COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.1.2023
COM(2023) 35 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Revisión de la Iniciativa sobre los polinizadores
Un nuevo pacto para los polinizadores
{SWD(2023) 18 final}
1.Introducción
El declive de los polinizadores silvestres y sus consecuencias para la seguridad alimentaria, la salud humana, la calidad de vida y el funcionamiento de los ecosistemas suscita gran preocupación en toda la sociedad. También ha suscitado llamamientos, en particular por parte de científicos y de la sociedad civil, para que se tomen medidas decisivas para abordar las causas del declive. Un ejemplo reciente es la Iniciativa Ciudadana Europea «Salvemos a las abejas y a los agricultores», que aboga por una transición hacia una agricultura más respetuosa con las abejas y que se presentó con éxito a la Comisión Europea en octubre de 2022 tras haber recogido más de un millón de declaraciones de apoyo de los ciudadanos de la UE.
Alrededor de cuatro de cada cinco especies de plantas de cultivo y flores silvestres en Europa dependen, al menos en cierta medida, de la polinización animal suministrada por miles de especies de insectos. Este servicio aporta beneficios tangibles a la economía: su contribución a la producción agrícola de la UE se estima en al menos 5 000 millones EUR al año. La mayoría de los beneficios esenciales que proporcionan los polinizadores siguen sin cuantificarse, como su contribución a la seguridad nutricional y a la salud, o al mantenimiento de la salud y la resiliencia de los ecosistemas mediante la polinización de las plantas silvestres.
Sin embargo, Europa y el mundo se enfrentan a una enorme pérdida de polinizadores silvestres. Según la lista roja europea, la población de alrededor de una de cada tres especies de abejas, mariposas y sírfidos está disminuyendo. Además, una de cada diez especies de abejas y mariposas, y una de cada tres especies de sírfidos, están en peligro de extinción. Aunque estas cifras ya suscitan señales de alarma, todavía no se conoce la imagen completa. Una mayor comprensión del estado de los polinizadores podría revelar una situación aún más preocupante.
El declive de los polinizadores supone una amenaza tanto para el bienestar humano como para la naturaleza. La pérdida de polinizadores socava la productividad agrícola a largo plazo, exacerbando aún más una tendencia influida por otros factores, en particular la actual situación geopolítica con la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania.
En la 15.ª Conferencia de las Partes (COP 15) del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, celebrada en diciembre de 2022, se han realizado esfuerzos a escala mundial para hacer frente a la crisis de la biodiversidad. Estos esfuerzos mundiales deben ir acompañados de medidas ambiciosas para proteger y restaurar la biodiversidad a nivel de la UE, de la que los polinizadores son parte integrante.
En 2018, la Comisión adoptó el primer marco de la historia de la UE para hacer frente al declive de los polinizadores silvestres, la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores. Esta iniciativa establece objetivos a largo plazo para 2030 y un conjunto completo de acciones que deben aplicarse a corto y medio plazo. Ha recibido un fuerte apoyo entre los grupos de partes interesadas y ha suscitado un gran interés público. Los objetivos de la iniciativa se han visto fuertemente impulsados por el Pacto Verde Europeo.
La Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 estableció la ambición general de invertir la disminución del número de polinizadores y de la diversidad de aquí a 2030 como parte de una serie de compromisos y objetivos para restaurar la naturaleza en la UE. La Estrategia también creó la Plataforma de la UE sobre Biodiversidad, en cuyo marco se creó un grupo de trabajo para los polinizadores como la principal plataforma de gobernanza de la Iniciativa sobre los polinizadores. Otras iniciativas en el marco del Pacto Verde Europeo, como la Estrategia «De la Granja a la Mesa», el Plan de Acción «Contaminación Cero», la Estrategia Forestal y la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático, contribuyen a hacer frente a las amenazas para los polinizadores.
La presente Comunicación presenta un marco de acción revisado para la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores, basado en amplias consultas con las partes interesadas y en las observaciones institucionales del Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité de las Regiones y el Tribunal de Cuentas Europeo. Establece las medidas que deben adoptar la UE y sus Estados miembros para invertir el declive de los polinizadores de aquí a 2030.
La revisión es consecutiva al examen de los avances en la aplicación de la Iniciativa sobre los polinizadores, que la Comisión emprendió en 2021. La revisión puso de manifiesto que, si bien sigue siendo un instrumento político válido, aún deben superarse importantes retos para detener e invertir el declive de los polinizadores. En particular, deben adoptarse nuevas medidas para hacer frente eficazmente a las causas del declive, respaldadas por sólidos mecanismos de supervisión y gobernanza. La revisión pidió que se revisara la Iniciativa para alcanzar sus objetivos a largo plazo.
La revisión también da seguimiento al Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo sobre las acciones de la UE para proteger a los polinizadores silvestres. Este informe identificó lagunas en las políticas clave de la UE que abordan las principales amenazas para los polinizadores silvestres y recomendó que la Comisión evaluara la necesidad de añadir medidas específicas para hacer frente a las amenazas que actualmente no se tienen en cuenta en la Iniciativa sobre los polinizadores. También señaló la necesidad de integrar mejor las acciones para proteger a los polinizadores silvestres en las políticas agrícolas y de conservación de la biodiversidad de la UE y mejorar la protección de los polinizadores silvestres frente a los plaguicidas.
En junio de 2022, la Comisión presentó una propuesta de Ley de Recuperación de la Naturaleza, cuyo objetivo es consagrar en la legislación la ambición de la Estrategia sobre Biodiversidad: incluye un objetivo jurídicamente vinculante para que los Estados miembros de la UE inviertan el declive de las poblaciones de polinizadores de aquí a 2030 y mantengan tendencias cada vez mayores a partir de entonces. La Ley de restauración de la naturaleza y esta iniciativa revisada sobre los polinizadores van de la mano: la propuesta legislativa ofrece a los Estados miembros flexibilidad para decidir, en sus planes nacionales de restauración, las medidas más eficaces para alcanzar el objetivo. Las acciones de esta iniciativa revisada, que abarcan una amplia gama de políticas de la UE, tienen por objeto apoyar y complementar las medidas nacionales de restauración exigidas en virtud de la propuesta de Ley de Restauración de la Naturaleza.
