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Document 52019DC0186

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Cómo legislar de manera más eficiente en política social: determinación de los ámbitos en los que debe recurrirse más a la votación por mayoría cualificada

COM/2019/186 final

Estrasburgo, 16.4.2019

COM(2019) 186 final

ANEXOS

de la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Cómo legislar de manera más eficiente en política social:

determinación de los ámbitos en los que debe recurrirse más a la votación por mayoría cualificada


Anexo 1:    Panorama histórico

Los Tratados de la UE confieren una misión social a la UE. Esto ha sido así desde los inicios, si bien el desarrollo de legislación específica de la UE ha sido gradual: la política social, en un sentido amplio, comenzó siendo un medio para garantizar la integración del mercado y ha evolucionado hasta convertirse en un modo de conseguir resultados de cariz social como fines en sí mismos. A lo largo de los sesenta años de integración europea, la política social ha cobrado cada vez más importancia para la UE, como se refleja en cada revisión de los Tratados.

En virtud del Tratado de Roma (1957), la mayor parte de las competencias en materia de política social permaneció al margen del ámbito de actuación de la Comunidad, que se limitaba a fomentar una estrecha cooperación entre Estados miembros con el apoyo del Fondo Social Europeo. La Comisión podía emitir dictámenes sobre la salud y la seguridad en el trabajo. El Tratado estableció la libre circulación de trabajadores y la obligación de adoptar medidas para coordinar la seguridad social. En estos ámbitos, las decisiones se tomaban por unanimidad en el Consejo, sin que el Parlamento desempeñara ningún papel.

La política social evolucionó con el Acta Única Europea de 1986, que permitió adoptar requisitos mínimos en materia de salud y seguridad de los trabajadores, para lo cual el Consejo se pronunciaba por mayoría cualificada en colaboración con el Parlamento.

Los ámbitos de actuación de la UE en la política social se ampliaron en 1992 con el Protocolo sobre la política social del Tratado de Maastricht y se han mantenido esencialmente igual desde entonces. El Protocolo sobre la política social preveía la votación por mayoría cualificada en cuanto a:

-las condiciones de trabajo;

-la información y la consulta a los trabajadores;

-la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y

-la integración de las personas excluidas del mercado laboral.

Este acto disponía que el Consejo votara por unanimidad las cuestiones relativas a:

-la seguridad social y la protección social de los trabajadores;

-la protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral;

-la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión, y

-las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residieran legalmente en el territorio de la UE.

En estos últimos ámbitos, el Parlamento debía ser consultado (lo que ahora constituye el procedimiento legislativo especial). El Protocolo excluía específicamente:

-las remuneraciones;

-el derecho de asociación y sindicación;

-el derecho a la huelga, y

-el derecho de cierre patronal.

El Protocolo se integró en el Tratado de Ámsterdam en 1997, de modo que sus disposiciones se volvieron aplicables a todos los Estados miembros y sentaron las bases del actual título X del TFUE. Así se constituyó una nueva base jurídica para luchar contra la discriminación, que permanece inalterada hoy en día: el artículo 13 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (el actual artículo 19, apartado 1, del TFUE) establecía que el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podía adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad u orientación sexual.

En 2001, el Tratado de Niza introdujo dos nuevos ámbitos de cooperación en su artículo 137 [el actual artículo 153, apartado 1, letras j) y k), del TFUE], que otorgaban competencias a la Unión para apoyar y completar la acción de los Estados miembros en los ámbitos de:

-la lucha contra la exclusión social, y

-la modernización de los sistemas de protección social.

El Tratado no preveía la competencia de adoptar directivas que establecieran normas mínimas en estos ámbitos 1 ni tampoco alteraba ninguno de los requisitos de unanimidad vigentes en el ámbito de la política social, pero introdujo una cláusula pasarela específica (actualmente recogida en el artículo 153, apartado 2, del TFUE).

En el Tratado de Lisboa (que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009) se estableció como objetivo de la Unión lograr una economía social de mercado altamente competitiva. La adopción de medidas relativas a la coordinación de la seguridad social en el contexto de la libre circulación de los trabajadores (artículo 48 del TFUE) pasó a someterse a votación por mayoría cualificada y al procedimiento legislativo ordinario, en lugar de a votación por unanimidad.

