COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 11.6.2018

SWD(2018) 346 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Informe sobre los beneficios para la población del Sáhara Occidental de la ampliación de las preferencias arancelarias a los productos originarios del Sáhara Occidental y sobre la consulta de dicha población al respecto

que acompaña al documento

Propuesta de Decisión del Consejo

relativa a la celebración del Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos sobre la modificación de los protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo Euromeditarráneo por el que se crea una Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra

{COM(2018) 481 final}

INFORME SOBRE LOS BENEFICIOS PARA LA POBLACIÓN DEL SÁHARA OCCIDENTAL DE LA AMPLIACIÓN DE LAS PREFERENCIAS ARANCELARIAS A LOS PRODUCTOS ORIGINARIOS DEL SÁHARA OCCIDENTAL Y SOBRE LA CONSULTA DE DICHA POBLACIÓN AL RESPECTO

Informe elaborado por los servicios de la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior

Índice

1    INTRODUCCIÓN GENERAL    

1.1    Contexto    

1.2    Alcance de la evaluación y cuestiones metodológicas    

1.2.1    Alcance del estudio    

1.2.2    Condicionantes metodológicos    

1.3    Consulta de las poblaciones afectadas    

2    LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SÁHARA OCCIDENTAL    

2.1    Situación de los derechos humanos en el Sáhara Occidental    

2.2    Marco operativo de la cooperación entre la Unión Europea y Marruecos en materia de derechos humanos y democracia    

2.3    Consecuencias de la modificación de los protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo de Asociación sobre la situación de los derechos humanos en el Sáhara Occidental    

3    LA ECONOMÍA DEL SÁHARA OCCIDENTAL: BENEFICIOS ECONÓMICOS PARA LAS POBLACIONES AFECTADAS    

3.1    Panorama general de la economía del Sáhara Occidental y necesidad de diversificación    

3.2    Intereses para los principales sectores económicos de exportación    

3.2.1    Sector agrícola    

3.2.2    El sector de los productos de la pesca    

3.2.3    El sector de los fosfatos    

4    CONSULTA A LAS POBLACIONES AFECTADAS SOBRE LA MODIFICACIÓN DE LOS PROTOCOLOS N.º 1 Y N.º 4 DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN    

4.1    Objetivo y alcance de la consulta    

4.2    Resultados principales    

4.3    Conclusión    

5    CONCLUSIONES GENERALES    

Anexo    

1INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1Contexto

El Sáhara Occidental es un territorio situado al noroeste de África que limita con Marruecos, Argelia y Mauritania y que fue administrado por España hasta 1976. El 14 de diciembre de 1960, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) aprobó la resolución 1514 (XV) por la que se concedía la independencia a los países y pueblos coloniales. En 1963, a petición del Reino de Marruecos y como consecuencia de la transmisión de información por parte de España, de conformidad con el artículo 73, letra e), de la Carta de las Naciones Unidas, la ONU incorporó el Sáhara Occidental a la lista de territorios no autónomos, en la cual sigue figurando a día de hoy.

Tanto el Reino de Marruecos como el Frente Popular para la Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro (en lo sucesivo, «Frente Polisario») reivindican este territorio, y la ONU trabaja desde hace tiempo para lograr la resolución pacífica del conflicto. La Unión Europea y sus Estados miembros no intervienen ni toman partido en el conflicto y, llegado el caso, aceptarán la solución a la que se haya llegado, conforme al Derecho internacional, bajo los auspicios de la ONU. No reconocen la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental, pero apoyan los esfuerzos del Secretario General de las Naciones Unidas para ayudar a las partes a llegar a una solución política justa, duradera y aceptable para ambas, que propicie la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental.

Desde la retirada de España en 1976, la ONU no ha recibido información estadística alguna sobre las condiciones económicas, sociales y educativas en el territorio.

En la actualidad, la mayor parte del territorio está controlada por el Reino de Marruecos, mientras que el Frente Polisario controla una porción menor y poco poblada ubicada al este del territorio. El territorio bajo control del Frente Polisario está separado del controlado por el Reino de Marruecos por un muro de arena construido por este último y vigilado por el ejército marroquí. Un número considerable de refugiados originarios del Sáhara Occidental viven en campos administrados por el Frente Polisario y situados en territorio argelino, cerca del Sáhara Occidental 1 .

Desde que España puso fin a su presencia en el territorio y tras la retirada de Mauritania, en la práctica, el Reino de Marruecos ha administrado en solitario la zona del Sáhara Occidental que está bajo su control. El Reino de Marruecos considera que el Sáhara Occidental forma parte de su territorio. La Unión Europea considera que Marruecos administra ese territorio no autónomo.

En el presente informe, el término «Sáhara Occidental» hace referencia a la parte del territorio administrado de facto por las autoridades marroquíes.

Desde la entrada en vigor del Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra 2 (en lo sucesivo, denominado «Acuerdo de Asociación UE-Marruecos» o «Acuerdo de Asociación»), los productos originarios del Sáhara Occidental se venían beneficiando de facto de las preferencias arancelarias previstas por las disposiciones pertinentes del Acuerdo de Asociación, pues cuentan con el certificado de origen preferencial de Marruecos. Sin embargo, el 21 de diciembre de 2016, en la sentencia C-104/16 P 3 , el Tribunal de Justicia de la Unión Europea precisó que el Acuerdo de Asociación solo cubría el territorio del Reino de Marruecos y no el territorio no autónomo del Sáhara Occidental 4 . Como consecuencia inmediata de esta sentencia, la Unión retiró las preferencias arancelarias mencionadas anteriormente, que solo pueden concederse tras la modificación de las disposiciones pertinentes de los protocolos n.º 1 (importación en la Unión Europea de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca marroquíes) y n.º 4 (sobre las normas de origen) para precisar que los productos provenientes del Sáhara Occidental pueden recibir el mismo tratamiento que los de Marruecos.

Con ese fin, el 29 de mayo de 2017, el Consejo autorizó a la Comisión Europea a entablar negociaciones con el Reino de Marruecos en nombre de la Unión para establecer un acuerdo internacional destinado a introducir las modificaciones necesarias en el Acuerdo de Asociación mediante un Canje de Notas. No obstante, el Consejo supeditó esa autorización a dos condiciones: por un lado, antes de la firma del nuevo acuerdo, la Comisión Europea debería analizar sus eventuales repercusiones en el desarrollo sostenible del Sáhara Occidental, destacando las ventajas para las poblaciones locales y el impacto de la explotación de los recursos naturales sobre los territorios afectados, y, por otro, debería asociarse al acuerdo de manera adecuada a todas las poblaciones afectadas por él.

Es cierto que el pueblo del Sáhara Occidental tiene derecho a la autodeterminación, pero, por un lado, no corresponde a la Unión Europea realizar un censo de la población ni determinar quiénes están comprendidos en dicha población 5 y, por otro lado, los documentos de la ONU relativos a las actividades económicas en los territorios no autónomos también hacen referencia a los habitantes de dichos territorios al hablar de ventajas socioeconómicas 6 . Teniendo en cuenta estas diferencias y la dificultad de examinar el impacto sobre un pueblo cuyos límites aún no están definidos, que las preferencias se extienden a los productos de un territorio determinado y que, por ende, las ventajas de dichas preferencias estarán lógicamente vinculadas principalmente a dicho territorio, el análisis se concentra en los beneficios para la población del Sáhara Occidental.

El presente informe está destinado a responder la solicitud del Consejo y se ha elaborado sobre la siguiente base:

·la totalidad de los datos estadísticos disponibles;

·la información intercambiada entre la Unión Europea y Marruecos;

·las consultas realizadas a un amplio conjunto de actores socioeconómicos y políticos de la población del Sáhara Occidental, en particular, mediante entrevistas con organizaciones de la sociedad civil, parlamentarios del Sáhara Occidental, agentes económicos y representantes del Frente Polisario; 

·las observaciones formuladas por el Frente Polisario en el marco de su recurso T-512/12 y por Western Sáhara Campaign en el litigio nacional que dio lugar al asunto C-266/16;

·los informes anuales del Secretario General de la Naciones Unidas sobre la situación del Sáhara Occidental y el sitio web de la Misión de las Naciones Unidas para el referéndum en el Sáhara Occidental 7 ;

·información de dominio público.

Por otro lado, los servicios de la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) también mantuvieron contactos periódicos con el equipo del enviado personal del Secretario General de las Naciones Unidas para el Sáhara Occidental. Esos contactos estaban destinados a garantizar que el acuerdo propuesto apoyaría los esfuerzos del Secretario General de las Naciones Unidas para llegar a una solución que propiciara la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental, con arreglo a los principios y los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas.

1.2Alcance de la evaluación y cuestiones metodológicas

1.2.1Alcance del estudio

El objetivo de la presente evaluación es determinar los beneficios para las poblaciones del Sáhara Occidental, sobre la base de los parámetros pertinentes en el marco del artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas. Así pues, se evaluarán los posibles efectos del acuerdo sobre el desarrollo sostenible del Sáhara Occidental, en particular, en lo relativo a las ventajas para las poblaciones afectadas y la explotación de los recursos naturales de los territorios afectados. Ahora bien, el impacto efectivo sobre el desarrollo sostenible y sobre las poblaciones locales solo puede estimarse si la concesión de preferencias arancelarias tiene una incidencia en los flujos de intercambios comerciales entre la Unión y el Sáhara Occidental. Esa es la razón por la que conviene analizar, en primer lugar, el impacto de las preferencias arancelarias sobre los flujos de intercambios comerciales de Sáhara Occidental hacia la Unión Europea.

El impacto efectivo sobre el desarrollo sostenible y sobre las poblaciones locales únicamente podrá evaluarse en una segunda fase. En efecto, esta cuestión solo se plantea si la concesión de preferencias arancelarias repercute en los flujos de intercambios comerciales entre la Unión y el Sáhara Occidental.

Estas preferencias prevén que, en determinadas condiciones, se apliquen derechos de aduana preferenciales (derechos nulos para la mayoría de los productos) a las mercancías introducidas en la Unión. Los derechos de aduana aplicables se fijan en función de tres criterios: la partida arancelaria en la que se clasifica el producto dentro de la nomenclatura aduanera 8 , el origen del producto, es decir, el país del que se supone que proviene y, por último, en determinados casos, el valor del producto. En el presente informe, en ocasiones será necesario referirse de forma detallada a estos conceptos.

1.2.2Condicionantes metodológicos

Los condicionantes metodológicos son de distinta naturaleza y se deben a:

·la calidad de la información disponible;

·la práctica seguida hasta la sentencia del Tribunal de 21 de diciembre de 2016;

·la definición misma del alcance del análisis;

La información disponible. En términos generales, la información estadística sobre el Sáhara Occidental sigue siendo incompleta y heterogénea. Ello se debe evidentemente a la situación política particular del territorio. A modo de ejemplo, aunque los sitios web de varias instituciones marroquíes (como el Consejo Económico, Social y Medioambiental y el Alto Comisionado de Planificación) ofrecen mucha información, el territorio del Sáhara Occidental no coincide exactamente con el de las «provincias del sur» a las que las autoridades marroquíes hacen referencia en sus publicaciones o en la información que intercambian con los servicios de la Comisión Europea (regiones de El Aaiún-Saguía el Hamra, de Dajla-Río de Oro y de Guelmim-Río Noun). Sin embargo, este obstáculo puede salvarse, pues la actividad económica a la que se refiere el presente informe se concentra en las regiones de El Aaiún-Saguía el Hamra y de Dajla-Río de Oro.