2.Medida de la UE para invertir el declive de los polinizadores
La Iniciativa revisada sobre los polinizadores establece objetivos para 2030 y medidas conexas en el marco de tres prioridades:
I: Mejorar el conocimiento acerca de la disminución de los polinizadores, sus causas y sus consecuencias
II: Mejorar la conservación de los polinizadores y abordar las causas de su declive
III: Movilizar a la sociedad y promover la planificación estratégica y la cooperación a todos los niveles
En los capítulos siguientes se desarrollan estas prioridades y las medidas conexas. En el cuadro del anexo se enumeran todas las medidas.
2.1.PRIORIDAD I: Mejorar el conocimiento acerca de la disminución de los polinizadores, sus causas y sus consecuencias
Las medidas de ayuda a los polinizadores deben sustentarse en una ciencia sólida. Desde 2018, se han logrado grandes avances en la recopilación de conocimientos procesables para la conservación de los polinizadores, pero sigue habiendo importantes lagunas de conocimientos. Es necesario redoblar los esfuerzos para poner en marcha un sólido sistema de seguimiento de los polinizadores a escala de la UE, realizar evaluaciones críticas y análisis espaciales y promover actividades específicas de investigación e innovación.
Establecer un sistema de seguimiento exhaustivo
Para aplicar medidas eficaces de conservación y restauración de las poblaciones de polinizadores, es necesario determinar su distribución, estado y tendencias con un nivel de detalle espacial y temporal suficientemente preciso. Para ello es necesario un sistema sólido de seguimiento a escala de la UE que proporcione información periódica y frecuente a largo plazo. La Comisión y los Estados miembros están trabajando en una metodología de seguimiento, basada en opciones técnicas para un plan de seguimiento de los polinizadores sobre el terreno a escala de la UE (EU-PoMS). Para medir con rigor las tendencias en la abundancia y diversidad de polinizadores y evaluar con fiabilidad los avances hacia la inversión de su declive, habrá que realizar un seguimiento en un número suficiente de lugares. Según la propuesta de Ley de Restauración de la Naturaleza, los Estados miembros estarían obligados a realizar un seguimiento anual de las especies polinizadoras, de acuerdo con una metodología normalizada.
Además, también deben vigilarse las principales amenazas del declive de los polinizadores. La iniciativa «European Monitoring of Biodiversity in Agricultural Landscapes (EMBAL)», que recoge información sobre el hábitat de los polinizadores en los paisajes agrícolas, y el proyecto Insignia, cuyo objetivo es vigilar los plaguicidas y otros contaminantes utilizando a la abeja melífera como bioindicador, ofrecen vías eficaces para colmar las lagunas de información sobre el estado de los hábitats de los polinizadores y la contaminación ambiental. Estos procesos requieren una aplicación sistemática a largo plazo. El establecimiento de un marco integrado para el seguimiento de la disminución de los polinizadores, sus causas y consecuencias, según el modelo de intervención FPEIR (fuerzas motrices, presiones, estado, impacto y respuesta), permitiría hacer un seguimiento de los productos y resultados de las acciones políticas pertinentes.
Apoyar la investigación y la evaluación
Las actividades de investigación e innovación seguirán siendo necesarias para generar conocimientos aplicables basados en datos e información recogidos sistemáticamente, con el apoyo del programa marco de investigación e innovación de la UE —Horizonte Europa—, así como de los esfuerzos nacionales de investigación. Necesitamos comprender mejor la diversidad taxonómica y funcional de las comunidades de polinizadores y su distribución, así como las amenazas que pesan sobre los polinizadores y sus interacciones. Esto último se aplica en particular a las amenazas menos conocidas para los polinizadores (véase la Prioridad II).
También será necesario seguir desarrollando herramientas de evaluación, como la evaluación de la lista roja y el mapeo a escala de la UE de zonas clave para los polinizadores, con el fin de permitir medidas específicas de conservación y restauración.
Promover la capacitación y el intercambio de conocimientos
El seguimiento y la investigación requieren muchos recursos, por lo que habrá que utilizar los recursos financieros y humanos de forma rentable. El desarrollo estratégico de infraestructuras de investigación, herramientas de seguimiento y conocimientos especializados puede ayudar en este sentido. En particular, será importante aumentar la capacidad tanto de los profesionales como de los ciudadanos para realizar trabajos taxonómicos, a través de oportunidades de trabajo, educación y formación.
Las herramientas en línea existentes, como la Red de Información sobre polinizadores de la UE y el «Biodiversity Information System for Europe (BISE)», deberían utilizarse plenamente para compartir los resultados de seguimiento y los conocimientos generados a través de la investigación y la innovación. Para ello es necesario el compromiso tanto de la UE como de los Estados miembros, con el apoyo de la Agencia Europea de Medio Ambiente. El intercambio de conocimientos, junto con el acceso abierto a los datos, aumentará la eficiencia de las inversiones públicas y garantizará la transparencia de los procesos científico-políticos y la toma de decisiones.
2.2.PRIORIDAD II: Mejorar la conservación de los polinizadores y abordar las causas de su declive
Las principales amenazas a las que se enfrentan los polinizadores silvestres son los cambios en el uso de la tierra (en particular la urbanización), las prácticas de gestión agrícola intensiva (en particular el uso de plaguicidas), la contaminación ambiental (en particular la lumínica), las especies exóticas invasoras y el cambio climático. Podrían estar surgiendo otras amenazas que ejercerían una presión adicional sobre los polinizadores. Algunas amenazas, como la agricultura intensiva y el uso de plaguicidas, se conocen mejor que otras. Las medidas adecuadas para mitigar su impacto son bien conocidas. Es urgente aumentar rápidamente el índice de aceptación de estas medidas.
En el caso de otras amenazas, como la contaminación por sustancias químicas, contaminantes atmosféricos y metales pesados, los conocimientos son insuficientes para estimar el alcance y la distribución de sus efectos sobre los polinizadores, o para diseñar una estrategia de intervención adecuada. En este sentido, se necesitan más actividades de seguimiento, investigación e innovación para dar una respuesta científica a la disminución de los polinizadores.
