COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 29.9.2021

COM(2021) 592 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la aplicación de la Directiva 2009/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular

Introducción

La respuesta a los retos que plantea la migración irregular en la UE es parte fundamental del enfoque global, a largo plazo y sostenible de la migración, tal como se propone en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo 1 . Dicho enfoque garantiza la coherencia del desarrollo de la política de la UE en los ámbitos de la migración, el asilo y la integración y la gestión de las fronteras para ayudar a prevenir las llegadas irregulares y no seguras a la UE. El Nuevo Pacto tiene por objeto disuadir a la migración irregular, prevenir la explotación organizada de los migrantes y promover vías legales sostenibles y seguras para quienes necesitan protección. El Plan de Acción de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes renovado para el período 2021-2025 2 que se adjunta al presente informe, proporciona los instrumentos para luchar contra las redes de tráfico ilícito y frenar de forma efectiva la migración irregular, en estrecha colaboración entre los Estados miembros, las instituciones y organismos de la UE y los países socios.

Para responder con éxito a la migración irregular, también es necesario abordar las motivaciones que empujan a los migrantes a emprender viajes peligrosos hacia la UE. La posibilidad que los migrantes irregulares en busca de una vida mejor tienen de encontrar trabajo en la economía informal 3 , obteniendo así recursos que puedan contribuir a la subsistencia de los miembros de su familia en el país de origen constituye, aunque ello les exponga al abuso y la explotación, una de esas motivaciones. El empleo ilegal de migrantes irregulares es un fenómeno complejo que afecta a varios ámbitos, como la migración, las políticas sociales y de empleo, la política fiscal y el respeto de los derechos de las personas. Aunque la magnitud y la incidencia del empleo ilegal son distintos en distintos ámbitos (como los hogares, las pequeñas y medianas empresas y las grandes empresas) y en distintos sectores económicos, este permite, en particular a los empresarios dispuestos a reducir los costes laborales y eludir las normas, sacar provecho de la disponibilidad de trabajadores dispuestos a aceptar empleos poco cualificados y mal remunerados en sectores con gran intensidad de mano de obra, como la construcción, la agricultura, la limpieza y la hostelería.

Por otra parte, el empleo ilegal de personas cuya estancia en la UE no está autorizada —al igual que el trabajo no declarado de las personas con derecho de estancia pero no de trabajo y la economía informal en general— es perjudicial desde el punto de vista económico, ya que provoca pérdidas en la hacienda pública y en las cotizaciones fiscales y sociales, empeora los salarios y las condiciones laborales y crea una competencia desleal entre las empresas 4 .

El empleo ilegal también expone a los migrantes al riesgo de violación de sus derechos individuales y sociales, en particular a la explotación laboral, a condiciones precarias de vida y de trabajo y a un acceso limitado o nulo a la protección social. Por otro lado, la explotación laboral está vinculada a veces a la delincuencia grave y organizada, ya sea mediante la trata de seres humanos para su explotación laboral o la explotación de migrantes irregulares por redes de tráfico ilícito a través de la servidumbre por deudas —que obliga a una persona a trabajar para pagar una deuda— y las condiciones de trabajo abusivas. Las redes delictivas también se dirigen a los migrantes que ya se encuentran en situación irregular en la UE, obligándoles a trabajar en condiciones muy abusivas, aprovechando su vulnerabilidad y su disposición a aceptar cualquier tipo de oportunidad de trabajo para permanecer en la UE y obtener ingresos 5 .

Es difícil estimar el volumen del empleo ilegal en la UE, ya que se trata de un fenómeno «oculto» vinculado a la economía informal en los Estados miembros. Hay indicios de que el empleo ilegal de los migrantes irregulares es mayor cuando la parte de la actividad económica informal es elevada 6 . Aunque se estima que el empleo informal 7 representa el 16,8 % del empleo total de la UE 8 , el alcance del empleo ilegal de migrantes irregulares es cada vez más difícil de estimar, en particular por lo que se refiere a los aspectos específicos de género y los referidos a la infancia 9 , ya que la migración irregular sigue siendo difícil de cuantificar.

Junto con el refuerzo de las medidas destinadas a prevenir la migración irregular, la prohibición efectiva del empleo de los migrantes irregulares sigue siendo fundamental para luchar contra la migración irregular y limitar así también sus repercusiones económicas y sociales, en particular mediante la protección de los derechos individuales.

1.Objetivos de la Comunicación

La Directiva sobre sanciones a los empleadores 10 establece un marco jurídico europeo para prevenir y abordar de forma específica el empleo ilegal de los migrantes irregulares, que se encuentran en una situación más precaria y vulnerable que otros nacionales de terceros países. Aunque también es importante abordar las violaciones de los derechos y el empleo de los trabajadores migrantes en situación regular, esta Directiva no se dirige a ellos, ya que están cubiertos por el marco de la UE para la migración legal 11 y por la legislación nacional específica.

La Directiva recoge las normas que obligan a los empleadores a verificar el derecho de los nacionales de terceros países a residir en la UE y las sanciones aplicables a los empleadores de migrantes irregulares, estableciendo normas mínimas y mecanismos de detección del empleo ilegal. También dispone medidas para proteger los derechos de los migrantes irregulares, como mecanismos para reclamar salarios pendientes, simplificar las denuncias que puedan revelar situaciones de empleo ilegal y expedir permisos de residencia temporales a las víctimas de empleadores especialmente abusivos de modo que puedan participar en procesos penales.

La Directiva concede a los Estados miembros flexibilidad para diseñar enfoques diferentes para alcanzar sus objetivos que les permitan tener en cuenta las especificidades nacionales relacionadas con el mercado laboral, el papel del empleo ilegal y la migración, así como la gravedad de la infracción. No obstante, todos los Estados miembros deben garantizar que las normas tengan éxito en la disuasión de la migración irregular y en la lucha contra el empleo ilegal. Los enfoques nacionales de lucha contra el empleo ilegal ineficaces que no reducen el atractivo de la economía informal para los migrantes irregulares y no contribuyen a reducir su llegada, tienen un efecto en cadena en todos los Estados miembros y en la política migratoria de la UE en su conjunto.

La presente Comunicación examina la aplicación práctica de la Directiva tras el anuncio, en el marco del Nuevo Pacto, de que la Comisión evaluará la manera de reforzar la eficacia de la Directiva y la necesidad de adoptar nuevas medidas. En este contexto, la Comisión también se dirigirá a la «Plataforma europea para reforzar la cooperación en materia de lucha contra el trabajo no declarado», el grupo de trabajo de la recién creada Autoridad Laboral Europea (en lo sucesivo, Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado).

La presente Comunicación también cumple la obligación de informar periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo establecida en el artículo 16 de la Directiva sobre sanciones a los empleadores. Identifica las medidas necesarias para reforzar la aplicación de la Directiva, centrándose en los tres ejes principales de actuación: sanciones contra los empleadores, medidas para proteger los derechos de los migrantes irregulares e inspecciones. La Comunicación examina, entre otras cosas, la aplicación del artículo 6, apartados 2 y 5, por lo que se refiere a procedimientos eficaces para la presentación de demandas de pago de remuneraciones pendientes y la expedición de permisos de residencia de duración limitada en relación con procesos penales.

La Comunicación sigue al primer informe de aplicación de mayo de 2014 12 y se basa en la información cualitativa y cuantitativa facilitada por los Estados miembros 13 (incluidos los datos de las inspecciones de 2019 y 2020 y sus resultados) y por una amplia muestra de partes interesadas, en particular sindicatos, asociaciones empresariales y patronales, organizaciones no gubernamentales y representantes de los migrantes. También tiene en cuenta la labor de la Agencia de los Derechos Fundamentales sobre la protección de los migrantes irregulares frente a la explotación laboral 14 . Aunque el fin de la Comunicación es trazar el camino a seguir, en ella se reconoce que existen importantes lagunas en la información de que dispone la Comisión que impiden llegar a conclusiones definitivas sobre el impacto y la eficacia de la Directiva sobre sanciones a los empleadores. Esta Comunicación define medidas concretas para colmar estas lagunas.