La práctica seguida hasta la sentencia del Tribunal de 21 de diciembre de 2016. En lo que respecta a los datos a disposición de las propias instituciones de la Unión Europea, los condicionantes metodológicos están asociados a la práctica imperante hasta el 21 de diciembre de 2016, fecha de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Dado que las mercancías del Sáhara Occidental importadas en la Unión Europea se beneficiaban de facto de las mismas preferencias que las mercancías provenientes de Marruecos, no suele ser posible diferenciar las importaciones de ambos territorios y, por tanto, no puede analizarse la proporción de productos originarios del Sáhara Occidental a partir de bases estadísticas de la Unión sobre el comercio exterior (por ejemplo, la base de datos COMEXT, publicada por Eurostat). Tan solo en el caso de los productos de la pesca, los datos extraídos del sistema TRACES (Trade Control and Expert System), gestionado por la Comisión Europea, permiten calcular la proporción de productos de la pesca que se transforman en el territorio y se importan en la Unión Europea.

La definición del alcance del análisis. La expresión «poblaciones afectadas» está sujeta a interpretaciones diferentes e incluso contrapuestas 9 . Según la interpretación marroquí, que no diferencia a los habitantes desde un punto de vista étnico/comunitario, dicha expresión se refiere a las poblaciones que viven en el territorio. Según la interpretación del Frente Polisario, la expresión puede referirse también a unos habitantes determinados, en particular, desde el punto de vista étnico/comunitario (los saharauis). En ese caso, las poblaciones afectadas, o al menos una parte de ellas, vivirían fuera del Sáhara Occidental (los refugiados), y algunos habitantes asentados recientemente en el territorio podrían no formar parte de dichas poblaciones. Si se aplica una definición étnica/comunitaria de la población afectada, es conveniente recordar las tres cuestiones siguientes: 1) la Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum en el Sáhara Occidental (MINURSO) se ejecutó durante trece años, entre 1991 y 2004, sin obtener resultados concluyentes, a fin de identificar a las personas capaces de ejercer el derecho de autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental; 2) las poblaciones que se definen a sí mismas como saharauis ocupan zonas mucho más extensas que el Sáhara Occidental, e incluyen, en particular, a personas que viven en el sur de Marruecos, en Mauritania y en una parte de Argelia, así como a grupos significativos ubicados en Europa, América del Norte, etc.; 3) estas poblaciones saharauis, tradicionalmente nómadas, tienen unos lazos familiares que rebasan las fronteras de la región. Eso muestra las dificultades que los servicios de la Comisión Europea deben afrontar, al no existir ningún medio preciso y fiable para determinar quiénes forman parte de la «población [saharaui] afectada».

Además, los efectos de las ventajas arancelarias sobre los recursos naturales, el empleo y los derechos humanos son muy difíciles de calcular, pues son indirectos.

Aunque este informe se ha elaborado de la manera más objetiva posible, el ejercicio tiene sus limitaciones naturales: por un lado, la posición de las partes del conflicto sobre el Sáhara Occidental y su estatuto es radicalmente opuesta y, por otro, no existen análisis independientes encargados por las Naciones Unidas sobre los beneficios de los acuerdos internacionales de comercio para el Sáhara Occidental. Además, la Unión Europea no tiene ni la competencia ni los medios directos de investigación en el territorio del Sáhara Occidental.

En cualquier caso, se consideró que, en un primer momento, debía determinarse si el acuerdo tenía un efecto positivo en los flujos de intercambios comerciales entre el Sáhara Occidental y la Unión Europea. De ser ese el caso, los servicios de la Comisión Europea han intentado establecer cuáles serían las consecuencias para el empleo y la explotación de los recursos naturales. En la medida de lo posible, también han procurado determinar si el impacto podía diferenciarse en función del origen de las personas afectadas (autóctonas/no autóctonas).

A los fines del presente análisis, los servicios de la Comisión Europea cruzaron todos los datos disponibles. Aunque incompletos, esos datos permiten obtener una estimación aproximada del impacto de la ampliación de las preferencias comerciales del Acuerdo de Asociación a las exportaciones del Sáhara Occidental o, dicho de otra forma, permiten calcular el impacto de la denegación de estas preferencias sobre la economía del territorio, el desarrollo sostenible y las poblaciones afectadas.

Del análisis de la actividad económica del Sáhara Occidental se desprende que los sectores con un flujo importante de exportaciones hacia la Unión son el sector de la pesca y el agrario. Las posibles repercusiones del acuerdo sobre estos sectores se analizan más adelante en este informe. Dado su potencial, también se analizó el sector de los fosfatos.

1.3Consulta de las poblaciones afectadas

Uno de los objetivos de esta negociación era garantizar que, al elaborar las modificaciones de los protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo de Asociación, «las poblaciones afectadas por el acuerdo participaran de forma adecuada». Ante la falta de alternativas viables para consultar directamente a la población del Sáhara Occidental, los servicios de la Comisión Europea y el SEAE consultaron a un amplio conjunto de organizaciones representativas de la sociedad civil saharaui, parlamentarios, agentes económicos y organizaciones, como el Frente Polisario. La mayoría de estas organizaciones y asociaciones compartieron sus opiniones con los servicios de la Comisión Europea y con el SEAE, en particular, el Frente Polisario, y tan solo unas pocas rechazaron la invitación. Las consultas se centraron en el objetivo principal de intercambiar puntos de vista y comentarios sobre el interés que las poblaciones del Sáhara Occidental y la economía del territorio podrían tener en la ampliación del tratamiento preferencial concedido a los productos marroquíes a los productos del Sáhara Occidental importados en la Unión Europea.

2LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SÁHARA OCCIDENTAL

2.1Situación de los derechos humanos en el Sáhara Occidental

De manera general, la situación de los derechos humanos en el Sáhara Occidental se corresponde con la de Marruecos. Los mecanismos y las leyes que rigen la protección de dichos derechos son los mismos. Sin embargo, existen especificidades propias del Sáhara Occidental que están relacionadas con el conflicto político, en particular, en lo relativo a las libertades de expresión, de manifestación y de asociación. En efecto, todo aquello que «atente contra la integridad territorial», incluido el independentismo a favor del Frente Polisario, está prohibido y puede acarrear multas e incluso penas de prisión. 

En el marco del asunto T-512/12, el Frente Polisario se refirió a las violaciones de derechos humanos perpetradas por Marruecos contra civiles saharauis en manifestaciones de protesta. Según determinadas organizaciones de la sociedad civil y organismos no gubernamentales 10 , los incumplimientos relacionados con la situación de los derechos socioeconómicos, civiles y políticos se manifiestan con más frecuencia en el Sáhara Occidental que en Marruecos. Este aspecto se destacó, asimismo, en el último informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el Sáhara Occidental 11 . Habida cuenta de la naturaleza misma del conflicto, algunas organizaciones saharauis denuncian, en particular, ataques contra la libertad de expresión, de manifestación y de asociación. A este respecto, dichas organizaciones saharauis se refirieron a las dificultades que experimentan para desarrollar sus actividades debido a la falta de reconocimiento jurídico. A pesar del clima alentador de reforma que se ha vivido en los últimos años, aún perduran algunas prácticas represivas, y algunos actores de la sociedad civil siguen siendo víctimas de la obstaculización de su trabajo cotidiano.

Las autoridades se han esforzado en los últimos años por responder a determinadas inquietudes de la comunidad internacional y de la sociedad civil, pero aún es preciso reforzar los medios disponibles para evaluar dichos esfuerzos y verificar su impacto en la situación de los derechos humanos. Un avance significativo en los últimos años ha sido el reconocimiento por parte de Marruecos de la Asociación Saharaui de Víctimas de Violaciones Graves de los Derechos Humanos (ASVDH), la primera asociación saharaui registrada. El refuerzo de las comisiones regionales del Consejo Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en Dajla y El Aaiún también ha permitido mejorar el control de la situación de los derechos humanos en el territorio.

En septiembre de 2017, Marruecos se sometió a su tercer Examen Periódico Universal en el marco del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y recibió 244 recomendaciones. Dichas recomendaciones se relacionaron, principalmente, con la abolición de la pena de muerte, el refuerzo de la lucha contra la violencia hacia las mujeres, el respeto de la igualdad entre hombres y mujeres, la supresión de la discriminación de los hijos nacidos fuera del matrimonio y de la penalización de las relaciones sexuales consentidas entre adultos del mismo sexo. Este último Examen Periódico Universal ha puesto de relieve algunos de los retos asociados a la preponderancia del Derecho internacional sobre el Derecho interno en materia de derechos humanos.

2.2 Marco operativo de la cooperación entre la Unión Europea y Marruecos en materia de derechos humanos y democracia

El Sáhara Occidental es desde hace tiempo objeto de diálogo entre la Unión Europea y Marruecos en materia de derechos humanos y democracia, en el marco del Acuerdo de Asociación, cuyo artículo 2 dispone que «[e]l respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos fundamentales, tal como están establecidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, inspira las políticas internas e internacionales de la Comunidad y de Marruecos y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo».

Las relaciones entre la Unión Europea y Marruecos en materia de derechos humanos han ido acompañadas de un diálogo regular sobre cuestiones políticas y técnicas, entablado a alto nivel durante las reuniones del Consejo de Asociación, las visitas oficiales de altos responsables y, en el plano técnico, en el marco del subcomité de Derechos Humanos, Democracia y Gobernanza 12 , que se había venido reuniendo anualmente desde su creación.

Aunque en los últimos años se han mantenido los contactos informales sobre esta cuestión, las dificultades que plantean las relaciones bilaterales desde la sentencia del Tribunal de 10 de diciembre de 2015 (asunto T-512/12) han impedido la celebración oficial de este tipo de reuniones. En consonancia con la normalización que se está llevando a cabo y con vistas a reactivar las relaciones bilaterales, la Unión Europea tiene previsto reavivar el diálogo antes de que finalice el año 2018.

Durante los intercambios mencionados anteriormente, se hizo referencia a los avances en la aplicación de reformas relativas a los distintos derechos individuales y colectivos, así como a los programas financiados por la Unión en materia de derechos humanos y gobernanza. También se plantearon cuestiones relativas a determinados casos de supuestas violaciones de derechos humanos particularmente relevantes en el contexto del Sáhara Occidental.

En el marco de su diálogo político, la Unión Europea reitera constantemente la importancia del respeto del principio de legalidad, en particular, en el ámbito de la justicia. Este diálogo va de la mano de un importante apoyo de la Unión Europea a la reforma del sistema judicial marroquí, cuyo fin es mejorar el acceso a la justicia, garantizar una mejor protección judicial de los derechos y libertades públicas y reforzar la eficacia del sistema judicial. Este diálogo institucional de carácter político y técnico va acompañado de un diálogo con la sociedad civil.

La Delegación de la Unión Europea en Marruecos mantiene contactos frecuentes con el Consejo Nacional de Derechos Humanos (CNDH). Esta institución independiente desempeña un papel importante en el seguimiento de la situación de los derechos humanos en Marruecos, en particular, a través de sus comisiones regionales ubicadas en el Sáhara Occidental. La Unión Europea apoya al CNDH mediante un programa dedicado al fortalecimiento de su capacidad institucional, incluida la de sus comisiones regionales de Dajla y El Aaiún.

La Unión Europea también mantiene contactos regulares con otros actores, en particular, con organizaciones internacionales y terceros países que visitan el Sáhara Occidental periódicamente y proporcionan información detallada sobre la situación. Por su parte, la Delegación de la Unión Europea visitó el Sáhara Occidental en 2015, antes de que se interrumpieran las relaciones bilaterales.

