COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 17.6.2022

COM(2022) 405 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO Y AL CONSEJO

Dictamen de la Comisión sobre la solicitud de adhesión de Georgia a la Unión Europea

A. INTRODUCCIÓN

Desde su independencia, Georgia ha expresado claramente sus aspiraciones europeas. Esta ambición europea está consagrada en la Constitución georgiana y cuenta con el apoyo del pueblo de Georgia (el 83 % de los georgianos aprueba la adhesión a la UE 1 ) y de todo el espectro político. Esta aspiración ha impulsado algunas reformas fundamentales basadas en los valores y normas europeos. El compromiso de Georgia de avanzar en su senda europea fue subrayado por la intención inicial del Gobierno de presentar una solicitud en 2024.

a) Solicitud de adhesión

El 3 de marzo de 2022, Georgia presentó su solicitud de adhesión a la Unión Europea. La solicitud se presentó en el contexto de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. El 7 de marzo de 2022, el Consejo de la Unión Europea solicitó a la Comisión que emitiese un dictamen al respecto. Los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE hicieron suya esta decisión en la reunión informal de dirigentes celebrada en Versalles 2 . Georgia recibió, el 11 de abril de 2022, cuestionarios sobre los criterios políticos y económicos y, el 19 de abril, sobre los capítulos del acervo de la UE, y respondió a ellos el 2 y el 10 de mayo.

El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea establece que «[c]ualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Estado solicitante dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo».

El artículo 2 determina que «[l]a Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres».

Este es el marco jurídico dentro del cual la Comisión emite el presente dictamen.

En 1993, el Consejo Europeo reunido en Copenhague concluyó lo siguiente:

«El ingreso tendrá lugar en cuanto un país asociado pueda asumir las obligaciones de adhesión cuando cumpla las condiciones económicas y políticas requeridas.

La adhesión requiere:

-que el país candidato haya alcanzado una estabilidad de instituciones que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías;

-la existencia de una economía de mercado en funcionamiento, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión;

-la capacidad del candidato de asumir las obligaciones de adhesión, incluida la observancia de los fines de la unión política, económica y monetaria».

En diciembre de 1995, en Madrid, el Consejo Europeo se refirió a la necesidad de «crear las condiciones para una integración progresiva y armoniosa de estos Estados [candidatos] gracias especialmente al desarrollo de la economía de mercado, a la adaptación de sus estructuras administrativas y a la creación de un entorno económico y monetario estable».

En diciembre de 2006, el Consejo Europeo acordó que «la estrategia de ampliación basada en la consolidación, la condicionalidad y la comunicación, combinada con la capacidad de la UE de admitir a nuevos miembros, sienta la base de un consenso renovado sobre la ampliación».

En el presente Dictamen, la Comisión examina la solicitud de Georgia en relación con su capacidad para cumplir los criterios establecidos por el Consejo Europeo en Copenhague, en 1993, y en Madrid, en 1995, especialmente por lo que respecta a la capacidad administrativa del país. El Dictamen tiene en cuenta también las medidas adoptadas por Georgia para cumplir sus obligaciones en virtud del Acuerdo de Asociación (AA) y la zona de libre comercio de alcance amplio y profundo (ZLCAP). La Comisión evaluará más adelante la repercusión de la adhesión de Georgia en los ámbitos políticos de la UE.

b) Relaciones entre la UE y Georgia

El inicio de las relaciones entre la UE y Georgia se remonta a la época siguiente a la independencia de Georgia en 1991. La Comunidad Europea estableció relaciones con Georgia en 1992. En 1996 se firmó un Acuerdo de Colaboración y Cooperación (ACC), que entró en vigor en 1999.

El Acuerdo de Asociación (AA), que incluye una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo (ZLCAP), se firmó en junio de 2014 y entró plenamente en vigor el 1 de julio de 2016. El AA/ZLCAP es el principal instrumento jurídico bilateral que sirve de base para profundizar los lazos políticos, consolidar los vínculos económicos, promover los valores comunes y reforzar la cooperación en los ámbitos de interés mutuo. El Acuerdo contiene disposiciones vinculantes y prevé una cooperación reforzada. En su preámbulo, la UE reconoció las aspiraciones europeas y la vocación europea de Georgia, incluido su compromiso de construir una democracia profunda y sostenible y una economía de mercado. De conformidad con el AA/ZLCAP, Georgia ha llevado a cabo una serie de reformas complejas y ha aproximado su legislación al acervo de la UE en muchos ámbitos. La Plataforma de la Sociedad Civil UE-Georgia es uno de los organismos creados en virtud del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y este país. Permite a las organizaciones de la sociedad civil de ambas partes seguir el proceso de transposición y formular recomendaciones a las autoridades pertinentes.

Los posteriores programas de asociación acordados entre la UE y Georgia establecen prioridades claras para la ejecución del Acuerdo de Asociación y su ZLCAP. Es inminente la adopción del nuevo programa de asociación (2021-2027), centrado en la democracia, los derechos humanos y la buena gobernanza; la libertad, la seguridad y la justicia; y la cooperación económica, comercial y sectorial.

El Gobierno georgiano no ejerce un control efectivo sobre sus regiones de Abjasia y Osetia del Sur. La UE apoya la soberanía y la integridad territorial de Georgia dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente y participa desde 2008 en iniciativas para la resolución pacífica del conflicto, en particular a través de la Misión de Observación de la UE y del representante especial de la UE para el Cáucaso Meridional y la crisis en Georgia.

El compromiso de la UE de apoyar a Georgia viene de larga data y ha dado resultados. La UE es el mayor proveedor de ayuda financiera a Georgia. Durante el período 2014-2021, la ayuda de la UE fue de 819,2 millones EUR en subvenciones en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad, 166 millones EUR en el marco del programa de ayuda macrofinanciera en forma de préstamos y subvenciones para apoyar el desarrollo socioeconómico, y 159,6 millones EUR procedentes de instrumentos de política exterior. La UE presta su apoyo a Georgia a través de la elaboración de políticas y de reformas integrales, con una fuerte participación de los Estados miembros de la UE, según el espíritu del Equipo Europa. Entre los programas principales cabe citar los de apoyo a la agricultura y el desarrollo rural (ENPARD), a la gestión de las finanzas públicas y al desarrollo económico y empresarial.

El Plan Económico y de Inversión para la Asociación Oriental 3 pretende activar 3 900 millones EUR en inversiones públicas y privadas para el desarrollo económico del país, incluidas inversiones emblemáticas adaptadas.

La UE y otras instituciones financieras han trabajado codo con codo para apoyar los esfuerzos de reforma de Georgia. Desde 2014, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Europeo de Inversiones han asignado respectivamente 2 300 millones EUR y 1 600 millones EUR en préstamos. La UE colabora también estrechamente con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que han sido socios clave en el suministro de ayuda al país desde 2014. En 2021 se asignaron 12,5 millones EUR para reforzar las capacidades de las unidades médicas, de ingeniería y logísticas de las fuerzas de defensa georgianas.

Los ciudadanos de Georgia disfrutan de la exención de visado para viajar al espacio Schengen desde marzo de 2017. Desde 2011 está en vigor un acuerdo de readmisión entre la Unión Europea y Georgia.

Georgia es Parte contratante en el Tratado de la Comunidad de la Energía y en el Acuerdo sobre una Zona Común de Aviación, lo que contribuye a aproximar la legislación georgiana al acervo de la UE. El país es también miembro de pleno derecho de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa y Estado participante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).