Los requisitos de la unanimidad y la consulta al Parlamento se mantuvieron en los siguientes ámbitos [actualmente contemplados en el artículo 153, apartado 1, letras c), d), f) y g), y el artículo 19 del TFUE]:

-la seguridad social y la protección social de los trabajadores (al margen de las situaciones transfronterizas);

-la protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral;

-la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión;

-las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión, y

-las medidas para luchar contra la discriminación.

Al mismo tiempo, en el artículo 48, apartado 7, del TUE se introdujo la cláusula pasarela general, lo que dio lugar a la posibilidad de pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada o del procedimiento legislativo especial al ordinario en ámbitos que no estuvieran sujetos a la cláusula pasarela específica, tales como la lucha contra la discriminación y la seguridad social y la protección social de los trabajadores.



Anexo 2:    Actos jurídicos propuestos en el ámbito social, 2014-2019

Esta Comisión ha presentado veintisiete propuestas jurídicas destinadas a modernizar la economía social de mercado de la UE y a obtener una «triple A social» para Europa. Se ha llegado a un acuerdo respecto a veinticuatro de ellas y las tres restantes son aún objeto de debate.

N.º

Título abreviado

Publicación

1

Reglamento (UE) 2015/779, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1304/2013 en lo que se refiere al importe de la prefinanciación inicial adicional abonada para los programas operativos apoyados por la Iniciativa de Empleo Juvenil

DO L 126 de 21.5.2015, p. 1

2

Recomendación del Consejo sobre la integración de los desempleados de larga duración en el mercado laboral

DO C 67 de 20.2.2016, p. 1

3

Decisión (UE) 2015/1848 del Consejo, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros para 2015

DO L 268 de 15.10.2015, p. 28

4

Decisión (UE) 2016/1838 del Consejo, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros en 2016

DO L 280 de 18.10.2016, p. 30

5

Directiva (UE) 2017/2398, por la que se modifica la Directiva 2004/37/CE relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo

DO L 345 de 27.12.2017, p. 87

6

Recomendación del Consejo relativa al Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente y por la que se deroga la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2008 relativa a la creación del Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente

DO C 189 de 15.6.2017, p. 15

7

Recomendación del Consejo relativa a Itinerarios de mejora de las capacidades: Nuevas oportunidades para adultos

DO C 484 de 24.12.2016, p. 1

8

Directiva (UE) 2017/159, por la que se aplica el Acuerdo relativo a la aplicación del Convenio sobre el trabajo en la pesca de 2007 de la Organización Internacional del Trabajo, celebrado el 21 de mayo de 2012 entre la Confederación General de Cooperativas Agrarias de la Unión Europea (Cogeca), la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) y la Asociación de las Organizaciones Nacionales de Empresas Pesqueras de la Unión Europea (Europêche)

DO L 25 de 31.1.2017, p. 12

9

Directiva (UE) 2018/957, que modifica la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios

DO L 173 de 9.7.2018, p. 16

10

Reglamento (UE) 2017/2305, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 por lo que respecta a la modificación de los recursos destinados a la cohesión económica, social y territorial y de los recursos destinados al objetivo de inversión en crecimiento y empleo y al objetivo de cooperación territorial europea

DO L 335 de 15.12.2017, p. 1

11

Directiva (UE) 2018/131, por la que se aplica el Acuerdo celebrado entre las Asociaciones de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) para modificar la Directiva 2009/13/CE de conformidad con las enmiendas de 2014 al Convenio sobre el Trabajo Marítimo de 2006, aprobadas el 11 de junio de 2014 por la Conferencia Internacional del Trabajo

DO L 22 de 26.1.2018, p. 28

12

Recomendación del Consejo relativa al Marco Europeo para una formación de Aprendices de Calidad y Eficaz

DO C 153 de 2.5.2018, p. 1

13

Decisión (UE) 2018/646, relativa a un marco común para prestar mejores servicios en materia de capacidades y cualificaciones (Europass) y por la que se deroga la Decisión n.º 2241/2004/CE

DO L 112 de 2.5.2018, p. 42

14

Decisión (UE) 2018/1215 del Consejo, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros

