Reglamento (UE) n.º 651/2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado y el Reglamento (UE) 2022/2473 de la Comisión por el que se declaran determinadas categorías de ayuda a las empresas dedicadas a la producción, transformación y comercialización de productos de la pesca y de la acuicultura compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado» [la denominada «modificación del Reglamento General de Exención por Categorías (RGEC) en relación con el Pacto Verde»], adoptada el 9 de marzo de 2023, y la Comunicación de la Comisión «Marco Temporal de Crisis y Transición relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía tras la agresión contra Ucrania por parte de Rusia», 2023/C 101/03 (DO C 101 de 17.3.2023, p. 3).

(3)

Comunicación de la Comisión «Directrices sobre ayudas estatales en materia de clima, protección del medio ambiente y energía 2022» (DO C 80 de 18.2.2022, p. 1).

(4)

Las conclusiones y la información relacionada con el asunto pueden consultarse en: https://unece.org/env/pp/cc/accc.c.2015.128_european-union .

(5)

 La declaración de la Comisión se dio a conocer en el tercer y último diálogo tripartito relativo a la propuesta de revisión del Reglamento de Aarhus y puede consultarse aquí: https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/ENVI/DV/2021/08-31/Commissionstatement-stateaid_EN.pdf .

(6)

 El artículo 19, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea (TUE) obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. El acceso a la justicia en asuntos medioambientales también es pertinente en el contexto de los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y contribuye a proporcionar seguridad jurídica.

(7)

El Reglamento de Aarhus permite a las ONG de defensa del medio ambiente y, desde el 29 de abril de 2023, también a otros miembros del público que cumplan determinados criterios, recurrir, mediante un procedimiento de revisión administrativa, los actos administrativos adoptados por cualquier institución u organismo de la UE en cualquier ámbito de actuación si el solicitante puede demostrar que dichos actos vulneran el Derecho medioambiental de la Unión. Los miembros del público pueden presentar solicitudes de revisión en un plazo de ocho semanas a partir de la adopción, notificación o publicación del acto recurrido, tomándose como referencia la más tardía de esas tres fechas. El proceso de revisión interna comenzaría por tanto en un plazo de ocho semanas a partir de la adopción, notificación o publicación de la decisión de la Comisión sobre ayudas estatales. La revisión la lleva a cabo la dirección general de la Comisión que elaboró el acto recurrido en consulta con otras direcciones generales de la Comisión y tiene una duración de dieciséis a veintidós semanas. Si la decisión de revisión interna se recurre ante los tribunales de la UE, la revisión judicial puede añadir varios meses o años al proceso.

(8)

La excepción se deriva del Convenio de Aarhus que establece una excepción para los organismos públicos que actúen en calidad de órgano judicial. Al evaluar las decisiones de concesión de ayudas estatales adoptadas por los Estados miembros, la Comisión actúa como instancia de revisión, independiente e imparcial, en su calidad de guardiana de los Tratados de la UE. La función de la Comisión al revisar las decisiones sobre ayudas estatales es, por tanto, comparable a la de un órgano judicial. No obstante, esta interpretación planteada por la UE fue rechazada por el Comité de Cumplimiento en el asunto ACCC/C/2015/128 por lo que se refiere al control de las ayudas estatales.

(9)

Véase, a este respecto, C-594/18 P, Comisión/Austria, apartado 26: «el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), no exige que, para ser declarada compatible con el mercado interior, la ayuda prevista persiga un objetivo de interés común [como la protección del medio ambiente]».

(10)

 Ex multis, sentencia de 11 de noviembre de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, C-933/19 P, EU:C:2021:905, apartado 60 y la jurisprudencia citada.

(11)

Sentencia de 1 de junio de 2006, P & O European Ferries y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, C-442/03 P y C-471/03 P, EU:C:2006:356, apartado 103 y la jurisprudencia citada.

(12)

 Ex multis, sentencia de 11 de noviembre de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, C-933/19 P, EU:C:2021:905, apartado 65 y la jurisprudencia citada.

(13)

  Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO L 248 de 24.9.2015, p. 9).

(14)

 Ex multis, sentencia de 22 de marzo de 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, apartado 14: «Considerando que las modalidades de una ayuda que infrinja disposiciones particulares del Tratado, [...], pueden estar tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sea posible apreciarlas aisladamente, de manera que su efecto sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda en su conjunto debe apreciarse necesariamente a través del procedimiento del artículo 93».

(15)

Sentencia de 31 de enero de 2023, Comisión/Braesch y otros, C-284/21 P, EU:C:2023:58, apartados 96 a 99 y jurisprudencia citada Asunto C-594/18 P, Comisión/Austria, apartado 100, sentencia de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, EU:C:1993:239, apartado 41.

(16)

SA.34947 (2013/C) (ex 2013/N). El artículo 107, apartado 3, letra c), se refiere a las «ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

(17)

De acuerdo con el artículo 1, letra h), del Reglamento procedimiental, se entiende por «parte interesada» cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de esta, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales.

(18)

Artículo 6, apartado 1 y artículo 24, apartado 1, del Reglamento procedimiental.

(19)

 Artículo 12, apartado 1 y artículo 24, apartado 2, del Reglamento procedimiental.

(20)

Además, la participación del solicitante como parte interesada en el procedimiento formal que haya dado lugar a la adopción de la decisión recurrida no afecta, por sí sola, a la admisibilidad del recurso: asunto T-236/10, apartado 44. Véase también el asunto T-764/15, Deutsche Lufthansa, apartado 100.

(21)

Asunto 25/62, Plaumann/Comisión: «quienes no sean destinatarios de una Decisión solo pueden alegar que esta les afecta individualmente cuando dicha Decisión les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la del destinatario».

(22)

Asunto C-212/19, Compagnie des pêches de Saint-Malo.

(23)

Auto en el asunto C-640/16 P Greenpeace Energy/Comisión, apartados 60 y 61.

(24)

 Véase la nota anterior. Véase también el apartado 27 de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (2021/C 305/01) (C/2021/5372) (DO C 305 de 30.7.2021, p. 1).

(25)

COM(2020) 643 final.

(26)

 Puede consultarse información detallada de la reunión en las actas Circabc (europa.eu) .

(27)

 Puede consultarse información detallada de la reunión en las actas Registro de grupos de expertos de la Comisión y otras entidades similares (europa.eu) .

(28)

El Código de Buenas Prácticas es una Comunicación de la Comisión en la que se ofrece orientación a los Estados miembros, a los beneficiarios de las ayudas y a otras partes interesadas sobre el funcionamiento de los procedimientos de ayudas estatales en la práctica. Tiene como objetivo hacer que los procedimientos de ayudas estatales sean lo más transparentes, sencillos, claros, predecibles, y oportunos posible, al tiempo que se mejoran los procedimientos, si procede.

(29)

Con fines de referencia, con arreglo al Reglamento de Aarhus el procedimiento de revisión puede tener una duración de dieciséis a veintidós semanas, que puede prolongarse durante meses o años en caso de recurso ante los tribunales de la respuesta a la revisión .

(30)

En la opción 3 no se contemplan otras modificaciones propuestas en la opción 2 concernientes a una modificación del Reglamento de Ejecución de la Comisión o la publicación del resumen de las notificaciones.

(31)

 En la convocatoria de datos se recibieron diecinueve respuestas y en la consulta pública en línea, cuarenta y nueve. Puede consultarse información detallada en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2023) 307.

(32)

Véase la nota 9.