Desde 2014, Georgia ha ampliado progresivamente su participación en los programas de la UE. Actualmente participa en Horizonte Europa, Europa Creativa, EU4Youth y el programa Interreg del Mar Negro y se ha unido hace poco al programa Aduana. Las organizaciones y los particulares de Georgia pueden acogerse también a determinadas acciones del programa Erasmus+ y del Cuerpo Europeo de Solidaridad. En noviembre de 2018 se celebró en Bruselas una reunión de alto nivel entre la Comisión Europea y el Gobierno georgiano.

El país ha celebrado asimismo acuerdos de trabajo o memorandos de entendimiento con diversos organismos de la UE, como la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex); la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea (AESA); la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust); la Agencia Europea de Control de la Pesca (AECP), la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA), la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC), la Agencia de la Unión Europea para la Formación Policial (CEPOL), la Fundación Europea de Formación (ETF), el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT), la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (OPIUE), la Oficina Europea de Policía (Europol) y la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM).

Georgia participa en la Asociación Oriental. Esta Asociación Oriental se basa en el principio de inclusividad y diferenciación. La guerra de Rusia en Ucrania ha demostrado que la cooperación multilateral y la cohesión son ahora más importantes que nunca, al igual que el refuerzo de la resiliencia de la región. También será importante en lo sucesivo hacer hincapié en las relaciones bilaterales, para que Georgia pueda llevar a cabo reformas clave, en particular en el ámbito de la gobernanza, la justicia y el Estado de Derecho.

B.    CRITERIOS PARA LA ADHESIÓN

1.    CRITERIOS POLÍTICOS

La presente evaluación se efectúa con arreglo a los criterios de Copenhague, referentes a la estabilidad de las instituciones garantes de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías.

1.1. Democracia

Como establece su Constitución, Georgia es una democracia parlamentaria en la que el Parlamento ejerce los poderes legislativos, y el Gobierno, los ejecutivos. La Constitución garantiza los principios fundamentales de un Estado democrático, como son el Estado de Derecho, la celebración de elecciones libres y la protección de los derechos humanos. La primacía del Derecho internacional está explícitamente enunciada en la Constitución, que dispone que los tratados internacionales tienen prelación sobre el Derecho interno a menos que entren en conflicto con la Constitución o con un acuerdo constitucional.

El Tribunal Supremo es el órgano de más alto rango de la jurisdicción general, mientras que el Tribunal Constitucional ejerce la jurisdicción constitucional.

El presidente de Georgia es el jefe del Estado, elegido para un mandato de cinco años. Es formalmente el jefe de las fuerzas armadas y, por lo demás, ejerce principalmente funciones representativas, incluida la representación del país en las relaciones exteriores, con el consentimiento del Gobierno. El poder ejecutivo lo ejerce el Gobierno, compuesto por un primer ministro y doce ministros.

El Parlamento, como legislador en Georgia, adopta la legislación, incluidas las enmiendas a la Constitución y ejerce el control y la supervisión democráticos sobre el poder ejecutivo. No todos los procedimientos parlamentarios funcionan correctamente, con una finalidad de control y rendición de cuentas, debido principalmente a las fuertes tensiones entre los dos principales partidos políticos en un ambiente de polarización del diálogo político. El acuerdo alcanzado el 19 de abril de 2021 con la mediación de la UE brindó la oportunidad de superar esta polarización y forjar un consenso entre partidos sobre reformas cruciales, en particular en materia electoral y judicial. Las élites políticas de Georgia no han aprovechado esta oportunidad. Aún queda trabajo por hacer para reducir esta polarización y mejorar la supervisión y el control parlamentarios sobre el Gobierno y el examen efectivo del procedimiento legislativo por el Parlamento.

En términos generales, el marco electoral se ajusta a las normas internacionales pertinentes. A través de las enmiendas constitucionales de 2020, las elecciones legislativas de 2020 se celebraron con arreglo a un sistema mixto de 120 escaños proporcionales y 30 mayoritarios en el Parlamento, con un umbral del 1 %. De acuerdo con estas mismas enmiendas, las elecciones legislativas previstas para 2024 serán plenamente proporcionales. Otras enmiendas constitucionales previstas en el acuerdo de 19 de abril, que establecen, en concreto, el umbral para entrar en el Parlamento a partir de 2024, están pendientes de tramitación parlamentaria.

Según la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH), las elecciones legislativas de 2020 fueron competitivas y, en general, se respetaron las libertades fundamentales. La OIDDH destacó también las acusaciones de presión electoral, compra de votos y difuminación de la línea entre el partido gobernante y el Estado. Queda trabajo por hacer en lo que respecta a la transparencia de la financiación de la campaña y de los partidos políticos y a la lucha contra el uso indebido de los recursos estatales, la resolución de los litigios electorales, los criterios para la concesión y realización de recuentos, y una cobertura mediática equilibrada e imparcial. Deben tenerse plenamente en cuenta las recomendaciones formuladas por la OIDDH en 2020 y 2021.

El procedimiento de urgencia para la aprobación de legislación se ha utilizado con frecuencia, también en ámbitos que atañen a compromisos con la UE, y a veces para cuestiones delicadas desde el punto de vista institucional que habrían merecido un consenso más amplio. Existe un marco jurídico que prevé evaluaciones de impacto exhaustivas de las propuestas legislativas, pero solo se aplica parcialmente.

Deben reforzarse las funciones de rendición de cuentas independiente y supervisión democrática, en particular a través de la oficina del Defensor del Pueblo, así como la supervisión efectiva de las fuerzas y cuerpos de seguridad y el control del tratamiento de los datos personales.

La sociedad civil de Georgia está bien desarrollada, es diversa y dinámica y goza de libertad de actuación. El marco jurídico del país ofrece un entorno propicio para una sociedad civil activa. Se protege la libertad de asociación y se aplican normas específicas para la actividad de las entidades sin ánimo de lucro, incluido un régimen tributario diferenciado. Existen y se utilizan mecanismos para someter a consulta pública la elaboración de políticas y de legislación. Algunas organizaciones de la sociedad civil han sido excluidas recientemente de la consulta política; esta situación debe corregirse.

1.2. Reforma de la Administración Pública

El marco jurídico de la Administración Pública y el sistema de la función pública se ajustan en su mayor parte a los principios de la Administración Pública europea y a las normas y prácticas europeas. El Gobierno debe seguir aplicando la legislación y garantizar un sistema de función pública estable, responsable y transparente.

Los sucesivos gobiernos han seguido un marco estratégico para la reforma de la Administración Pública basado en la estrategia de reforma de la Administración Pública (RAP) de 2015-2020. Se está elaborando una nueva estrategia de reforma de la Administración Pública. El programa gubernamental para el período 2021-2024, «Hacia la construcción de un Estado europeo», expone una visión para construir un sistema profesional, honesto y racionalizado de gobernanza del Estado.

Por lo que se refiere a la gobernanza multinivel, el programa gubernamental para 2021-2024 se centra en la desconcentración y descentralización del sistema de gobernanza del Estado con el fin de establecer, para 2024, un sistema de gobierno autónomo local satisfactorio, acorde con los estándares europeos, y transformar la gobernanza centralizada a nivel sectorial en una gobernanza local-territorial eficaz.

La reforma de la gestión de las finanzas públicas se basa en la correspondiente estrategia para el período de 2019-2022. Se está elaborando actualmente una nueva estrategia de gestión de las finanzas públicas. El marco presupuestario a medio plazo del Gobierno para 2022-2025 está en vigor, y tanto el presupuesto de 2022 como el proceso presupuestario anual se están desarrollando de manera razonable. La transparencia presupuestaria sigue siendo robusta y se están emprendiendo reformas en el ámbito de la auditoría externa, la supervisión parlamentaria y la contratación pública.