Mejorar la conservación de las especies de polinizadores en peligro y sus hábitats
Las poblaciones de polinizadores están sometidas a presiones en distintos paisajes y usos de la tierra, que interactúan entre sí, lo que amplifica aún más los efectos nocivos. Por lo tanto, las medidas para mitigar esos impactos no deben tomarse de forma aislada, sino que deben coordinarse entre sectores y planearse bien para garantizar la coherencia, las sinergias y la rentabilidad.
Las zonas protegidas y una gestión adecuada de la tierra constituyen la espina dorsal de la conservación de la rica diversidad de especies de polinizadores. Partiendo de esta base, deberían desplegarse actividades de restauración estratégicamente planificadas para garantizar zonas adecuadas de hábitats de polinizadores bien conectadas y de alta calidad. Los planes de conservación de especies son una herramienta clave para coordinar ese planteamiento estratégico, en particular para las especies más amenazadas. Proporcionan información sobre el estado, la ecología, las amenazas y las medidas de conservación actuales de cada especie y enumeran las acciones clave necesarias para mejorar su estado de conservación en toda su área de distribución dentro de la UE. La Comisión está elaborando actualmente tres planes de conservación para determinados grupos de especies de polinizadores amenazados. Dos planes que abarcarán paisajes agrícolas y forestales de toda la UE, y el tercero que abarcará una zona geográfica concreta, las islas Canarias. Una vez finalizados, su amplia aceptación y aplicación deberían garantizarse mediante el apoyo de diversas fuentes de financiación, en particular el Programa LIFE.
La conservación de los polinizadores debe estar bien integrada en la gestión de las zonas protegidas, en particular en la red Natura 2000. Muchos tipos de hábitats protegidos por la Directiva sobre hábitats son cruciales para los polinizadores. La inclusión de los polinizadores como especies típicas en el seguimiento y la evaluación del estado de conservación de estos hábitats ayudaría a racionalizar la conservación de los polinizadores en los planes de gestión de Natura 2000.
La puesta en marcha del seguimiento a los polinizadores ayudará a determinar mejor las especies de polinizadores raras y amenazadas. Esta información debería utilizarse para afinar los esfuerzos de conservación y restauración, así como para designar nuevas zonas protegidas, en el contexto del objetivo de la UE de alcanzar un 30 % de zonas protegidas para 2030 en el marco de la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad de aquí a 2030.
El uso de la tierra y los cambios en el uso de la tierra, como la intensificación de la agricultura y la silvicultura, la urbanización y el desarrollo de infraestructuras, pueden afectar negativamente a los polinizadores al reducir la disponibilidad de hábitats de polinizadores y aumentar la fragmentación de hábitats. Para contrarrestar la fragmentación de los hábitats es necesario un enfoque integrado respecto a los paisajes naturales y culturales. Esto puede lograrse mediante una red estratégicamente planeada de tramos de hábitats que formen conjuntamente una infraestructura conectada a través del paisaje, atravesando regiones biogeográficas y administrativas. Estos corredores ecológicos para los polinizadores —que proponemos denominar «líneas de zumbido»— permitirían a las especies desplazarse en busca de alimento, refugio y lugares de nidificación y cría. Además, estos corredores actuarían como rutas migratorias para las especies afectadas por el cambio climático y, por tanto, apoyarían los esfuerzos de adaptación. Los procesos de ordenación del territorio a todos los niveles de gobernanza son de vital importancia para el éxito de la implantación de la red de líneas de zumbido.
Las acciones en favor de los polinizadores en todos los paisajes también deberían recibir más apoyo de los fondos de la UE, en particular de la Política Agrícola Común (PAC), los fondos de la política de cohesión y el programa LIFE. Los Estados miembros también deberían fomentar y facilitar enérgicamente la cooperación transfronteriza a este respecto.
Restaurar los hábitats de polinizadores en los paisajes agrícolas
Entre las presiones conocidas figuran determinadas prácticas de gestión agrícola, como el monocultivo, el elevado uso de plaguicidas y el laboreo intensivo, el pastoreo o la siega intensivos y, cuando se produce, la fertilización excesiva de las formaciones herbosas, que provocan el declive de los polinizadores en los paisajes agrícolas. Una mayor adopción de técnicas agronómicas favorables a los polinizadores, en particular la agroecología, es clave para invertir esta tendencia.
La PAC es uno de los principales instrumentos de apoyo a esa transición, a través de medidas como la agricultura ecológica, el mantenimiento y desarrollo de elementos paisajísticos, la agrosilvicultura, la reducción del uso de productos químicos y la protección de plantas favorables a los polinizadores en pastos y franjas tapón. En el período de 2023 a 2027, la PAC se regirá por una nueva arquitectura ecológica con requisitos básicos reforzados y nuevos ecosistemas en su pilar I, en combinación con medidas del pilar II, como los compromisos de gestión agroambiental y climática. Las intervenciones beneficiosas para los polinizadores en los paisajes agrícolas deben planificarse de forma estratégica y coordinada, en función de las necesidades detectadas a escala local. Los paisajes favorables a los polinizadores son biodiversos, ricos en elementos paisajísticos y ofrecen una cantidad adecuada de hábitats de alta calidad y bien conectados.
Dentro de la PAC, los Estados miembros pueden diseñar intervenciones estratégicas que contribuyan a los objetivos económicos, medioambientales y sociales específicos. Por ejemplo, los sistemas de pago basados en los resultados pueden hacer que el enfoque sea más eficaz y ofrecer más flexibilidad e incentivos a los agricultores para que apliquen prácticas respetuosas con el medio ambiente. Además, se anima a los Estados miembros a mitigar las presiones a nivel de paisaje mediante regímenes colectivos, que incentivan la colaboración entre agricultores en la aplicación colectiva de compromisos agroambientales y climáticos.