2.Empleo ilegal y sanciones para los empleadores

En la lucha contra el empleo ilegal siguen siendo fundamentales sanciones económicas y penales efectivas, proporcionadas y disuasorias para reducir los incentivos de los empleadores para contratar a migrantes irregulares. Las sanciones deben contrarrestar los beneficios económicos de la contratación de migrantes irregulares. Las sanciones para los empleadores también deben reflejar la gravedad del delito y ser proporcionales a la seriedad de la infracción, siendo más rigurosas para los casos en los que se registran condiciones de trabajo especialmente abusivas (es decir, infracción persistente, número significativo de migrantes irregulares contratados y empleo de víctimas de la trata de seres humanos). La aplicación efectiva y proporcional de las sanciones es disuasoria cuando el riesgo que corre un empleador de ser descubierto y sancionado supera las ventajas económicas de contratar a migrantes irregulares.

Basándose en estos principios, la Directiva sobre sanciones a los empleadores define normas mínimas para las sanciones económicas y penales de los empleadores y establece medidas administrativas adicionales para luchar contra el empleo ilegal como la retirada de las ayudas públicas o la exclusión de las licitaciones. Los Estados miembros tienen margen para determinar el nivel real de las sanciones, dependiendo de la situación específica nacional, la gravedad de la infracción o de si el empleador es una persona física o jurídica. Los Estados miembros también pueden introducir normas más estrictas que las establecidas en la Directiva. Al mismo tiempo, es de vital importancia que, en un espacio sin fronteras interiores y con el fin de prevenir la migración irregular, se emprendan acciones comunes contra el empleo ilegal y que todos los sistemas nacionales funcionen eficazmente. Si hubiera lagunas en uno o varios Estados miembros se socavaría el efecto disuasorio sobre el empleo ilegal y la migración irregular de personas dispuestas a trabajar en la economía informal, lo que tendría consecuencias para la política migratoria de la UE en su conjunto.

El empleo ilegal se produce en diferentes entornos económicos, como los hogares, las pequeñas o medianas empresas y las grandes empresas. Es importante garantizar que todos los tipos de empleadores estén informados y sean conscientes de las posibilidades legales de empleo y contratación, de las medidas que deben adoptarse para prevenir y evitar el empleo ilegal y de los riesgos y consecuencias de la contratación de migrantes irregulares.

En general, los Estados miembros han transpuesto a la legislación nacional las disposiciones de la Directiva sobre sanciones, aunque los enfoques elegidos varían considerablemente en función de una serie de factores como, por ejemplo, los diferentes sistemas sancionadores nacionales, el impacto y la percepción sociales del empleo ilegal, las situaciones económicas y los niveles salariales o la incidencia del empleo ilegal en la economía. Esto se refleja en la gran diversidad de la gama y la escala de las sanciones económicas (cuadro 1) y penales (cuadro 2), así como en las diferentes opciones elegidas por los Estados miembros para el uso de otras medidas (por ejemplo, la prohibición del acceso a las ayudas públicas o a la financiación de la UE o la exclusión de las licitaciones). Además, la visión general sobre las acciones judiciales incoadas contra los empleadores y las sanciones aplicadas en la práctica es dispersa e incompleta, lo que hace difícil evaluar plenamente el impacto de la Directiva a la hora de garantizar un enfoque eficaz de las sanciones contra el empleo ilegal en todos los Estados miembros y de que dichas sanciones sean eficaces, proporcionadas y disuasorias.

2.1. Sanciones económicas

La Directiva establece que los empleadores que contraten migrantes irregulares deben ser objeto de sanciones económicas que deberían aumentar proporcionalmente con el número de migrantes irregulares empleados y podrían reducirse en los casos en que el empleo se destine a fines privados (como, por ejemplo, la asistencia doméstica). Como ya se informó en 2014, todos los Estados miembros han transpuesto las normas sobre sanciones económicas de los empleadores. Sin embargo, debido a las lagunas de información sobre la aplicación de estas sanciones a los empleadores en la práctica, no es posible evaluar de manera concluyente su impacto. La escasa información disponible muestra que existen diferencias significativas en la cuantía de las multas impuestas a las personas jurídicas por migrante irregular empleado, con sanciones mínimas que oscilan entre 300 EUR en Bélgica y aproximadamente 10 000 EUR en Croacia, y sanciones máximas de entre 3 000 EUR en Bélgica, Chipre y Estonia y 43 000 EUR en Italia.

Como indicación de la proporcionalidad de las sanciones, sirva decir que estas van desde 1,5 15 a 92 16 o incluso 700 17 veces el salario mínimo mensual del Estado miembro del que se trate. Además, las legislaciones nacionales de la mayoría de los Estados miembros 18 establecen el importe o la multa mínima y el modo en que aumenta proporcionalmente con cada migrante irregular empleado, mientras la otra parte de los demás Estados miembros dejan a la judicatura decidir el importe exacto en función del número de migrantes irregulares de que se trate 19 .

La diferencia en el nivel de las multas aplicadas en los Estados miembros depende de una serie de factores, como la situación económica y el nivel del salario mínimo en el Estado miembro. Además, el tipo de empleador (por ejemplo, si se trata de un hogar o una empresa) también afecta al nivel y la naturaleza de las sanciones. No obstante, los Estados miembros deben asegurarse de que la diferencia en el nivel de las sanciones esté justificada y de que las sanciones sean efectivas, proporcionadas y disuasorias en cada Estado miembro.

Los Estados miembros con un sistema sancionador más estricto consideran que unas sanciones económicas más altas son un buen factor disuasorio para el empleo ilegal, mientras que los Estados miembros que aplican sanciones más bajas o en los que riesgo de sanciones se considera bajo en comparación con los beneficios potenciales derivados del empleo ilegal opinan que las sanciones no son suficiente como factor disuasorio 20 . A este respecto, es indicativo que once Estados miembros hayan modificado su legislación desde 2014 para aumentar el importe de la multa impuesta. La Agencia de los Derechos Fundamentales también indica que, en la práctica, en la mayoría de los Estados miembros las sanciones y multas impuestas a los empleadores no son lo suficientemente severas como para disuadirles de recurrir a prácticas de empleo ilegal 21 . Por otra parte, el trabajo de la Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado muestra que, más allá de un sistema de sanciones que funcione correctamente y de su aplicación efectiva, también son igualmente importantes unas estructuras claras y adecuadas para motivar y facilitar el cumplimiento 22 .

2.2. Sanciones penales

De conformidad con la Directiva sobre sanciones a los empleadores, se aplican sanciones penales (que pueden ser sanciones pecuniarias, penas de prisión u otras sanciones) a los casos graves de empleo ilegal con circunstancias agravantes, como la infracción reiterada, la contratación de un número importante de migrantes irregulares o su empleo en condiciones laborales particularmente abusivas o la contratación de víctimas de la trata de seres humanos y de menores. En la mayoría de los Estados miembros, el empleo ilegal constituye un delito en sí mismo 23 , mientras que los demás Estados miembros en general han tipificado como delito el empleo ilegal en todas las circunstancias previstas en la Directiva 24 .

Desde 2014, se han registrado algunos avances en los cambios legislativos en Italia, Alemania, Francia y Suecia que facilitan la aplicación de sanciones penales en la práctica 25 . Por ejemplo, Italia suprimió el requisito de violencia, amenazas e intimidación para calificar la explotación y tipificó como delito la contratación o el sometiendo de los empleados al trabajo en condiciones de explotación. Alemania tipificó como delito la explotación y la propia obtención de beneficios, y no solo el acto de obligar a una persona a un empleo en condiciones de explotación. Francia amplió las competencias de la inspección de trabajo para incluir el registro de los delitos de trata de seres humanos, trabajo forzoso y servidumbre. Suecia ha adoptado legislación que refuerza la tipificación penal de la trata de seres humanos para abordar la explotación mediante el engaño o el aprovechamiento de la situación dependiente, la vulnerabilidad o la difícil situación de otra persona y la explotación a través del trabajo forzoso.