La gestión de la función pública y de los recursos humanos se basa en un marco jurídico coherente, que garantiza la operatividad del sistema de la función pública y la continuidad de la modernización y el desarrollo de capacidades de la Administración Pública. Es necesario hacer más para garantizar una función pública profesional, basada en méritos, en todos los niveles de la Administración, así como unos procedimientos transparentes de contratación, promoción y despido.

Las instituciones y el marco regulador para la elaboración y la coordinación de las políticas por parte del Gobierno central están constituidos y funcionan, lo que proporciona un fundamento reglamentario y procedimental para la elaboración de políticas basadas en datos contrastados. Este marco debe llevarse a efecto, y hay margen para seguir reforzando la capacidad de supervisión de las políticas y su puesta en práctica.

El Gobierno central está organizado de manera racional y se está mejorando el marco jurídico para que haya líneas de rendición de cuentas eficientes y coherentes entre los organismos supervisores y los subordinados. Aunque el acceso a la información pública está garantizado por el marco jurídico, la capacidad administrativa para su realización práctica debe reforzarse más previa revisión del marco general.

Una de las principales prioridades del Gobierno es garantizar una prestación de servicios más orientada al usuario. Georgia ha ampliado la red de servicios públicos de ventanilla única a nivel central y local y el Gobierno ofrece numerosos servicios públicos electrónicos. La estrategia de datos básicos y direcciones para 2018-2021 se centró en la necesidad de modernizar y ampliar los servicios públicos con el fin de atender más eficazmente a los ciudadanos. Además, en la hoja de ruta para la reforma de la Administración Pública de 2020 se señalaron algunas deficiencias en el diseño y la prestación de los servicios públicos que debían subsanarse.

1.3. Estado de Derecho

En los últimos años, el país ha emprendido numerosas reformas legislativas e institucionales destinadas a reforzar el Estado de Derecho, en particular en los ámbitos de la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada. En general, existen instrumentos constitucionales y jurídicos para garantizar el respeto del Estado de Derecho a todos los niveles. Sin embargo, es necesario consolidar su aplicación práctica y su cumplimiento. Además, algunos acontecimientos recientes no han estado en consonancia con las recomendaciones de la Comisión de Venecia y han debilitado la independencia de instituciones judiciales fundamentales.

a) Poder judicial

Cuatro series sucesivas de reformas han mejorado el marco jurídico relativo al funcionamiento del poder judicial y a la capacidad y organización del sistema judicial georgiano. No obstante, los avances en las reformas de la justicia y su aplicación se han estancado y han experimentado algunos retrocesos. Se ha deteriorado la percepción pública de la independencia del poder judicial. Georgia no ha adoptado aún un marco estratégico para la reforma de la justicia después de 2020.

Los marcos constitucional y legislativo garantizan, en principio, la independencia del poder judicial y su imparcialidad, incluidas garantías específicas para los jueces. Se han adoptado códigos éticos para jueces y fiscales, así como un mecanismo de reclamación. Existe un sistema de verificación de las declaraciones de patrimonio de jueces y fiscales, aunque es necesario afinar su aplicación práctica.

El nombramiento de jueces y fiscales se basa en general en criterios objetivos y de mérito evaluados mediante concursos públicos. Los presidentes de los tribunales son nombrados por el Consejo Superior de Justicia. Sin embargo, es necesaria con carácter prioritario una reforma sustancial del Consejo Superior de Justicia que aumente su transparencia, su integridad y su rendición de cuentas, en particular en lo tocante a los nombramientos, las evaluaciones, las promociones, los traslados, las medidas disciplinarias y los recursos, de acuerdo con la Comisión de Venecia y con las recomendaciones de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Los cinco miembros del Consejo Superior de Justicia que no son jueces aún no han sido nombrados pese a que los puestos están vacantes desde hace tiempo. Se ha expresado preocupación por el reciente proceso de nombramiento de dos jueces miembros del Consejo Superior de Justicia. En las decisiones del Consejo Superior de Justicia publicadas deben añadirse explicaciones sobre su razonamiento.

Aunque existe un sistema para la asignación nominal aleatoria de asuntos a los jueces, es preciso hacer más para reducir las numerosas excepciones a esta norma, de modo que la asignación de los asuntos notorios no esté sujeta a influencias.

Se efectuaron los nombramientos de todos los jueces del Tribunal Supremo con carácter vitalicio, pese a los reiterados llamamientos de la UE para que se detuviera y revisara el proceso de nombramiento a fin de adaptarlo a las recomendaciones de la Comisión de Venecia. Georgia debe adaptar la Ley de Tribunales Comunes al asesoramiento de la Comisión de Venecia en sus dictámenes sobre la legislación aplicable y a las recomendaciones de la OIDDH sobre los procedimientos.

Aún no se garantiza plenamente el libre acceso a las resoluciones judiciales motivadas de conformidad con las normas de protección de datos.

Por lo que se refiere a la fiscalía, el proceso de nombramiento del fiscal general debe mejorarse para garantizar la autonomía de la función/cargo del fiscal. Georgia se ha comprometido, en el programa de asociación, a introducir una votación por mayoría cualificada en el Parlamento, según la principal recomendación de la Comisión de Venecia a este respecto.

El presupuesto de 2020 para el sistema judicial fue de 32,4 millones EUR (0,23 % del PIB). El número de jueces (329) y el de fiscales (414) es bajo en comparación con la media europea de 21 jueces y 12 fiscales por cada 100 000 habitantes (9 jueces y 12 fiscales por cada 100 000 habitantes en Georgia 4 ). Los jueces reciben formación en la Escuela Superior de Justicia, que se considera adecuada. Los fiscales reciben formación de la Fiscalía General.

El Tribunal Supremo publica datos estadísticos anuales relativos a los asuntos de cada año en los tribunales comunes de Georgia. El Consejo Superior de Justicia publica informes de actividad que abarcan varios años. Existe un sistema integrado de gestión de asuntos, aunque aún debe completarse con un elemento estadístico. En términos de eficiencia, el plazo de resolución de los asuntos contenciosos civiles y mercantiles aumentó a 433 días en 2020, frente a 274 días en 2018. La tasa de resolución disminuyó al 87 % (91 % en 2018). El plazo de resolución sigue siendo una preocupación importante. El número de asuntos pendientes en los tribunales es de 4 322 y 746 para la primera y la segunda instancia, respectivamente.

b) Lucha contra la corrupción

Georgia ha introducido reformas jurídicas de calado en materia de lucha contra la corrupción, lo que la aproxima al acervo de la UE y a las normas internacionales. Es un Estado participante en el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa y en la Red Anticorrupción de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE/ACN). Georgia es parte en los principales convenios internacionales de lucha contra la corrupción, como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC). La corrupción sigue siendo un problema que requiere atención constante.

Un número importante de casos de corrupción en los que estuvieron implicados funcionarios de nivel bajo y medio, principalmente en el ámbito de la contratación pública, fue sometido a juicio de manera satisfactoria.

Existe un sistema de declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, y las leyes regulan los conflictos de intereses y la protección de los denunciantes de irregularidades. Deben mejorarse el ámbito de aplicación de la legislación sobre declaración de patrimonio, su ejecución y su supervisión (ya que los miembros de la familia no están incluidos), y debe reforzarse la protección de los denunciantes de irregularidades. No existe un organismo autónomo específico de lucha contra la corrupción que se ocupe de manera independiente de los conflictos de intereses, la verificación de las declaraciones de patrimonio, la auditoría del gasto de los partidos políticos y la protección de los denunciantes de irregularidades. Es necesario reforzar la capacidad administrativa para obtener un control efectivo de la financiación de los partidos y de las campañas electorales.