Por último, la Unión Europea consulta los informes de las agencias de la ONU dedicadas a la protección de los derechos humanos que han visitado el Sáhara Occidental, incluidos la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Relator Especial de la ONU sobre la Tortura.

2.3Consecuencias de la modificación de los protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo de Asociación sobre la situación de los derechos humanos en el Sáhara Occidental

El desarrollo económico a que da lugar la modificación de los protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Marruecos, al permitir, en particular, un mejor acceso al mercado europeo y la promoción de las inversiones extranjeras en el Sáhara Occidental, no haría sino favorecer el desarrollo de los derechos socioeconómicos, como el acceso al empleo y a las prestaciones sociales. Desde una perspectiva a más largo plazo, la apertura al mundo exterior y la multiplicación de los intercambios, comerciales y de otro tipo, que acompañarán a la modificación deberían provocar una evolución socioeconómica y cultural que permita contribuir a la ampliación y la consolidación de la clase media y una mejor circulación de las élites. El impulso dado a la actividad privada y a la libertad de empresa podría disminuir la dependencia respecto del poder central que, a largo plazo, podría hipotecar el desarrollo sociopolítico del territorio.

Mientras que la interrupción de las relaciones bilaterales entre la Unión Europea y Marruecos desde la sentencia del Tribunal de 10 de diciembre de 2015 (asunto T-512/12) había dificultado el mantenimiento de un diálogo periódico sobre los derechos humanos, el espíritu de concertación reforzada que ha caracterizado la normalización de las relaciones contractuales entre la Unión Europea y Marruecos ayudará a reactivar el diálogo periódico. En este sentido, el marco de referencia en el que se inscribe la modificación de los protocolos (el artículo 2 del Acuerdo de Asociación que garantiza el respecto de los principios democráticos y de los derechos fundamentales) solo puede reforzar el seguimiento del respeto de los derechos humanos en el Sáhara Occidental, en particular, desde el aspecto socioeconómico. Además, la implementación, en el marco de la modificación del acuerdo, de un mecanismo de intercambio regular de información sobre la explotación sostenible de los recursos naturales favorecerá una distribución más equitativa, desde el punto de vista social, de los dividendos del desarrollo. Sobre esta base, podrán identificarse más fácilmente proyectos de cooperación específicos destinados a los segmentos de la población que menos se benefician de la modificación del acuerdo (por ejemplo, las poblaciones nómadas).

En términos generales, en lo que respecta al impacto de la ampliación de las preferencias arancelarias a los productos del Sáhara Occidental sobre la situación de los derechos humanos en el territorio, conviene aplicar un análisis por analogía con los efectos del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos sobre la situación de los derechos humanos en Marruecos. En la medida en que el acuerdo promueve la convergencia reglamentaria hacia las normas de la Unión Europea en diversos ámbitos, se observa un efecto indirecto positivo, en particular, en lo que respecta a las condiciones de trabajo (por ejemplo, las medidas de seguridad), la legislación laboral (por ejemplo, la protección de los menores), las medidas fitosanitarias y la protección de los consumidores.

3LA ECONOMÍA DEL SÁHARA OCCIDENTAL: BENEFICIOS ECONÓMICOS PARA LAS POBLACIONES AFECTADAS 

3.1Panorama general de la economía del Sáhara Occidental y necesidad de diversificación

El Sáhara Occidental es un territorio de 266 000 km2, principalmente desértico, con una población de unos 584 000 habitantes y marcado aún hoy por la falta histórica de desarrollo y la exclusión, desde hace mucho tiempo, de los flujos económicos y comerciales internacionales 13 .

Según la información disponible, el Sáhara Occidental es una pequeña economía de mercado cuyas principales industrias son la pesca, la transformación de productos de la pesca, la extracción de fosfato, la agricultura (en particular, el cultivo de frutas y hortalizas frescas y el pastoreo nómada), el comercio y la artesanía. Los sectores del turismo y de las energías renovables todavía están en ciernes.

En un marco de desarrollo fundado en una relación estrecha entre el centro y la periferia, el Gobierno central marroquí tiene un peso preponderante en la política de desarrollo de la economía del Sáhara Occidental y desempeña una función importante en materia de empleo, desarrollo de infraestructuras y redistribución social en el territorio. La función impulsora del Gobierno central se ha intensificado aún más en los últimos diez años, permitiendo al Sáhara Occidental recuperar en parte el terreno perdido respecto de las regiones más desarrolladas de Marruecos. Así, la Dirección de Estudios y Previsiones Financieras del Ministerio de Economía y Finanzas de Marruecos destaca que, en el período 2007-2014, las regiones de Dajla-Río de Oro y de El Aaiún-Saguía el Hamra registraron un crecimiento regional superior al nacional a razón de 4,9 puntos en el período 2011-2014 y de 5,6 puntos en el período 2007-2010. También subrayan que esos resultados se deben a las inversiones públicas permitidas en las regiones del sur para aumentar su competitividad a nivel nacional 14 .

Asimismo, el Consejo Económico, Social y Medioambiental de Marruecos indica en un informe de marzo de 2013 15 que «el PIB de las tres regiones del sur fue de 21 700 millones de dírhams en 2010, es decir, el 3,5 % de la riqueza nacional generada ese año». Agrega que «Mientras que el desempleo en esas regiones [según una encuesta del Alto Comisionado de Planificación de 2007/2011] afecta al 15,2 % de la población activa, frente al 8,9 % a nivel nacional (con un índice del 35,1 % de mujeres, frente al 10,2 % a nivel nacional), las regiones de El Aaiún y de Dajla son dos de las menos pobres del país (con un índice de pobreza del 2,2 % y del 2,6 %, respectivamente, frente al 8,9 % a nivel nacional)». Por último, destaca además que, por un lado, «el sector privado es débil» y, por otro, «El Estado, a través de sus funciones soberanas y apoyando las inversiones públicas, los gastos de la Administración y la distribución de ayudas sociales, ha sido el responsable principal de esta transformación».

Todavía no se han encontrado recursos petroleros significativos en términos comerciales en Sáhara Occidental y, a pesar de una relativa disminución de la actividad, aún se realizan campañas de prospección. Habida cuenta de la escasa magnitud del mercado interior del Sáhara Occidental y de la concentración de la producción en una cantidad muy limitada de productos, el principal desafío económico en el territorio y la clave para romper con el aislamiento comercial es la diversificación de sus actividades hacia sectores generadores de empleo y de ingresos para el territorio y toda su población.

Esa apertura económica internacional y la diversificación que genera son tanto más importantes cuanto que la economía del territorio evoluciona en un contexto regional magrebí predominantemente estático y caracterizado por el estancamiento a un nivel extremamente bajo del comercio intrarregional, la ausencia de cooperación transfronteriza y el cierre permanente de determinadas fronteras.

En noviembre de 2015, el Gobierno de Marruecos anunció una serie de inversiones destinadas a diversificar la actividad, mientras que, en marzo de 2015, la Confederación General de Empresas de Marruecos contempló la posibilidad de invertir unos 609 millones de dólares en la región. Según las cifras anunciadas por la Comisión Nacional de Inversiones en su reunión de enero de 2018,presidida por el Jefe de Gobierno, en el año 2018, la mayor parte de las inversiones previstas por Marruecos se concentrarían en el Sáhara Occidental y serían de unos 1 500 millones de euros, que deberían generar unos 3 000 000 empleos.

Inversiones de Marruecos en 2018

Es notable el contraste entre las inversiones realizadas o previstas por Marruecos en el territorio y la ausencia relativa de inversiones extranjeras y la actitud de espera que parece impedir la expansión.

Uno de los argumentos de quienes se oponen a la ampliación del Acuerdo de Asociación al Sáhara Occidental es el hecho de que Marruecos aumentaría sus inversiones estructurales en el territorio con el objetivo político de anexionarlo trasformando su identidad. Para ello, habría implementado una práctica administrativa y económica global 16 . En este sentido, el Frente Polisario califica la explotación de los recursos naturales del Sáhara Occidental bajo control marroquí de «expoliación económica destinada a modificar la estructura de la sociedad saharaui» 17 .

Asimismo, en lo que respecta a la población, se aduce que Marruecos ha seguido una política de instalación en el Sáhara Occidental de personas provenientes de Marruecos a través de distintos incentivos. Así pues, desde 1975, miles de marroquíes se habrían asentado en el Sáhara Occidental, por lo que hoy día el pueblo saharaui constituiría una minoría en dicho territorio. Es evidente que la inclusión o no de esta población en la noción de «pueblo del Sáhara Occidental» o de «población local» tendría consecuencias manifiestas en un futuro referéndum sobre el estatuto del Sáhara Occidental 18 .

El primer argumento no está relacionado con el objeto del presente informe: se refiere a un aspecto de política general y no guarda relación directa con la cuestión de la ampliación de las preferencias arancelarias previstas por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos a los productos del Sáhara Occidental. Es cierto que toda actividad de producción implica la utilización de recursos naturales, pero ello no puede conllevar la prohibición de cualquier actividad económica pues, de ser así, se estaría coartando toda posibilidad de desarrollo económico. En la consulta a los agentes económicos del Sáhara Occidental, en febrero de 2018, varios interlocutores manifestaron que la población tenía derecho al desarrollo y que no era razonable esperar una solución al conflicto en el marco de la ONU para alcanzar dicho desarrollo. De hecho, dicho enfoque congelaría cualquier actividad en el territorio y sería comparable a una sanción contra las poblaciones locales. 

En lo que respecta al segundo argumento, es cierto que, debido al estancamiento del conflicto, las poblaciones de Marruecos se han ido mezclando con la población originaria del Sáhara Occidental, lo cual, como es lógico, ha modificado la estructura de la población del territorio. Sin embargo, eso no permite hacer conjeturas sobre la población que, efectivamente, podría ser consultada mediante un referéndum sobre el estatuto del territorio. Por otro lado, es innegable que una parte considerable de la población saharaui vive fuera del territorio del Sáhara Occidental 19 , así como que una parte importante de dicha población vive en el territorio. Dicha población tiene derecho a exigir que se le permita participar en el proceso de desarrollo económico.

Debido a la escasa población, el modelo de desarrollo económico del territorio se basa en gran medida en el desarrollo de una cantidad reducida de productos destinados a la exportación. A fin de analizar los beneficios del acuerdo para las poblaciones afectadas, conviene analizar en detalle el impacto del acuerdo propuesto sobre los principales sectores de exportación existentes y potenciales de productos originarios del Sáhara Occidental.

3.2Intereses para los principales sectores económicos de exportación

3.2.1Sector agrícola

3.2.1.1Introducción

Debido a la topografía de la región, la producción agrícola del Sáhara Occidental se concentra en una cantidad limitada de tipos de productos. Al ser una zona desértica, la región se orienta hacia la cría de ganado (principalmente, de camellos, cabras y ovejas). Esta actividad se beneficia del desarrollo de pastizales y de la demanda local de productos de origen animal procedentes de la cría de ganado. Conviene destacar que los productos de origen animal producidos en el Sáhara Occidental todavía no cumplen las normas sanitarias que les permitirían acceder al mercado europeo, lo cual explica que esta clase de productos no se exporte hacia la Unión Europea 20 .

Por otro lado, Dajla tiene un clima templado (entre 18 º y 25 °C durante todo el año), un nivel de insolación constante y un agua ligeramente sulfurada, factores estos que propician la práctica del cultivo en invernadero, sin suelo, de alto valor añadido y ligeramente más avanzada que la producción marroquí 21 .