Sin embargo, como refleja el cuadro 2, existen diferencias entre los Estados miembros por lo que se refiere a la severidad de las sanciones penales tanto en términos de duración de la posible pena de prisión, que oscila entre 8 días y 12 años, como del importe de la multa aplicada. Además, existe una importante falta de información por lo que respecta a la aplicación en la práctica de sanciones penales a los empleadores y al número de procedimientos incoados. Estos elementos apuntan al hecho de que la Directiva ha tenido un impacto limitado en la disuasión del empleo ilegal mediante sanciones y todavía no ha sido capaz de establecer un marco eficaz de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias en toda la UE. La información facilitada por las partes interesadas que representan a los sindicatos y a las organizaciones no gubernamentales, recabada a través de consultas específicas sobre este tema, respalda esta conclusión, ya que confirma que las sanciones para los empleadores explotadores parecen ser inferiores a los beneficios obtenidos a través del trabajo no declarado y el dumping social. Por consiguiente, los Estados miembros deben evaluar si el nivel de las sanciones penales aplicadas a nivel nacional es lo suficientemente disuasorio y contribuye a un marco eficaz de sanciones contra el empleo ilegal.

2.3. Otras medidas de carácter administrativo

Además de las sanciones financieras y penales, de conformidad con el artículo 7 de la Directiva, los Estados miembros pueden imponer otras medidas administrativas contra los empleadores, como la retirada de ayudas públicas, la exclusión de licitaciones, la recuperación de subvenciones públicas, el cierre provisional o definitivo de sus establecimientos o la retirada de la autorización para ejercer la actividad de que se trate. La Directiva también prevé la posibilidad de denunciar públicamente y publicar una lista de los empleadores que hayan cometido una infracción penal.

También en este caso, la ejecución de estas medidas varía considerablemente entre los Estados miembros, incluso por lo que respecta a la duración de la aplicación de estas medidas adicionales. Además, solo nueve Estados miembros 26 incluyen las cuatro medidas administrativas en su legislación nacional y, aunque todos incluyan al menos una, en la práctica solo ocho Estados miembros 27 informan de haberlas aplicado, lo que dificulta la evaluación completa de la eficacia y el impacto de las mismas.

El cierre provisional o definitivo de establecimientos o la retirada de una autorización para el ejercicio de la actividad de que se trate parecen ser las medidas más aplicadas 28 , mientras que solo tres Estados miembros 29 aplican la retirada de ayudas públicas y la exclusión de las licitaciones públicas, y ninguno informa de la recuperación de las subvenciones públicas. Solo seis Estados miembros 30 prevén la posibilidad de publicar la lista de empleadores responsables del empleo ilegal. Las medidas adicionales, como la exclusión de la licitación pública y de la financiación nacional y de la UE, siguen estando muy infrautilizadas a pesar de su potencial para disuadir a los empleadores de contratar a migrantes irregulares 31 .

También se observa que, en la práctica, los trabajadores indocumentados pueden ser a menudo empleados a través de relaciones laborales complejas que implican acuerdos de subcontratación, agencias de contratación y de trabajo temporal, así como a través de plataformas en línea que ofrecen trabajo de corta duración (por ejemplo, repartidores de alimentos y comidas o empleados de servicios de transporte), lo que aumenta la dificultad de identificar a los empleadores que contratan a migrantes irregulares. A este respecto, la responsabilidad de toda la cadena de empleadores tiene por objeto proteger a los migrantes, especialmente en aquellos sectores económicos en los que la subcontratación está muy extendida, como la construcción 32 , así como en el ámbito económico del trabajo en plataformas en línea, de reciente aparición.

Sin embargo, las partes interesadas consideran que estas disposiciones tienen un impacto limitado en los procedimientos de denuncia y en la determinación de la responsabilidad en cadena, habida cuenta de la probabilidad de que un contratista que haya cumplido las obligaciones de diligencia debida no sea considerado responsable con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva. Por ejemplo, en Bélgica 33 , las «obligaciones de diligencia debida» del contratista se cumplen mediante la simple emisión de una declaración por escrito de un subcontratista en la que se afirme que no emplea o no empleará a migrantes irregulares, eximiendo al contratista principal de toda responsabilidad. Los Estados miembros deben hacer más para que los contratistas principales sean responsables de las infracciones en la cadena de subcontratación, incluidos los intermediarios, en caso de empleo irregular, habida cuenta de las similitudes de su papel con el de los empleadores.

2.4.Medidas para mejorar la eficacia de las sanciones contra los empleadores

A pesar de que los Estados miembros han transpuesto en términos generales la Directiva, no es posible llegar a conclusiones firmes sobre si las sanciones aplicadas en la práctica son disuasorias, eficaces y proporcionadas y si tienen un impacto significativo en la prevención del empleo ilegal de migrantes irregulares.

Aunque los Estados miembros disponen de margen a la hora de determinar los niveles de sanción más adecuados a nivel nacional, es necesario un entendimiento común de cuáles son en la práctica las sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias y cuál es su impacto. Un mecanismo de información mejorado debe complementarse con un intercambio de mejores prácticas para conocer los diferentes enfoques nacionales y, en particular, los que han demostrado ser eficaces y tener un efecto disuasorio.

La Comisión fomentará el aprendizaje mutuo y el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros y las partes interesadas con el apoyo de expertos en Derecho administrativo y penal en el Grupo de Expertos en Migración Irregular dedicado a la Directiva sobre sanciones a los empleadores. El intercambio de buenas prácticas permitirá a la Comisión apoyar a los Estados miembros según sea necesario a la hora de determinar y adaptar el nivel de sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias a nivel nacional, de recabar información para promover un enfoque más coherente de las sanciones y de garantizar que puedan tener un impacto en la reducción del empleo y la explotación ilegales.

Además, es necesario sensibilizar e informar a los empleadores sobre los riesgos y las consecuencias a los que se enfrentan al contratar a migrantes irregulares, contribuyendo así a reforzar la capacidad disuasoria del sistema. La Comisión ayudará a los Estados miembros a diseñar campañas de información eficaces, dirigidas en particular a los empleadores que trabajan en los sectores con mayor riesgo de empleo ilegal y a aquellos que pueden no tener fácil acceso a esta información (por ejemplo, hogares, pequeñas empresas), sirviéndose de la experiencia de la Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado. La Comisión también proporcionará ayuda financiera a través del Fondo de Asilo, Migración e Integración.

3.Medidas para proteger los derechos de los migrantes irregulares

Los artículos 6, apartado 2, y 13 de la Directiva sobre sanciones a los empleadores conceden a los migrantes irregulares un conjunto de derechos para garantizar que estén adecuadamente informados de sus derechos frente al empleo ilegal, puedan presentar denuncias por infracciones laborales y reclamar salarios impagados. Se trata de disposiciones clave para proteger a los migrantes del riesgo de explotación y abuso: los migrantes irregulares que denuncian infracciones laborales y colaboran con las autoridades contribuyen a que los empleadores deban rendir cuentas por los salarios, impuestos y cotizaciones sociales impagados, garantizando la igualdad de condiciones en el mercado laboral y dando a conocer las situaciones de explotación y abuso de los trabajadores.

Siguen siendo necesarios esfuerzos adicionales por lo que respecta a la aplicación de los elementos de protección de la Directiva, en particular en relación con el acceso a la información, el acceso a la justicia, la recuperación de las remuneraciones pendientes y la concesión de permisos de residencia temporales.