No existen servicios policiales ni judiciales especializados ni tribunales especializados que se ocupen de la lucha contra la corrupción de alto nivel. Es preciso hacer más para reforzar las investigaciones en este ámbito. La entidad anticorrupción forma parte de los servicios de seguridad del Estado. Aunque prosigue la aplicación de las políticas, la política anticorrupción en Georgia se ve perjudicada por el hecho de que el Consejo Nacional Anticorrupción no se ha reunido desde 2019. A principios de 2021, la Secretaría del Consejo se trasladó del Ministerio de Justicia a la Administración del Gobierno y sigue sin contar con personal suficiente. Todavía no se ha elaborado una nueva estrategia nacional de lucha contra la corrupción ni un nuevo plan de acción para 2021-2022.

Por lo que se refiere al historial de casos de corrupción de alto nivel, desde 2020 se han dictado en total veintiocho veredictos, veintiuno de los cuales fueron condenas por corrupción, incluidas las de un viceministro, un fiscal adjunto de distrito y algunos gobernadores y miembros de consejos locales. Debe hacerse más para combatir la corrupción de alto nivel y, en particular, para abordar el papel de los intereses creados a gran escala y su influencia tanto en el ámbito económico como en el político.

c) Delincuencia organizada

Georgia ha ratificado la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, así como sus protocolos sobre la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes. En estos ámbitos, el Código Penal está parcialmente en consonancia con el acervo de la UE, y la legislación contra el blanqueo de capitales refleja en parte lo dispuesto en las recomendaciones del GAFI y la legislación internacional pertinente, aunque sigue habiendo recomendaciones de MONEYVAL pendientes de cumplimiento. El establecimiento de un marco integral para la lucha contra la delincuencia financiera y el blanqueo de capitales y la garantía de su aplicación efectiva son cruciales para hacer frente a los riesgos significativos que estas actividades plantean. La Ley de Enjuiciamiento Criminal de Georgia concede a los fiscales hasta diez años para rastrear e identificar los activos después de una condena. La legislación sobre el decomiso de activos de origen delictivo está parcialmente adaptada al acervo de la UE. En septiembre de 2021 se aprobaron la Estrategia Nacional de Lucha contra la Delincuencia Organizada para 2021-2024 y el correspondiente Plan de Acción para 2021-2022.

Hay diversos organismos e instituciones que investigan la delincuencia organizada, dependiendo de la naturaleza del delito. Se encarga de la coordinación el Consejo de Coordinación Interinstitucional de Georgia para la Lucha contra la Delincuencia Organizada. Las estadísticas sobre delincuencia son recogidas por el Ministerio del Interior en una base de datos de gestión de casos.

Georgia ha celebrado un acuerdo de cooperación con la Agencia de la Unión Europea para la Formación Policial (CEPOL), un acuerdo operativo y estratégico con la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial(Europol) y un memorando de entendimiento con el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT). Georgia participa en la plataforma multidisciplinar europea contra las amenazas delictivas (EMPACT). El país es miembro de Interpol.

El número de condenas por delincuencia organizada sigue siendo relativamente bajo en comparación con el valor estimado del mercado delictivo. En 2020, fueron enjuiciados en Georgia cinco asuntos de alto nivel y otras 49 personas fueron detenidas y acusadas de pertenencia a organizaciones delictivas. Ciento cincuenta y dos ciberdelincuentes fueron detenidos por la policía y llevados ante la justicia.

El número de procedimientos penales por presuntos delitos cometidos por grupos de delincuencia organizada que se han finalizado ha aumentado lentamente en los últimos años, pero sigue siendo relativamente bajo (en 2021, 499 asuntos; en 2020, 377 asuntos; en 2019, 293 asuntos). Se finalizan muy pocas investigaciones sobre la trata de seres humanos (en 2021, 45 asuntos; en 2020, 57 asuntos; en 2019, 10 asuntos). En 2020 hubo 20 condenas firmes por delincuencia organizada.

Georgia se encuentra en una encrucijada para el contrabando de mercancías ilegales (en concreto drogas y armas) con destino a la UE. La trata de seres humanos sigue siendo motivo de preocupación: Georgia es principalmente un país de origen y, en menor medida, de destino y tránsito de víctimas de la trata de seres humanos. En 2020, se persiguieron judicialmente 13 casos.

Georgia ha realizado importantes esfuerzos para luchar contra la delincuencia organizada en el marco de su estrategia nacional y de los planes de acción correspondientes, y ha intensificado la cooperación con Europol y con los Estados miembros de la UE. Es necesaria una actuación continuada y sostenida con el fin de seguir reforzando la capacidad de los servicios policiales para luchar eficazmente contra la delincuencia organizada.

1.4. Derechos fundamentales

a)    Marco internacional

Georgia ha ratificado con reservas los principales instrumentos internacionales de derechos humanos, entre ellos el Convenio Europeo de Derechos Humanos, la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño y sus protocolos facultativos, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Violencia contra la Mujer y el Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (Convenio de Estambul).

b)    Sistema jurídico e institucional

El marco jurídico e institucional que regula los derechos fundamentales está en gran medida establecido y las leyes se ajustan a las normas europeas e internacionales.

La institución del Defensor del Pueblo se denomina Oficina del Defensor del Pueblo. Está designada como mecanismo nacional de prevención y acreditada con la categoría «A» por la Alianza Mundial de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, lo que significa que cumple en gran medida los principios de París. El Defensor del Pueblo es una institución independiente que funciona bien. En conjunto, es necesario seguir mejorando la capacidad de las instituciones encargadas de proteger y velar por que se respeten los derechos humanos, en concreto el poder judicial y la policía.

La estrategia sobre derechos humanos elaborada en 2020 aún no se ha adoptado, lo que impide que se aprueben y ejecuten los planes de acción correspondientes. El Servicio de Inspección del Estado responsable de investigar las presuntas violaciones de los derechos humanos cometidas por las fuerzas y cuerpos de seguridad y de supervisar la protección de los datos personales se ha disuelto recientemente. Las agencias de reciente creación –el Servicio Especial de Investigación y el Servicio de Protección de Datos Personales– aún tienen que demostrar su eficacia e independencia.

c)    Cuestiones clave en materia de derechos fundamentales

Georgia tiene pendientes de ejecución 27 sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el marco de un procedimiento de supervisión reforzada. Entre ellas se incluyen asuntos relacionados con el derecho a la vida y la protección contra los malos tratos, el uso excesivo de la fuerza, el abuso de la prisión preventiva, la omisión de protección frente a ataques homófobos y la inacción policial en situaciones de violencia doméstica.

Siguen existiendo casos de uso excesivo de la fuerza y de malos tratos por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad, aunque están siendo tratados. Las condiciones materiales en los lugares de privación de libertad son relativamente buenas, incluso en el caso de la prisión preventiva, aunque se debe invertir más en las infraestructuras.

Los ciudadanos georgianos tienen garantizada la libertad de expresión. El entorno mediático es en términos generales plural, aunque han aumentado los casos de intimidación y ataques físicos y verbales contra profesionales de los medios de comunicación, especialmente en el contexto de manifestaciones y concentraciones electorales, y las investigaciones son poco rigurosas. Los procedimientos y las investigaciones judiciales contra los propietarios de medios de comunicación opositores se han vuelto frecuentes. Los veredictos recientes tienen un efecto disuasorio sobre la publicación de información crítica en los medios de comunicación. Es necesario que la legislación aplicable al organismo regulador de los medios de comunicación (la Comisión Nacional de Comunicación de Georgia) se adapte más a las normas europeas.