Según datos marroquíes, en 2016, había 6 847 explotaciones agrarias en la región (sin distinción de actividades ni de productos). La actividad agraria parece ser una fuente importante de empleo, pues genera el equivalente de 35 000 empleos en una región con 584 000 habitantes y un índice de desempleo de alrededor del 15 %, cifra esta muy superior a la media nacional (9 %).

3.2.1.2Producción agrícola, comercio con la Unión Europea e impacto socioeconómico

Las frutas y hortalizas frescas constituyen uno de los principales sectores de exportación hacia la Unión Europea del Sáhara Occidental. Según los datos transmitidos a los servicios de la Comisión Europea, en 2016, la producción de hortalizas y frutas frescas del territorio ocupó unas 900 hectáreas (ha) 22 y generó una producción estimada de 64 000 toneladas (t). Según los datos disponibles, estos son productos de alto valor añadido, y la producción se divide en un 78 % de tomates (50 000 t de diferentes tipos y variedades) y un 22 % de melones (14 000 t). Dicha producción estaría destinada a la exportación hacia la Unión Europea, Rusia y otros países de África, así como al mercado local. Dado que los productos recolectados se envían a centros de clasificación y acondicionamiento ubicados en la región de Agadir, es difícil determinar el destino preciso de dichos productos por cada mercado de exportación, pero se supone que las frutas y hortalizas producidas en el Sáhara Occidental también forman parte de los productos exportados hacia la Unión Europea, que constituye un mercado rentable.

En el marco del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos, los productos agrícolas marroquíes gozan de condiciones preferenciales de acceso al mercado de la Unión. Estas condiciones se traducen en la exención de los derechos de aduana sin límite de volumen para la mayoría de los productos 23 , a excepción de determinadas frutas y hortalizas sujetas a disposición específicas e incluso límites cuantitativos (contingentes arancelarios).

Sobre la base de los datos disponibles en 2016 y en el supuesto de que la totalidad de los productos cultivados en el Sáhara Occidental se exportara hacia la Unión Europea, la concesión de las preferencias previstas en el Acuerdo de Asociación a las 14 000 t de melones representaría un beneficio de cerca de 1,3 millones de euros en concepto de derechos de aduana ahorrados. Asimismo, en lo que respecta a los tomates, si se concedieran las preferencias a la totalidad de la producción (50 000 t), el beneficio sería de cerca de 5,3 millones de euros en concepto de derechos de aduana ahorrados, siempre que no se apliquen derechos específicos 24 . Conviene aclarar que el volumen de las exportaciones de tomates estaría sujeto a las condiciones arancelarias previstas por el acuerdo, incluida la imputación al contingente concedido a Marruecos. En términos de volumen, las exportaciones de tomates y melones habrían representado el 12,7 % y el 31,09 %, respectivamente, del volumen total de exportaciones en 2016. En conjunto, el volumen total de las importaciones de frutas y hortalizas de Marruecos en 2016 fue de 1 200 millones de toneladas, que representaron unos 1 400 millones de euros.

Desde el punto de vista socioeconómico, la producción de hortalizas y frutas frescas es una importante fuente de empleo. En efecto, por su propia naturaleza (cultivo en invernadero y sin suelo), la producción de hortalizas y frutas frescas de alto valor añadido necesita una gran cantidad de mano de obra. En 2016, esta producción representó alrededor de 14 000 empleos directos (con una media de 15 empleados por hectárea), que equivale al 40 % de la totalidad de los empleos agrícolas de la región.

Se afirmó que dicha actividad no beneficiaba a las poblaciones locales. Este argumento se planteó, en particular, en el marco del litigio nacional que dio lugar al asunto C-266/16, en el cual se indicó que, en 2008, el sector agrícola en las proximidades de Dajla generaba 4 000 empleos de temporada con contratos de 10 meses y cerca de 200 empleos permanentes. Los trabajadores de temporada viajaban desde Marruecos en la temporada de cosecha y luego regresaban a Marruecos. Según Western Sáhara Resource Watch, la agricultura es para Marruecos una manera de poblar el territorio, y esta actividad se está desarrollando.

A este respecto, es cierto que Marruecos no proporcionó datos sobre la distribución del empleo entre los saharauis y los demás empleados del sector de las hortalizas y frutas frescas. Esta cuestión fue objeto de debate con las autoridades marroquíes, para las cuales establecer estadísticas sobre una base «étnica» sería contrario al principio de no discriminación imperante en Marruecos. Sin embargo, durante las consultas efectuadas en febrero de 2018, los interlocutores, que en su mayoría se reconocieron como saharauis, indicaron que el desarrollo del sector beneficiaba en efecto a la población local (es decir, a los saharauis). Conviene precisar que todos los representantes electos (los parlamentarios y presidentes de las regiones) y los actores económicos locales (incluidos los presidentes de las cámaras de comercio, agricultura y pesca) que participaron en la consulta declaran ser saharauis originarios del territorio. Dicho lo anterior, es preciso recordar que la Unión no dispone de poderes de investigación en un país tercero para determinar si las personas empleadas en un sector de actividad preciso pertenecen o no a un segmento determinado de la población 25 .

3.2.1.3Utilización de recursos

Toda actividad agrícola implica la utilización de recursos naturales, en particular, del suelo y del agua. En el caso del Sáhara Occidental, el agua es el principal condicionante, debido a la naturaleza del terreno y la escasez de lluvias. Unos estudios permitieron determinar la existencia de una napa freática en el Sáhara, aunque es difícil cuantificar con exactitud el nivel de reservas y su grado de recarga.

Según datos marroquíes, la napa tiene una superficie muy extensa (90 000 km²), es profunda (hasta 1 800 m) y dispone de reservas permanentes de unos 3 000 millones de m³. La monografía general sobre la región de Dajla-Río de Oro, elaborada por la Dirección General de Colectividades Locales del Ministerio del Interior de Marruecos, indica que existe una «cuenca sedimentaria (llamada El Aaiún-Dajla) que ocupa la parte occidental de la cuenca que se extiende a lo largo del Océano Atlántico y cubre una superficie de cerca de 110 000 km2 del continente. Es relativamente rica en reservas de agua subterránea de una extensión generalizada, pero todavía no se las conoce lo suficiente y presentan grandes variaciones de profundidad, litología, productividad y calidad del agua. Sin embargo, los primeros indicios muestran que, desde el plano hidrogeológico, la cuenca cuenta con varias napas multicapas con un potencial de agua considerable pero no renovable».

En la actualidad, el agua de la napa se utiliza para irrigar los cultivos de hortalizas y frutas frescas (aunque también para abastecer de agua potable a la población). Según datos marroquíes, se destinan menos de 3 millones de m³ a la agricultura, es decir, cerca del 0,1 % del volumen disponible. Western Sáhara Ressource Watch sostiene que el sector agroindustrial del territorio está sobreexplotando las reservas de agua subterránea del Sáhara Occidental, en particular, de Dajla. Las autoridades marroquíes son conscientes de este problema y han adoptado medidas correctivas. En efecto, varios organismos marroquíes hicieron comentarios similares y destacaron que «la práctica de la agricultura intensiva de determinados productos destinados a la exportación, como el melón y el tomate, es tanto más perjudicial cuanto que el riego de la región se garantiza a partir de una napa fósil cuyo potencial aún no se conoce con exactitud» 26 . En 2013, el Alto Comisionado de Planificación marroquí señaló, en relación con la explotación de la napa, que «la consideración de las limitaciones medioambientales en las regiones del sur es sin duda insuficiente. Los medios con los que cuenta el Estado para controlar y evitar los riesgos de polución del litoral, aunque están mejorando, siguen siendo limitados. La excesiva explotación de los recursos hídricos es una amenaza seria». 27 En la página 26 de este mismo informe, se lee: «la práctica de la agricultura intensiva de determinados productos destinados a la exportación, como el melón y el tomate, es tanto más perjudicial cuanto que el riego de la región se garantiza a partir de una capa fósil cuyo potencial aún no se conoce con exactitud».

Todavía es preciso determinar el volumen exacto y las características de la napa, así como la medida en la cual su explotación podría agotarla, afectando de manera negativa a los recursos naturales del Sáhara Occidental.

Sin embargo, con el objetivo de optimizar la utilización del agua que se extrae actualmente de la napa, se instalaron sistemas de riego localizado (por goteo) para la producción de hortalizas y frutas frescas. De hecho, desde hace algunos años, las autoridades marroquíes desarrollan medidas para limitar la utilización del agua y concientizar a los usuarios, mediante «contratos de napa» (este contrato está en curso de elaboración para el Sáhara Occidental).

Además, las autoridades lanzaron una convocatoria de proyectos para la construcción de plantas de desalinización de agua de mar, principalmente, para el abastecimiento de agua potable, pero también para el riego en Dajla y Cabo Bojador. Según las estimaciones, la planta de desalinización de Dajla deberá sería operativa a partir de 2020. Una estructura de esta magnitud permitiría ampliar la superficie de cultivo a 5 000 ha, en el marco de un proyecto de asociación para el riego entre los sectores público y privado. Quedan por confirmar la realización efectiva de esta inversión y el calendario de trabajo.

3.2.1.4Perspectivas

El Plan Marruecos Verde (PMV), plasmado en el Plan Agrícola Regional (PAR), prevé una aumento de la superficie (de 900 ha a cerca de 5 000 ha), que se traduciría en un aumento de la producción de hasta 500 000 t de hortalizas y frutas frescas. De ser así, dicho aumento de superficie y de producción podría generar 60 000 empleos nuevos (en función de las técnicas de producción empleadas y la posible diversificación de los productos cultivados) que permanecerían en la región y generarían ingresos. Dicha producción de alto valor añadido tendría un elevado potencial para la exportación. Es evidente que, para ser sostenible, el desarrollo de esta actividad debería tener en cuenta la utilización responsable de los recursos naturales y, en particular, del agua.

Además, el empleo y los beneficios podrían aumentar si los productos de origen animal cumplieran los criterios sanitarios necesarios para acceder al mercado europeo. Sin embargo, hoy día es difícil calcular con precisión las repercusiones económicas y sociales de la exportación de este tipo de productos.

En términos generales, lógicamente no es posible afirmar que las repercusiones económicas de dicho crecimiento beneficiarán sistemática y directamente a las poblaciones autóctonas. Solo se puede afirmar que dichas poblaciones se beneficiarán al menos de forma indirecta. Durante las consultas realizadas en febrero de 2018, varios interlocutores destacaron la importancia del sector agrario para el desarrollo de la región y sugirieron que la ausencia de preferencias arancelarias pondría fin al desarrollo de la agricultura en el territorio.

3.2.1.5Conclusión

En el Sáhara Occidental existe una producción agrícola, sobre todo, de frutas y hortalizas frescas (tomates y melones), para la cual existe un mercado en la Unión Europea. Se calcula que se producen 64 000 toneladas que representan unos 14 000 empleos directos. El valor de las importaciones es de alrededor de 65 millones de euros. Si no se aplicaran las preferencias arancelarias, deberían pagarse 6,6 millones de euros en concepto de derechos de aduana por dichas exportaciones.

Estos beneficios económicos podrían ser aún mayores si, en el futuro, el Sáhara Occidental aumenta la producción y las exportaciones hacia la Unión Europea en el marco de proyectos que se están analizando. Ello tendría también un impacto sobre las cifras de empleo, que podrían multiplicarse por cinco, según las proyecciones.