3.1. Acceso a información

Garantizar que los migrantes puedan obtener información sobre sus derechos y que dispongan de mecanismos de apoyo para presentar demandas y de asistencia jurídica es un requisito previo para el acceso efectivo a la justicia de los migrantes irregulares, en particular para aquellos que son víctimas de empleadores abusivos. La Directiva sobre sanciones a los empleadores proporciona instrumentos para que los migrantes irregulares ejerzan sus derechos de forma efectiva, garantizando que se les informa sistemáticamente de su derecho a presentar reclamaciones de sus remuneraciones pendientes antes de la ejecución de cualquier decisión de retorno, de que pueden recibir cualquier atraso de su remuneración incluso después de haber regresado a su país de origen y presentar demandas contra los empleadores, ya sea directamente o a través de terceros (véase la sección 3.2). La Directiva garantiza, por tanto, que los migrantes que trabajan en la UE sin derecho de residencia puedan ejercer sus derechos de manera efectiva dentro de la UE, pero también desde el extranjero cuando proceda. Estos derechos deben respetarse incluso cuando sean aplicables los procedimientos de retorno de la Directiva sobre retorno 34 , en particular una vez que concluya una evaluación global de la situación individual de un trabajador migrante y se determine su situación migratoria.

La mayoría de los Estados miembros solo proporciona información general sobre los derechos de los trabajadores y no información específica pertinente para la situación concreta de los trabajadores migrantes irregulares. En algunos casos, la información se limita a consideraciones de salud y seguridad en el trabajo y no incluye información sobre el impago de la remuneración. Además, mientras que otros Estados miembros 35 facilitan información específica, a menudo esto se hace solo como parte del procedimiento de retorno 36 . Esta situación tiene un impacto negativo en los migrantes irregulares, que no están suficientemente informados sobre la posibilidad de presentar una reclamación o recibir salarios impagados antes de regresar a su país de origen.

La Directiva no establece normas sobre las modalidades de suministro de información a los migrantes irregulares, y las prácticas nacionales difieren en cuanto al cuándo, cómo y quién facilita la información 37 . En la mayoría de los Estados miembros, los inspectores de trabajo están obligados a informar a los trabajadores de sus derechos, una buena práctica que debería extenderse a todos los Estados miembros. Sin embargo, también existen otras modalidades. Por ejemplo, en Austria la información se facilita en un centro de acogida de trabajadores indocumentados, mientras que en Italia se hace a través de un formulario específico en el que se explican los derechos de los trabajadores migrantes irregulares (incluida la obligación del empleador de pagar los salarios, las pensiones y las cotizaciones a la seguridad social pendientes) y su legitimación activa contra el empleador. Sin embargo, esta información no se facilita sistemáticamente y solo está disponible en algunas lenguas extranjeras. La Comisión fomentará un intercambio de las mejores prácticas y experiencias entre los Estados miembros que sirva de base para la mejora del modo en que se facilita dicha información a los trabajadores migrantes irregulares y el aumento de la información sobre los derechos y las posibilidades existentes.

El deficiente conocimiento de sus derechos por parte de los migrantes irregulares es una de las causas del riesgo de explotación laboral, ya que los migrantes irregulares pueden no ser capaces de saber si ese riesgo existe, lo que apunta a la necesidad de mejorar el acceso a la información por parte de los intermediarios laborales, las agencias de colocación y las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de la legislación (incluidas las inspecciones de trabajo) de modo que los trabajadores migrantes estén al corriente de sus derechos y sepan dónde solicitar apoyo y reparación. Las partes interesadas también señalaron el mismo problema y la misma necesidad 38 .

El hecho de que la información facilitada a los migrantes sea a menudo limitada, no se facilite sistemáticamente y no se oriente a la situación específica de los trabajadores migrantes irregulares afecta negativamente al objetivo de la Directiva de proporcionar información objetiva y fiable a los migrantes para que ejerzan sus derechos. Sin embargo, la insuficiente información por parte de los Estados miembros sobre el número de reclamaciones del pago de atrasos presentadas y satisfechas y sobre los casos incoados contra empleadores abusivos sobre la base de la denuncia de un trabajador migrante irregular no permiten, en esta fase, fundamentar estas nuevas pruebas.

3.2. Acceso a la justicia, remuneración y concesión de permisos de residencia temporales

Incluso cuando se les informa sobre sus derechos, los trabajadores migrantes irregulares pueden mostrarse reticentes a presentar denuncias contra los empleadores para recuperar salarios pendientes de pago o denunciar posibles situaciones de explotación ante la posibilidad de que se les ordene retornar, de verse privados de sus ingresos y, en algunos casos, de represalias de los empleadores. Para evitar que tales situaciones socaven el acceso adecuado a la justicia, la Directiva sobre sanciones a los empleadores exige el establecimiento de mecanismos específicos a través de los cuales los migrantes irregulares puedan presentar una denuncia ante las autoridades competentes, ya sea directamente o a través de terceros (como, por ejemplo, sindicatos, asociaciones de trabajadores y organizaciones no gubernamentales), incluso cuando ya no estén presentes en el Estado miembro 39 de que se trate. Los trabajadores migrantes irregulares también pueden recibir apoyo de dichos terceros en procedimientos administrativos o civiles 40 . Estos mecanismos también pueden favorecer la aplicación de la Directiva sobre los derechos de las víctimas 41 y garantizar que no se deniegue el acceso a la justicia a los migrantes irregulares víctimas de delitos, en particular los definidos en la Directiva sobre sanciones a los empleadores 42 .

Los Estados miembros han elegido diferentes modalidades para establecer un mecanismo de denuncia eficaz. Un estudio realizado por la Plataforma para la Cooperación Internacional para Migrantes Indocumentados (PICUM) 43 muestra que en trece Estados miembros 44 (de los quince cubiertos por el estudio) existen procedimientos civiles y administrativos para que los trabajadores presenten reclamaciones de salarios impagados y en once 45 existe también un organismo de inspección competente para tramitar denuncias individuales de trabajadores sobre cuestiones relacionadas con el pago insuficiente de salarios. La práctica también muestra que, si bien los migrantes empleados ilegalmente (independientemente de si residen legalmente o no) pueden presentar demandas de indemnización por salarios impagados en veinte Estados miembros en las mismas condiciones que los trabajadores con un contrato de trabajo válido 46 , en la práctica los mecanismos de denuncia podrían funcionar de manera más eficiente 47 . La Agencia de los Derechos Fundamentales 48 muestra que, en algunos Estados miembros, los migrantes en situación irregular no utilizan los sistemas de denuncia existentes. Y ello por una serie de motivos: la falta de incentivos para que los trabajadores den el paso hacia la denuncia; la información limitada sobre sus derechos y el mecanismo de denuncia disponible; obstáculos económicos, como las cuotas de afiliación a los sindicatos, que solo asisten a los miembros; y, en la mayoría de los casos, el miedo a ser detectado, detenido y obligado a retornar.

La cooperación de las autoridades públicas con los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales es fundamental para facilitar las denuncias, ya que a menudo mantienen contacto directo con los trabajadores y pueden sensibilizar, informar a los migrantes irregulares sobre sus derechos, generar confianza mutua y ayudar a los trabajadores a identificar situaciones de trabajo no declarado y de explotación laboral a fin de presentar una denuncia. El papel de los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales también es muy importante para facilitar las denuncias, dar a conocer situaciones de explotación y reducir el temor de los migrantes irregulares a verse sometidos a procedimientos de retorno si son detectados por las autoridades de migración. En la gran mayoría de los Estados miembros, la legislación otorga un papel importante a estas partes interesadas, en particular a los sindicatos 49 , en el marco del mecanismo nacional para simplificar la presentación de denuncias.

Además de las dificultades para presentar denuncias, los migrantes irregulares también se enfrentan a obstáculos a la hora de obtener el pago de remuneraciones pendientes. Si bien la Directiva establece que debe presumirse que el salario equivale como mínimo al salario mínimo 50 y que la duración de la relación de trabajo es al menos de tres meses, las partes interesadas señalan una serie de lagunas en la aplicación práctica de las disposiciones sobre remuneración mínima. Esto se debe, por ejemplo, a la falta de conocimiento de las disposiciones pertinentes por parte de las autoridades de inspección del trabajo o de los profesionales que asisten y asesoran a los trabajadores migrantes irregulares. En la práctica, los migrantes irregulares pueden encontrarse en situaciones en las que la presunción de un mínimo de tres meses de empleo no presuponga un empleo a tiempo completo 51 y se vean obligados a demostrar las horas trabajadas y a aportar distintos tipos de pruebas, como mensajes, fotografías o testimonios 52 . Además, los migrantes irregulares se enfrentan a obstáculos a la hora de lograr el pago efectivo de los salarios debido a la duración o los costes de los procesos judiciales, los obstáculos a la apertura de cuentas bancarias cuando se carece de residencia legal, las estrategias de los empleadores para eludir el pago 53 o los problemas de acceso a la financiación en caso de insolvencia del empleador 54 o retorno.

