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Document 52019DC0008

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO Y AL CONSEJO Hacia una toma de decisiones más eficiente y democrática en materia de política fiscal de la UE

COM/2019/8 final

Estrasburgo, 15.1.2019

COM(2019) 8 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Hacia una toma de decisiones más eficiente y democrática en materia de política fiscal de la UE


1.Introducción

La fiscalidad es fundamental para el funcionamiento de nuestra sociedad y un instrumento clave de política pública en todos los niveles de gobernanza. Para las administraciones es la principal fuente de ingresos, y su papel es central a la hora de garantizar una economía eficiente y estable en una sociedad justa e integradora. De ahí que las medidas de coordinación, aproximación u organización de las legislaciones nacionales en materia fiscal sean un instrumento político importante en la UE, dentro de los límites fijados por los Tratados y en consonancia con el principio de subsidiariedad. Por eso, ya en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (1957) se sentaban las bases jurídicas para este tipo de medidas como elemento necesario para la integración europea. En un principio, la política fiscal de la UE se centró principalmente en eliminar obstáculos al mercado único 1 y prevenir falseamientos de la competencia. A ello debemos éxitos tales como la legislación que reduce al mínimo la doble imposición para las empresas transfronterizas 2 , decisivos para la construcción del mercado interior.

Durante muchos años, la legislación fiscal ha estado estrechamente vinculada a la soberanía nacional debido a su papel a la hora de decidir sobre ingresos, presupuestos y políticas nacionales. Los Estados miembros han defendido dicha soberanía y considerado la toma de decisiones por unanimidad, con la consiguiente posibilidad de veto, como medio de protegerla. El resultado es que los Tratados mantienen la norma general de que, sobre propuestas en materia fiscal, el Consejo decida por unanimidad antes de que puedan adoptarse para toda la UE, requisito más idóneo para una Unión más pequeña y con un grado limitado de integración, una economía más tradicional y menos desafíos transfronterizos, que para la Unión de hoy en día.

En la UE y en el mundo en general, han surgido nuevos retos que ponen de manifiesto los límites de la unanimidad en la política fiscal tanto europea como nacional. En la UE más grande, moderna e integrada de hoy en día, ya no funciona un planteamiento puramente nacional de la fiscalidad, y la unanimidad no es un medio ni práctico ni eficaz de tomar decisiones. Los intereses nacionales y comunes están entrelazados. La creciente movilidad de empresas y ciudadanos implica que las decisiones fiscales de un Estado miembro pueden afectar significativamente a los ingresos de los demás y a su margen para tomar sus propias decisiones de política fiscal. La globalización y la digitalización han creado retos comunes que exigen soluciones comunes. Presiones competitivas externas tales como la reciente reforma fiscal en Estados Unidos obligan a los Estados miembros a actuar juntos para proteger los intereses de la Unión reforzando la competitividad del sistema fiscal de la UE. Una actuación coordinada de la UE en materia fiscal es fundamental para proteger los ingresos de los Estados miembros y garantizar un entorno fiscal justo para todos. Para seguir el ritmo de un entorno en rápida evolución como el actual, la política fiscal de la UE debe ser capaz de reaccionar y adaptarse con rapidez. Ahora bien, eso no es posible con la unanimidad como regla. Problemas sobre los cuales quizá fuera posible otrora deliberar durante años requieren hoy solucionarse en cuestión de meses. La magnitud de los retos a los que se enfrentan actualmente los Estados miembros es tal que no debe permitirse a un único Estado miembro bloquear decisiones importantes.

La fiscalidad es la última política de la UE en la cual las decisiones se toman exclusivamente por unanimidad. A lo largo de 30 años de cambios en el Tratado, los procedimientos de decisión en otros campos han evolucionado en respuesta a transformaciones económicas, medioambientales, sociales y tecnológicas, y los resultados han sido claros. El voto por mayoría cualificada es de rigor hoy día incluso en políticas no menos delicadas que la fiscal 3 . Pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada en otras materias no fue algo que los Estados miembros aceptaran de buen grado. Pero lo hicieron porque se dieron cuenta de que la UE necesitaba herramientas de decisión eficaces para responder con eficiencia a los retos de la actualidad y materializar los beneficios del mercado único y de la Unión Económica y Monetaria en general. Sin ese cambio no hubieran sido posibles algunos de los logros más importantes de la integración europea en las últimas décadas.

Aunque en determinadas políticas los Tratados originales contemplan la toma de decisiones por mayoría cualificada, el voto por mayoría cualificada solo se aplicó de manera efectiva, cuando era posible, a partir de la segunda mitad de la década de 1980. El paso a la mayoría cualificada para la mayoría de las decisiones relacionadas con el mercado único, consecuencia del Acta Única Europea de 1986, actuó como principal catalizador para la culminación de ese emblemático proyecto y generó en la Comunidad una dinámica nueva, que arrojó resultados sin precedentes.

La única excepción que aún persiste hoy en día impide avanzar hacia la consecución de los objetivos políticos de la UE y la plena realización del mercado único. Ha llegado el momento de alinear la toma de decisiones en materia de legislación fiscal con la de otras áreas de igual importancia.

Además, la fiscalidad es uno de los pocos ámbitos en los que las decisiones siguen adoptándose a través de un procedimiento legislativo especial. Hoy en día, y desde 1958, el Consejo adopta las iniciativas de la UE sobre fiscalidad a propuesta de la Comisión; el Parlamento Europeo tiene una función meramente consultiva. Excluir al Parlamento Europeo, elegido por sufragio directo, de la toma de decisiones en un ámbito tan importante como el de la fiscalidad es incompatible con los objetivos democráticos de la Unión. Pasar al procedimiento legislativo ordinario acabaría con este déficit democrático.