Aunque la producción agrícola tiene un impacto sobre los recursos hídricos, este se ve compensado por diferentes medidas. En términos generales, por un lado, hoy día no parece haber muchas alternativas viables para posibilitar el desarrollo económico del territorio en cuestión y, por otro, los inconvenientes derivados de la explotación de los recursos hídricos se ven compensados por el impacto económico positivo para el Sáhara Occidental.

3.2.2El sector de los productos de la pesca

3.2.2.1Introducción

Antes de ahondar en el sector de los productos de la pesca del Sáhara Occidental, conviene recordar que el presente informe tiene por objeto analizar el impacto del acuerdo sobre el desarrollo sostenible y, en particular, las ventajas para las poblaciones locales y el impacto de la explotación de los recursos naturales sobre el territorio afectado. Ello requiere determinar los efectos potenciales del acuerdo sobre las exportaciones del territorio hacia la Unión. En este marco, la determinación del origen de los productos en cuestión es un elemento fundamental. Ahora bien, los productos pescados fuera de las aguas territoriales (12 millas marítimas) adquieren el origen del barco que los pesca. Las condiciones relativas al origen de los productos de la pesca, definidas en el artículo 5 del protocolo n.o 4 del Acuerdo de Asociación, establecen que se considera que los productos pescados por barcos de una de las partes del Acuerdo de Asociación tienen origen preferencial.

Los productos pescados fuera de las aguas territoriales adquieren origen preferencial sobre la base de criterios relativos a la propiedad, el pabellón , la tripulación y el registro del barco (criterios definidos en el protocolo n.o 4 del Acuerdo de Asociación). Dado que no existen flotas pesqueras con pabellón del Sáhara Occidental, los productos pescados no adquieren nunca el origen preferencial de Sáhara Occidental (salvo en las aguas territoriales). Tan solo en la etapa de transformación los productos transformados pueden adquirir el origen del Sáhara Occidental y, mediante la acumulación de origen 28 , beneficiarse de las preferencias arancelarias.

Con el objeto de evaluar el impacto del acuerdo, el estudio debe concentrarse en las actividades de transformación de los productos de la pesca en el territorio del Sáhara Occidental, así como en el impacto que la concesión o denegación de las preferencias tendría sobre la producción. Para ello, no debe tenerse en cuenta la actividad pesquera ni el lugar (las aguas) en el que se desarrolla esta actividad; de hecho, estas cuestiones tienen una relevancia muy limitada para el objetivo de este análisis.

Los productos transformados son productos de la pesca que se suelen capturar en las costas del Sáhara Occidental, en las aguas territoriales (12 millas) o en la zona económica exclusiva (200 millas) adyacente, pero también pueden ser productos pescados fuera de esta zona (las aguas territoriales o la zona económica exclusiva de Marruecos).

3.2.2.2El sector de la pesca en el Sáhara Occidental

El sector de la pesca se concentra en El Aaiún, Cabo Bojador y Dajla. Según datos marroquíes, en estas ciudades hay 141 empresas dedicadas a la transformación de productos de la pesca que emplean, directa o indirectamente, a cerca de 90 000 personas y transforman productos por un valor estimado de 4 900 millones de dírhams (cerca de 450 millones de euros), de los cuales 2 600 millones de dírhams (cerca de 240 millones de euros) están destinados a la exportación (un 60 %, hacia la Unión Europea).

El sector de la pesca y de la transformación de los productos de la pesca es el sector que más empleos genera en el territorio, así como el principal sector exportador 29 . Sin embargo, la actividad pesquera sigue estando concentrada en la pesca propiamente dicha, debido a la escasez de plantas de transformación que permitan mejorar la valorización de los productos 30 . Este sector figura, pues, entre los sectores con mayor potencial de crecimiento y de empleo del Sáhara Occidental.

La Unión Europea ha contribuido al desarrollo de las actividades de transformación de productos de la pesca en el Sáhara Occidental. Además, en aplicación de las disposiciones del protocolo del Acuerdo de Asociación en el sector de la pesca entre la Unión Europea y Marruecos, en lo relativo al apoyo del sector, la Unión ha financiado también una gran cantidad de actividades, como la construcción de infraestructuras y equipos para mejorar la competitividad y el empleo en el sector de la transformación de los productos de la pesca.

3.2.2.3 Exportación de productos de la pesca hacia la Unión Europea

Según datos marroquíes, el valor de las exportaciones hacia la Unión Europea de productos de la pesca 31 del Sáhara Occidental y el importe de los derechos no pagados como consecuencia de la aplicación de las preferencias previstas por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos son las siguientes:

En términos de tonelaje, según datos marroquíes, las exportaciones del Sáhara occidental alcanzaron las 44 891 toneladas en 2015 y las 54 637 toneladas en 2016 32   33 . En términos de valor, las importaciones provenientes del Sáhara Occidental habrían alcanzado los 121 millones de euros en 2015 y los 134 millones de euros en 2016 y serían ligeramente superiores al 11 % del valor total de las importaciones de Marruecos y del Sáhara Occidental 34 .

Así pues, las cifras de Marruecos correspondientes al importe de las exportaciones de productos del Sáhara Occidental hacia la Unión Europea son inferiores a los datos de la Unión sobre estas mismas importaciones, mientras que las cifras correspondientes a la totalidad de las exportaciones hacia la Unión de productos de Marruecos y del Sáhara Occidental (1 010 millones de euros en 2015 y 1 140 millones de euros en 2016) son similares a los datos recabados por la Unión. En términos de concesiones preferenciales, el cuadro anterior muestra que el importe correspondiente a los derechos no percibidos por motivo de la aplicación de las preferencias arancelarias previstas por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos oscila entre los 9 y los 9,5 millones de euros anuales.

En lo que respecta a las plantas de transformación de productos de la pesca del Sáhara Occidental, las exportaciones hacia la Unión deben provenir de planta «certificadas» o de empresas de transformación/almacenamiento. La lista de plantas certificadas es pública y está disponible en el sitio web de la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea (DG SANTE)  35 .

Esa lista revela que las plantas del territorio autorizadas a transformar productos de la pesca y de la acuicultura se encuentran en las tres localidades costeras siguientes: Dajla (en el sur), El Aaiún (en el norte) y Cabo Bojador (en el centro).

Según datos marroquíes, la cantidad de empleos directos generados por estas plantas que exportan hacia la Unión Europea, incluidos algunos buques factoría, es la siguiente:

Según datos marroquíes, cerca del 50 % de la producción de estas plantas está destinada a la Unión Europea. Así pues, se puede concluir que la mitad de estos empleos (más de 6 500 empleados en 2016) dependen directamente de las exportaciones hacia la Unión.

La lista de plantas proporcionada por Marruecos coincide con la de las plantas certificadas con arreglo a las normas de la Unión.

3.2.2.4El impacto de la aplicación de las preferencias comerciales

La ampliación de las preferencias previstas por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos a los productos del Sáhara Occidental permitiría la importación exenta de derechos de productos de la pesca del Sáhara Occidental en la Unión por un valor de entre 100 y 200 millones de euros. Si se aplican las preferencias arancelarias a dichas exportaciones, la Unión dejaría de recaudar entre 9 y 9,5 millones de euros anuales.

En lo que respecta a las especies de productos de la pesca que exporta el territorio, el cuadro que figura a continuación muestra las principales especies respecto de las cuales se dejaron de recaudar derechos en 2015 y 2016:

Por último, en lo que respecta al empleo generado, directa o indirectamente, en el Sáhara Occidental por la producción y la transformación de productos de la pesca, o, directamente, en los buques pesqueros, en las plantas de transformación de productos de la pesca o en las industrias asociadas a la fabricación de productos de la pesca, las cifras son las siguientes 36 :

Según datos marroquíes, cerca del 50 % de la producción de estas plantas está destinada a la Unión, por lo que se puede considerar que aproximadamente 45 000 empleos dependen directamente o indirectamente de las exportaciones hacia la Unión Europea.

Dado que los derechos sobre los productos de la pesca son elevados, e incluso muy elevados en algunos casos (por ejemplo: el 25 % en el caso de las sardinas en conserva), las preferencias arancelarias (derechos nulos) pueden influir considerablemente en las decisiones de compra de los importadores de la Unión. En el caso del Sáhara occidental, la denegación de las preferencias podría provocar el desplazamiento de la actividad de transformación que se desarrolla actualmente en dicho territorio hacia otros lugares, en particular, hacia Marruecos, para beneficiarse de las preferencias, lo cual iría en detrimento de las poblaciones locales 37 .

Se ha aducido que esta actividad no redunda en beneficio de las poblaciones locales. Así, se ha hecho referencia a unas manifestaciones que tuvieron lugar en 2012, en las que participaron graduados del Instituto Técnico de Pesca Marítima que denunciaron su exclusión del mercado laboral del sector de la pesca, debido a que las entrevistas de trabajo tenían lugar en Marruecos, y en las que exigieron que estas se realizaran en El Aaiún. En 2011 y 2013, se hicieron alegaciones similares (véanse los diferentes informes de Western Sáhara Resource Watch 38   39   40 ). Sin embargo, la información de acceso público no parece indicar que dichas prácticas se hayan reproducido posteriormente o que otras manifestaciones hayan tenido lugar después de principios de 2013. En cualquier caso, estas alegaciones no permiten demostrar la exclusión efectiva de los saharauis del mercado laboral del sector de la pesca. Por otro lado, en las entrevistas de febrero de 2018, los interlocutores insistieron en que la ampliación de las preferencias arancelarias sería beneficiosa para el sector agrícola, pero también para el de la pesca. Algunos señalaron, además, que los saharauis eran más propensos a trabajar en la actividad tradicional de la agricultura que en el sector de la pesca, que era una industria en general desconocida para los pastores nómadas.

3.2.2.5Conclusión

En el Sáhara Occidental existe una importante industria de transformación de productos pesqueros integrada por 141 plantas autorizadas a exportar hacia la Unión Europea. En 2015 y 2016, las exportaciones de productos pesqueros del territorio representaron entre 100 y 200 millones de euros. Unos 45 000 empleos dependieron, directa o indirectamente, de esas exportaciones hacia la Unión Europea. Así pues, la ampliación de las preferencias arancelarias a dichas importaciones tendría un impacto considerable en la economía del territorio y, por ende, en el empleo. También sería coherente con la contribución financiera de la Unión Europea al mantenimiento y al desarrollo de la competitividad del sector, el empleo y la calidad de vida de los pescadores del Sáhara Occidental, así como a la explotación sostenible de los recursos naturales del territorio. Por el contrario, denegar la concesión de esas preferencias comprometería las exportaciones y el empleo y facilitaría la transferencia de esas actividades de transformación hacia otros lugares, como Marruecos. También sería contrario a los objetivos de la Unión Europea de apoyar el desarrollo del sector en el Sáhara Occidental.

Los importadores europeos de productos pesqueros del Sáhara Occidental afirmaron que, habida cuenta del nivel elevado del arancel exterior común (sin preferencia – tipos no preferenciales), la compra de esos productos sería mucho menos ventajosa si no se les concediera un tratamiento preferencial.

3.2.3El sector de los fosfatos

3.2.3.1Introducción

Los fosfatos son minerales (rocas) que constituyen la base de los fertilizantes fosfatados utilizados en la agricultura. Más del 80 % de la producción mundial de fosfatos se utiliza en la agricultura, en la que no existen productos sustitutivos, y la demanda va en aumento. Los yacimientos más importantes de fosfato se encuentran hoy día en Marruecos 41 .