La Constitución de Georgia garantiza la protección contra la discriminación, y en el Código Penal se definen las circunstancias agravantes de distintos delitos entre los que se incluyen (sin utilizar ese término) los delitos de odio. En conjunto, el marco jurídico del país en materia de no discriminación e igualdad de género se ajusta en gran medida al acervo de la UE, pero su cumplimiento es insuficiente. Se siguen realizando esfuerzos para concienciar sobre la igualdad de género y abordar las desigualdades persistentes que impiden a las mujeres ejercer plenamente su igualdad de derechos. El 19,3 % de los parlamentarios elegidos en 2021 son mujeres. La magnitud de la violencia de género, incluidos la violencia doméstica y los feminicidios, sigue siendo una preocupación grave. Las mujeres continúan sufriendo desigualdad en el mercado laboral; persiste la brecha salarial entre hombres y mujeres y, en 2019, ellas ganaron por término medio un 36,2 % menos que los hombres. Tras la ratificación del Convenio de Estambul por Georgia, en mayo de 2017, se ha trabajado para mejorar el acceso a la justicia y la calidad de los servicios de protección social. Es necesario un mayor compromiso, en particular para aumentar la sensibilización de la opinión pública. Aún queda trabajo por hacer para proteger los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgénero, intersexuales o queer (LGBTIQ) en Georgia, en particular a la luz de los sucesos de julio de 2021.

Se ha adoptado un Código sobre los Derechos de la Infancia que establece un marco jurídico para la protección de los derechos de la infancia. No hay una estrategia nacional para hacer frente a la violencia contra los menores. La reforma para la desinstitucionalización de los menores aún no se ha completado.

En 2020 se adoptó una Ley sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y se ratificó el Protocolo Facultativo de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Las personas con discapacidad siguen siendo uno de los grupos más marginados.

Aunque se ha adoptado una Estrategia Estatal para la Igualdad Cívica y la Integración 2021-2030 y su correspondiente Plan de Acción, las personas pertenecientes a minorías siguen sin poder ejercer suficientemente sus derechos sociales, económicos y culturales y su participación política.

El respeto a la privacidad de las comunicaciones se ha visto cuestionado por casos de escucha y vigilancia ilícita de políticos, periodistas, activistas de la sociedad civil y miembros de la comunidad diplomática, incluidas grabaciones de la vida privada en cintas y correspondencia. Las investigaciones prometidas no suelen conducir a conclusiones creíbles. Aún no se han abordado los reiterados llamamientos, particularmente por parte del Defensor del Pueblo, para mejorar la rendición de cuentas y la supervisión institucional efectiva.

2. CRITERIOS ECONÓMICOS

La presente evaluación se lleva a cabo con referencia a los criterios de Copenhague sobre la existencia de una economía de mercado operativa, así como a la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión.

2.1. Economía de mercado en funcionamiento

Georgia tiene un producto interior bruto (PIB) per cápita correspondiente al 33 % de la media de la UE en términos de paridad del poder de compra (PPC). El país demostró un sólido crecimiento económico, de alrededor del 5 %, en los años anteriores a la pandemia de COVID-19. Tras un año de contracción provocada por la pandemia de casi un 7 % en 2020, el PIB creció considerablemente en más del 10 % en 2021.

Georgia tiene un buen historial de aplicación de políticas fiscales y monetarias saneadas, como ha elogiado el Fondo Monetario Internacional en sucesivas revisiones de los programas. El país tiene estrictas normas de política fiscal que imponen límites máximos al déficit presupuestario (3 % del PIB), la deuda pública (60 % del PIB) y los ingresos. En general, Georgia cumplía estas normas antes de la pandemia. Los niveles de déficit presupuestario y de deuda pública eran bajos: menos del 2 % del PIB y alrededor del 40 % del PIB, respectivamente. Las normas fiscales se suspendieron durante tres años debido a la pandemia. La mayor parte de la deuda pública de Georgia es externa y procede casi exclusivamente de socios multilaterales y bilaterales en condiciones favorables.

La política monetaria se lleva a cabo de manera transparente a través de un régimen de objetivos de inflación, con arreglo al cual el Banco Nacional de Georgia determina el objetivo de inflación a medio plazo (actualmente, el 3 %) y toma las decisiones correspondientes sobre los tipos de interés y otros instrumentos de política monetaria. La inflación real fluctuó en torno al objetivo en los últimos años, antes de aumentar bruscamente desde mediados de 2021 debido a perturbaciones externas, al igual que en otras economías. Georgia tiene un régimen de tipo de cambio flotante en el que el tipo se forma en el mercado de divisas, con intervenciones esporádicas del Banco Nacional de Georgia. Pese a la depreciación gradual del lari (un 31 % frente al euro entre 2016 y 2021), el saldo de la balanza por cuenta corriente de Georgia se mantuvo de manera continua muy negativo antes de 2020 y se deterioró aún más durante la pandemia, lo que ocasionó la acumulación de niveles significativos de deuda externa (tanto privada como pública) y algunos problemas de vulnerabilidad exterior. Las reservas internacionales de Georgia han aumentado gradualmente en los últimos años y eran equivalentes a 4,6 meses de importaciones en 2021.

Durante las dos últimas décadas, Georgia ha llevado a cabo ambiciosas reformas destinadas a mejorar su gobernanza económica y su clima empresarial. Las instituciones económicas relacionadas con la Administración pueden considerarse en conjunto eficaces y el país obtiene una puntuación elevada en eficacia de la Administración (percentil 75 de todos los países del mundo) y en calidad normativa (percentil 83) en los últimos indicadores de gobernanza (2021) del Banco Mundial. Se han realizado progresos sustanciales en particular en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas, la contratación pública y la administración tributaria y aduanera, con el apoyo de los programas de la UE y del FMI y su condicionalidad.

El entorno empresarial de Georgia se ha liberalizado profundamente desde mediados de la década de 2000. Según la OCDE, Georgia ha conseguido construir un entorno normativo y empresarial de alto nivel que ha recibido el reconocimiento internacional. El país obtiene mejores puntuaciones que otros países de la región en todas las dimensiones del reciente índice (2020) de políticas de las pequeñas y medianas empresas (pymes) de la OCDE. Para registrar una empresa se requiere solo un procedimiento único que puede completarse en un día. Se han reducido sistemáticamente las licencias y otros obstáculos a la entrada en el mercado. La nueva Ley de Insolvencia, adoptada en 2020, ha facilitado los procedimientos de insolvencia, los ha hecho más transparentes y ha reducido su duración y sus costes. La Ley de Emprendedores, adoptada en 2021, modernizó la normativa sobre las formas jurídicas de las empresas y los procedimientos para su creación y funcionamiento. A fin de garantizar un entorno empresarial resiliente, son necesarios esfuerzos adicionales para reforzar el marco jurídico y los procedimientos de ejecución en el Derecho de la competencia y fomentar la ejecución de los contratos y la independencia judicial.

La huella del Estado en la economía es muy modesta. Hay 236 empresas públicas, que representan menos del 5 % del valor añadido total del sector empresarial. Se está llevando a cabo una reforma de la gobernanza de las empresas públicas, ante el elevado número de ellas que han notificado pérdidas financieras en los últimos años. El Gobierno adoptó en 2021 normas de gobierno corporativo de las empresas públicas acordes con las directrices de la OCDE y está elaborando una estrategia global para este tipo de empresas. También se está trabajando con el FMI para revelar y prevenir los riesgos presupuestarios que pueden suponer dichas empresas.