Desde el principio del mandato actual, la Comisión ha abogado por un sistema fiscal europeo más justo y eficiente. Los Estados miembros han acordado una serie de nuevas normas avanzadas para proteger sus recursos en toda la UE contra la elusión del impuesto de sociedades y al mismo tiempo garantizar un entorno más justo y estable para las empresas.

En este contexto, en sus discursos sobre el estado de la Unión de 2017 y 2018 4 , el presidente Juncker propuso pasar al voto por mayoría cualificada en determinados temas fiscales:

«Cuando se aborden cuestiones importantes relacionadas con el mercado único, quiero que el Consejo pueda adoptar las decisiones por mayoría cualificada más fácilmente y con mayor frecuencia, con una participación equitativa del Parlamento Europeo. Para ello no es necesario modificar los Tratados. Existen las denominadas “cláusulas pasarela” en los Tratados vigentes, que nos permiten recurrir al voto por mayoría cualificada en determinados casos —siempre que así lo decida el Consejo Europeo por unanimidad.

Soy también totalmente partidario de recurrir a la votación por mayoría cualificada en las decisiones relativas a la base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades, al IVA, a un régimen tributario justo para la industria digital y al impuesto sobre las transacciones financieras». 

De ahí que la presente Comunicación no plantee cambio alguno en la atribución de competencias de la UE en materia fiscal. Tampoco se trata de pasar a un sistema de tipos armonizados del impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto de sociedades en toda la UE. La Comunicación tan solo busca modificar el modo en que la UE ejerce sus competencias en el área de la fiscalidad. En particular, la Comunicación fija una hoja de ruta para alcanzar este objetivo. De este modo se espera propiciar un amplio debate político y aportar ideas a los líderes de la UE de cara a las próximas elecciones europeas. A la vista de esos debates y partiendo de las prioridades para los próximos años, la Comisión decidirá qué propuestas concretas deben presentarse.

2.¿Por qué hay que cambiar?

2.1 Una política fiscal mejor para un mercado único más fuerte y competitivo

La unanimidad impide que la fiscalidad materialice todas sus posibilidades a la hora de ayudar a preservar y profundizar el mercado único y apoyar un crecimiento integrador en todos los países. La fiscalidad es fundamental para crear un mercado único fuerte y dinámico, que apoye a las empresas, atraiga a los inversores y pueda competir con los mercados mundiales más poderosos. Por su influencia en las decisiones de expansión, inversión y empleo que toman las empresas, la fiscalidad es fundamental para el crecimiento y el empleo. Además, es clave a la hora de garantizar justicia social para los ciudadanos e igualdad de condiciones para las empresas en la UE. Así, en un sondeo reciente del Eurobarómetro 5 , tres cuartas partes de las personas encuestadas citan la lucha contra el fraude fiscal como área de actuación prioritaria para la UE.

Sin embargo, y pese al impacto positivo que podría tener, la política fiscal de la UE no llega a concretar todo su potencial. Bien es cierto que, dentro del mercado único, empresas y consumidores cuentan con un conjunto de normas y reglamentaciones comunes y sin frontera alguna. Dentro de la Unión Monetaria Europea, la moneda única facilita la actividad económica. Pero la fiscalidad tanto directa como — aunque en menor medida— indirecta siguen fragmentadas en 28 legislaciones nacionales diferentes. Al no actuar contra esa fragmentación, los Estados miembros imponen enormes costes de cumplimiento a las empresas de la UE, sobre todo las pymes, y hacen que el mercado único sea menos atractivo para inversores de todo el mundo.

A lo largo de los años, la unanimidad ha impedido avanzar sobre iniciativas fiscales importantes y necesarias para reforzar el mercado único e impulsar la competitividad de la UE. 

Por ejemplo, la base imponible consolidada común del impuesto de sociedades (BICCIS) se propuso por vez primera en 2011 como régimen del impuesto de sociedades justo, moderno y beneficioso por las empresas de toda la UE. Relanzada en 2016, la BICCIS 6 haría posible una simplificación sin precedentes, facilitaría los negocios y la seguridad jurídica de las empresas y al mismo tiempo garantizaría que las multinacionales pagaran una parte equitativa de los impuestos, en proporción al lugar donde se generan sus beneficios. Y, sin embargo, la BICCIS sigue sobre la mesa de negociación en el Consejo, y los Estados miembros siguen tratando de alcanzar un acuerdo unánime sobre el futuro de la fiscalidad de las empresas.

La declaración de IVA normalizada es otra propuesta que habría mejorado radicalmente el entorno empresarial en el mercado único. Gracias a un sistema sencillo y armonizado de presentación de las declaraciones del IVA, la propuesta planteaba reducir la carga administrativa para las empresas transfronterizas en 15 000 millones de euros al año. Sin embargo, en su empeño por alcanzar la unanimidad, los Estados miembros llegaron a un resultado totalmente contrario al objetivo de simplificar. Al final, la Comisión tuvo que retirar la propuesta en 2016, lo que obliga a las empresas de la UE a cumplimentar 28 formularios diferentes de declaración del IVA.

El coste de la no actuación en política fiscal de la UE

El régimen definitivo del IVA contribuiría a subsanar el déficit recaudatorio anual del IVA debido a la evasión y la elusión fiscales, de 147 000 millones de euros 7 , , además de reducir el fraude del IVA, que cuesta al erario público en torno a 50 000 millones de euros al año 8 .

