COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 15.5.2023

COM(2023) 306 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre un marco de seguimiento revisado para la economía circular

{SWD(2023) 306 final}

1.Introducción

En 1972, The Club of Rome advirtió, en un informe titulado The Limits to Growth, de las consecuencias medioambientales y climáticas del modelo de crecimiento insostenible de la época, que se basaba en el consumo de 28 600 millones de toneladas de materiales cada año a nivel mundial. En los 50 años transcurridos desde la publicación del informe, la tendencia a una creciente demanda de recursos se ha vuelto aún más preocupante. Desde 1972, el uso mundial de materiales se ha casi cuadruplicado, alcanzando los 54 900 millones de toneladas al año en 2000 y superando los 100 000 millones de toneladas en 2019. Se prevé que el uso de materiales a nivel mundial alcance los 167 000 millones de toneladas al año en 2060 1 .

La capacidad natural de regeneración del planeta no ha podido contrarrestar el aumento exponencial de la extracción de recursos, que se desechan rápidamente en la atmósfera, masas de agua y tierra 2 . El sistema mundial e interconectado de la naturaleza se ha desequilibrado y está alcanzando un punto de ruptura debido a los efectos devastadores del cambio climático y la pérdida de biodiversidad en todo el planeta.

La extracción y la transformación de recursos son la causa de la mitad de las emisiones totales de gases de efecto invernadero (GEI), la pérdida de más del 90 % de la biodiversidad y el estrés hídrico 3 . La reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y del uso de materias primas son dos caras de la misma moneda. Cada vez se reconoce más el importante vínculo entre la biodiversidad y la economía circular: a menos que transformemos radicalmente la manera en la que utilizamos los materiales para satisfacer nuestras necesidades, promoviendo el cambio en todos los sistemas de producción y consumo, no reduciremos de manera sustancial las emisiones ni preservaremos la naturaleza para las generaciones actuales y futuras.

La mayoría de los materiales, junto con la energía incorporada y otros recursos utilizados en su producción, se pierden al final de su ciclo económico inicial: la circularidad mundial de los materiales 4 disminuyó del 9,1 % en 2018 al 7,2 % en la actualidad 5 . En la UE se transforman al año 8 100 millones de toneladas de materiales en energía o productos, pero solo 800 millones de toneladas proceden del reciclado. Aunque la tasa de circularidad del uso de materiales en la UE ha ido en aumento y en 2021 alcanzó el 11,7 %, 3,4 puntos porcentuales más que en 2004, existe un potencial significativo de mejora, en concreto, mediante el aumento del uso de materiales reciclados y la reducción de la cantidad de materiales utilizados en la economía.

La economía de la UE depende de las materias primas del resto del mundo. En 2021, la UE importó 1 600 millones de toneladas de materiales del resto del mundo 6 . Los minerales metálicos y los materiales energéticos fósiles conformaron el 58 % de estas importaciones 7 . Además, el suministro de la UE de materias primas fundamentales, necesarias para la transición ecológica, está expuesto a un riesgo significativo y se asocia a menudo a efectos negativos para el medioambiente en terceros países. Como parte de sus recientes iniciativas sobre materias primas fundamentales, la UE está intensificando los esfuerzos para garantizar su circularidad en general 8 y, en particular, para reforzar las capacidades, los sistemas y las tecnologías de reciclado para producir materiales secundarios en la UE 9 .

Al reducir la demanda de recursos primarios y energía de la UE, la transición hacia una economía más circular tiene el potencial de aumentar nuestra resiliencia y reducir nuestra dependencia de las importaciones de energía y materiales, al mismo tiempo que contribuye a la transición hacia una energía limpia. Esto se ha vuelto más importante a raíz de la crisis de la COVID-19 y en el contexto de la brutal guerra de agresión en curso de Rusia contra Ucrania. La contribución de la economía circular a la seguridad del suministro es especialmente importante, ya que la demanda de materias primas clave de los sectores de la energía renovable y la electromovilidad aumentará considerablemente entre 2030 y 2050 10 .

La transición hacia una economía circular es, por tanto, una oportunidad única para hacer que nuestra economía sea más sostenible, competitiva y resiliente: contribuye a la neutralidad climática, conserva la biodiversidad y los ecosistemas acuáticos, mejora la seguridad del suministro y alivia las dependencias estratégicas de las materias primas, crea empleos locales dignos y ecológicos e impulsa la innovación. La circularidad es un instrumento clave para fomentar la competitividad y ofrece una gran oportunidad para aumentar la productividad de los recursos, el empleo y el crecimiento, tal y como se destaca en la estrategia de competitividad a largo plazo de la UE: más allá de 2030 11 y, a su vez, ayudará a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas 12 . Por lo tanto, es necesario hacer un seguimiento de las tendencias en los ámbitos relacionados con la economía circular para evaluar la eficacia de las políticas y acciones y ayudar a detectar carencias y casos de éxito en toda la UE. 