Los planes estratégicos para la PAC elaborados por los Estados miembros incluyen diversas acciones con un elevado potencial para la protección de los polinizadores. Por ejemplo, varios planes pretenden crear zonas de alimentación para los polinizadores silvestres, como bandas de flores, el cultivo de plantas melíferas anuales u otros elementos paisajísticos adecuados. Otros compromisos se refieren al establecimiento de zonas no productivas en tierras de cultivo para mejorar, entre otras cosas, la situación de los polinizadores y aumentar el suministro de alimentos para los insectos polinizadores. Los planes también pueden tener como objetivo sustituir los productos fitosanitarios químicos por métodos biológicos de control de plagas, contribuyendo así de forma significativa a la protección de los polinizadores.
También es necesario mitigar bien los riesgos que plantean los productos agroquímicos (en particular los plaguicidas y las elevadas cargas de nutrientes). Ello requiere esfuerzos comunes y la cooperación entre las autoridades públicas y los agricultores. Los asesores agrícolas bien formados en materia de biodiversidad y conservación de los polinizadores, así como las actividades de demostración y comunicación, son elementos clave para facilitar una mejor adopción de las medidas específicas. Una vez disponibles, deberían utilizarse indicadores sólidos basados en la metodología de seguimiento de los polinizadores a escala de la UE (véase la Prioridad I) para evaluar el impacto de las intervenciones. En el marco de la PAC, la asistencia técnica a iniciativa de los Estados miembros puede utilizarse, entre otras fuentes de financiación, para apoyar la puesta en marcha del sistema de seguimiento de los polinizadores (EU-PoMS).
Reducir las repercusiones del uso de plaguicidas en los polinizadores
Los plaguicidas siguen siendo uno de los principales factores causantes del declive de los polinizadores, y su impacto debe reducirse mediante políticas y prácticas específicas. En la Estrategia «De la Granja a la Mesa» de la UE y la Estrategia sobre la Biodiversidad, la Comisión se comprometió a reducir el riesgo y el uso de plaguicidas y el uso de los plaguicidas más peligrosos en un 50 % para 2030. Estos objetivos se pretenden aplicar, en particular, mediante la propuesta de Reglamento sobre el uso sostenible de los productos fitosanitarios. La Comisión también seguirá trabajando para mejorar los indicadores utilizados para cuantificar la reducción del riesgo y el uso de productos fitosanitarios.
Como parte del proyecto sobre el uso sostenible de los productos fitosanitarios, la Comisión también propuso prohibir el uso de plaguicidas en zonas sensibles. Entre ellas se incluyen zonas protegidas para la conservación de la naturaleza, así como zonas que albergan polinizadores en peligro de extinción. Como parte de las negociaciones interinstitucionales, el Parlamento Europeo y el Consejo están examinando los detalles de dicha prohibición. El proyecto sobre el uso sostenible de los productos fitosanitarios también prevé una mayor adopción de la gestión integrada de plagas (GIP) Así se establece una jerarquía de intervenciones para la protección de las plantas, en la que la atención se centra en medidas de bajo riesgo y los plaguicidas químicos solo se utilizan como último recurso.
Una preocupación creciente es la concesión de autorizaciones de emergencia por parte de los Estados miembros para plaguicidas que ya no están aprobados a nivel de la UE. La Comisión seguirá supervisando la situación y encargará a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) que verifique si las justificaciones aportadas por los Estados miembros para estas autorizaciones son válidas. La Comisión ya lo ha hecho en repetidas ocasiones en relación con las autorizaciones de emergencia para el uso de determinados neonicotinoides. Además, la Comisión está tomando medidas para aumentar la disponibilidad de alternativas de bajo riesgo al control químico de plagas, en particular en relación con soluciones biológicas como los microorganismos.
La Comisión está trabajando para reforzar la evaluación del riesgo de los plaguicidas para los polinizadores. Esto incluye reforzar la evaluación del riesgo para las abejas con el fin de minimizar los efectos no deseados del uso de plaguicidas en las abejas melíferas y las especies de abejas silvestres. Además, existe una urgente necesidad de acelerar la disponibilidad de métodos de ensayo que permitan determinar la toxicidad de los plaguicidas para los polinizadores silvestres. También es necesario garantizar que se prohíba el uso de coformulantes junto con sustancias activas en productos fitosanitarios cuando se considere que tienen efectos inaceptables para el medio ambiente, incluidos los polinizadores.
Mejorar los hábitats de los polinizadores en las zonas urbanas
La urbanización y el desarrollo de infraestructuras reducen la disponibilidad de hábitats naturales para los polinizadores. Sin embargo, si se planifican y gestionan adecuadamente, las zonas urbanas pueden servir de refugio a los polinizadores, sobre todo en un paisaje más amplio privado de recursos florales. También pueden mejorar la conectividad de los hábitats al proporcionar hábitats de paso, como parques públicos, jardines privados (también en zonas rurales), granjas urbanas y muros y tejados verdes.
La Comisión ha elaborado orientaciones sobre ciudades favorables a los polinizadores, que las ciudades deberían seguir promoviendo y aplicando ampliamente. Además, la conservación de los polinizadores debe tenerse en cuenta a la hora de elaborar planes de ecologización urbana. Las zonas urbanas también son focos de actividades de interacción, por lo que desempeñan un papel importante a la hora de aumentar la participación de los ciudadanos en las actividades de conservación.
Reducir los efectos de las especies exóticas invasoras en los polinizadores
Algunas especies exóticas invasoras pueden ejercer presiones directas o indirectas sobre los polinizadores. Pueden depredar a los polinizadores autóctonos, ser vectores de nuevas enfermedades y agentes patógenos o competir con ellos por las fuentes de alimento. Las plantas exóticas invasoras pueden superar a las autóctonas, alterando así las comunidades vegetales de las que dependen los polinizadores autóctonos.
Para evitar que se sigan introduciendo y propagando especies exóticas invasoras cuyo impacto sobre los polinizadores pueda ser grave, se estudiará la posibilidad de incluirlas en la lista de especies exóticas invasoras consideradas preocupantes para la Unión.
Para garantizar que la restricción del uso de plaguicidas en zonas sensibles no socave la gestión futura de las especies de plantas exóticas invasoras, será importante aumentar la disponibilidad, adopción y eficacia de las opciones de gestión no químicas.