La base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades aumentaría a largo plazo la inversión en la UE en hasta un 3,4 % y permitiría un aumento del crecimiento de hasta un 1,2 % (equivalente a alrededor de 180 000 millones de euros 9 ).

El impuesto sobre las transacciones financieras (ITF) , propuesto por la Comisión en 2011 10 , generaría al año 57 000 millones de euros en nuevos ingresos.

El impuesto sobre servicios digitales, propuesto en 2018 como solución a corto plazo 11 , permitiría recaudar en la Unión alrededor de 5 000 millones de euros al año y contribuiría a evitar la fragmentación del mercado único 12 .

La unanimidad en materia fiscal también ha perjudicado a las prioridades políticas generales de la UE. La fiscalidad es igualmente fundamental para muchos de los proyectos más ambiciosos de la UE, como la Unión Económica y Monetaria, la Unión de Mercados de Capitales, el Mercado Único Digital, el marco de actuación en materia de clima y energía hasta el año 2030 o la economía circular. Por ejemplo, la propuesta de la Comisión de revisar la Directiva sobre la imposición de la energía 13 intentaba apoyar los objetivos de la UE en materia de medio ambiente, clima y energía contabilizando las emisiones de CO2 en el tipo impositivo aplicado a los combustibles. Este texto hubiera elevado al máximo el potencial que ofrecen los impuestos sobre la energía para cumplir los compromisos en materia de cambio climático y apoyar el crecimiento sostenible. Además, hubiera dado la vuelta a la paradójica situación de que los combustibles más contaminantes son a veces los menos gravados en Europa. Pero los Estados miembros no alcanzaron la unanimidad, y la propuesta terminó por retirarse para evitar un texto que se opusiera a los objetivos perseguidos. El resultado es que hoy en día el marco jurídico de la UE sobre fiscalidad de la energía sigue siendo contrario a las metas de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático, y el principio «quien contamina paga» no se aplica plenamente. Pero además, unos impuestos armonizados y dirigidos específicamente a las externalidades sociales y medioambientales negativas en el mercado único de la UE —como las de los sectores del transporte y la energía—, basados en los principios «el usuario paga» y «quien contamina paga», permitirían a la UE pasar a una economía más eficiente y sostenible. Esto pone de relieve el carácter contraproducente de la unanimidad en materia fiscal y demuestra una vez más la necesidad de cambio.

Pese a la unanimidad, en los últimos años ha habido importantes avances sobre política fiscal de la UE, aunque debidos en gran parte a la presión pública. Desde 2015 se ha acordado toda una serie de nuevas disposiciones legislativas que impulsan la transparencia fiscal 14 , la lucha contra el fraude fiscal 15 y el fraude al IVA 16 y reforman las normas del IVA aplicadas al comercio electrónico 17 . En el Consejo, los Estados miembros han colaborado para elaborar una lista negra común de territorios no cooperadores a efectos fiscales. Esto demuestra que los Estados miembros reconocen el valor de la actuación de la UE en materia fiscal y, cuando existe suficiente voluntad política, son capaces de llegar a un consenso.

Ahora bien, el impulso reciente a la fiscalidad viene dado en gran medida por la presión pública y por factores externos. A raíz de la crisis financiera y los escándalos fiscales aparecidos en los medios de comunicación 18 , los ciudadanos exigen impuestos más justos y eficaces y presionan a los Estados miembros para que introduzcan reformas muy necesarias. También llevan a los Estados miembros a responder con una actuación de la UE a novedades en la escena fiscal internacional tales como el proyecto del G-20 y la OCDE sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios (BEPS). Pero, cuando se trata de abordar eficazmente las deficiencias y avanzar hacia objetivos comunes, la política fiscal de la UE no puede depender de la indignación pública o de los planes de socios externos. Aún están pendientes de adopción propuestas fiscales de gran importancia que buscan mejorar la eficiencia del mercado único. El ritmo que debe seguir la política fiscal de la UE tiene que corresponderse con la ambición de los objetivos que apoya. Para configurar un marco fiscal orientado al futuro y responder con éxito ante nuevos desafíos, los Estados miembros deben poder adoptar las medidas adecuadas en el momento oportuno. Para que eso sea posible, hace falta un proceso de toma de decisiones más eficaz.

2.2 Soberanía compartida para proteger las soberanías fiscales nacionales

La fiscalidad está estrechamente ligada a la soberanía nacional. Al igual que los presupuestos, los Estados miembros consideran que los impuestos están directamente vinculados a opciones eminentemente políticas y que obligan a rendir cuentas ante los electorados nacionales. Las autoridades de los Estados miembros son totalmente responsables de la recaudación y el control de los impuestos en sus territorios para responder ante necesidades presupuestarias. Además, en una serie de ámbitos fundamentales, como el del suministro energético, los Estados miembros pueden considerar la fiscalidad como una cuestión de seguridad nacional. En ese sentido, algunos Estados miembros creen que la regla de la unanimidad garantiza el respeto de la soberanía nacional en materia fiscal frente a cualquier cambio no deseado que pueda decidirse en la UE. Hay quien teme que, sin la regla de la unanimidad, la UE vaya más allá de sus competencias y se entrometa en los tipos del impuesto de sociedades, del impuesto sobre la renta de las personas físicas o de otros gravámenes que no tienen nada que ver con el mercado único. Esos temores carecen de justificación.