El líder mundial en la exportación de fosfato es el grupo OCP (ex Office Chérifien des Phosphates) 42 , que controla todo el sector en Marruecos y el Sáhara Occidental.

Las principales minas de fosfato se encuentran en Marruecos (Juribga y Gantour), mientras que el Sáhara Occidental cuenta con un solo yacimiento ubicado en Bucraa 43 . Los informes anuales del grupo OCP indican la producción de Marruecos y del Sáhara Occidental sin distinguir entre la proporción correspondiente a la una y a la otra.

El yacimiento de Bucraa es explotado por la empresa Phosboucraa. En la actualidad, produce 2,6 millones de toneladas de minerales de fosfato 44 y parece contar con reservas explotables de fosfato para los próximos 300 años, aproximadamente (1 100 millones de m³ de reservas estimadas). En el período 2014-2020, se prevén unas inversiones de 17 000 millones de dírhams (el equivalente de unos 1 600 millones de euros) 45 .

En lo relativo al empleo, Phosboucraa cuenta con cerca de 2 200 empleados, lo que la convierte en la empresa privada más importante del territorio. Según OCP, mientras que, en la década de 1970, el porcentaje de mano de obra local era del 4 %, en 2017, es del 76 %, y casi todos los empleados nuevos son contratados localmente. El número de empleados que ocupan puestos de dirección («managerial positions») pasó de 1 en 2003 a 27 en 2017, lo cual representa el 55 % de los 49 empleados que ocupan puestos de dirección. Esta actividad económica está en pleno auge en la región (50 empresas locales que representan 450 empleos indirectos, prestaciones sociales para las familias y los empleados del yacimiento que se jubilan, servicios médicos disponibles, etc.). OCP destaca, asimismo, la existencia de una planta de desalinización de agua de mar, la replantación de 13 000 árboles y la certificación de Bandera Azul para la playa de El Aaiún desde 2008, gracias al proyecto «Playas Limpias». Para el período 2013-2022, se concedió al Consejo de Phosboucraa un presupuesto de 250 millones de dólares estadounidenses para el desarrollo social de la región, así como 140 millones de dólares estadounidenses para proyectos inmobiliarios, es decir, un total de 2 200 millones de dólares estadounidenses.

Sin embargo, algunos ofrecen una perspectiva menos favorable. Por ejemplo, Western Sáhara Resource Watch sostiene que, en 1968, la industria del fosfato del actual Sáhara Occidental empleaba a 1 600 saharauis 46 . En la actualidad, la mayoría de esos empleados han sido reemplazados por marroquíes instalados en el territorio. Hoy día, la industria solo emplearía a 200 saharauis de un total de 1 900 empleados. Los empleados saharauis serían víctimas de discriminación respecto de sus colegas marroquíes. Además, muy pocos saharauis habrían recibido un ascenso desde 1975 y la mayoría de ellos habrían sido despedidos 47 .

A este respecto, en primer lugar, debe señalarse la imposibilidad de comparar el período actual con el período en que el Sáhara Occidental era una colonia española. Además, es cierto que las cifras proporcionadas por OCP hacen referencia a una mano de obra contratada localmente y no a empleados de origen saharaui. Ahora bien, por un lado, los servicios de la Comisión Europea no disponen de los medios necesarios para verificar la condición de las personas contratadas (saharauis o no) y, por el otro, no es competencia de la Unión Europea determinar quiénes forman parte de la población autóctona. Por otro lado, en las encuestas llevadas a cabo en febrero de 2018, no hubo indicios de discriminación étnica en los procedimientos de contratación. Otros datos publicados son coherentes con esta perspectiva 48 .

En lo relativo a la naturaleza sostenible de la explotación de los recursos naturales, Phosboucraa ha hecho esfuerzos considerables por maximizar la eficacia energética, priorizando las energías renovables. Desde julio de 2013, el 99,8 % de la energía que consume Phosboucraa es suministrada por el parque eólico Foum El Oued. 

3.2.3.2Producción, comercio con la UE e impacto socioeconómico

La producción de fosfato constituye una de las fuentes de actividad más importantes del territorio del Sáhara Occidental. Por tanto, es importante explorar el potencial del fosfato en materia de desarrollo de la actividad industrial sahariana y sus ventajas para la población. Sin embargo, las estadísticas relativas al comercio no son suficientes para realizar este análisis. En efecto, ni siquiera las cifras globales disponibles (la única fuente es Marruecos) son precisas en cuanto a la proporción correspondiente al Sáhara Occidental. Se sabe que, en 2015, el 34 % de las importaciones de fosfato de la Unión provinieron de Marruecos, pero no es posible determinar el porcentaje correspondientes al Sáhara Occidental.

Aun así, al analizar los informes específicos del sector, es posible determinar el impacto de la ausencia de preferencias arancelarias sobre los diferentes productos fosfatados importados en la Unión Europea.

En lo relativo a los fertilizantes minerales o químicos fosfatados, la nomenclatura aduanera de la Unión distingue entre los «superfosfatos» 49 y los demás tipos de fertilizantes fosfatados. La mayoría de los fosfatos en bruto 50 importados en la Unión no están sujetos a derechos aduaneros, ni siquiera en el marco de un régimen preferencial. Por tanto, la ampliación del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos a los productos del Sáhara Occidental no tendría ningún impacto sobre estos productos. Únicamente los «superfosfatos» 51 están sujetos a derechos de aduana al entrar en la Unión (4,8 %), por lo que la cuestión del impacto del acuerdo se plantea solo en el caso de estos productos.

Desde 2014 hasta 2016, los derechos aduaneros en juego oscilan entre 1,13 millones y 1,83 millones de euros. Puede considerarse que la parte de estas importaciones hacia la Unión proveniente del Sáhara Occidental es mínima. En efecto, en comparación con los yacimientos marroquíes, el yacimiento de Phosboucraa tiene una capacidad de producción relativamente baja. Además, según datos marroquíes, las exportaciones de ese yacimiento no estarían destinadas a la Unión Europea 52 .

De lo anterior debe concluirse que el impacto de la ausencia de preferencias arancelarias sobre la producción actual de fosfato del Sáhara Occidental es limitado, e incluso nulo, o, dicho de otra forma, que la concesión de las preferencias arancelarias previstas por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos no afecta a las importaciones actuales de superfosfatos provenientes del Sáhara Occidental.

Sin embargo, existen determinados productos derivados 53 del fosfato que actualmente no se producen en el Sáhara Occidental debido a la ausencia de plantas de transformación de fosfato en el territorio, pero que podrían producirse allí y, en ese caso, se beneficiarían de las preferencias, pues su importación en la Unión en la actualidad está sujeta a derechos de aduana de entre el 4,8 % y el 6,5 % cuando son originarios de países con los que la Unión no tiene acuerdos preferenciales. Por tanto, es preciso analizar el impacto de la exclusión de los productos del Sáhara Occidental de la preferencia arancelaria prevista por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos. Para ello, debe determinarse si la transformación en otras fábricas de Marruecos de materias originarias del Sáhara Occidental afecta a la determinación del origen preferencial.

La norma de origen aplicadas a estos productos en el marco del Acuerdo de Asociación es determinante para saber si se produce o no un impacto. Esta cuestión afecta al ácido fosfórico y a determinados fertilizantes:

Ácido fosfórico (SA 29.19)

29.19 - Ésteres fosfóricos y sus sales, incluidos los lactofosfatos; sus derivados halogenados, sulfonados, nitrados o nitrosados.

El derecho de aduana normal (cláusula de nación más favorecida) es del 6,5 %.

El derecho preferencial en el marco del Acuerdo de Asociación es nulo.

La norma de origen que ha de aplicarse para que el producto se beneficie de la preferencia es el siguiente: cambio de clasificación arancelaria o aplicación de la regla del valor añadido (40 % como máximo de materias no originarias).

La norma de origen para este producto es un cambio de partida arancelaria. Si se tiene en cuenta que el fosfato (que probablemente proviene del Sáhara Occidental) está clasificado en el capítulo 31 del sistema armonizado, la producción de ácido fosfórico, cuyo producto final figura en el capítulo 29 del sistema armonizado, implica un cambio de capítulo y, por tanto, de partida arancelaria. Por consiguiente, la transformación es suficiente y el origen preferencial del ácido fosfórico no depende del origen del fosfato utilizado. El origen, criterio determinante para definir el tipo de derecho de aduana aplicable, viene determinado por el país donde se transforma el fosfato en ácido fosfórico. Por consiguiente, independientemente del origen del fosfato utilizado, el ácido fosfórico producido en Marruecos puede beneficiarse del tratamiento preferencial al ser importado en la Unión.

Abonos (SA 31.05)

31.05 - Abonos minerales o químicos, con dos o tres de los elementos fertilizantes: nitrógeno, fósforo y potasio; los demás abonos; productos de este capítulo en tabletas o formas similares o en envases de un peso bruto inferior o igual a 10 kg.

El derecho de aduana normal (cláusula de nación más favorecida) es del 6,5 %.

El derecho preferencial en el marco del Acuerdo de Asociación es nulo.

La norma de origen que ha de aplicarse para que el producto se beneficie de la preferencia es el siguiente: cambio de categoría arancelaria, con 50 % como máximo de materias no originarias, o aplicación de la regla del valor añadido (con 40 % como máximo de materias no originarias).

Si se aplicaran preferencias arancelarias a los productos del Sáhara Occidental, el ácido fosfórico producido en El Aaiún se beneficiaría de esas preferencias. Lo mismo ocurriría con los abonos y, en este caso, por dos motivos, pues, para tener un origen preferencial, el 50 % como mínimo de las materias primas deben ser originarias, y este sería el caso de Phosboucraa. Por consiguiente, los proyectos del grupo OCP de construir un complejo industrial para la producción de abonos (ácido fosfórico y fertilizantes) en El Aaiún y un nuevo muelle en el puerto de dicha ciudad podrían verse afectados por la ausencia de un tratamiento arancelario preferencial a los productos en cuestión.

En efecto, se han anunciado futuras inversiones en la producción de una gama más amplia de abonos, como parte de un plan de desarrollo. Dicho plan se basa en la creación de un complejo químico integrado en Phosboucraa que garantice, además, una mayor flexibilidad frente a las variaciones de los precios de mercado del mineral de fosfato en bruto (se estima que el importe de la inversión será de 1 200 millones de dólares estadounidenses).

Los detalles de este plan de inversión presentados por OCP revelan un importe total (incluidas otras inversiones a más largo plazo) de más de 2 000 millones de dólares estadounidenses 54 . La realización de estos proyectos correría peligro si no se concedieran las preferencias tarifarias a los productos del Sáhara Occidental y ello afectaría al empleo local.

3.2.3.3Conclusión

En vista de la situación actual, la industria del fosfato del Sáhara Occidental, incluida la actividad económica del sector, además del empleo y otros aspectos socioeconómicos, no se ven directa e inmediatamente afectados por la exclusión del Sáhara Occidental del Acuerdo de Asociación. Esto se debe a tres razones principales: 1. algunos productos (los fosfatos brutos) están exentos de derechos (cláusula de nación más favorecida); 2 - en la Unión Europea, no existe un mercado para los fosfatos producidos; 3 - la transformación en Marruecos (o en otros países con los que la Unión Europea ha concluido acuerdos preferenciales) de determinados fosfatos producidos en el Sáhara Occidental sería suficiente para conferir a esos productos un origen preferencial de Marruecos, por lo que el beneficio derivado de las preferencias concedidas a esos productos transformados no depende del origen de los minerales.