El riesgo de introducción y propagación de especies exóticas nocivas para los polinizadores también debería reducirse aún más fomentando el uso de plantas autóctonas y mezclas de semillas favorables para los polinizadores en zonas como jardines privados, zonas públicas, tierras de cultivo y bosques.
Abordar el cambio climático y otras causas del declive de los polinizadores
El cambio climático altera las condiciones meteorológicas locales en términos de temperatura y precipitaciones, por lo que puede reducir los recursos disponibles para los polinizadores (por ejemplo, debido a la sequía) y alterar las relaciones coevolucionadas entre plantas y polinizadores, como el momento de la floración y la aparición de polinizadores especializados.
En concreto, se prevé que muchas especies cambien su área de distribución para adaptarse a unas condiciones climáticas alteradas, lo que les obligaría a trasladarse a nuevas zonas. Aunque la UE ha puesto en marcha una serie de políticas y estrategias climáticas para convertirse en el primer continente climáticamente neutro y resiliente en 2050, los ecosistemas europeos se verán inevitablemente afectados por el cambio climático en las próximas décadas. Por lo tanto, será importante considerar el impacto del cambio climático en los polinizadores y en sus hábitats e identificar las zonas más vulnerables para los polinizadores en este contexto, con vistas a diseñar y aplicar medidas de mitigación específicas.
En cuanto a la contaminación lumínica, su impacto en los polinizadores nocturnos se conoce bien, lo que permite adoptar medidas específicas de mitigación a escala nacional, regional y local. La Comisión ha integrado recomendaciones sobre cómo mitigar la contaminación lumínica en sus directrices para ciudadanos y ciudades y seguirá promoviéndolas.
Los biocidas también pueden afectar a los polinizadores. La aprobación de sustancias activas y la autorización de biocidas que las contengan están sujetas a una estricta evaluación de riesgos. La Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas está elaborando un enfoque específico para evaluar los riesgos de los biocidas para los polinizadores.
2.3.PRIORIDAD III: Movilizar a la sociedad y promover la planificación estratégica y la cooperación a todos los niveles.
Ayudar a los ciudadanos y a las empresas a actuar
La puesta en práctica de las acciones descritas en las dos prioridades anteriores requerirá una amplia movilización de todos los agentes pertinentes, en particular de los científicos, los responsables políticos, los ciudadanos, los agricultores y de las empresas.
Todo ello debe sustentarse en actividades eficaces de comunicación, movilización y creación de redes. Debe fomentarse más la participación pública en el seguimiento y la conservación de los polinizadores. Esto debería abarcar la ciencia ciudadana, así como procesos organizados de participación pública en actividades de seguimiento y conservación a todos los niveles pertinentes. El marco europeo de competencias sobre sostenibilidad puede capacitar a los ciudadanos para actuar en este sentido.
Dado que se espera que el declive de los polinizadores tenga un fuerte impacto en las generaciones futuras, también debe prestarse especial atención a la participación de los jóvenes. En este sentido, las nuevas tecnologías, como la experiencia de realidad virtual Pollinator Park, ofrecen canales complementarios para implicar a la sociedad en general.
Debería facilitarse aún más la participación de los sectores empresariales clave a través de las redes existentes, con vistas a promover la adopción de las directrices de actuación para la conservación de los polinizadores en todos los sectores.
Promover la planificación estratégica y la cooperación a todos los niveles
La Iniciativa sobre los polinizadores deberá traducirse en enfoques estratégicos bien concebidos a escala nacional, regional y local. Solo una actuación coherente a todos los niveles de gobernanza invertirá el declive de los polinizadores.
Las estrategias nacionales sobre los polinizadores deben coordinar y estimular los esfuerzos de todos los sectores y políticas pertinentes para invertir el declive de los polinizadores de aquí a 2030, incluso mediante acciones apoyadas por los fondos de la política de cohesión de la UE. Deben traducirse en planes de acción a escala regional y local. Las estrategias y los planes de acción deben elaborarse de forma transparente, en estrecha colaboración con todas las partes interesadas y utilizando las redes y plataformas existentes para facilitar la colaboración entre múltiples actores. Cuando sea necesario, deberá estudiarse la creación de nuevas redes y plataformas. Para los temas e intervenciones que suscitan controversia, los procesos participativos, deliberativos y de cocreación ofrecen medios adicionales para abordar las tensiones entre los distintos actores, en particular los ciudadanos. Será especialmente importante que el Comité Europeo de las Regiones desempeñe un papel activo, fomentando el compromiso y la colaboración regionales.
Por último, el declive de los polinizadores no es solo un reto europeo. Los esfuerzos de la UE deben contribuir a los esfuerzos internacionales para invertir esta tendencia mundial, en el marco de la Iniciativa Internacional sobre los Polinizadores y a través de otros foros internacionales pertinentes.
3.Conclusión
No hay alternativa para detener e invertir el declive de los polinizadores silvestres si la UE quiere preservar la biodiversidad, fundamental para el bienestar humano. El nuevo marco de acción de la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores marca el camino para que la UE afronte este reto. Junto con la propuesta de Ley de Restauración de la Naturaleza, representa un nuevo acuerdo para los polinizadores en la UE.
Esta iniciativa revisada contribuirá a los objetivos del Pacto Verde Europeo, en particular las estrategias sobre biodiversidad y «De la Granja a la Mesa». También supondrá una valiosa contribución al avance de la UE hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y los compromisos acordados en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
La Comisión invita al Parlamento Europeo y al Consejo a que refrenden el presente marco de acción de esta Iniciativa y se comprometan activamente en su aplicación, en estrecha cooperación con todas las partes interesadas pertinentes.
ANEXO: nuevo marco de acción
En el presente anexo se ofrece un resumen de los objetivos y las medidas comprendidos en cada prioridad de la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores.
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PRIORIDAD I: Mejorar el conocimiento acerca del declive de los polinizadores, sus causas y sus consecuencias
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Objetivos que deben alcanzarse de aquí a 2030
El estado de los polinizadores y las principales causas de su declive se controlan periódicamente mediante un sistema de seguimiento a escala de la UE y se evalúan con regularidad. De este modo se sientan las bases para elaborar indicadores sólidos que informen sobre los efectos de las políticas nacionales y comunitarias pertinentes sobre los polinizadores. Se cubren lagunas críticas de conocimiento sobre el declive de los polinizadores, sus causas y consecuencias para la sociedad y la economía. Existe un libre acceso a los datos e información sobre los polinizadores.