Para que la política fiscal de la UE pueda concretar todo su potencial, ha llegado el momento de adaptar el proceso de toma de decisiones para que el Consejo pueda adoptar oportunamente medidas fiscales adecuadas para un mercado único con economías muy integradas. En un mundo de empresas móviles, actividades digitalizadas y activos intangibles, la política fiscal ya no puede gestionarse únicamente dentro de las fronteras nacionales. Hay nuevas amenazas a las bases imponible de los Estados miembros, como la competencia fiscal perjudicial y la planificación fiscal agresiva, que no pueden evitarse de manera unilateral. Cada vez es más obvio que la única manera de que los Estados miembros alcancen sus objetivos políticos y se defiendan frente a las amenazas a sus bases imponibles es trabajar juntos.

La coordinación de políticas fiscales en la UE puede proteger realmente la capacidad de los Estados miembros de actuar y alcanzar resultados, y, de ese modo, sus derechos soberanos. A consecuencia de las libertades del Tratado, los Estados miembros han puesto en común parte de su soberanía en materia fiscal. Pasar a la decisión por mayoría cualificada en modo alguno reduciría sus competencias en materia fiscal ni alteraría las competencias de la UE en este campo. Pero sí haría posible una toma de decisiones más eficaz a la hora de ejercer una soberanía compartida en la UE, que daría a los Estados miembros la capacidad necesaria para abordar los retos comunes, proteger sus ingresos, aplicar políticas fiscales favorables al crecimiento y defenderse frente a amenazas externas a sus bases imponibles. Por ejemplo, una actuación conjunta de la UE es la única manera de abordar los problemas transfronterizos del fraude al IVA, que cuesta a los erarios públicos 50 000 millones de euros al años, y la evasión y elusión fiscales, que se estima cuestan entre 50 000 y 70 000 millones de euros al año. De hecho, en el nuevo contexto internacional, la soberanía de los Estados miembros para actuar en el ámbito de la UE sobre cuestiones fiscales clave es a menudo más útil que su soberanía nacional individual.

Sin embargo, los Estados miembros vienen basando en la soberanía y la unanimidad sus argumentos para proteger determinados intereses nacionales en detrimento del mercado único. Esto les permite construir sus modelos económicos en torno al concepto de un sistema fiscal concebido para atraer determinadas actividades o consumidores: tipos muy bajos de los impuestos especiales sobre el tabaco y el alcohol, regímenes fiscales atractivos para empresas o grandes patrimonios, etc. En ocasiones, para proteger sus intereses en determinados ámbitos, los Estados miembros llegan a bloquear los avances sobre algunas cuestiones fiscales cuando un planteamiento colectivo permitiría avanzar más y protegería los intereses de la UE en general. Así, por ejemplo, la Directiva sobre fiscalidad del ahorro 19 tardó más de catorce años en adoptarse y otros dos en entrar en vigor. Una enmienda propuesta en 2008 20 para hacerla plenamente eficaz en la lucha contra la evasión fiscal fue bloqueada durante otros seis años. Es lógico preguntarse si una situación en la que un solo Estado miembro puede bloquear iniciativas deseadas por los 27 restantes es beneficiosa para la soberanía nacional de esos 27 Estados miembros.

La competencia fiscal no tiene en sí misma nada de malo. Pero, en algunos casos, también puede limitar el número de opciones políticas de que disponen todos los Estados miembros. Por ejemplo, las medidas fiscales tomadas en un Estado miembro para atraer bases imponibles móviles tales como las rentas del capital tienden a reducir el nivel de tributación de este tipo de ingresos en todos los Estados miembros. A menudo, para compensar esa reducción, los Estados miembros se ven obligados a subir los impuestos sobre bases impositivas menos móviles, como las rentas del trabajo o el consumo. El resultado es una mayor presión sobre los trabajadores, los consumidores y las empresas nacionales. Esto va en detrimento de la equidad de los sistemas fiscales de los Estados miembros y la orientación favorable al crecimiento de la UE en general. Por eso el voto por mayoría cualificada contribuiría a mitigar los efectos transfronterizos de la competencia fiscal.

La política fiscal de la UE no debe depender de una regla de unanimidad que pueda utilizarse de forma abusiva para defender intereses puramente nacionales a expensas del mercado único y las necesidades de los demás Estados miembros. Pasar al voto por mayoría cualificada permitiría a los Estados miembros controlar más eficazmente la parte de su soberanía que han puesto en común en interés del conjunto de la Unión y para lograr mejores resultados tanto colectivos como individuales.

2.3 Un proceso decisorio mejor para obtener decisiones mejores y una mayor legitimidad democrática

Pasar al voto por mayoría cualificada mejoraría la calidad de las decisiones del Consejo en materia fiscal. La unanimidad tiende a crear un cuádruple obstáculo a la eficiencia en la toma de decisiones.

En primer lugar, hace muy difícil llegar a un compromiso, pues basta un solo Estado miembro para impedir el acuerdo. En ese sentido, los Estados miembros a menudo desisten de negociar seriamente en el Consejo, porque saben que basta vetar cualquier resultado que no les guste. Esta «cultura de la unanimidad» a veces lleva a los Estados miembros, los ministros y las administraciones nacionales a centrarse en preservar sus sistemas nacionales, en lugar de buscar el compromiso necesario para salvaguardar los intereses generales de la UE. Esto explica por qué muchas propuestas en materia fiscal requieren años para que los Estados miembros alcancen el acuerdo, cuando no quedan simplemente bloqueadas en el Consejo sin debate alguno.

En segundo lugar, aun en caso de alcanzarse un acuerdo unánime en materia fiscal, este suele basarse en el mínimo común denominador, lo que limita sus efectos positivos para las empresas y los consumidores o complica su aplicación. Por ejemplo, la Directiva sobre facturación del IVA 21 se adoptó a costa de disparidades en materia de requisitos de facturación debidas a las opciones dejadas al arbitrio de los Estados miembros.