En enero de 2018, la Comisión Europea adoptó el marco de seguimiento para la economía circular de la UE 13 , compuesto por un conjunto de indicadores clave que hacen un seguimiento de los avances en la UE y en los Estados miembros. Otras instituciones de la UE también lo adoptaron y, en su revisión, han hecho hincapié en la necesidad de centrarse en la producción en lugar de en los residuos, así como en utilizar indicadores de huella.

De acuerdo con el compromiso asumido en el nuevo Plan de acción para la economía circular por una Europa más limpia y más competitiva 14 , la presente Comunicación expone un marco de seguimiento revisado en el que se recogen los aspectos de interés de la economía circular y las relaciones entre la circularidad, la neutralidad climática y la aspiración a una contaminación cero. Este marco de seguimiento tiene en cuenta las prioridades de la economía circular en el contexto del Pacto Verde Europeo, el 8.º Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los objetivos de seguridad del suministro y resiliencia de la UE.

2.Revisión del marco de seguimiento para la economía circular de la UE

El objetivo del nuevo marco de seguimiento es ofrecer una visión global midiendo los beneficios directos e indirectos de la creciente circularidad. Consta de 11 indicadores agrupados en 5 dimensiones: 1) producción y consumo, 2) gestión de residuos, 3) materias primas secundarias, 4) competitividad e innovación y 5) sostenibilidad y resiliencia mundiales. Incluye algunos indicadores nuevos, en concreto:

·huella material: mide el uso general de los materiales y refleja la cantidad de materiales incorporados en el consumo global, incluidas las mercancías importadas;

·productividad de los recursos: mide la cantidad del PIB procedente del uso de materiales y demuestra la eficiencia del uso de materiales en la producción de bienes y servicios;

·huella de consumo: compara el consumo con los límites del planeta en función de 16 categorías de impacto basadas en una evaluación del ciclo de vida y según los 5 ámbitos principales de consumo (alimentos, movilidad, vivienda, enseres domésticos y aparatos electrónicos);

·emisiones de GEI derivadas de las actividades de producción: mide las emisiones de GEI procedentes de los sectores de producción (por lo que no se incluyen las emisiones de los hogares) y refleja la contribución de la economía circular a la neutralidad climática;

·dependencia de los materiales: mide la proporción de materiales importados sobre el uso global de materiales, detalla cuánto depende la UE de las importaciones de materiales y refleja la contribución de la economía circular a la seguridad del suministro de materiales y energético y a la autonomía estratégica abierta de la UE 15 . Desde 2018 se utiliza un indicador de autosuficiencia en cuanto a materias primas.

Se introducen modificaciones en los subindicadores para reflejar los cambios metodológicos en algunos indicadores o adaptarlos aún más a la evolución de las políticas 16 .

Asimismo, para la revisión del marco de seguimiento se han tenido en cuenta las respuestas a la consulta pública sobre la convocatoria de datos 17 , así como los debates con los representantes de los Estados miembros y los expertos de las partes interesadas. Los indicadores también consideran las acciones nacionales, internacionales 18 y de las partes interesadas 19 sobre el seguimiento de la economía circular y la sostenibilidad 20 .

Los indicadores del marco revisado son coherentes con otros instrumentos de seguimiento de la UE, en especial, el marco de seguimiento del 8.º Programa de Acción en materia de Medio Ambiente 21 , el informe de seguimiento y perspectivas en relación con la «contaminación cero» 22 , los indicadores de la UE para los objetivos de desarrollo sostenible 23 y el cuadro de indicadores de resiliencia 24 .

La mayoría de los indicadores, aunque no todos, se basan en estadísticas oficiales facilitadas por Eurostat y todos ellos cumplen los criterios de pertinencia, aceptación, credibilidad, facilidad de uso y solidez 25 y se basan, en la medida de lo posible, en los datos existentes.

El marco se fundamenta en gran medida en estadísticas de alta calidad disponibles para todos los Estados miembros de la UE, principalmente, en el uso de datos del Sistema Estadístico Europeo y de la comunidad de investigadores. Cuando proceda, la Comisión, en cooperación con las partes interesadas pertinentes, investigará el uso de nuevas fuentes de datos para mejorar el marco de seguimiento en el futuro.