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MEDIDA
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EJECUTADA POR
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1. ESTABLECER UN SISTEMA DE SEGUIMIENTO EXHAUSTIVO
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1.1
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La Comisión y los Estados miembros deberían finalizar el desarrollo y ensayo de una metodología normalizada para un sistema de seguimiento de los polinizadores de la UE (EU-PoMS). La metodología garantizará la entrega de conjuntos de datos anuales sobre la abundancia y diversidad de especies de polinizadores, con la potencia estadística adecuada para evaluar si se ha invertido el declive de los polinizadores tanto a escala de la UE como nacional. Una vez que la metodología esté disponible, los Estados miembros deberán poner en marcha el sistema sobre el terreno.
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2026
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1.2
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La Comisión, con el apoyo de los Estados miembros y de la Agencia Europea de Medio Ambiente, elaborará un marco integrado para el seguimiento del declive de los polinizadores, sus causas y consecuencias. La Comisión seguirá apoyando la recogida sistemática de datos sobre las principales amenazas a las que se enfrentan los polinizadores, en particular a través de las iniciativas EMBAL e Insignia.
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2026
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1.3
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La Comisión desarrollará indicadores sobre el estado de las poblaciones de polinizadores y las presiones a las que se enfrentan y estudiará opciones para desarrollar indicadores sobre el impacto de los polinizadores en la salud de los ecosistemas, la economía y el bienestar humano. Estos indicadores se desarrollarán con vistas a contribuir, entre otras cosas, a la evaluación de las políticas pertinentes, como la Política Agrícola Común (enlace con la medida 5.4).
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Continúa hasta 2030
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2. APOYAR LA INVESTIGACIÓN Y LA EVALUACIÓN
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2.1
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La Comisión y los Estados miembros deben fomentar la investigación y la innovación sobre el estado de los polinizadores, las causas y las consecuencias de su declive, así como las medidas de mitigación eficaces. La investigación básica y aplicada prioritaria, apoyada a través del programa marco de investigación e innovación de la UE —Horizonte Europa— y los esfuerzos nacionales de investigación, deberían ampliar la base de conocimientos de todos los grupos de polinizadores y mejorar la comprensión de las amenazas emergentes a las que se enfrentan los polinizadores.
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Continúa hasta 2030
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2.2
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La Comisión finalizará la evaluación de la lista roja europea de los principales grupos de insectos polinizadores: abejas, sírfidos, mariposas y polillas.
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2024
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2.3
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La Comisión, junto con los Estados miembros y la Agencia Europea de Medio Ambiente, identificará y determinará las zonas clave para los polinizadores en la UE, que deberían convertirse en el centro de los esfuerzos de conservación y restauración.
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2025
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3. PROMOVER LA CAPACITACIÓN Y EL INTERCAMBIO DE CONOCIMIENTOS
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3.1
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Sobre la base de una evaluación de las carencias, la Comisión y los Estados miembros deben apoyar la inversión para aumentar la capacidad de los expertos de la UE en taxonomía de los polinizadores (es decir, la ciencia de nombrar, describir y clasificar esos organismos), para satisfacer las necesidades de investigación y seguimiento. Los Estados miembros deben aumentar los esfuerzos educativos y crear oportunidades de trabajo en este ámbito.
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Continúa hasta 2030
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3.2
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La Comisión seguirá desarrollando una base de datos sobre especies de polinizadores (que incluirá la descripción, imágenes y mapas de distribución de cada especie) y apoyará la elaboración de guías de campo y claves de identificación para facilitar el seguimiento de los polinizadores.
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2025
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3.3
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La Comisión y los Estados miembros deben promover el acceso abierto a los datos y la información generados por las actividades de investigación y seguimiento, así como de otras fuentes de datos pertinentes, como los datos sobre el uso de la tierra en el marco del sistema integrado de gestión y control (SIGC) de la PAC.
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Continúa hasta 2030
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3.4
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La Comisión y la Agencia Europea de Medio Ambiente seguirán facilitando el intercambio de conocimientos a través de la Red de Información sobre polinizadores de la UE y el proyecto «Biodiversity Information System for Europe (BISE)».
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Continúa hasta 2030
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3.5
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La Comisión y los Estados miembros deberían apoyar un mayor desarrollo de las infraestructuras de investigación importantes para mejorar la base de conocimientos sobre los polinizadores, incluso aprovechando iniciativas existentes como «Distributed System of Scientific Collections (DiSSCo)» y la Investigación de ecosistemas a largo plazo en Europa (eLTER).
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2026
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PRIORIDAD II: Mejorar la conservación de los polinizadores y abordar las causas de su declive
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Objetivos que deben alcanzarse de aquí a 2030
Se han identificado y aplicado medidas adecuadas de conservación y restauración para los polinizadores y sus hábitats. Las medidas pertinentes para los polinizadores se integran por completo en la política agrícola común y los Estados miembros aprovechan plenamente las oportunidades para mantener y recuperar los hábitats de los polinizadores en las zonas rurales y urbanas, también en el marco de la política de cohesión de la UE. Los hábitats de los polinizadores están efectivamente conectados en el paisaje más amplio, lo que permite a los polinizadores dispersarse por el territorio y responder a los impactos climáticos adversos. Los polinizadores están protegidos de los efectos de los plaguicidas, otros contaminantes medioambientales y las especies exóticas invasoras.
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4. MEJORAR LA CONSERVACIÓN DE ESPECIES Y HÁBITATS DE POLINIZADORES
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4.1
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La Comisión finalizará la elaboración de planes de conservación de las especies de polinizadores amenazadas. Dos planes que abarcarán paisajes agrícolas y forestales, y el tercero que abarcará las islas Canarias. La Comisión y los Estados miembros deben apoyar su aplicación.