En tercer lugar, la unanimidad en materia fiscal ha tenido efectos no deseados en el proceso decisorio, ya que algunos Estados miembros pueden utilizar propuestas fiscales importantes como moneda de cambio de otras exigencias que puedan tener sobre cuestiones sin relación alguna con la fiscalidad o para presionar a la Comisión para que presente propuestas legislativas. Así ocurrió, por ejemplo, cuando algunos Estados miembros impidieron el acuerdo sobre la Directiva de lucha contra la elusión fiscal solicitando autorización para una inversión del sujeto pasivo del IVA.

Por último, la unanimidad en el ámbito de la fiscalidad es contraproducente. Las decisiones tomadas por unanimidad solo pueden revocarse por unanimidad. Esto a menudo lleva a los Estados miembros a mostrarse excesivamente cautos, lo que limita las ambiciones y debilita el resultado final. Los Estados miembros temen aceptar directivas que les impidan recaudar correctamente los impuestos o concedan ventajas no deseadas a otro Estado miembro, ya que, en tal caso, no podrán rectificar la legislación sin su acuerdo.

Hacer participar al Parlamento Europeo también reforzaría la toma de decisiones en materia fiscal. En años recientes, cuando cada seis meses los escándalos fiscales llenaban las primeras páginas, el Parlamento Europeo ha tenido un importante impacto en la política fiscal de la UE. A través de numerosos comités ad hoc, el Parlamento ha utilizado su calado político para impulsar una ambiciosa agenda favorable a la equidad fiscal. Sin embargo, con el procedimiento legislativo especial actualmente vigente en materia fiscal, el Parlamento Europeo no tiene derecho de voto. De ahí que la única herramienta que le permite influir en las decisiones fiscales de la UE sea la presión política. Pasar a la mayoría cualificada en el proceso legislativo ordinario permitiría al Parlamento Europeo contribuir plenamente a formular la política fiscal de la UE. El Parlamento Europeo, no sometido a presiones ni intereses nacionales, podría aportar una contribución original a las negociaciones fiscales, que reflejaría mejor las necesidades de la Unión en su conjunto. Un Parlamento Europeo que tuviera el mismo peso a la hora de decidir la configuración final de las iniciativas de política fiscal de la UE ayudaría a crear un ambiente propicio a que los Estados miembros negociasen con seriedad. En último término, pasar al voto por mayoría cualificada en el procedimiento legislativo ordinario podría dar lugar a resultados más eficaces, pertinentes y ambiciosos para la política fiscal de la UE.

3.¿Qué opciones ofrecen los Tratados de la UE para pasar del voto por unanimidad al voto por mayoría cualificada?

No es la primera vez que se cuestiona la unanimidad en el ámbito fiscal. En relación con modificaciones del Tratado, la Comisión —con el apoyo del Parlamento Europeo— ha propuesto varias veces pasar al voto por mayoría cualificada en materia de política fiscal de la UE. Pero algunos Estados miembros declararon la cuestión no debatible y no hubo más discusión. Ahora, por todos los motivos expuestos y ante la creciente necesidad de decidir más eficazmente en materia fiscal, ha llegado el momento de reabrir el debate.

Los Tratados de la UE son claros sobre cómo deben tomarse las decisiones en torno a las propuestas fiscales. La norma general es que el Consejo apruebe las propuestas por unanimidad con arreglo al procedimiento legislativo especial (artículos 113 y 115 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [TFUE] 22 ). Pero los Tratados también recogen otras disposiciones que ofrecen flexibilidad para recurrir a otros procedimientos sin tener que cambiar su propio texto.

Para empezar, el procedimiento de cooperación reforzada 23 permite a un grupo de al menos nueve Estados miembros avanzar juntos sobre la iniciativa propuesta cuando resulte imposible llegar un acuerdo unánime en el Consejo. En 2013 se propuso una cooperación reforzada en relación con el impuesto sobre las transacciones financieras (ITF), en torno al cual todos los Estados miembros venían debatiendo desde 2011. La propuesta sigue siendo objeto de negociación por los diez Estados miembros interesados, que intentan alcanzar un compromiso unánime. La cooperación reforzada bien puede ser una buena opción cuando se trata de impulsar determinadas iniciativas de la UE con un grupo más reducido de países, pero no es la mejor solución para resolver problemas más generales relacionados con la unanimidad en materia de política fiscal de la UE o garantizar el progreso y la coherencia del mercado único en general.

Los Tratados también contienen dos artículos que contemplan específicamente el voto por mayoría cualificada en determinadas circunstancias. Según el artículo 116 del TFUE, el voto por mayoría cualificada en el procedimiento legislativo ordinario es posible para eliminar falseamientos de la competencia debidos a diferencias entre las normas fiscales si tal falseamiento no puede eliminarse en concertación con los Estados miembros. Ahora bien, esta disposición está sujeta a estrictas condiciones, y no puede resolver todos los problemas que plantea hoy en día la unanimidad. El artículo 116 del TFUE no se ha aplicado hasta ahora, aunque la Comisión está dispuesta a invocarlo en caso de necesidad concreta. El voto por mayoría cualificada también puede utilizarse para medidas de lucha contra fraudes que afecten a los intereses financieros de la Unión (artículo 325 del TFUE). Así podría hacerse para determinadas medidas de lucha contra el fraude al IVA, dado que este impuesto es un recurso propio de la UE, aunque habría que delimitar claramente el ámbito de la iniciativa.

La forma más práctica de pasar del voto por unanimidad al voto por mayoría cualificada en materia fiscal sería utilizar las denominadas «cláusulas pasarela» de los Tratados. Sería una manera de abandonar la unanimidad más estructurada que las opciones mencionadas anteriormente.