Eurostat publicará y mantendrá el nuevo marco de seguimiento en su sitio web, actualizando continuamente los indicadores. Este sitio web seguirá siendo el punto de entrada de la Comisión para encontrar toda la información sobre el marco, incluidos los indicadores, las series temporales y las herramientas de visualización 26 .

3.Indicadores del marco de seguimiento para la economía circular – 2023

* Indicador en desarrollo CEAP2: Plan de acción para la economía circular 2, por sus siglas en inglés, adoptado en 2020.

4.Aplicación del marco de seguimiento: principales tendencias

Gracias a los 11 indicadores es posible medir los avances tanto hacia metas jurídicas y ambiciosas como hacia objetivos políticos más amplios en el ámbito de la economía circular. Mediante algunos subindicadores de materiales específicos se proporciona información importante a los responsables políticos que les permitirá evaluar los avances en las cadenas de suministro y los materiales clave.

Producción y consumo

La huella material estimada de la UE, también denominada consumo de materias primas, fue de 13,7 toneladas per cápita en 2020. Los minerales no metálicos conforman la categoría de materiales más grande y los cambios en esta categoría están principalmente determinados por el nivel de construcción (y actividad en sectores relacionados con la construcción) en los distintos Estados miembros.

Desde el año 2000, la productividad de los recursos de la economía de la UE ha aumentado en torno a un 35 %, lo que indica que se ha avanzado en cuanto a la disociación del crecimiento económico del uso de los recursos. Este aumento se debe a procesos que utilizan materiales de manera más eficiente y también a la externalización de la producción intensiva de materiales a otras partes del mundo.

La UE gasta alrededor del 14 % del PIB (en torno a 2 billones EUR al año) en la adquisición de bienes y servicios a través de la contratación pública, por lo que, la contratación pública ecológica puede ser una herramienta poderosa para impulsar la economía circular y la innovación ecológica. Los datos para un indicador sobre la contratación pública ecológica estarán disponibles en 2024 a través de un cuestionario sobre contratación pública que completarán los Estados miembros. 

En 2020, el total de residuos generados en la UE procedentes de todas las actividades económicas y los hogares ascendió a 2 150 millones de toneladas, es decir, en 2020 se generaron 4,8 toneladas de residuos por habitante. La generación global de residuos disminuyó casi un 3 % entre 2010 y 2020. Alrededor de dos tercios (64 %) del total de residuos generados en la UE en 2020 fueron residuos minerales importantes. Los principales residuos minerales tienen una estrecha relación con la construcción, la demolición, la minería y la explotación de canteras, sectores importantes en algunos Estados miembros. En ese período de diez años hubo una disociación limitada entre la cantidad de residuos generados y el PIB (sin incluir los principales residuos minerales).

La generación de residuos urbanos per cápita en la UE, que representa el 10 % de todos los residuos, aumentó a 530 kg en 2021, frente a los 503 kg per cápita en 2010. Reducir el desperdicio de alimentos 27 tiene un enorme potencial para ahorrar recursos que se emplean en la producción de alimentos que consumimos y, además, es uno de los factores impulsores de la seguridad alimentaria 28 . La UE generó 59 millones de toneladas de residuos alimentarios en 2020, lo que equivale a 131 kg per cápita.

La generación de residuos de envases en la UE alcanzó los 178 kg per cápita en 2020, lo que representa un aumento del 17 % desde 2010. El 19 % de todos los residuos de envases de la UE es plástico. Los volúmenes de residuos de envases de plástico aumentaron un 25 % entre 2010 y 2020, el mayor aumento de todos los flujos de residuos de envases. Cada europeo generó, de media, 35 kg de residuos de envases de plástico en 2020. Con las cifras de 2021 se tendrá información sobre los efectos de la pandemia de COVID-19 en la generación de residuos de envases de plástico.

Gestión de residuos

Las tasas de reciclado de residuos urbanos de la UE aumentaron del 38 % al 49 % entre 2010 y 2021. Algunos países han cumplido o se están acercando al objetivo de reciclado del 60 % para 2030 29 y un país ya ha cumplido el objetivo del 65 % para 2035 30 . Las tasas de reciclado de los residuos de envases de la UE se mantuvieron estables en el 64 % entre 2010 y 2020. La tasa de reciclado de envases de plástico de la UE, en torno al 38 %, es significativamente inferior a la de los demás residuos de envases.

La proporción de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidos que se reutilizan o reciclan ha aumentado en la UE del 81,8 % en 2010 al 83,4 % en 2020.