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2026
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4.2
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La Comisión identificará los polinizadores típicos de los hábitats protegidos por la Directiva sobre los hábitats. Los Estados miembros deben velar por que las medidas aplicadas a estos hábitats, en particular en el marco de los planes de gestión de Natura 2000, tengan en cuenta la conservación de los polinizadores. Los Estados miembros deben garantizar una financiación adecuada para estas medidas.
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Continúa hasta 2030
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4.3
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Los Estados miembros deben tener en cuenta las necesidades de las especies polinizadoras amenazadas en la gestión de las zonas protegidas existentes y en sus promesas de nuevas zonas protegidas en el marco de la a Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad de aquí a 2030.
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Continúa hasta 2030
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4.4
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La Comisión y los Estados miembros, con el apoyo de la Agencia Europea de Medio Ambiente, deberían elaborar un proyecto de red de corredores ecológicos para los polinizadores —«líneas de zumbido»— y desarrollar un plan de medidas para su aplicación. El plan se basará en determinar las zonas clave para los polinizadores y en la creación de nuevas zonas de hábitat mediante la restauración. Para apoyar la puesta en marcha de la red de líneas de zumbido, los Estados miembros deben integrar la conservación de los polinizadores en las políticas de ordenación del territorio a escala nacional, regional y local.
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2027, con aplicación continua hasta 2030
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4.5
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La Comisión y los Estados miembros deben seguir promoviendo actividades para la conservación de los polinizadores a través del programa LIFE.
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Continúa hasta 2030
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5. RESTAURAR LOS HÁBITATS DE LOS POLINIZADORES EN LOS PAISAJES AGRÍCOLAS
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5.1
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La Comisión seguirá colaborando con los Estados miembros para aumentar las ayudas a la agricultura favorable a los polinizadores en el marco de la Política Agrícola Común (PAC). Los Estados miembros deben desarrollar y aplicar intervenciones específicas y estratégicamente planificadas para invertir el declive de los polinizadores en los paisajes agrícolas de aquí a 2030, en el marco de la PAC y de otros instrumentos pertinentes (por ejemplo, medidas nacionales o regionales de conservación de la naturaleza). También deben garantizar la coherencia y las sinergias entre estos diferentes instrumentos y medidas. En vista de esta necesidad, la Comisión estudiará opciones sobre la mejor manera de abordar la conservación y restauración de los polinizadores en la futura reforma de la PAC.
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Continúa hasta 2030
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5.2
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La Comisión seguirá animando a los Estados miembros y a las partes interesadas a compartir las mejores prácticas y a organizar actividades de coordinación en el marco de la PAC actual para facilitar el diseño y la adopción de instrumentos eficaces que beneficien a los polinizadores, como los regímenes de pago basados en los resultados y las medidas colectivas de los agricultores, incluso a través de la red de la PAC de la UE y de otras plataformas de partes interesadas.
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2027
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5.3
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Los Estados miembros deben mejorar la capacidad de los servicios de asesoramiento agrícola para la conservación y restauración de los polinizadores. Los Estados miembros también deben poner en marcha actividades de comunicación y demostración de sistemas favorables a los polinizadores.
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Continúa hasta 2030
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5.4
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La Comisión seguirá desarrollando un indicador sobre los polinizadores con vistas a integrarlo en el marco de seguimiento y evaluación del rendimiento de la PAC, una vez que el plan de seguimiento de los polinizadores de la UE (EU-PoMS) esté suficientemente ejecutado.
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2026
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6. REDUCIR LAS REPERCUSIONES DEL USO DE PLAGUICIDAS EN LOS POLINIZADORES
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6.1
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La Comisión exigirá que todos los Estados miembros establezcan sistemas acordes con los requisitos legales pertinentes para garantizar que los usuarios profesionales de productos fitosanitarios apliquen la gestión integrada de plagas (GIP), con vistas a minimizar el impacto de los productos fitosanitarios en los polinizadores.
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2026
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6.2
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La Comisión evaluará las opciones para mejorar los indicadores de riesgo armonizados existentes, o desarrollar otros nuevos, a fin de estimar mejor las tendencias en el riesgo y el uso de productos fitosanitarios, en particular los riesgos a los que se enfrentan los polinizadores.
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Continúa hasta 2030
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6.3
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La Comisión seguirá supervisando las autorizaciones de emergencia de plaguicidas nocivos para los polinizadores y, si lo considera necesario, solicitará a la EFSA que evalúe las justificaciones aportadas por los Estados miembros. La Comisión encargará a la EFSA que elabore protocolos específicos para evaluar esas justificaciones. Cuando las autorizaciones de urgencia resulten injustificadas, la Comisión seguirá adoptando decisiones para prohibirlas. La Comisión supervisará la aplicación del documento de orientación sobre autorizaciones de emergencia y, en caso necesario, estudiará la posibilidad de establecer criterios jurídicamente vinculantes con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1107/2009 sobre cuándo pueden concederse autorizaciones de emergencia.
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Continúa hasta 2030
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6.4
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Una vez publicado, la Comisión colaborará con los Estados miembros para aprobar y aplicar plenamente el documento de orientación revisado de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) sobre la evaluación de los riesgos a los que se enfrentan las abejas derivados del uso de plaguicidas. La Comisión solicitará a la EFSA otra revisión cuando disponga de nuevos conocimientos o herramientas de modelización.
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2024
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6.5
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La Comisión, junto con los Estados miembros, establecerá un plan de trabajo para desarrollar, validar y ensayar métodos de ensayo adicionales para determinar la toxicidad de los plaguicidas para los polinizadores, en particular los polinizadores silvestres. Este plan de trabajo tendrá en cuenta las especies indicadoras que deben analizarse e incluirá los efectos subletales y crónicos de los plaguicidas. El plan incluirá el apoyo al reconocimiento internacional de esos métodos mediante nuevas directrices de ensayo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
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2025
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6.6
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La Comisión elaborará un Reglamento de aplicación en el que se establecerán un procedimiento y unos criterios para identificar los coformulantes inaceptables en los productos fitosanitarios, que incluirá criterios de protección del medio ambiente que abarquen a los polinizadores.