Si bien la Directiva permite a los nacionales de terceros países empleados ilegalmente reclamar el pago de atrasos después de haber regresado a su país de origen, no parece haber mecanismos para facilitar las reclamaciones a las personas que ya no se encuentran en el Estado miembro, y son muy pocos los Estados miembros que disponen de mecanismos de recuperación específicos 55 . No obstante, el establecimiento de mecanismos eficaces es fundamental para garantizar que los migrantes irregulares que regresan antes de que concluyan los procedimientos de recuperación de salarios pendientes no se vean perjudicados en el ejercicio de sus derechos. En Bélgica, si los inspectores de trabajo determinan que los salarios no se han pagado correctamente, y en los casos en que los trabajadores no estén inmediatamente disponibles o hayan abandonado el país, los empleadores están obligados a pagar los salarios a la Caja Federal de Depósitos y Consignación. Sin embargo, no existe ningún departamento o administración encargado de devolver los salarios debidos o de informar al migrante. En Francia, en los casos en que el migrante irregular esté detenido o ya no se encuentre en el país, los salarios se depositan en la Oficina de Inmigración e Integración (OFII) y, a continuación, se pagan al migrante. Además, la OFII tiene derecho a recuperar los salarios, con la colaboración del departamento fiscal, si el empleador no remunera al migrante en un plazo de 30 días.

Con el fin de proteger a las víctimas de explotación grave y a los niños, simplificar las denuncias para que estos delitos graves sean detectados y castigados y hacer más fácil la recuperación de los salarios pendientes, el artículo 6, apartado 5, de la Directiva permite a los Estados miembros conceder permisos de residencia temporales a los migrantes irregulares, en función de la duración de la investigación o del proceso penal pertinentes o de la voluntad de cooperar con las autoridades 56 . Estos permisos pueden prorrogarse hasta el cobro de los atrasos 57 . Estos permisos suelen expedirse por períodos de entre seis meses y un año y pueden prorrogarse 58 . En varios Estados miembros 59 , los permisos de residencia temporales pueden prorrogarse hasta que se haya pagado a la víctima el salario debido; sin embargo, falta información sobre la frecuencia con la que se aplica esta disposición.

Más de la mitad de los Estados miembros 60 cuenta con legislación nacional que prevé permisos de residencia temporales específicos para las víctimas de condiciones laborales especialmente abusivas, mientras que los demás los expiden en situaciones de trata de seres humanos. Sin embargo, solo cinco Estados miembros 61 han notificado la concesión de tales permisos de residencia en los casos de explotación laboral de migrantes irregulares en 2018 y 2019. Francia se sitúa a la cabeza por número de permisos de este tipo concedidos, seguida de Suecia, Chequia, Alemania y Polonia. Suecia también informó de la concesión de permisos de residencia a menores empleados ilegalmente.

Aunque la Directiva sobre sanciones a los empleadores tuvo un impacto positivo en este ámbito, ya que dio lugar al establecimiento de mecanismos de denuncia específicos y a la posibilidad de conceder permisos de residencia temporales, las consultas con las partes interesadas muestran que, en la práctica, para los migrantes irregulares que han sufrido explotación laboral es difícil acceder a los procedimientos de concesión de permisos de residencia o cumplir las condiciones de concesión de los mismos. Las partes interesadas señalan que las víctimas tienen dificultades para acceder a la información y al asesoramiento jurídico sobre la posibilidad de obtener permisos de residencia y los procedimientos para solicitarlos o para pedir el examen de una solicitud de este tipo. También señalan que la concesión de permisos a menudo está vinculada a la existencia de cargos penales contra empleadores concretos y el permiso está condicionado a la participación de las víctimas en procesos penales, aunque la Directiva no lo exija.

3.3. Acciones para mejorar la protección de los derechos de los migrantes

El acceso a la información y a la justicia, la recuperación de los atrasos y la simplificación de las denuncias constituyen el núcleo de las medidas de protección de la Directiva destinadas a reparar las injusticias sufridas por los migrantes irregulares. Las pruebas circunstanciales y los informes de las partes interesadas indican que los migrantes irregulares se enfrentan a una falta de acceso efectivo a la información y a los mecanismos de denuncia. La falta de datos sobre el uso del mecanismo de denuncia y la expedición de permisos de residencia temporales no permite llegar a conclusiones firmes sobre este asunto.

Unos mecanismos de denuncia eficaces permiten a las autoridades planificar y orientar mejor sus inspecciones de trabajo, reunir pruebas sólidas contra los empleadores abusivos en cooperación con los trabajadores migrantes irregulares y los terceros y, en última instancia, exigir responsabilidades a dichos empleadores. Los Estados miembros deben velar por que estos mecanismos de denuncia sean fácilmente accesibles y tengan en cuenta que la confidencialidad puede fomentar la presentación de denuncias por parte de los trabajadores migrantes irregulares y la revelación de casos de explotación. Los Estados miembros deben establecer políticas o protocolos de notificación seguros para garantizar que los trabajadores migrantes irregulares puedan denunciar las infracciones de los empleadores y colaborar con las fuerzas policiales sin correr el riesgo de que su situación migratoria afecte al ejercicio de sus derechos. En el contexto del Grupo de Expertos en Migración Irregular de la Comisión dedicado a la Directiva sobre sanciones a los empleadores, la Comisión promoverá el intercambio de buenas prácticas para definir mecanismos eficaces para reclamar el reembolso de atrasos, recibir remuneración y presentar denuncias —teniendo en cuenta la necesidad de políticas o protocolos de notificación seguros— incluso después de que un migrante haya regresado a su país de origen.

Los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales también desempeñan un papel central en la promoción y aplicación de las medidas de protección de la Directiva sobre sanciones a los empleadores y en la comunicación con los migrantes irregulares. La Comisión reforzará el diálogo con los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales que representan a los trabajadores indocumentados y colaborará con la Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado a la hora de desarrollar estas actividades.

Es necesario mejorar el acceso de los trabajadores migrantes irregulares a información objetiva y sistemática sobre sus derechos y sobre los mecanismos para obtener apoyo y reparación. Con el apoyo de los fondos de la UE, los Estados miembros deberían desarrollar campañas de información y sensibilización, en cooperación con asociaciones empresariales, sindicatos y organizaciones no gubernamentales, dirigidas a los trabajadores migrantes irregulares. En cooperación con la Agencia de los Derechos Fundamentales, la Comisión desarrollará una formación específica para inspectores a fin de proporcionar información a los trabajadores migrantes irregulares sobre sus derechos y cómo presentar reclamaciones a través de mecanismos de remuneración, incluso después de su regreso a su país de origen.

4.Inspecciones

4.1. Inspecciones realizadas por los Estados miembros

Las inspecciones son la herramienta más importante para identificar a los empleadores que contratan migrantes irregulares y detectar las situaciones de explotación. Son los resultados de las inspecciones los que permiten determinar las responsabilidades de los empleadores y sancionarles y establecer las medidas necesarias para proteger a los trabajadores migrantes irregulares objeto de explotación. El artículo 14, apartado 1, de la Directiva exige a los Estados miembros que garanticen inspecciones efectivas y adecuadas basadas en una evaluación de los riesgos que permita determinar los sectores de actividad que presentan mayor riesgo, sin lo cual es imposible alcanzar los objetivos de la Directiva sobre sanciones a los empleadores.

Dado que la Directiva no dice nada sobre la definición de inspecciones «efectivas y adecuadas», las prácticas varían de un Estado miembro a otro, lo que apunta a la existencia de varios factores que limitan la efectividad de las inspecciones: la identificación de los sectores económicos con mayor riesgo de empleo ilegal, los bajos niveles de inspección en los Estados miembros (incluso en los sectores con mayor riesgo de empleo ilegal), la falta de recursos y las dificultades para colaborar con los migrantes explotados detectados durante las inspecciones.