El sector financiero de Georgia es, en términos generales, sólido. Está dominado por los bancos y presenta un alto grado de concentración; los dos bancos nacionales más grandes, de un total de 16, poseen alrededor de tres cuartas partes de los activos totales. El sector bancario de Georgia tiene un perfil de riesgo bajo: la proporción de préstamos dudosos en el total de préstamos brutos ha sido baja (entre el 5 % y el 8 %) en los últimos cinco años, y el índice de adecuación del capital ha sido elevado y ha ido en aumento (hasta el 19,6 % a finales de 2021). La reciente evaluación de la estabilidad del sector financiero realizada por el FMI confirma que el sistema bancario de Georgia sigue siendo resiliente tras la pandemia, pese a algunas pérdidas sufridas en ese período. Los préstamos bancarios al sector privado fueron los más elevados de la región, con un 80 % del PIB, y se han duplicado con creces en el último decenio. El porcentaje de empresas que no tienen acceso al crédito es menor en Georgia que en los demás países de la región, aunque el acceso a la financiación sigue siendo un obstáculo para muchas pymes.

La tasa de desempleo en Georgia se situó en el 19 % a finales de 2021, siendo elevada en comparación con la de otros países de la región. La tasa de empleo ha sido baja de manera persistente (41,5 % a finales de 2021). Esto se explica en parte por el desajuste entre las capacidades de la mano de obra y la rápida evolución de las necesidades de los empleadores, el elevado número de agricultores de subsistencia (clasificados en las estadísticas como personas no activas o desempleadas), y el elevado porcentaje de empleo informal, que se estima que representa el 32 % del empleo no agrícola. Los servicios públicos de empleo desempeñaban hasta hace poco un papel muy limitado, pero se han ido reforzando gradualmente tras la creación de la Agencia Estatal de Apoyo al Empleo en 2019.

2.2. Capacidad para hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado de la UE

A pesar del elevado nivel educativo, con una media de 12,8 años de escolaridad, la calidad del sistema educativo y de los planes de estudios es deficiente, lo que refleja en parte un gasto en educación (3,8 % del PIB en 2020) menor que el de otros países de la región. Las capacidades de los titulados en Georgia ocupan tan solo el puesto 125 de un total de 141 países en el Índice de Competitividad Mundial, y los resultados del aprendizaje medidos por la evaluación PISA están por detrás de los de otros países de la región. Las autoridades se esfuerzan por mejorar los planes de estudios y los métodos pedagógicos y por reforzar la formación profesional. En este último ámbito, en 2019 se creó la Agencia Nacional de Capacidades Profesionales. El gasto en I + D, en torno al 0,3 % del PIB en los últimos años, ha sido bajo. Georgia ocupa el puesto 91 en el Índice de Competitividad Mundial por lo que respecta a la capacidad de innovación, por detrás de la mayoría de los países de la región.

Los niveles de inversión de Georgia han sido elevados, en torno al 25 % del PIB en los últimos años, pero solo entre el 3 % y el 4 % del PIB se ha destinado a infraestructuras. Según una reciente evaluación conjunta del BEI y el BERD, la infraestructura energética principal, incluidas las unidades de generación, las líneas de transporte y los gasoductos, ha mejorado sustancialmente en los últimos veinte años. Pese a su enorme potencial para producir energía renovable, Georgia sigue dependiendo excesivamente de los combustibles fósiles, en especial del gas subvencionado, y se ha convertido en un importador neto de electricidad. En el ámbito del transporte, la calidad y la densidad de la red viaria y ferroviaria siguen siendo insuficientes pese a su mejora gradual, lo que provoca largos tiempos de viaje y un historial deficiente de seguridad vial. Se requieren inversiones sustanciales en las infraestructuras de suministro de agua y saneamiento fuera de las grandes ciudades, así como en las instalaciones de gestión de residuos. A pesar del notable crecimiento del sector de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) en los últimos años, el acceso a las infraestructuras digitales sigue siendo insuficiente en algunas partes del país.

La economía georgiana tiene una estructura diversificada, centrada en sectores de bajo valor añadido. Los servicios, en especial los de comercio y reparaciones (17 % del PIB en 2021), el sector inmobiliario, la construcción, el transporte y el turismo, desempeñan un papel importante en la economía. La industria manufacturera representa el 12 % del PIB, la agricultura el 7 % y la minería el 4 %. Las exportaciones de bienes aumentaron de manera constante, del 14 % del PIB en 2016 al 23 % del PIB en 2021. La estructura de las exportaciones está dominada por los metales (minerales de cobre y ferroaleaciones), los productos alimenticios (vino, bebidas espirituosas, aguas minerales, avellanas) y los automóviles reexportados. La participación de las empresas georgianas en las cadenas de valor mundiales es muy limitada. En los últimos años, el país ha registrado constantemente un déficit comercial sustancial, compensado en parte por la entrada de remesas y el superávit registrado en el turismo y otros servicios.

El Acuerdo de Asociación, incluida la zona de libre comercio de alcance amplio y profundo entre la UE y Georgia, firmado en 2014, contribuye al desarrollo de la economía de Georgia mediante la liberalización del comercio y la adaptación a la legislación y las normas de la UE. Entre 2016, cuando entró en vigor el Acuerdo de Asociación, y 2021, las exportaciones de Georgia a la UE aumentaron un 30 %, y las importaciones procedentes de la UE, un 11 %. La UE ha sido el principal socio comercial de Georgia en los últimos años; en 2020, representó el 21 % de las exportaciones del país y el 23 % de sus importaciones. Georgia es miembro de la OMC desde 2000 y tiene una tradición de política comercial abierta.

3. CAPACIDAD PARA ASUMIR LAS OBLIGACIONES DE LA ADHESIÓN

La capacidad de Georgia para asumir las obligaciones de la adhesión se ha evaluado con arreglo a los indicadores siguientes:

-Los compromisos del Acuerdo de Asociación y la zona de libre comercio de alcance amplio y profundo y su cumplimiento;

-el nivel de adopción, aplicación y cumplimiento del acervo al margen del Acuerdo de Asociación y la zona de libre comercio de alcance amplio y profundo.

El Acuerdo de Asociación UE-Georgia, incluida la zona de libre comercio de alcance amplio y profundo (AA/ZLCAP), pertenece a una nueva generación de acuerdos de asociación más ambiciosos que la UE ha celebrado con sus países socios. El Acuerdo incorpora una parte sustancial del acervo de la UE, con un calendario detallado de ejecución que va de dos a diez años y sitúa al país más cerca de la Unión Europea en términos de armonización reglamentaria.

Desde la entrada en vigor provisional del AA/ZLCAP en 2014, los Estados miembros de la UE participan estrechamente en su aplicación a través del Consejo de Asociación y del Comité de Asociación. Se adoptan posiciones comunes para el Consejo de Asociación y se acuerda un programa anotado detallado para el Comité de Asociación. En las reuniones del Consejo de Asociación se define la orientación estratégica al más alto nivel político. Además, la Comisión Parlamentaria de Asociación UE-Georgia proporciona el marco para la participación del Parlamento Europeo y el Parlamento georgiano en la aplicación del Acuerdo. Los debates se basan también en las aportaciones de la sociedad civil a través de la Plataforma de la Sociedad Civil UE-Georgia, que se tienen debidamente en cuenta.

El marco institucional incluye también el Comité de Asociación y el Comité de Asociación en su configuración de comercio, subcomités específicos y subcomités por bloques temáticos que abarcan casi todos los capítulos del acervo de la UE, lo que permite realizar un análisis continuo y exhaustivo de los avances en las relaciones. La UE y Georgia han colaborado estrechamente para determinar ámbitos de actuación fundamentales, establecer objetivos de reforma y progreso legislativo y hacer un análisis comparativo de los logros en esos ámbitos. Los programas de asociación actualizados periódicamente establecen los objetivos políticos a corto y medio plazo de la cooperación UE-Georgia.