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2024
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7. MEJORA DE LOS HÁBITATS DE LOS POLINIZADORES EN LAS ZONAS URBANAS
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7.1
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La Comisión y los Estados miembros deben animar a las ciudades a aplicar la guía para ciudades favorables a los polinizadores.
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Continúa hasta 2030
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7.2
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A la hora de elaborar planes de ecologización urbana, las ciudades europeas deben tener en cuenta los requisitos de conservación de los polinizadores.
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Continúa hasta 2030
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8. REDUCIR LOS EFECTOS DE LAS ESPECIES EXÓTICAS INVASORAS EN LOS POLINIZADORES
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8.1
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La Comisión evaluará las amenazas a las que se enfrentan los polinizadores por parte de las especies exóticas invasoras que aún no están incluidas en la lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión en virtud del Reglamento (UE) n.º 1143/2014 y preparará evaluaciones de riesgo para las más problemáticas.
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2025
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8.2
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La Comisión evaluará las opciones de gestión de las especies de plantas exóticas invasoras más nocivas para los polinizadores silvestres, con vistas a aumentar la disponibilidad, adopción y eficacia de las opciones de gestión no químicas.
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2028
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8.3
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La Comisión elaborará directrices para fomentar el uso de plantas autóctonas y mezclas de semillas favorables a los polinizadores en zonas como jardines privados, zonas públicas, tierras de cultivo y bosques.
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2027
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9. ABORDAR EL CAMBIO CLIMÁTICO Y OTRAS CAUSAS DEL DECLIVE DE LOS POLINIZADORES
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9.1
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La Comisión, con el apoyo de la Agencia Europea de Medio Ambiente, determinará las zonas más vulnerables para los polinizadores en el contexto del cambio climático, e ideará y aplicará medidas de mitigación específicas. Los Estados miembros deben tener en cuenta el impacto del cambio climático en los polinizadores y en sus hábitats en sus estrategias nacionales de adaptación al clima.
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Continúa hasta 2030
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9.2
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Los Estados miembros deben mitigar el impacto de la contaminación lumínica en los polinizadores mediante políticas nacionales, regionales y locales. La Comisión promoverá la adopción de orientaciones para el público y las ciudades a este respecto.
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Continúa hasta 2030
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9.3
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La Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas elaborará directrices para evaluar los riesgos de los biocidas para los polinizadores.
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2024
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PRIORIDAD III: Movilizar a la sociedad y promover la planificación estratégica y la cooperación a todos los niveles
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Objetivos que deben alcanzarse de aquí a 2030
Se han elaborado y aplicado planes de acción para invertir el declive de los polinizadores a escala nacional, regional y local. El impacto de las políticas públicas se ha ampliado gracias a una movilización eficaz de los ciudadanos y las empresas. El impacto de las medidas individuales ha aumentado gracias a una mejor colaboración y coordinación de los agentes pertinentes a todos los niveles. La UE ocupa una posición de liderazgo mundial de cara al apoyo y la facilitación de la actuación internacional en relación con los polinizadores.
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10. AYUDAR A LOS CIUDADANOS Y A LAS EMPRESAS A ACTUAR
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10.1
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La Comisión y los Estados miembros deben seguir sensibilizando a la opinión pública sobre el declive de los polinizadores e implicarla en las medidas para combatirlo, apoyando actividades de comunicación y creación de redes.
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Continúa hasta 2030
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10.2
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La Comisión y los Estados miembros deben promover la ciencia ciudadana y facilitar la participación pública en el seguimiento y la conservación de los polinizadores y, en particular, deben apoyar el compromiso de los jóvenes y la gobernanza participativa.
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Continúa hasta 2030
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10.3
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La Comisión y los Estados miembros deben promover la adopción de las guías de actuación por parte de los sectores empresariales clave para proteger a los polinizadores, en particular a través de la Plataforma Empresa y Biodiversidad de la UE (B@B).
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Continúa hasta 2030
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11. PROMOVER LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y LA COOPERACIÓN A TODOS LOS NIVELES
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11.1
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Los Estados miembros deben desarrollar, en estrecha colaboración con las partes interesadas y los ciudadanos, estrategias nacionales sobre los polinizadores que coordinen y estimulen los esfuerzos en todos los sectores y políticas pertinentes para invertir el declive de los polinizadores de aquí a 2030. La Comisión apoyará a los Estados miembros a este respecto, en particular a través del grupo de trabajo sobre polinizadores de la Plataforma de la UE sobre la Biodiversidad.
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2025
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11.2
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La Comisión y los Estados miembros deben apoyar y fomentar las medidas de conservación de los polinizadores a escala regional y local, incluso a través de los fondos de la política de cohesión de la UE. Las autoridades regionales y locales deben desarrollar, en estrecha colaboración con las partes interesadas y las comunidades locales, planes de acción que contribuyan a los esfuerzos nacionales y de la UE para invertir el declive de los polinizadores de aquí a 2030.
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Continúa hasta 2030
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11.3
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El Comité Europeo de las Regiones debería apoyar la aplicación de la Iniciativa sobre los polinizadores entre los entes locales y regionales, fomentando el intercambio de conocimientos y mejores prácticas sobre cómo proteger a los polinizadores. La Comisión y el Comité Europeo de las Regiones deberían cooperar para promover la participación de todos los niveles de gobierno, garantizando el apoyo, el fomento y la coordinación adecuados para las acciones llevadas a cabo a nivel local y regional.
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Continúa hasta 2030
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11.4
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La Comisión seguirá facilitando la colaboración entre múltiples agentes a través de las plataformas existentes, como el grupo de trabajo sobre los polinizadores de la Plataforma de la UE sobre la Biodiversidad, la plataforma política Interreg, el programa TAIEX-EIR Peer 2 Peer, la Red europea de la PAC y el proyecto EU Urban Greening Platform. La Comisión investigará las necesidades adicionales para aumentar la capacidad de colaboración entre múltiples actores a escala de la UE.
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Continúa hasta 2030
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11.5
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La Comisión y los Estados miembros deben seguir promoviendo una actuación internacional eficaz sobre los polinizadores, también en el marco de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Convenio sobre la Diversidad Biológica y la OCDE.
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Continúa hasta 2030
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