DO L 224 de 5.9.2018, p. 4

15

Reglamento (UE) 2019/128, por el que se crea un Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop) y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 337/75 del Consejo

DO L 30 de 31.1.2019, p. 90

16

Reglamento (UE) 2019/127, por el que se crea la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound) y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 1365/75 del Consejo

DO L 30 de 31.1.2019, p. 74

17

Reglamento (UE) 2019/126, por el que se crea la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA) y se deroga el Reglamento (CE) n.º 2062/94 del Consejo

DO L 30 de 31.1.2019, p. 58

18

Directiva (UE) 2019/130, por la que se modifica la Directiva 2004/37/CE relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo

DO L 30 de 31.1.2019, p. 112

19

Propuesta de Directiva relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros por lo que se refiere a los requisitos de accesibilidad de los productos y los servicios

COM(2015) 615  

20

Propuesta de Reglamento por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, y el Reglamento (CE) n.º 987/2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.º 883/2004

COM(2016) 815

21

Propuesta de Directiva relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo

COM(2017) 253

22

Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea

COM(2017) 797

23

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea la Autoridad Laboral Europea

COM(2018) 131

24

Propuesta de Recomendación relativa al acceso a la protección social para los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia

COM(2018) 132

25

Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 2004/37/CE, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo (lote III)

COM(2018) 171

26

Propuesta de Reglamento relativo al Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG)

COM(2018) 380

27

Propuesta de Reglamento relativo al Fondo Social Europeo Plus (FSE+)

COM(2018) 382

(1)      El ámbito de la seguridad social y la protección social de los trabajadores [artículo 153, apartado 1, letra c), del TFUE] se superpone con el ámbito de la modernización de los sistemas de protección social [artículo 153, apartado 1, letra k), del TFUE]. En tales casos, la letra k) establece una norma de prioridad por la que esta se entiende sin perjuicio de la letra c).
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Estrasburgo, 16.4.2019

COM(2019) 186 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Cómo legislar de manera más eficiente en política social:

determinación de los ámbitos en los que debe recurrirse más a la votación por mayoría cualificada


1.Introducción

La dimensión social de la Unión Europea está consagrada en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE), el cual pone de relieve la finalidad de la Unión de, entre otros aspectos, promover el bienestar de sus pueblos, obrar en pro del desarrollo sostenible y de una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, luchar contra la exclusión social y la discriminación y fomentar la igualdad entre mujeres y hombres.

En este contexto, la Unión debe apoyar y complementar las políticas sociales de los Estados miembros, así como garantizar unas condiciones de competencia equitativas, una convergencia al alza en el empleo y el rendimiento social, y un mercado único y una unión económica y monetaria que funcionen correctamente. La legislación, coordinación de políticas y financiación a nivel de la UE han logrado un progreso tangible a lo largo de los últimos sesenta años (véase el anexo 1).

Con un trasfondo de cambios en nuestras sociedades y en los mercados laborales, así como de nuevas oportunidades y desafíos que plantean la globalización, la digitalización, la mitigación del cambio climático y la adaptación a este cambio, la evolución de los modelos de trabajo, las migraciones y el envejecimiento demográfico, las cuestiones sociales se encuentran entre las principales preocupaciones de los ciudadanos de la UE. En respuesta a ello, la Comisión Europea propuso un programa integral de iniciativas destinadas a renovar y modernizar el acervo social de la UE 1 y los dirigentes de la UE se comprometieron, asimismo, en marzo de 2017, a seguir trabajando en pos de una Europa social 2 .

La proclamación del pilar europeo de derechos sociales en noviembre de 2017 supuso un gran avance. El pilar europeo de derechos sociales 3 , propuesto por la Comisión y proclamado junto con el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, ofrece una orientación renovada para afrontar los retos actuales y futuros. A escala de la UE ya se han emprendido varias iniciativas para consolidar el pilar y modernizar los derechos de los ciudadanos en un mundo que se transforma a gran velocidad 4 , de modo que se contribuya al logro de los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas.

En una época caracterizada por los cambios rápidos, en ocasiones bruscos, cobra más importancia que nunca que la UE, junto con los Estados miembros, pueda elaborar respuestas políticas eficaces con celeridad. Esto implica una toma de decisiones eficiente con la que la UE pueda cumplir sus promesas en lo que se refiere a apoyar y complementar las políticas nacionales, afrontar los retos emergentes de manera oportuna, aprovechar al máximo las oportunidades que brindan tales cambios, defender los intereses colectivos de la Unión y proteger a los ciudadanos de la UE.