La incorporación por parte de Georgia del acervo de la UE está documentada en los informes sobre la ejecución de la Asociación que la UE publica anualmente desde 2016 5 . A la espera del análisis completo de todos los capítulos que se llevará a cabo en una fase posterior del proceso, el análisis proporciona ejemplos de capítulos de los distintos bloques temáticos en los que Georgia ha obtenido resultados especialmente satisfactorios y destaca aquellos ámbitos en los que la aproximación al acervo ha sido limitada.

Tras la adopción de la metodología revisada 6 y a efectos de la política de ampliación de la UE, el acervo de la UE se estructura en seis bloques temáticos. El acervo de la UE incluido en estos bloques está sustancialmente cubierto por el Acuerdo de Asociación y la zona de libre comercio de alcance amplio y profundo y Georgia se ha aproximado a él de manera gradual. En términos generales, Georgia tiene un historial satisfactorio de transposición, aunque los avances son desiguales y se han producido algunos retrasos en el cumplimiento de los ambiciosos plazos del AA/ZLCAP.

El bloque temático Elementos fundamentales incluye los capítulos del acervo sobre Poder judicial y derechos fundamentales, Justicia, libertad y seguridad, Contratación pública, Estadísticas y Control financiero. Este bloque ha sido evaluado principalmente en las secciones de criterios políticos y económicos.

Hay ámbitos dentro del bloque en los que la aproximación al acervo de la UE sigue siendo limitada, por ejemplo los de Poder judicial y derechos fundamentales y Justicia, libertad y seguridad.

El bloque temático Mercado interior incluye los capítulos del acervo sobre Libre circulación de mercancías, Libre circulación de trabajadores, Derecho de establecimiento y libertad de prestación de servicios, Libre circulación de capitales, Derecho de sociedades, Derecho de propiedad intelectual, Política de competencia, Servicios financieros y Protección de la salud y de los consumidores. Georgia ha realizado, por ejemplo, avances sustanciales en la aproximación al acervo en el ámbito del Derecho de sociedades mediante la adopción de nueva legislación y la creación de un marco jurídico uniforme y transparente para las empresas, sus accionistas, los directores, los acreedores y otras partes interesadas.

Hay otros ámbitos en los que la aproximación al acervo de la UE sigue siendo limitada, por ejemplo el de la política de protección de los consumidores, en el que se requieren más esfuerzos, en particular por lo que respecta a la aplicación y el cumplimiento de la legislación adoptada recientemente.

El bloque temático Competitividad y crecimiento inclusivo incluye los capítulos del acervo sobre Sociedad de la información y medios de comunicación, Fiscalidad, Política económica y monetaria, Política social y empleo, Política empresarial e industrial, Ciencia e investigación, Educación y cultura, y Unión aduanera. Se han obtenido resultados especialmente satisfactorios. Por ejemplo, Georgia ha realizado ya progresos sustanciales en el ámbito de la política económica y monetaria, dotándose de legislación que define normas cifradas de política fiscal para el déficit presupuestario y la deuda pública.

En materia de educación y cultura, Georgia ha avanzado bien en el cumplimiento de todas las recomendaciones y decisiones del Consejo sobre la mejora de la calidad de todos los niveles educativos. Son satisfactorios los avances en el reconocimiento de cualificaciones y competencias y para garantizar la transparencia en este ámbito. La asociación de Georgia con el programa Horizonte Europa favorece su integración con las prácticas de la UE en el ámbito de la investigación y la innovación.

Hay otros ámbitos en los que la aproximación al acervo de la UE sigue siendo muy limitada; por ejemplo, la comunicación electrónica, la política social y el empleo. Son necesarios esfuerzos adicionales para garantizar la aplicación efectiva de la legislación contra la discriminación. En el ámbito de la normativa antimonopolio y del control de las concentraciones, Georgia ha adaptado parcialmente su legislación al acervo de la UE. No está adaptada la legislación georgiana sobre ayudas estatales.

El bloque temático sobre la Agenda ecológica y la conectividad sostenible incluye los capítulos del acervo sobre Política de transportes, energía, redes transeuropeas y medio ambiente y cambio climático. Georgia ha realizado progresos sustanciales en el ámbito de la energía aproximándose al acervo de la UE adaptado conforme al Tratado de la Comunidad de la Energía. Sin embargo, aún deben tomarse medidas importantes para desagregar y certificar a los gestores de las redes de transporte de electricidad y de gas con el fin de acelerar el desarrollo de las energías renovables y reducir la dependencia energética respecto de los combustibles fósiles rusos, en consonancia con el plan REPowerEU. Esto es especialmente importante, ya que Georgia todavía no tiene interconexiones energéticas físicas con la UE. Georgia ha adoptado actos legislativos fundamentales relacionados, entre otras materias, con las energías renovables y la eficiencia energética.

En otros ámbitos, como los del medio ambiente y el cambio climático, Georgia tendrá que dedicar esfuerzos considerables a lograr una mayor adaptación legislativa al acervo y a las políticas del Pacto Verde europeo, así como a reforzar su Administración para hacer posible la transición ecológica. La adaptación al acervo en materia de transporte, en particular en los sectores marítimo y aéreo, está respaldada por el Acuerdo sobre una Zona Común de Aviación firmado en 2010 y por el diálogo multisectorial sobre transporte iniciado en 2019.

El bloque temático Recursos, agricultura y cohesión incluye los capítulos del acervo sobre Agricultura y desarrollo rural, Seguridad alimentaria, Política veterinaria y fitosanitaria, Pesca, Política regional y coordinación de los instrumentos estructurales, y Disposiciones financieras y presupuestarias. Georgia ha realizado ya progresos sustanciales en materia de seguridad alimentaria y política veterinaria y fitosanitaria, lo que le ha permitido incrementar y diversificar su comercio con la UE. El país está trabajando en estrecha cooperación con las organizaciones regionales de gestión de la pesca para adaptar su legislación pertinente al acervo de la UE y a las normas internacionales. Asimismo, ha empezado a aplicar algún mecanismo fundamental para la política regional.

Georgia ha ejecutado con eficacia el ambicioso plan de aproximación de la legislación establecido en el AA/ZLCAP y está en camino de lograr la plena aproximación según lo previsto. Será necesario que continúe trabajando para incorporar eficazmente las Directivas.

La aproximación al acervo en el ámbito de la agricultura y el desarrollo rural es limitada.

El bloque temático Relaciones exteriores contiene los capítulos sobre Relaciones exteriores y Política exterior, de seguridad y de defensa. El índice de alineación de Georgia con las declaraciones pertinentes del Alto Representante en nombre de la UE y con las decisiones del Consejo fue del 53 % en 2021 (2020: 61 %; 2019: 55 %; 2018: 54 %, 2017: 56 %). 

Georgia ha contribuido activamente a las misiones y operaciones de la política común de seguridad y defensa de la UE: en la actualidad, contribuye a la Misión de Formación de la Unión Europea en la República Centroafricana (EUTM RCA) con 32 efectivos de protección y a la EUTM Mali con un oficial militar. En 2017 se inició un diálogo político y de seguridad de alto nivel con Georgia para complementar los intercambios periódicos en el marco del Consejo de Asociación y seguir promoviendo la convergencia gradual en asuntos de política exterior y de seguridad. Hay margen para seguir reforzando la cooperación en el ámbito de la política común de seguridad y defensa. Deben realizarse esfuerzos para aumentar la convergencia de Georgia con la política exterior y de seguridad común, particularmente en lo relativo a las posiciones de la UE.