Como ya se ha indicado, existen importantes lagunas en los datos de inspección presentados por los Estados miembros. Además, para que las inspecciones sean efectivas, deben ser específicas, centrándose en los sectores más expuestos al riesgo de empleo ilegal en los Estados miembros. Esos son los sectores en los que las inspecciones son más necesarias. Los Estados miembros llevan a cabo evaluaciones de riesgos para determinar dichos sectores 62 utilizando las directrices nacionales o los planes de acción anuales nacionales, los datos recopilados y los resultados de inspecciones anteriores, las denuncias o las pistas y orientaciones aportadas por otras autoridades nacionales. Parece que los sectores más afectados por el empleo ilegal son similares en la mayoría de los Estados miembros: suelen ser sectores intensivos en mano de obra con baja cualificación/salarios bajos y con una elevada rotación de personal. Los sectores de riesgo más comunes incluyen la agricultura, la construcción, la industria manufacturera, la asistencia a domicilio y la asistencia social, la hostelería y los servicios alimentarios 63 . Sin embargo, en sus informes a la Comisión, varios Estados miembros 64 no determinan los sectores de riesgo, lo que significa que es preciso priorizar mejor las inspecciones. Aunque los sectores de riesgo tienden a ser estables a lo largo del tiempo, la evolución económica hace surgir nuevos sectores expuestos al riesgo de empleo ilegal, como los trabajadores de plataformas. Por consiguiente, los Estados miembros deben actualizar periódicamente sus sectores de riesgo.

Es poco probable que el número de inspecciones realizadas en el sistema actual disuada a los empleadores de contratar a migrantes irregulares. El porcentaje de empresarios que operan en un sector sujeto a inspecciones tiende a ser muy bajo; por consiguiente, los empleadores pueden considerar que la ventaja económica obtenida del empleo ilegal es mayor que la probabilidad de ser detectados en una inspección. Los cuadros 3 y 4, que presentan la información de los Estados miembros sobre las inspecciones llevadas a cabo en todos los sectores 65 , muestran que los esfuerzos de inspección de los Estados miembros varían considerablemente. En 2019, por ejemplo, menos del 1 % de los empleadores de todos los sectores fueron objeto de inspecciones en Bulgaria, Estonia, Francia, Letonia, Países Bajos y Suecia; en trece Estados miembros, las inspecciones afectaron a entre el 1 % y el 10 % de sus empleadores 66 ; en Austria, fue objeto de inspección el 14,5 % de todos los empleadores y las inspecciones en Eslovenia y Eslovaquia afectaron a más del 30 % de todos los empleadores. La información de que dispone la Comisión muestra que, en la mayoría de los Estados miembros, las inspecciones no se centran en los sectores de riesgo, situación que se aleja de lo estipulado en los requisitos de la Directiva. Además, los Estados miembros y otras partes interesadas 67 señalan que las autoridades de inspección laboral a menudo carecen del personal y los recursos necesarios, lo que afecta al número y la frecuencia de las inspecciones realizadas.

Además de detectar situaciones de empleo ilegal, las inspecciones también sirven para identificar situaciones de vulnerabilidad y explotación, especialmente en los casos relacionados con los derechos de la infancia, las normas laborales fundamentales y la igualdad de género. Además, las partes interesadas 68 destacan que los trabajadores explotados son reticentes a informar de su situación durante las inspecciones debido al riesgo de detención y retorno, en particular cuando se trata de inspecciones conjuntas por parte de las autoridades de inspección laboral y de las autoridades policiales y de inmigración. Por consiguiente, las partes interesadas defienden la separación de las inspecciones de trabajo de las actividades de las autoridades policiales y de inmigración mediante un «cortafuegos», lo que garantizaría que los migrantes irregulares detectados durante las inspecciones no fueran remitidos a las autoridades de inmigración para iniciar el procedimiento de retorno. Además, la Agencia de los Derechos Fundamentales observa que, cuando se realizan conjuntamente entre las autoridades laborales y las unidades de lucha contra la trata de seres humanos u otras unidades especializadas formadas en explotación laboral, las inspecciones podrían ayudar a identificar a los migrantes que son víctimas de explotación laboral o trata de seres humanos.

Los mecanismos para simplificar las denuncias contra los empleadores a través de terceros designados, como sindicatos u organizaciones no gubernamentales, tienen por objeto garantizar que se den a conocer situaciones de explotación y se notifiquen a las autoridades competentes. Su aplicación efectiva reviste una importancia primordial (véase la sección 3.2) para garantizar que los trabajadores migrantes irregulares puedan ejercer sus derechos sin temor a procedimientos de retorno. Además, algunos Estados miembros han adoptado nuevas medidas para simplificar las denuncias de explotación. Los Países Bajos, por ejemplo, aplican una política denominada free-in, free-out 69 (entrar libre, salir libre) que permite a los migrantes irregulares denunciar un delito a la policía sin ser detenidos ni retornados, independientemente del tipo de delito denunciado. España creó equipos policiales especializados encargados de prestar asistencia a los migrantes, incluidos los migrantes irregulares, informándoles de sus derechos, asesorándoles sobre cómo regularizar su situación y apoyándolos en la presentación de denuncias contra empleadores y otras personas por malos tratos y explotación sin riesgo de que se les ordene el retorno.

4.2. Acciones para mejorar la efectividad de las inspecciones

Para que las inspecciones sean efectivas a la hora de detectar el empleo ilegal y garantizar la protección de los migrantes irregulares, los Estados miembros deben velar por que se dirijan a los sectores económicos con mayor riesgo de empleo ilegal, que cubran un número significativo de empleadores en dichos sectores y que se lleven a cabo a intervalos regulares. Por este motivo, todos los Estados miembros deben llevar a cabo evaluaciones de riesgos exhaustivas y periódicas, teniendo en cuenta también ámbitos económicos nuevos y emergentes, como la economía de plataformas, para identificar los sectores de riesgo y comunicarlos a la Comisión.

La Comisión, en estrecha colaboración con los Estados miembros y los interlocutores sociales, promoverá el intercambio de mejores prácticas en materia de inspección, evaluación de riesgos y cooperación entre las inspecciones de trabajo nacionales, también por lo que se refiere a lo que podría considerarse como objetivos disuasorios y realistas para las inspecciones anuales en los sectores de riesgo identificados por los Estados miembros.

Para facilitar la identificación de las situaciones de explotación y de las víctimas de la trata durante las inspecciones y apoyar a los Estados miembros en la aplicación de las obligaciones de la Directiva, la Comisión promoverá, de forma estructurada, el intercambio de prácticas sobre, por ejemplo, las inspecciones conjuntas de autoridades laborales y unidades especializadas en explotación laboral, en cooperación con la Agencia de los Derechos Fundamentales y solicitando la experiencia de la Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado. Además, los Estados miembros deben proporcionar formación a los inspectores de trabajo sobre los derechos de los trabajadores migrantes irregulares con arreglo a la Directiva sobre sanciones a los empleadores y sobre la identificación de los casos de explotación y trata de seres humanos. Al mismo tiempo, la Comisión estudiará las posibilidades de prestar apoyo a los Estados miembros a través de la formación en cooperación con la Agencia de los Derechos Fundamentales, cuando proceda.

5.Lagunas significativas en la información

La Directiva exige que los Estados miembros comuniquen anualmente a la Comisión el número de inspecciones y sus resultados 70 , los atrasos pagados por los empleadores, las demás medidas aplicadas y la simplificación de las denuncias 71 . Esta información es fundamental para evaluar cómo se aplican las medidas de la Directiva y sus consecuencias. Sin embargo, los Estados miembros proporcionan información muy limitada y desigual, lo que da lugar a importantes carencias en el suministro de datos en lo que se refiere a las inspecciones y sus resultados, la aplicación de sanciones económicas y penales y el número de procedimientos penales incoados, así como el uso y los resultados de los mecanismos de denuncia.