Materias primas secundarias

En 2021, los materiales reciclados solo cubrían alrededor del 11,7 % de la demanda de materiales de la UE, 1,4 puntos porcentuales más que en 2011. Sin embargo, con respecto a un gran número de materias primas, incluidas bastantes materias primas fundamentales, la contribución de los materiales reciclados a la satisfacción de la demanda de materias primas es aún pequeña o incluso insignificante. En el caso de muchos metales especiales y de tierras raras, la tasa de aporte al reciclado al final de la vida útil se sitúa en torno al 1 %, mientras que, en el caso del níquel y el cobalto, dos materias primas utilizadas en las baterías, se sitúa en el 16 y 22 %, respectivamente 31 .

En 2021, la UE era, en general, un importador neto de materias primas reciclables. No obstante, el indicador sobre el comercio de residuos reciclables muestra que la UE es actualmente un exportador neto de algunos de los principales flujos de residuos reciclables (como hierro y acero, cobre, aluminio y níquel y papel y cartón) y un importador neto de residuos de metales preciosos. El comercio en el seno de la UE de residuos de plástico, papel, cartón, cobre, aluminio, níquel y metales preciosos aumentó considerablemente entre 2004 y 2021, lo que ha permitido que las empresas cosechen los beneficios del mercado interior de la UE de materias primas secundarias. 

Competitividad e innovación

Se estima que en la UE, en 2021, la inversión privada en sectores económicos específicos pertinentes para la economía circular, en particular, actividades de reutilización y reciclado, fue de aproximadamente 121 600 millones EUR (es decir, el 0,8 % del PIB de la UE). Ese mismo año hubo 4,3 millones de puestos de trabajo en estos sectores, un incremento del 11 % con respecto a 2015. Los sectores de la economía circular crearon en torno a 299 000 millones EUR de valor añadido en 2021, lo que representa un aumento del 27 % con respecto a 2015.

El número de patentes registradas en la UE relativas al reciclado y las materias primas secundarias aumentó un 14 % entre 2000 y 2019.

Sostenibilidad y resiliencia mundiales

La huella de consumo de la UE aumentó un 4 % entre 2010 y 2021. La Comisión calcula que la UE ha infringido los límites del planeta según cinco impactos (emisión de partículas, ecotoxicidad en agua dulce, cambio climático, uso de recursos de origen fósil y uso de recursos minerales y metálicos). El consumo de alimentos (en especial de productos de origen animal) se está convirtiendo en una de las principales causas de impacto generadas por el ciudadano medio de la UE 32 .

Las emisiones de GEI de la UE derivadas de las actividades de producción disminuyeron alrededor de un 25 % entre 2008 y 2021.

En 2021, la dependencia de la UE de las importaciones de materiales fue del 22,9 %, lo que supone un ligero aumento con respecto al año 2000. La economía de la UE es casi autosuficiente en el suministro de minerales no metálicos (como los destinados a la construcción), mientras que, en el caso de los minerales metálicos y los materiales energéticos fósiles, la UE depende en gran medida (un 52 % y más de un 71 %, respectivamente) de las importaciones del resto del mundo.

Gracias al indicador de autosuficiencia en el suministro de materias primas se observa que la UE depende en gran medida de las importaciones de materias primas fundamentales. Por ejemplo, en el caso de los elementos refinados de tierras raras y el magnesio refinado, importa el 100 % de su consumo de China. Esto pone de relieve la necesidad de asegurar el acceso y la diversificación del suministro. Muchos de estos materiales son necesarios para alcanzar el objetivo de la UE de conseguir una economía sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, por ejemplo, el cobalto para las baterías utilizadas en vehículos eléctricos y el silicio para paneles solares. 

5.Conclusiones

El Plan de acción para la economía circular por una Europa más limpia y más competitiva hace hincapié en que la UE debe acelerar la transición hacia un modelo de crecimiento regenerativo, avanzar hacia el mantenimiento de su consumo de recursos dentro de los límites del planeta, esforzarse por reducir su huella de consumo, duplicar su tasa de uso circular de los materiales, reducir significativamente la generación total de residuos y reducir a la mitad la cantidad de residuos urbanos residuales (no reciclados) en esta década.

La adopción del marco de seguimiento revisado de la economía circular de la UE es oportuna, ya que en el marco del Pacto Verde Europeo, la Comisión ha puesto en marcha una serie de iniciativas legislativas para acelerar la transición hacia la economía circular, como los Reglamentos relativos a las pilas y baterías 33 , diseño ecológico para productos sostenibles 34 , envases y residuos de envases 35 , traslados de residuos 36 , y materias primas fundamentales 37 . Los Estados miembros también están aplicando modificaciones recientes al Derecho de la UE, tales como la revisión de las normas de la UE sobre residuos adoptadas en 2018 38 , y han estado desarrollando muchos enfoques nacionales y regionales para promover la economía circular. Existen varios programas de financiación de la UE disponibles para apoyar la transición hacia una economía circular, como NextGenerationEU y las reformas e inversiones en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, fondos de la política de cohesión europea, Horizonte Europa y el programa LIFE.