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Georgia es una democracia parlamentaria. Las recientes elecciones nacionales y locales han sido reconocidas como competitivas y se han llevado a cabo respetando en conjunto las libertades fundamentales. No obstante, siguen existiendo retos cruciales, debido en particular a la excesiva división de la escena política. Es urgente abordar esta polarización política y mejorar la supervisión democrática. La erradicación de los intereses creados debe tener máxima prioridad. Georgia cuenta con una sociedad civil bien desarrollada y dinámica cuyas opiniones y aportación deben tenerse en cuenta de manera más sistemática. Existe un marco estratégico para las reformas de la Administración Pública que incluye disposiciones encaminadas a reforzar la gobernanza local. En cuanto al poder judicial, Georgia había emprendido reformas judiciales importantes, pero cambios posteriores han estancado esta tendencia positiva. Es necesario consolidar la independencia del poder judicial y garantizar la rendición de cuentas y la imparcialidad de toda la cadena institucional judicial. Georgia ha dado pasos importantes para luchar contra la corrupción, pero es necesario que haga aún más para reforzar los procesos de lucha contra la corrupción y su eficacia. En particular, la lucha contra la corrupción de alto nivel y la eliminación de intereses creados, en concreto los de los oligarcas, requieren nuevas actuaciones decididas. De igual modo, deben reforzarse más las importantes medidas adoptadas para hacer frente a la delincuencia organizada. Existe un entorno mediático pluralista que se hace oír, al que es preciso proteger, también en los procedimientos judiciales. La legislación sobre derechos fundamentales sigue en líneas generales las normas europeas e internacionales. Es necesario reforzar las garantías para que se respeten estos derechos. En conjunto, por lo que respecta a los criterios políticos, Georgia cuenta con una base para alcanzar la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías, aunque los acontecimientos recientes han obstaculizado los avances del país.

Por lo que se refiere a los criterios económicos, Georgia ha alcanzado un buen grado de estabilidad macroeconómica, con un historial de políticas económicas sólidas y un entorno empresarial favorable. Para mejorar el funcionamiento de su economía de mercado, son necesarias nuevas reformas e inversiones que garanticen un crecimiento inclusivo a largo plazo y la competitividad exterior. Con el fin de reforzar la capacidad del país para hacer frente a la presión competitiva en la UE, Georgia debe fortalecer, en particular, su capital humano (en particular mediante la reforma de la educación), para garantizar las capacidades que requieren el mercado laboral y la capacidad de innovación; las infraestructuras físicas, incluidas las de generación de energías renovables y las infraestructuras de transporte; y el acceso a las cadenas de valor mundiales. 

Por lo que se refiere a la capacidad para cumplir las obligaciones de la adhesión, Georgia ha trabajado desde 2016 en la aplicación del Acuerdo de Asociación UE-Georgia, incluida una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo (AA/DFCTA). Estos acuerdos incorporan ya una proporción sin precedentes del acervo de la UE. Georgia se ha aproximado gradualmente a elementos sustanciales del acervo de la UE en numerosos capítulos. En términos generales, su historial de transposición es positivo, aunque en algunos sectores el país está más avanzado que en otros. En conjunto, Georgia ha establecido una base sólida para proseguir su adaptación.

Georgia es un Estado europeo comprometido con el respeto y la promoción de los valores en los que se fundamenta la Unión Europea. Por consiguiente, la Comisión recomienda al Consejo que dé a Georgia la perspectiva de convertirse en miembro de la Unión Europea.

La Comisión recomienda que se conceda a Georgia el estatuto de país candidato, una vez que se hayan abordado las siguientes prioridades:

-abordar la cuestión de la polarización política, garantizando la cooperación entre los partidos políticos en el espíritu del acuerdo de 19 de abril;

-garantizar el pleno funcionamiento de todas las instituciones del Estado, reforzando su rendición de cuentas independiente y efectiva, así como sus funciones de supervisión democrática; seguir mejorando el marco electoral, subsanando todas las deficiencias detectadas por la OSCE/OIDDH y el Consejo de Europa / la Comisión de Venecia en estos procesos;

-adoptar y aplicar una estrategia de reforma judicial transparente y eficaz y un plan de acción posterior a 2021 basado en un proceso de consulta amplio, inclusivo y entre todos los partidos; garantizar que el poder judicial sea plena y verdaderamente independiente, responsable e imparcial a lo largo de toda la cadena institucional judicial, especialmente para salvaguardar la separación de poderes; garantizar, en particular, el correcto funcionamiento y la integridad de todas las instituciones judiciales y fiscales, en particular el Tribunal Supremo, y remediar cualquier deficiencia detectada, en concreto en lo que concierne al nombramiento de los jueces a todos los niveles y del fiscal general; emprender una reforma exhaustiva del Consejo Superior de Justicia y nombrar a los miembros de esta institución que aún no han sido designados; todas estas medidas deben ajustarse plenamente a las normas europeas y a las recomendaciones de la Comisión de Venecia;

-reforzar la independencia de su organismo anticorrupción aunando todas las funciones principales de la lucha contra la corrupción, en particular para hacer frente con rigor a los casos de corrupción de alto nivel; dotar al Servicio Especial de Investigación y al Servicio de Protección de Datos Personales, de nueva creación, de recursos acordes con sus mandatos y garantizar su independencia institucional;

-cumplir el compromiso de «desoligarquización» eliminando la influencia excesiva de los intereses creados en la vida económica, política y pública;

-reforzar la lucha contra la delincuencia organizada sobre la base de evaluaciones detalladas de las amenazas, en particular garantizando investigaciones y enjuiciamientos rigurosos y un historial creíble de enjuiciamientos y condenas; garantizar la rendición de cuentas y la supervisión de las fuerzas y cuerpos de seguridad;

-redoblar los esfuerzos para garantizar un entorno mediático libre, profesional, pluralista e independiente, en particular garantizando que los procedimientos penales incoados contra propietarios de medios de comunicación cumplan las normas jurídicas más estrictas, e iniciando investigaciones imparciales, eficaces y oportunas en los casos de amenazas contra la seguridad de periodistas y otros profesionales de los medios de comunicación;

-actuar con rapidez para reforzar la protección de los derechos humanos de los grupos vulnerables, en particular llevando ante la justicia de manera más eficaz a los autores e instigadores de la violencia;

-de manera destacada, consolidar los esfuerzos para mejorar la igualdad de género y combatir la violencia contra las mujeres;

-garantizar la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones a todos los niveles;

-adoptar legislación para que los tribunales georgianos tengan en cuenta de manera proactiva en sus deliberaciones las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos;

-asegurar que el proceso de nombramiento de un nuevo Defensor del Pueblo se lleve a cabo de manera transparente y que en él se dé preferencia a una persona independiente; garantizar la independencia efectiva de esta institución.

La Comisión supervisará los avances de Georgia hacia la realización de estas prioridades e informará al respecto a finales de 2022.

El proceso de adhesión se basa en criterios y condiciones establecidos. Esto permite que cualquier país que haya iniciado el proceso avance en función de sus méritos, pero implica también que los pasos hacia la UE pueden revertirse si dejan de cumplirse las condiciones subyacentes.

(1)

Según la encuesta del Instituto Democrático Nacional (IDN) de enero de 2022.

(2)

  20220311-versailles-declaration-en.pdf (europa.eu)

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Según la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) del Consejo de Europa.

(5)

SWD(2021) 18 final.

(6)

COM(2020) 57 final.

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 17.6.2022

COM(2022) 405 final

ANEXOS

de la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO Y AL CONSEJO

Dictamen de la Comisión sobre la solicitud de adhesión de Georgia a la Unión Europea