Al mismo tiempo, la concesión de preferencias a los productos originarios del Sáhara Occidental parece afectar el desarrollo futuro de la producción de determinados fosfatos. En efecto, las inversiones considerables anunciadas (más de 2 000 millones de dólares estadounidenses) para la producción de derivados del fosfato en el Sáhara Occidental (en particular, de ácido fosfórico y fertilizantes) se verían comprometidas si las exportaciones hacia la Unión Europea de estos productos fosfatados no obtuvieran un tratamiento preferencial. De no otorgarse preferencias, sería más atractivo invertir en otros territorios cuya producción obtiene preferencias (por ejemplo, Marruecos) que en el Sáhara Occidental. La interrupción de las inversiones en el Sáhara Occidental incidiría en la capacidad de producción, la diversidad de productos y, por ende, en el empleo del sector del fosfato en la región.

4CONSULTA A LAS POBLACIONES AFECTADAS SOBRE LA MODIFICACIÓN DE LOS PROTOCOLOS N.º 1 Y N.º 4 DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN 

4.1Objetivo y alcance de la consulta

4.2Resultados principales

4.3Conclusión

5CONCLUSIONES GENERALES

El Sáhara Occidental es una economía de mercado en desarrollo cuyas actividades dependen de un número limitado de sectores: la pesca y la transformación de productos de la pesca, la extracción de fosfato, la agricultura (en particular, las frutas y hortalizas y el pastoreo nómada), el comercio y la artesanía. Los sectores del turismo y de las energías renovables todavía están en ciernes.

Por tanto, la diversificación necesaria del potencial económico del Sáhara Occidental supone la promoción de las inversiones extranjeras, lo cual exige como condición previa una mayor seguridad jurídica y, por ende, la clarificación de las condiciones arancelarias aplicables a las exportaciones actuales y futuras hacia la Unión de productos provenientes del Sáhara Occidental. Hacer extensivo el beneficio de las preferencias arancelarias a los productos originarios del Sáhara Occidental garantizaría unas condiciones de inversión favorables y, habida cuenta del potencial económico sin explotar del territorio y del bajo nivel de inversiones extranjeras directas, contribuiría a una expansión rápida y significativa que permitiría el desarrollo del empleo local.

A pesar de las dificultades de obtener datos precisos, este estudio permite concluir que en el Sáhara Occidental existen actividades económicas y de producción que se beneficiarían considerablemente de obtener las mismas preferencias arancelarias que se le conceden al Reino de Marruecos. De hecho, hasta el 21 de diciembre de 2016, algunos de estos productos obtuvieron esas preferencias, lo cual favoreció el desarrollo de la actividad económica y la creación de empleo en el Sáhara Occidental, en particular, en los sectores de los productos de la pesca y de determinados productos agrícolas. La extensión de las preferencias arancelarias de la Unión a esos productos permitiría garantizar la continuidad de esas exportaciones.

Por el contrario, la ausencia de estas preferencias arancelarias comprometería seriamente las exportaciones del Sáhara Occidental, en particular, las relacionadas con los productos de la pesca y agrícolas. Es probable que ello provoque una disminución aún mayor de estas producciones ya limitada, lo cual constituiría un obstáculo adicional al desarrollo del territorio. En efecto, en ausencia de la ampliación de las preferencias, los productos del Sáhara Occidental estarían sujetos a derechos de aduana normales (los derechos de aduana aplicables en la Unión Europea, de conformidad con el régimen de la nación más favorecida) y no tendrían un acceso privilegiado al mercado de la Unión. La ausencia de aranceles aduaneros preferentes impediría la competitividad de esos productos en el mercado europeo. Este trato tendría un impacto muy limitado sobre las exportaciones de productos industriales (los fosfatos), pero muy negativo sobre las exportaciones de productos de la pesca y agrícolas hacia la Unión.

De manera más general, la concesión de preferencias arancelarias debería tener un impacto significativo sobre el desarrollo de la economía del Sáhara Occidental, al fomentar las inversiones en esos sectores. Por ejemplo, ya se prevén inversiones en determinados fosfatos (en particular, el ácido fosfórico y los fertilizantes), así como proyectos de desarrollo agrícola y de la pesca. Sin embargo, si no se concedieran las preferencias mencionadas, las inversiones, el desarrollo y la diversificación de las actividades económicas y el empleo podrían verse obstaculizados.

Las autoridades marroquíes llevaron a cabo una amplia consulta institucional de todos los órganos nacionales, regionales y locales interesados, a fin de sensibilizarlos, obtener su aprobación y conocer sus eventuales observaciones. Dicho proceso permitió conocer el apoyo mayoritario a las modificaciones previstas, así como una serie de recomendaciones adecuadas para optimizar sus efectos. Gracias a la participación de los representantes electos del territorio, el proceso de consulta de las poblaciones del Sáhara Occidental llevado a cabo por los servicios de la Comisión Europea y por el Servicio Europeo de Acción Exterior permitió, asimismo, constatar la opinión mayoritariamente favorable a la modificación de los protocolos del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos a fin de ampliar las preferencias arancelarias a los productos del Sáhara Occidental. La mayoría de los interlocutores observaron que la modificación tendría un impacto positivo en toda la población y destacaron, en particular, el impulso que las preferencias comerciales imprimirían a la inversión privada. Según esta lógica, un acceso privilegiado a los mercados europeos mejoraría el entorno de negocios y las inversiones directas europeas, reforzando así el nuevo modelo de desarrollo participativo y sostenible del Sáhara Occidental. Por el contrario, la inseguridad jurídica permanente que afecta a los flujos comerciales con el Sáhara Occidental reduciría en gran medida las posibilidades de desarrollo socioeconómico del territorio, tal y como demuestra la desaceleración de los intercambios comerciales del Sáhara Occidental con algunos Estados miembros de la UE o en determinados sectores. Limitar el acceso del Sáhara Occidental a los mercados y a las inversiones extranjeras impediría el desarrollo de las actividades económicas internas y pondría en riesgo el crecimiento socioeconómico y político del territorio precisamente cuando parecería que el desarrollo del Sáhara Occidental empieza a despegar.

Por otro lado, los debates técnicos llevados a cabo con el Frente Polisario pusieron de manifiesto su oposición a la modificación del acuerdo, oposición motivada principalmente por consideraciones políticas más amplias que no tienen relación con el contenido de la modificación propiamente dicha.

La modificación de los protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo de Asociación presentado por la Comisión Europea tiene por objeto consolidar y facilitar las exportaciones del Sáhara Occidental hacia la Unión Europea, así como permitir el desarrollo y la diversificación económica de la región.

* * *

Anexo

(1)

La Unión apoya a las poblaciones saharauis a través del Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos y la ayuda humanitaria en favor de los refugiados. Véase el «Informe sobre la cooperación entre la Unión Europea y Argelia - Edición 2016»:     https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/rapport_de_coorperation_2016_v.numerique.pdf

(2)

     DO L 70 de 18.3.2000, p. 2.

(3)

     Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2016, Consejo de la Unión Europea contra Frente Polisario, C-104/16 P, ECLI:EU:C:2016:973.

(4)

   Según la sentencia mencionada anteriormente de 21 de diciembre de 2016, el territorio del Sahara Occidental tiene un «estatuto separado y distinto» en virtud del principio de autodeterminación que le es aplicable (apartado 92). En la sentencia de 27 de febrero de 2018 (asunto C-266/16, Western Sahara Campaign) relativa al acuerdo de pesca celebrado entre la Unión Europea y Marruecos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea afirmó que «el territorio del Sáhara Occidental no está comprendido en el concepto de “territorio de Marruecos”» (apartado 64) y que «las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental no están comprendidas en la zona de pesca marroquí» (apartado 69).

(5)

     Véase la sección 1.2.2, apartado tercero.

(6)

     Resolución aprobada por la Asamblea General el 7 de diciembre de 2017, relativa a las actividades económicas y de otro tipo que afectan a los intereses de los pueblos de los Territorios No Autónomos (documento A/RES/72/92 de 14 de diciembre de 2017).

(7)

      https://minurso.unmissions.org/  

https://minurso.unmissions.org/secretary-general-reports  

(8)

Es la nomenclatura regulada por el Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, también denominado «Nomenclatura del SA».

(9)

Cabe destacar que, mientras que, por ejemplo, la versión francesa de las directrices de negociación habla de «poblaciones», la versión inglesa utiliza el término «people». Esta diferencia refleja la variedad terminológica que existe en los documentos de la ONU. Por ejemplo, en la versión francesa de las conclusiones del dictamen de la Corte Internacional de Justicia de 16 de octubre de 1975, figura el término «poblaciones», mientras que, en la versión inglesa, se emplea el término «people».

(10)

Véanse los informes de Amnistía Internacional y de Human Rights Watch:

https://www.amnesty.org/es/countries/middle-east-and-north-africa/morocco/report-morocco/ (consultado el 23/04/2018).

https://www.hrw.org/es/middle-east/n-africa/morocco/western-sahara (consultado el 23/04/2018).

(11)

Informe del Secretario General sobre la situación relativa al Sahara Occidental. Documento del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas n.o 2018/277. Véanse, en particular, los puntos 65 a 73.

(12)

Decisión n.o 1/2006 del Consejo de Asociación UE-Marruecos, de 26 de septiembre de 2006, por la que se crea el subcomité de Derechos Humanos, Democracia y Gobernanza (DO L 276 de 7.10.2006, p. 73).

(13)

  http://www.un.org/en/decolonization/pdf/Western-Sahara2017.pdf (consultado el 23/04/2018)

(14)

Dirección de Estudios y Previsiones Financieras. Estudios DEPF, junio de 2017: Profil de la croissance économique des régions (consultado el 23/04/2018).

https://www.finances.gov.ma/depf/SitePages/publications/en_catalogue/etudes/2017/croissance_des_regions.pdf

(15)

Consejo Económico, Social y Medioambiental – Modèle de développement régional pour les provinces du sud – Evaluation de l’effectivité des droits humains fondamentaux dans les provinces du sud (consultado el 23/04/2018) http://www.cese.ma/Documents/PDF/Web%20Rapport%20Effectivite%20des%20droits%20VF%2011042013.pdf

(16)

Véase, en particular, el informe elaborado por el Frente Polisario en el marco del recurso T-512/12: «Le Sahara occidental – Statut et exploitation économique – Etude juridique faite à la demande du Front Polisario – Mai 2012».

(17)

Véase el apartado 242 de la sentencia T-512/12.

(18)

Véase el litigio nacional que dio lugar al asunto C-266/16: Second Witness Statement of John Gurr.

(19)

Esta parte de la población no ha podido cuantificarse debido a la ausencia de un censo en los campos de refugiados de Tinduf (Argelia). Según distintas fuentes, constituye entre el 20 % (según los saharauis promarroquíes) y el 50 % (según el Frente Polisario) del total de la población saharaui.

(20)

 Las consultas de febrero de 2018 revelaron que la cría de ganado, en particular, de camellos, es una actividad especialmente importante. Varios interlocutores destacaron que, tradicionalmente, los saharauis han sido pastores nómadas y que la mayoría se dedicaba a esta actividad. Esto demuestra que limitarse al análisis del impacto directo del acuerdo no permite comprender la complejidad de la sociedad del Sahara Occidental en su conjunto.