También faltan datos e información completos y fiables sobre la aplicación de los mecanismos de denuncia y sus resultados, y es deficiente la notificación que hacen los Estados miembros del número de reclamaciones de pago de atrasos presentadas y del de las satisfechas, así como de los procedimientos incoados contra empleadores abusivos. Ningún Estado miembro dispone de datos centralizados sobre el número de demandas de migrantes irregulares en relación con el pago de sus salarios pendientes atendidas satisfactoriamente. Por lo tanto, aunque las demandas prosperen, a menudo se ignora si los trabajadores reciben o no los atrasos, ya que los empleadores suelen declarar la quiebra o desaparecer. Sin una visión global del número y los resultados de las denuncias presentadas, es difícil llegar a conclusiones sobre la eficacia del acceso a la justicia y los mecanismos de denuncia en los Estados miembros, la frecuencia con la que se utilizan estos mecanismos y su éxito.

La falta de información fiable y completa hace difícil evaluar de manera concluyente si la Directiva ha tenido un impacto en la disuasión y reducción del empleo ilegal y si las sanciones penales en los Estados miembros son efectivas, proporcionadas y disuasorias. Una mejor recogida de información contribuiría a hacer más eficaz la estrategia de aplicación tanto a nivel nacional como de la UE.

Para colmar las importantes carencias de datos y permitir una evaluación sólida del impacto y la efectividad de la Directiva sobre sanciones a los empleadores, es necesario mejorar la presentación de informes por parte de las autoridades nacionales. En primer lugar, los Estados miembros deben facilitar información oportuna, completa y comparable para cumplir su obligación derivada de los requisitos del artículo 16, apartado 2, de la Directiva. Para ayudar a los Estados miembros a cumplir con su obligación en materia de informes, la Comisión, con el apoyo de la Red Europea de Migración, creará un sistema de elaboración de informes y una base de datos informáticos. Este sistema facilitará la recogida de información de las autoridades nacionales en relación con las sanciones económicas, penales y de otro tipo impuestas a los empleadores, el uso de los mecanismos de denuncia —incluido el número de denuncias presentadas y sus resultados, las reclamaciones y pagos salariales y los permisos temporales concedidos— así como sobre las inspecciones llevadas a cabo y sus resultados. En cooperación con los Estados miembros, la Comisión definirá criterios y requisitos claros para la presentación de informes, a fin de garantizar la coherencia y la alta calidad de las contribuciones y que los datos sean completos, comparables y se presenten a su debido tiempo.

6.Intensificar la acción de la UE contra el empleo ilegal

Para luchar contra la migración irregular, la UE debe abordar todas las facetas de este fenómeno mediante un enfoque global, como indica el Nuevo Pacto. Además de abordar las causas profundas de la migración, relanzar la lucha contra los traficantes de migrantes en asociación con terceros países e intensificar la apertura de vías legales a la UE, la UE también necesita mejorar su respuesta al empleo ilegal, motor de la migración irregular y fuente de explotación y abuso. Para ello, es necesario garantizar una aplicación y un cumplimiento más eficaces de la Directiva sobre sanciones a los empleadores, el instrumento más importante de que disponemos y cuyo potencial aún no se ha aprovechado plenamente.

El nivel y el grado de aplicación de la Directiva varían en función del Estado miembro de que se trate. Si bien las diferencias en los distintos enfoques reflejan la flexibilidad que ofrece la Directiva, que permite a los Estados miembros aplicar las soluciones que mejor se adaptan a sus sistemas nacionales, también evidencian un uso general ineficiente de las normas sobre sanciones, medidas de protección e inspecciones para detectar a los empleadores abusivos y proteger a los migrantes de la explotación.

En un primer lugar, son ya posibles mejoras significativas intensificando la aplicación efectiva de las disposiciones clave existentes de la Directiva sobre sanciones a los empleadores. La Comisión anima a los Estados miembros a seguir las recomendaciones clave expuestas en la presente Comunicación. La Comisión promoverá un diálogo con las autoridades de los Estados miembros y diversas partes interesadas, en particular mediante la reactivación en 2021 de su Grupo de Expertos en Migración Irregular dedicado a la Directiva sobre sanciones a los empleadores. El trabajo de este grupo tendrá por objeto mejorar la identificación de buenas prácticas y su intercambio entre los Estados miembros, así como apoyarlos en la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Directiva de manera estructurada. A tal fin, la Comisión trabajará en estrecha cooperación con partes interesadas como las autoridades nacionales de trabajo e inmigración, los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil, los interlocutores sociales y las organizaciones internacionales. Cuando proceda, la Comisión recabará la experiencia de la Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado.

Al tiempo que apoya a los Estados miembros en sus esfuerzos de aplicación, la Comisión también supervisará continuamente la aplicación de la Directiva y se centrará en su cumplimiento efectivo. Tras la adopción de la presente Comunicación, la Comisión colaborará con las autoridades competentes de los Estados miembros para obtener información adicional sobre la aplicación de las obligaciones clave en materia de sanciones, inspecciones y protección de los derechos de los migrantes derivadas de la Directiva y para identificar posibles soluciones. Cuando proceda, la Comisión incoará procedimientos de infracción.

A finales de 2022, la Comisión aplicará las medidas presentadas en la presente Comunicación e informará sobre los resultados conseguidos en el próximo informe de aplicación previsto para 2024 a más tardar. A la luz de los avances logrados a través de las recomendaciones recogidas en la presente Comunicación y del impulso renovado a la aplicación y la ejecución, y teniendo en cuenta la evolución de la situación por lo que respecta al empleo ilegal y la vigencia de la respuesta que siga dando la Directiva a la misma, la Comisión pasará a estudiar si es necesario modificar el marco jurídico existente.

CUADROS

Cuadro 1:     Sanciones económicas

Cuadro 2:     Sanciones penales

Cuadro 3: Inspecciones realizadas por los Estados miembros en 2019

Cuadro 4: Inspecciones realizadas por los Estados miembros en 2020

(1)

COM(2020) 609 final.

(2)

COM(2021) 591.

(3)

La Resolución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa al trabajo decente y la economía informal (2002) define la «economía informal» como el «conjunto de actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que, tanto en la legislación como en la práctica, están insuficientemente contempladas por sistemas formales o no lo están en absoluto».

(4)

Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017), p. 10.

(5)

Evaluación de la amenaza de la delincuencia grave y organizada en la UE en 2021 (Europol).

(6)

Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017), p. 14.

(7)

En relación con el empleo informal, el informe de la Organización Internacional del Trabajo «Defining and measuring informal employment» (Definición y medición del empleo informal) (2005) hace referencia al empleo no convencional, atípico, alternativo, irregular y precario.

(8)

Ficha informativa de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), «Overview of the informal economy in the EU» (Resumen de la economía informal en la UE), https://www.ilo.org/budapest/WCMS_751319/lang--en/index.htm .

(9)

El Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017) puso de manifiesto que, por lo que se refiere al género, sobre la base de las estadísticas facilitadas por once Estados miembros participantes en el estudio, eran principalmente hombres (del 69 % en Chipre al 100 % en Lituania y Eslovaquia) quienes trabajaban ilegalmente en los Estados miembros que facilitaron datos.

(10)

Directiva 2009/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular (DO L 168 de 30.6.2009, p. 24).

(11)

El marco de la UE en materia de migración [Directiva relativa al permiso único (2011/98/UE), Directiva sobre la tarjeta azul UE (2009/50/CE), Directiva relativa a los trabajadores temporeros (2014/36/UE ), Directiva sobre los estudiantes y los investigadores (2016/801/UE) y Directiva sobre residentes de larga duración (2003/109/CE)] facilita normas que garantizan la igualdad de trato de los nacionales de terceros países con respecto de los nacionales de los Estados miembros en los que residen por lo que se refiere, entre otras cosas, a las condiciones de trabajo, la salud y la seguridad en el lugar de trabajo, la formación profesional y los servicios de asesoramiento.