Cláusulas pasarela

El artículo 48, apartado 7, del Tratado de la Unión Europea (TUE) contempla una cláusula pasarela general que permite tomar en el área en cuestión medidas hasta entonces sujetas a la unanimidad y que en adelante el Consejo adoptará por mayoría cualificada o mediante el procedimiento legislativo ordinario.

Para activar la cláusula, el Consejo Europeo debe tomar la iniciativa indicando el alcance del cambio previsto en el procedimiento decisorio y notificándolo a los Parlamentos nacionales. Si en un plazo de seis meses no hay oposición por parte de ningún Parlamento nacional, el Consejo Europeo puede adoptar la decisión por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo.

La cláusula pasarela general ofrece la opción de introducir el voto por mayoría cualificada, pero manteniendo el procedimiento legislativo especial, en el que solo se consulta al Parlamento Europeo. También ofrece la opción del voto por mayoría cualificada dentro del procedimiento legislativo ordinario, con codecisión del Parlamento Europeo.

El artículo 192, apartado 2, del TFUE contiene una cláusula pasarela específica para medidas en el ámbito del medio ambiente sujetas a voto por unanimidad, incluidas disposiciones «esencialmente de carácter fiscal». Esta posibilidad es de interés, en particular, para luchar contra el cambio climático y para alcanzar los objetivos de política medioambiental.

Pasar al procedimiento legislativo ordinario para medidas fiscales adoptadas en este ámbito requiere que el Consejo lo acuerde por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

Como se señalaba anteriormente en relación con la cuestión de la soberanía, el paso al voto por mayoría cualificada no afectaría a las actuales competencias de los Estados miembros en materia fiscal. De hecho, el Tratado de Lisboa incluye un protocolo 24 según el cual nada de lo dispuesto en dicho Tratado afecta en modo alguno al alcance o el ejercicio de la competencia de la UE en materia de fiscalidad. La gradual transición del voto por unanimidad al voto por mayoría cualificada en determinados ámbitos fiscales sería coherente con este principio. Las competencias respectivas de los Estados miembros y la Unión se mantendrían inalteradas. Tan solo habría un cambio en el futuro procedimiento decisorio, acordado unánimemente por los Estados miembros en ejercicio de su soberanía.

En cualquier caso, el paso al voto por mayoría cualificada sería una decisión democrática enteramente al arbitrio de los Estados miembros. Fue decisión suya unánime incluir la cláusula pasarela en el Tratado de Lisboa. Para activar la pasarela será necesaria otra decisión unánime del Consejo Europeo. Además, cualquier Parlamento nacional puede oponerse al cambio, y el Parlamento Europeo tendría que validarlo.

4.El camino a seguir: una hoja de ruta para una transición progresiva y bien orientada

Para la Comisión, la cuestión no es ya si es preciso abandonar la unanimidad en el ámbito fiscal, sino cómo y cuándo hacerlo. El Parlamento Europeo y muchos Estados miembros y partes interesadas han manifestado la misma opinión 25 . El voto por mayoría cualificada permitiría realizar plenamente el potencial de la política fiscal de la UE, y los Estados miembros podrían alcanzar compromisos más rápidos, eficaces y democráticos. El paso al procedimiento legislativo ordinario garantizaría además que las decisiones fiscales contaran con aportaciones concretas del Parlamento Europeo, que representarían la opinión de los ciudadanos y mejorarían la rendición de cuentas.

La mejor manera de avanzar en pos de ese objetivo sería a través de un planteamiento progresivo y bien orientado, con etapas claras. Esto permitiría a los Estados miembros adaptarse y contribuir colectivamente al proceso, evitando las perturbaciones y conflictos que un cambio inmediato podría provocar. Por lo tanto, la Comisión propone una transición gradual a la mayoría cualificada dentro del procedimiento legislativo ordinario para la política fiscal de la UE.

En una primera etapa se recurriría a la mayoría cualificada para medidas sin repercusiones directas en los derechos, bases o tipos impositivos de los Estados miembros, pero que resulten fundamentales para combatir el fraude, la evasión y la elusión fiscales y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las empresas en el mercado único. Esto incluiría medidas para mejorar la cooperación administrativa y la asistencia mutua entre los Estados miembros en la lucha contra el fraude, la evasión y la elusión fiscales. También contemplaría la celebración de acuerdos internacionales entre la UE y terceros países en este ámbito. Se incluirían en esta categoría las iniciativas para combatir el abuso fiscal ya acordadas internacionalmente por los Estados miembros, como las debatidas en el contexto de las medidas de la OCDE sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS) 26 . Además, la primera etapa incluiría iniciativas principalmente destinadas a facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las empresas en el mercado único, tales como las obligaciones de información armonizadas. Para los Estados miembros, estas cuestiones fiscales tienden a ser menos controvertidas, y hay un claro reconocimiento de la necesidad de actuación de la UE. Por lo general, solo se han bloqueado mediante el voto por unanimidad cuando se hacían depender de otros intereses o asuntos. Así pues, pasar a la mayoría cualificada en estas áreas haría posible un procedimiento más rápido y eficiente para ponerse de acuerdo sobre cuestiones sobre las que el consenso es amplio.