(21)

Para ubicar la producción agrícola del Sahara Occidental dentro de un contexto más amplio, se debe precisar que Marruecos es un país con una arraigada tradición agrícola. En 2016, la contribución de la agricultura a la economía fue del 12 % del PIB para la totalidad del país. La superficie agrícola útil (SAU) es de 8,7 millones de hectáreas, de las cuales, el 52 % está destinado al cultivo de cereales y el 3 %, a la producción de hortalizas y frutas frescas. Las hortalizas constituyen la principal categoría de productos agrícolas que Marruecos exporta hacia la Unión Europea (951 millones de euros en 2016), seguida por las frutas, excluidos los cítricos (347 millones de euros) y los cítricos (175 millones de euros). En términos de empleo, el sector agrícola concentra el 39 % de la población activa a nivel nacional, porcentaje que puede alcanzar el doble en zonas rurales.

(22)

La superficie destinada al cultivo de hortalizas y frutas frescas en el Sahara Occidental es inferior al 0,4 % del total de la superficie de Marruecos.

(23)

No se conceden preferencias al «azúcar» (productos identificados con los códigos NC 1701 y 1702, a excepción de determinadas subpartidas arancelarias).

(24)

A efectos de este cálculo, el precio unitario en 2016 fue de 1 066 €/t en el caso de los melones (45 millones de t importadas, con un valor en aduana de 48 millones de euros), con unos derechos de aduana normales (derecho de aduana aplicable en la Unión según el trato de nación más favorecida) de 8,8 %. En el caso de los tomates, el precio unitario fue de 1 059 €/t (417,14 millones de t importadas, con un valor en aduana de 393,75 millones de euros), con unos derechos de aduana normales que oscilaron entre el 8,8 % y el 14,4 % según el periodo del año, teniendo en cuenta que cerca del 80 % de las exportaciones se realizan entre principios de noviembre y fines de abril (derecho de 8,8 %).

(25)

En el marco del mismo recurso, se indicó que, en 2010, el sector agrícola marroquí en el Sahara Occidental generó 6 480 empleos. Según el Ministerio de Agricultura marroquí, esta cifra debería triplicarse de aquí a 2020; para entonces, deberían cultivarse 2 000 hectáreas, y la producción destinada a la exportación debería superar las 160 000 toneladas. Por último, en el mismo marco, se afirmó que el 95 % de la producción agrícola, incluidos los tomates, los melones y los pepinos, estaba destinado a la exportación, pero que las ganancias obtenidas de la aplicación del régimen preferencial no se invertían en infraestructuras que beneficiaran al pueblo saharaui [véase el litigio nacional que dio lugar al asunto C-266/16: Second Witness Statement of John Gurr – pp. C-74-75]. A este respecto, cabe señalar que sería muy restrictivo determinar el beneficio que una población determinada obtiene de un acuerdo sobre la base de un retorno específico, dado que la totalidad de las ganancias obtenidas de la venta de productos debería volver a la población en cuestión. Conviene, más bien, determinar si la población afectada se beneficia de manera general y no es víctima de discriminación al buscar empleo. Según lo dicho anteriormente, de las consultas realizadas en febrero de 2018 se deduce que, en la actualidad, no hay indicios de discriminación en los procedimientos de contratación, hecho que fue confirmado por varios interlocutores, incluidos los saharauis.

(26)

Véase la monografía general sobre la región de Dajla-Río de Oro redactada elaborada por la Dirección General de Colectividades Locales del Ministerio del Interior de Marruecos – 2015, pp. 25-26.

(27)

http://www.cese.ma/Documents/PDF/Web%20Rapport%20Effectivite%20des%20droits%20VF%2011042013.pdf (consulté le 23/04/2018)

(28)

Con arreglo al protocolo n.o 4 del Acuerdo de Asociación, se considera que los productos suficientemente transformados a partir de materias originarias tienen origen preferencial.

(29)

EL 2012, el territorio generó el 78 % del volumen de captura de Marruecos y del Sahara Occidental tomados conjuntamente y el 79 % del valor.

(30)

Véase el informe del Consejo Económico, Social y Medioambiental: «Nuevo modelo de desarrollo para las provincias del Sur – Octubre 2013», p. 44

http://www.ces.ma/Documents/PDF/Rapport-NMDPS-VEsp.pdf (consultado el 23/04/2018)

(31)

Los productos de la pesca que se mencionan en este cuadro son los que figuran en el capítulo 3 de la nomenclatura arancelaria (pescados y crustáceos, moluscos y demás invertebrados acuáticos) y en las partidas 1504 (grasas y aceites, y sus fracciones, de pescado o de mamíferos marinos, incluso refinados, pero sin modificar químicamente), 1603 (extractos y jugos de carne, pescado o de crustáceos, moluscos o demás invertebrados acuáticos), 1604 (preparaciones y conservas de pescado; caviar y sus sucedáneos preparados con huevas de pescado) y 2301 (harina, polvo y pellets, de carne, despojos, pescado o de crustáceos, moluscos o demás invertebrados acuáticos, impropios para la alimentación humana; chicharrones).

(32)

Todas esas importaciones entraron en la Unión Europea beneficiándose de preferencias arancelarias (derechos nulos) sobre la base de las normas de origen que figuran en el protocolo n.o 4 del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos.

(33)

Según las estimaciones de la Unión (fuente: estimaciones extraídas de la base de datos TRACES y de Eurostat), las importaciones en la Unión de productos de la pesca provenientes de plantas certificadas del Sahara Occidental alcanzaron las 69 350 tonelada en 2015 y las 58 436 toneladas en 2016. Estas cifras representan el 30,9 % y el 23,9 %, respectivamente, del volumen total anual de las exportaciones de productos de la pesca provenientes de Marruecos (y del Sahara Occidental). Las discrepancias entre los datos proporcionados por Marruecos y los recabados por la Unión Europea pueden deberse a la manera en que Marruecos calcula las exportaciones de productos del Sahara Occidental.

(34)

Según las estimaciones de los servicios de la Comisión Europea, las importaciones del Sahara Occidental representaron el 21,2 % en 2015 y el 10,6 % en 2016 del importe total de las importaciones provenientes de Marruecos y del Sahara Occidental: la importación en la Unión de productos de la pesca del Sahara Occidental alcanzó los 215 millones de euros en 2015 y los 122 millones de euros en 2016 (el importe oficial de Eurostat correspondiente a la totalidad de las exportaciones de Marruecos y el Sahara Occidental alcanzó los 1 010 millones de euros en 2015 y los 1 140 millones de euros en 2016). Según datos marroquíes, las exportaciones de productos de la pesca provenientes del Sahara Occidental representaron 121 millones de euros en 2015 y 134 millones de euros en 2016. Estas discrepancias podrían deberse a que las cifras de la Unión se refieren a las importaciones en la Unión y se expresan en euros, mientras que las cifras marroquíes se refieren a las exportaciones y se expresan en dírhams convertidos a euros.

(35)

  https://webgate.ec.europa.eu/sanco/traces/output/MA/FFP_MA_en.pdf

(36)

Estos datos incluyen los empleos mencionados en el cuadro anterior.

(37)

En la actualidad y según las disposiciones del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos, basta con que los productos hayan sido pescados fuera de las aguas territoriales (12 millas) del Sahara Occidental por buques de una de las partes del acuerdo para que dichos productos, transformados en Marruecos, reciban un tratamiento especial en la Unión.

(38)

  http://www.wsrw.org/a214x2342 (consultado el 23/04/2018).

(39)

  http://www.wsrw.org/a204x2048 (consultado el 23/04/2018).

(40)

  http://www.wsrw.org/a217x2479 (consultado el 23/04/2018). Estas manifestaciones parecen estar relacionadas con las prácticas de los buques rusos.

(41)

  https://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/phosphate_rock/mcs-2017-phosp.pdf (consultado el 23/04/2018).

(42)

  http://www.ocpgroup.ma/  

(43)

El sitio web del yacimiento de Phosboucraa, una empresa del grupo OCP, es el siguiente: http://www.phosboucraa.ma/ (consultado el 23/04/2018)

(44)

Según Western Sahara Resource Watch, la producción de fosfato del yacimiento de Bucraa corresponde al 10 % de la producción total de Marruecos y alcanzaría unos 3 millones de toneladas por año. http://www.wsrw.org/a117x521 (consultado el 23/04/2018)

(45)

  http://www.phosboucraa.ma/company/key-figures (consultado el 23/04/2018).

(46)

Adviértanse las cifras contradictorias sobre este tema: véase el informe de la Asociación Francesa de Amistad y Solidaridad con los Pueblos de África sobre el análisis de los derechos contractuales de los empleados de Phosboucrâa en el Sahara Occidental:

http://www.afaspa.com/IMG/pdf/RAPPORT_PHOSBOUCRAA.pdf (consultado el 14/05/2018)

(47)

  http://www.wsrw.org/a112x576 (consultado el 23/04/2018).

(48)

Véase, en particular: https://www.nutrien.com/sites/default/files/uploads/2018-01/NRF_Human%20Rights%20Assessment%20Report%202016.pdf (consultado el 14 de mayo de 2018).

(49)

Un superfosfato es un fertilizante mineral fosfatado.

(50)

Son, en general, «fosfatos de calcio natural, fosfatos aluminocálcicos naturales y cretas fosfatadas» clasificados en la partida 25.10 del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías («sistema armonizado»).

(51)

Se clasifican en la partida 28.35 del sistema armonizado.

(52)

Según observaciones en contrario de la ONG Western Sahara Resource Watch (informe «P pour pillage» de 2014, Western Sahara Resource Watch http://www.wsrw.org/a105x3185 ), en 2014, se exportaron 400 000 toneladas de fosfato a Lituania (empresa AB LIFOSA). Dado que en las estadísticas con las que cuenta la Unión Europea no figuran esas importaciones, es poco probable que la mercancía esté clasificada como fosfato con el código SA 31.03 o esté destinada al mercado de la Unión Europea bajo esa forma, y también es posible que la mercancía haya estado en tránsito hacia un país tercero. En cualquier caso, en un informe más reciente, Western Sahara Resource Watch ya no hace referencia a exportaciones hacia la Unión Europea ( http://www.wsrw.org/a111x4160 , publicado el 24 de abril de 2018 y consultado el 13/05/2018).

(53)

En lo que respecta a las estadísticas sobre el comercio entre la Unión Europea y Marruecos (en particular, los datos de la Oficina de Cambios de Marruecos), el análisis tuvo en cuenta los siguientes productos: fertilizantes naturales y químicos, ácido fosfórico y fosfatos y, en particular, las partidas tarifarias siguientes:

- Ácido fosfórico – SA 29.19

- Abonos minerales o químicos fosfatados (incluidos los superfosfatos) – SA 31.03

- Abonos minerales o químicos, con dos o tres de los elementos fertilizantes: nitrógeno, fósforo y potasio; los demás abonos – SA 31.05.

(54)

Se prevé que estas inversiones se realicen en varias etapas.     http://www.ocpgroup.ma/sites/default/files/filiales/document/presentation_phosboucraa_fr.pdf  
(consultado el 23/04/2018).

(55)

 El Aaiún-Saguía el Hamra, Dajla-Río de Oro, Sus-Massa y Oriental.

(56)

 Participaron en el sufragio el 57,66 % de la población de la región de El Aaiún y el 52,14 % de la población de Dajla, es decir que la participación fue superior a la media nacional.

(57)

 Asociación Saharaui de Víctimas de Violación de los Derechos Humanos, Asociación Al Ghad por los Derechos Humanos, Western Sahara Campaign, Western Sahara Resource Watch, Independent Diplomat.