(12)

COM(2014) 286 final; en ella se puso de manifiesto que, si bien todos los Estados miembros prohíben el empleo ilegal y han establecido sanciones económicas, administrativas o penales, hay que señalar lagunas, fragmentación y discrepancias; la severidad de las sanciones varió considerablemente, lo que hizo necesario evaluar en mayor medida la proporcionalidad y el carácter disuasorio. Hizo patente que había margen de mejora en todos los ámbitos que ofrecen protección, incluidas las demandas contra los empleadores, los mecanismos de reclamación y el acceso a la información. También puso de manifiesto que se necesitaban esfuerzos sustanciales para mejorar las inspecciones y su priorización mediante la identificación sistemática de los sectores en situación de riesgo.

(13)

Los Estados miembros aportaron información sobre la aplicación de la Directiva a través de un cuestionario elaborado por la Comisión.

(14)

Agencia de los Derechos Fundamentales, «Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive» (2021), disponible en: https://fra.europa.eu/en/publication/2021/employers-sanctions-against-exploitation.

(15)

Letonia.

(16)

Las sanciones de Bulgaria pueden oscilar entre tres y 92 veces el salario mínimo mensual (de 2 000 a 60 000 BGN).

(17)

En Chequia, las sanciones pueden oscilar entre cinco y 700 veces el salario mínimo mensual (de 50,000 CZK a 10,000,000 CZK).

(18)

Bélgica, Bulgaria, Estonia, Grecia, España, Francia, Croacia, Italia, Chipre, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Países Bajos, Austria, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia y Suecia.

(19)

Chequia, Alemania, Letonia, Malta, Polonia, Portugal y Finlandia.

(20)

Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017), p. 30.

(21)

Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, «Explotación laboral grave: trabajadores que emigran a la UE o se desplazan dentro de esta» (2015), pp. 18-19.

(22)

La biblioteca virtual de la Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado puede consultarse a través de: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1495&langId=es.

(23)

Bélgica, Chequia, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Italia, Chipre, Malta, Países Bajos, Austria, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia y Suecia.

(24)

Artículo 9 de la Directiva sobre sanciones a los empleadores: cuando la infracción sea intencionada y se haya cometido de forma persistente, implique a un número importante de nacionales de terceros países o de menores, las condiciones de trabajo sean abusivas o el nacional de un tercer país sea víctima de la trata de seres humanos.

(25)

Agencia de los Derechos Fundamentales, «Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive» (Protección de los migrantes en situación irregular de la explotación laboral: papel de la Directiva de sanciones a los empleadores) (2021), p. 35.

(26)

Alemania, España, Francia, Lituania, Austria, Polonia, Rumanía, Eslovaquia y Suecia.

(27)

Bélgica, Grecia, Francia, Hungría, Croacia, Países Bajos, Eslovenia y Eslovaquia.

(28)

Solo cinco Estados miembros (Bélgica, Grecia, Francia, Croacia y los Países Bajos) notificaron la aplicación de esta medida en el período 2012-2019.

(29)

Hungría, Eslovenia y Eslovaquia

(30)

Bulgaria, Chipre, Francia, Países Bajos, Portugal y Rumanía.

(31)

Información facilitada por la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y la Plataforma para la Cooperación Internacional para Migrantes Indocumentados (PICUM) como parte de las consultas específicas

(32)

Información facilitada por la Plataforma para la Cooperación Internacional para Migrantes Indocumentados (PICUM) como parte de las consultas específicas

(33)

 Ejemplo presentado por la Confederación Europea de Sindicatos (CES) en el contexto de las consultas específicas.

(34)

Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO L 348 de 24.12.2008, p. 98).

(35)

Austria, Bélgica, Chequia, Estonia, España, Francia, Lituania, Luxemburgo, Letonia, Malta, Eslovaquia y Eslovenia.

(36)

Por ejemplo, Croacia, Chipre, Portugal y Eslovaquia.

(37)

Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017), p. 36.

(38)

Información facilitada por la Plataforma para la Cooperación Internacional para Migrantes Indocumentados (PICUM) y la Confederación Europea de Sindicatos (CES) como parte de las consultas específicas

(39)

Solo Malta exige que el nacional de un tercer país esté presente personalmente para presentar una denuncia.

(40)

En Bulgaria, Chipre, Estonia, Malta, Eslovaquia, Finlandia y Suecia se requiere la autorización del nacional del tercer país para actuar en su nombre.

(41)

Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión marco 2001/220/JAI del Consejo (DO L 315 de 14.11.2012, p. 57).

(42)

En virtud de la Directiva sobre los derechos de las víctimas, los derechos se aplican a las víctimas de manera no discriminatoria, independientemente de su situación en materia de residencia.

(43)

Plataforma para la Cooperación Internacional para Migrantes Indocumentados (PICUM), «Un trabajador es un trabajador: Cómo asegurar que los trabajadores migrantes indocumentados puedan acceder a la justicia», (2020), pp. 21-22.

(44)

Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Chequia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal y España.

(45)

Bélgica, Bulgaria, Chipre, Chequia, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal y España.

(46)

Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017).

(47)

Agencia de los Derechos Fundamentales, «Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive» (Protección de los migrantes en situación irregular de la explotación laboral: papel de la Directiva sobre sanciones a los empleadores (2021) p. 12.

(48)

Ídem p. 5.

(49)

Según la información de que dispone la Agencia de los Derechos Fundamentales, todos los Estados miembros de la UE excepto Italia, Malta, Eslovenia y Finlandia.

(50)

En varios Estados miembros, como Bulgaria, Chipre, Alemania, Grecia, España, Francia, Hungría, Italia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia y Rumanía, el nacional de un tercer país en situación irregular se asimila a un empleado legal cuando se aplica un salario mínimo.

(51)

Por ejemplo, Alemania y Austria.

(52)

Información facilitada por la Confederación Europea de Sindicatos (CES).

(53)

Como cambiar la estructura empresarial o cerrar la empresa y trasladar sus activos sin declarar oficialmente la quiebra, o simplemente negarse a pagar.

(54)

A menudo, el Estado recupera en primer lugar los impuestos y las cotizaciones a la seguridad social que se adeuden, incluso si esto significa que el trabajador no recibe su remuneración.

(55)

Solo Bélgica, Grecia y Francia han notificado estos mecanismos - Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017).

(56)

Artículo 13, apartado 4, de la Directiva.

(57)

Artículo 6, apartado 5, de la Directiva.

(58)

El permiso de residencia temporal se concede por seis meses en Chipre, Hungría, Italia, Rumanía y Suecia (renovable), por un año en Alemania y Croacia y por tres meses en Eslovaquia (renovable).

(59)

Estonia, Finlandia, Alemania, Polonia, Rumanía, Eslovenia y Suecia.

(60)

Agencia de los Derechos Fundamentales, «Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive» (Protección de los migrantes en situación irregular de la explotación laboral: papel de la Directiva sobre sanciones a los empleadores (2021).

(61)

Chequia, Alemania, Francia, Polonia y Suecia.

(62)

Informe de síntesis de la Red Europea de Migración «Empleo irregular de nacionales de terceros países en la Unión Europea» (2017), p. 20.

(63)

Ídem p. 14-15.

(64)

Chequia, Estonia, Lituania, Malta y Rumanía.

(65)

Portugal solo informa sobre los sectores de riesgo (agricultura/silvicultura/pesca, construcción y servicios de hostelería).

(66)

Bélgica, Chequia, Alemania, Grecia, España, Croacia, Hungría, Italia, Lituania, Malta, Polonia, Rumanía y Finlandia.

(67)

Información facilitada por la Confederación Europea de Sindicatos (CES) en las consultas específicas y por representantes de los Estados miembros en la reunión de los puntos de contacto nacionales para el tráfico ilícito de migrantes en febrero de 2021.

(68)

Ídem.

(69)

Se basa en un documento de política interna de la policía nacional y en un memorando de entendimiento compartido con el Parlamento neerlandés.

(70)

Artículo 14 de la Directiva.

(71)

Artículo 16, apartado 2, de la Directiva.