En la segunda fase, el voto por mayoría cualificada se aplicaría a medidas de carácter principalmente fiscal destinadas a apoyar otros objetivos políticos. En particular, esto podría incluir la lucha contra el cambio climático, la protección del medio ambiente o la mejora de la salud pública y la política de transportes. Por ejemplo, unas decisiones fiscales más eficientes en estas áreas permitirían aplicar una política energética respetuosa con el medioambiente que apoyara objetivos ambiciosos de la UE en materia de cambio climático. La cláusula pasarela de los Tratados 27 específicamente relacionada con el medio ambiente, que contempla en particular disposiciones de carácter esencialmente fiscal, ofrece una vía obvia para pasar a la unanimidad en este campo. Aunque nunca se haya aplicado hasta ahora, la Comisión está dispuesta a activar esta cláusula pasarela en caso necesario. En todas las demás políticas, sería necesaria la cláusula pasarela general.

El tercer paso sería centrarse en aspectos de la fiscalidad ya sumamente armonizados y que deben evolucionar y adaptarse a las nuevas circunstancias. Esto incluye, en particular, el IVA y los impuestos especiales. Una toma de decisiones más rápida por parte de la UE en estas áreas permitiría a las administraciones tributarias y a los sistemas fiscales de los Estados miembros mantenerse al día de los últimos avances tecnológicos y la evolución del mercado. Por ejemplo, 25 años después de la creación del mercado único, la UE sigue teniendo un régimen del IVA construido a lo largo de 40 años, excesivamente engorroso para las empresas y administraciones y propicio al fraude. Eso no cambiará hasta que los Estados miembros alcancen un futuro acuerdo sobre un régimen definitivo del IVA sostenible, a prueba de fraudes y favorable a las empresas. La innovación en los mercados del tabaco y el alcohol también requiere una respuesta rápida a fin de garantizar que los dos productos estén debidamente regulados desde una perspectiva fiscal. El voto por mayoría cualificada garantizaría que ya no fuera posible que unos pocos Estados miembros bloquearan la modernización de las normas armonizadas de la UE. El hecho de que el IVA sea un recurso propio de la UE hace aún más acuciante la necesidad de una toma de decisiones más eficaz en este campo.

La cuarta etapa consistiría en introducir la votación por mayoría cualificada en otros aspectos de la fiscalidad necesarios para una fiscalidad justa y competitiva en Europa. Para completar el mercado único desde una perspectiva fiscal, son necesarios algunos proyectos fiscales de gran envergadura. Como ya se ha mencionado, la BICCIS sigue avanzando muy lentamente debido a la unanimidad y pese a que crearía el régimen de impuesto de sociedades a prueba de futuro, competitivo y justo que la UE necesita para competir a nivel mundial. El voto por mayoría cualificada podría ayudar a salir del punto muerto y garantizar seguridad y estabilidad a las empresas de toda la UE. También es apremiante la necesidad de una solución global para la fiscalidad de la economía digital. Para garantizar que las empresas del sector digital se graven con equidad y eficacia, es necesaria una legislación europea sólida. En este área la Unión no puede permitirse retrasos debido a las dificultades de los Estados miembros para alcanzar un acuerdo unánime. Una transición hacia el voto por mayoría cualificada sobre una solución global para la fiscalidad digital ayudaría a mejorar la equidad y sostenibilidad de los sistemas fiscales, al tiempo que contribuiría a un mercado único digital estable.

5.Próximos pasos

La necesidad de una legislación más eficaz en materia de política fiscal de la UE es evidente. El mercado único y la Unión Económica y Monetaria requieren una política fiscal que permita a todos beneficiarse de la creciente integración económica y financiera de la UE. Los rápidos cambios en el entorno fiscal internacional y en los comportamientos de empresas y consumidores exigen un sistema fiscal de la UE capaz de mantener el ritmo y competir en la escena mundial. Los objetivos europeos más generales de luchar contra el cambio climático, promover el crecimiento sostenible, el empleo y la inversión, aprovechar los beneficios de la digitalización y garantizar un modelo social justo y sostenible requieren medidas fiscales rápidas y eficaces que los apoyen.

En política fiscal, el procedimiento legislativo especial, con la regla de la unanimidad y la mera consulta al Parlamento Europeo, no está en consonancia con las realidades con las que lidia hoy en día esta política. A través de la presente Comunicación, la Comisión emplaza al Consejo Europeo, al Parlamento Europeo, al Consejo y a todas las partes interesadas a entablar un debate abierto sobre el voto por mayoría cualificada en materia de política fiscal de la UE, con una mayor participación del Parlamento Europeo, y a definir un enfoque oportuno y pragmático para su aplicación.

La Comisión invita a los líderes europeos:

·A apoyar la hoja de ruta expuesta en la presente Comunicación.

·A decidir con celeridad sobre el uso de la «cláusula pasarela» general (artículo 48, apartado 7, del TUE) en una primera fase —cuestiones sin impacto directo en los derechos de imposición, las bases o los tipos impositivos de los Estados miembros— y una segunda fase —apoyo de la fiscalidad a otros objetivos políticos—, con vistas a pasar al voto por mayoría cualificada y el procedimiento legislativo ordinario. A tal fin, se invita al Consejo Europeo a que notifique a los Parlamentos nacionales su iniciativa y solicite la aprobación del Parlamento Europeo.

·A estudiar el recurso a la «cláusula pasarela» general (artículo 48, apartado 7, del TEU) en una tercera fase —áreas en las que la fiscalidad ya está en gran medida armonizada— y una cuarta fase —otras iniciativas necesarias para el mercado único y una fiscalidad equitativa— de aquí a finales de 2025 a fin de pasar al voto por mayoría cualificada y el procedimiento legislativo ordinario en dichas áreas.

(1)

   En particular, a través de la cláusula de no discriminación contemplada en el actual artículo 110 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y de normas comunes tales como las relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios y el impuesto sobre el valor añadido (IVA).