El marco de seguimiento revisado permite supervisar los avances realizados en la transición hacia una economía circular eficiente en el uso de los recursos, climáticamente neutra y resiliente en el contexto del desarrollo sostenible. También proporcionará una herramienta clave para evaluar las políticas aplicadas y orientar futuras acciones, incluidas aquellas en el contexto de las evaluaciones específicas, como los informes de alerta temprana para identificar a los Estados miembros que corren el riesgo de no cumplir los objetivos de la UE en materia de reciclado y vertido de residuos 39 . Y, además, ofrece una base sólida para el debate en las conferencias anuales de partes interesadas en la economía circular 40 , así como para medir el rendimiento nacional incluso en el contexto de la revisión de la aplicación de la política medioambiental 41 .

(1)

  Perspectiva mundial de los recursos materiales de aquí a 2060 (documento en inglés).

(2)

  Informe de 2022 sobre la brecha de la circularidad mundial (documento en inglés).

(3)

  Panel Internacional de Recursos, Panorama de los Recursos Globales, 2019 (documento en inglés).

(4)

La circularidad mide la proporción de materiales secundarios sobre el insumo total de materiales en la economía.

(5)

  Informe de 2023 sobre la brecha de la circularidad mundial (documento en inglés).

(6)

Eurostat, Material Flow Accounts , Statistics Explained article (documentos en inglés).

(7)

Eurostat, Statistics Explained article (documento en inglés).

(8)

  COM(2023) 165 final .

(9)

  COM(2023) 160 final (documento en inglés).

(10)

  Revisiones en profundidad de áreas estratégicas para los intereses de Europa | Comisión Europea (europa.eu) .

(11)

  COM(2023) 168 final.

(12)

  https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/international-strategies/sustainable-development-goals_es  

(13)

  COM(2018) 29 final y SWD(2018) 17 (documento en inglés).

(14)

  COM(2020) 98 final .

(15)

  Shaping and securing the EU’s Open Strategic Autonomy by 2040 and beyond (documento en inglés).

(16)

Para más información, véase SWD(2023) 306.

(17)

  https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13465-Economia-circular-marco-de-seguimiento-revision-/feedback_es?p_id=30764770 (documento en inglés).

(18)

En concreto, el Índice de Desarrollo Humano ajustado por las presiones planetarias del PNUD (documento en inglés), los informes de 2020 y 2021 del Panel Internacional de Recursos y los informes sobre la brecha de circularidad (documento en inglés) .

(19)

En concreto, «Declaración de principios de Bellagio para supervisar la economía circular» (documento en inglés).

(20)

Para más información, véase SWD(2023) 306.

(21)

  COM(2022) 357 final .

(22)

  COM(2022) 674 final .

(23)

  Indicadores de ODS de la UE e informe de seguimiento de los progresos realizados (documento en inglés).

(24)

  Cuadros de indicadores de resiliencia de la UE (documento en inglés).

(25)

También conocidos como criterios «RACER», acrónimo en inglés.

(26)

  https://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy (documento en inglés).

(27)

  Https://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/eu_actions_en (documento en inglés).

(28)

  SWD(2023) 4 final (documento en inglés).

(29)

  Directiva (UE) 2018/851 .

(30)

Las cifras de los Estados miembros son más comparables, ya que se basan en un método común.

(31)

Basado en la evaluación de la lista de materias primas fundamentales de 2023.

(32)

  https://eplca.jrc.ec.europa.eu/ConsumptionFootprintPlatform.html (documento en inglés). https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC128571 (documento en inglés).

(33)

COM(2020) 798 final .

(34)

  COM(2022) 142 final.

(35)

  COM(2022) 677 final.

(36)

  COM(2021) 709 final.  

(37)

  COM(2023) 160 final (documento en inglés). 

(38)

  Directiva (UE) 2018/851 .

(39)

  https://environment.ec.europa.eu/topics/waste-and-recycling/implementation-waste-framework-directive_en (documento en inglés).

(40)

  Comunicado de prensa sobre la conferencia de partes interesadas en la economía circular 2023 (documento en inglés).

(41)

  https://environment.ec.europa.eu/law-and-governance/environmental-implementation-review_en#overview (documento en inglés).