Como anunciaba el presidente Juncker en su discurso sobre el estado de la Unión de septiembre de 2018, es conveniente evaluar el marco para la toma de decisiones en la UE establecido en los Tratados respecto a distintos ámbitos políticos clave, a fin de garantizar que la UE pueda utilizar todas las herramientas de que dispone y maximizar su valor añadido.

Así, la presente Comunicación forma parte del compromiso más amplio que ha adquirido esta Comisión en lo referente a estudiar formas de lograr que la toma de decisiones sea más eficiente, para lo cual determina ámbitos en los que pueda utilizarse en mayor medida la votación por mayoría cualificada 5 , como hizo en Comunicaciones anteriores sobre política exterior y de seguridad común 6 , fiscalidad 7 , y energía y clima 8 .

Cabe señalar además que, durante cerca de tres décadas, la gran mayoría de decisiones en el ámbito de la política social se han tomado con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, según el cual el Consejo (que decide por mayoría cualificada) y el Parlamento Europeo actúan como colegisladores en pie de igualdad (véase la sección siguiente). Por consiguiente, la elaboración de políticas de la UE en asuntos sociales es muy distinta a la de los otros ámbitos, en particular la fiscalidad y la política exterior y de seguridad común, donde la unanimidad sigue siendo la norma.

Otra particularidad es que la Comisión debe consultar a los interlocutores sociales antes de presentar propuestas en el ámbito de la política social 9 . Asimismo, los interlocutores sociales pueden negociar acuerdos susceptibles de aplicarse de manera autónoma con arreglo a las prácticas nacionales o aplicarse a petición suya a nivel de la UE con arreglo a una decisión del Consejo 10 . 

2.El marco actual de la UE para la toma de decisiones en la política social

El acervo en materia de política social comprende ciento veinticinco actos jurídicos que abarcan ámbitos como la igualdad entre mujeres y hombres, la movilidad laboral, los derechos de los trabajadores desplazados, la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores, las condiciones laborales, y la información y consulta de los trabajadores. Durante la Comisión Juncker, se han presentado veintisiete propuestas de actos jurídicos en materia de política social y, hasta la fecha, se ha llegado a un acuerdo sobre veinticuatro (véase el anexo 2).

Buena parte del acervo en materia de política social se ha adoptado mediante la votación por mayoría cualificada y el procedimiento legislativo ordinario. Además, los acuerdos de los interlocutores sociales aplicados a nivel de la UE han desempeñado un papel señalado en el desarrollo del acervo social de la UE. En ciertos ámbitos, se han adoptado actos por unanimidad, como por ejemplo, los primeros actos jurídicos relativos a la coordinación de los sistemas de seguridad social 11 y la lucha contra la discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

Con todo, un número reducido de ámbitos de la política social debe someterse aún a votación por unanimidad en el Consejo y al procedimiento legislativo especial, en el cual el Parlamento Europeo no actúa como colegislador. Dichos ámbitos son los siguientes:

·la lucha contra la discriminación (artículo 19, apartado 1, del TFUE);

·la seguridad social y la protección social de los trabajadores (al margen de las situaciones transfronterizas) [artículo 153, apartado 1, letra c), del TFUE];

·la protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral [artículo 153, apartado 1, letra d), del TFUE];

·la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios [artículo 153, apartado 1, letra f), del TFUE], y

·las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la UE [artículo 153, apartado 1, letra g), del TFUE].

Al margen de que algunos aspectos de dichos ámbitos políticos puedan repercutir en el equilibrio financiero de los sistemas nacionales de protección social, no hay ninguna lógica particular detrás del hecho de que, tras las sucesivas revisiones de los Tratados, estos pocos ámbitos aún se sometan a votación por unanimidad y al procedimiento legislativo especial, en especial si se comparan con otras materias que ya se someten a votación por mayoría cualificada.



Gráfico 1. Acervo en materia de política social: voto por unanimidad y por mayoría cualificada, ilustrado con ejemplos de actos jurídicos vigentes