(2)

    Por ejemplo, la Directiva sobre sociedades matrices y filiales, la Directiva sobre intereses y cánones y la Directiva sobre operaciones de concentración.

(3)

    El Acta Única Europea de 1986 entró en vigor el 1 de julio de 1987 y sustituyó la unanimidad por la mayoría cualificada como norma general para armonizar las normas del mercado único. A ello siguieron nuevas medidas que ampliaron la mayoría cualificada a toda una serie de políticas: cooperación judicial en materia civil, armonización en el área del Derecho penal, cooperación policial, etc.

(4)

      https://ec.europa.eu/commission/priorities/state-union-speeches_es  

(5)

      http://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/economy/20160707STO36204/tax-fraud-75-of-europeans-want-eu-to-do-more-to-fight-it  

(6)

   COM(2016) 685 final de 25.10.2016.

    https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/com_2016_685_en.pdf  

(7)

«Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2016 Final Report» (Estudio e informes sobre la brecha del IVA en los 28 Estados miembros de la UE: informe final 2018): https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2018_vat_gap_report_en.pdf

(8)

   El importe global del déficit recaudatorio del IVA correspondiente al período 2011-2016 supera los 960 000 millones de euros.

(9)

   Partiendo del tamaño de la economía de la UE en 2017.

(10)

   COM(2011) 594 final. Cuando se puso de manifiesto que esta propuesta inicial de ITF armonizado no iba a contar con apoyo unánime en el Consejo, la Comisión, a instancia de 11 Estados miembros, propuso autorizar la cooperación reforzada al respecto (COM[2013]71 final).

(11)

   COM(2018) 148 final.

(12)

   COM(2018) 146 final. La Comunicación de la Comisión «Es el momento de instaurar un marco fiscal moderno, justo y eficaz para la economía digital» señala que las empresas con modelos de negocio digitales pagan menos de la mitad del tipo impositivo que las empresas con modelos tradicionales: el tipo impositivo medio efectivo de aquellas es del 9,5 %, frente al 23,2 % de estas.

(13)

   COM(2011) 169 final.

(14)

      https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/company-tax/tax-transparency-package_en  

(15)

   Directiva (UE) 2016/1164 del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior (DO L 193 de 12.7.2016, p. 1-14), y Directiva (UE) 2017/952 del Consejo, de 29 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva (UE) 2016/1164 en lo que se refiere a las asimetrías híbridas con terceros países (DO L 144 de 7.6.2017, p. 1).

(16)

   Reglamento (UE) 2017/2454 del Consejo, de 5 de diciembre de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) 904/2010 relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO L 348 de 29.12.2017, p. 1); Reglamento (UE) 2018/1541 del Consejo, de 2 de octubre de 2018, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.° 904/2010 y (UE) 2017/2454 en lo que respecta a las medidas para reforzar la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO L 259 de 16.10.2018, p. 1). Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino de Noruega en materia de cooperación administrativa, lucha contra el fraude y cobro de créditos en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO L 195 de 1.8.2018, p. 3).

(17)

   Directiva (UE) 2017/2455 del Consejo, de 5 de diciembre de 2017, por la que se modifican la Directiva 2006/112/CE y la Directiva 2009/132/CE en lo referente a determinadas obligaciones respecto del impuesto sobre el valor añadido para las prestaciones de servicios y las ventas a distancia de bienes (DO L 348 de 29.12.2017, p. 7).

(18)

   Offshore leaks (abril de 2013), Lux leaks (noviembre de 2014), Swiss Leaks (febrero de 2015), Panama Papers (abril de 2015), Bahamas Leaks (septiembre de 2016), Football Leaks I (noviembre de 2016), Paradise Papers (noviembre de 2017), Dubaï Papers (septiembre de 2018), Football Leaks II (noviembre de 2018), Cum-Ex Files (noviembre de 2018).

(19)

   Directiva 2003/48/CE del Consejo, de 3 de junio de 2003, en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro en forma de pago de intereses (DO L 157 de 26.6.2003, p. 38).

(20)

   Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/48/CE en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro en

forma de pago de intereses, 13.11.2008, COM(2008) 727 final.

https://ec.europa.eu/taxation_customs/individuals/personal-taxation_en

(21)

   Directiva 2010/45/UE del Consejo, de 13 de julio de 2010, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido en lo que respecta a las normas de facturación (DO L 189 de 22.7.2010, p. 1).

(22)

    El artículo 192, apartado 2, párrafo primero, y el artículo 194, apartado 3, del TFUE también establecen que el Consejo debe adoptar por unanimidad, mediante un procedimiento legislativo especial, las medidas «esencialmente de carácter fiscal» en materia de medio ambiente y energía.

(23)

   Artículo 20 del TUE y artículos 326 a 334 del TFUE.

(24)

   Protocolo sobre las preocupaciones del pueblo irlandés con respecto al Tratado de Lisboa, DO L 60 de 2.3.2013, p. 131, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:22013A0302(01)&rid=4  

(25)

    Recomendación del Parlamento Europeo de 13 de diciembre de 2017 al Consejo y a la Comisión a raíz de una investigación del blanqueo de dinero, la elusión fiscal y la evasión fiscal (2016/3044(RSP)), apartado 205. Véase también la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de febrero de 2017 sobre la mejora del funcionamiento de la construcción de la Unión Europea aprovechando el potencial del Tratado de Lisboa (2014/2249(INI)), apartado 27.

(26)

      http://www.oecd.org/tax/beps/beps-actions.htm  

(27)

   Artículo 192, apartado 2, del TFUE.

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