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Document 52018DC0627

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre el funcionamiento global de los controles oficiales realizados en los Estados miembros (2014-2016) para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de alimentos y piensos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales

COM/2018/627 final

Bruselas, 14.9.2018

COM(2018) 627 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre el funcionamiento global de los controles oficiales realizados en los Estados miembros (2014-2016) para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de alimentos y piensos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales

{SWD(2018) 402 final}


ÍNDICE

1.RESUMEN

2.INTRODUCCIÓN

3.MARCO JURÍDICO

4.REVISIÓN DE LOS INFORMES ANUALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS

4.1. RECEPCIÓN Y REVISIÓN DE LOS INFORMES ANUALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS

4.2. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONTROLES OFICIALES

4.3. DETECCIÓN DE INCUMPLIMIENTOS

4.4. EJECUCIÓN: MEDIDAS ADOPTADAS EN CASO DE INCUMPLIMIENTO

4.5. SISTEMAS NACIONALES DE AUDITORÍA

4.6. RECURSOS

5.ACTIVIDADES DE CONTROL DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

6.SEGUIMIENTO POR PARTE DE LA COMISIÓN Y EJECUCIÓN

7.CONCLUSIONES

1.RESUMEN

Este informe expone el resultado general de las actividades de control llevadas a cabo por las autoridades nacionales 1 y por la Comisión, que pretenden garantizar un alto nivel de protección sanitaria y de confianza en los ámbitos de la seguridad alimentaria, la sanidad animal y vegetal, el bienestar de los animales, la agricultura ecológica y los regímenes de calidad. Estos ámbitos son de máxima importancia en la vida cotidiana de los ciudadanos de la Unión Europea (UE) y resultan esenciales para el buen funcionamiento del comercio de alimentos, animales y plantas, tanto en la propia UE como con terceros países. El informe abarca el período de 2014 a 2016 y concluye que las autoridades nacionales de los Estados miembros, a través de sus informes anuales sobre los controles oficiales, han demostrado que siguen cumpliendo un papel importante en materia de legislación sobre alimentos y piensos. Las iniciativas destinadas a mejorar la eficacia de los controles oficiales y de las medidas ejecutorias, que van desde la reorganización de servicios hasta la mejora del uso de las herramientas de TI, son particularmente alentadoras y se han demostrado fundamentales para abordar el reto de lograr eficiencias en el gasto público.

Sin embargo, la Comisión también ha observado claros indicios de que los recursos humanos que destinan los Estados miembros a estos controles son cada vez más escasos y que una posible reducción adicional podría afectar negativamente a los niveles y la calidad de los controles y a la capacidad de respuesta a emergencias. Esta puede ser una cuestión importante para la evolución futura de los controles oficiales, que la Comisión tomará en la debida consideración para elaborar legislación en el contexto de su iniciativa «Legislar mejor» y que los Estados miembros probablemente tratarán de abordar con nuevos sistemas de TI, una reorganización y la optimización de los procedimientos, entre otras medidas.

Sobre la base de un análisis de los controles de la Comisión, que se ilustran en el documento de trabajo 2 que acompaña al presente informe, cabe afirmar que, en general, los Estados miembros disponen de los sistemas de control exigidos, que garantizan unos niveles de cumplimiento generalmente aceptables. Sin embargo, los controles de la Comisión siguen señalando carencias en los controles oficiales y ponen de manifiesto que todavía hay margen de mejora y que no se debe caer en la autocomplacencia. En este contexto, la Comisión acoge con satisfacción el enorme esfuerzo realizado por los Estados miembros, por ejemplo, para seguir reforzando los controles basados en el riesgo y los específicos, y para apoyar estos controles con sistemas de TI eficaces.

El seguimiento sistemático por parte de la Comisión de los resultados de sus controles, complementado en su caso con otros instrumentos ejecutivos, como el uso prudente del procedimiento por infracción, sigue siendo un medio eficaz para hacer frente a los incumplimientos de los requisitos de la UE y es importante cuando se considera conjuntamente con el renovado empeño de la Comisión de conseguir un mercado interior más amplio y más justo y una mejor legislación, dos prioridades políticas de alto nivel para la Comisión actual 3 . Asimismo, la Comisión apoya a los Estados miembros y a terceros países en la implementación de la normativa de la UE por varios medios, como la prestación de asistencia técnica y capacitación a través del programa «Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria» (BTSF, por sus siglas en inglés) y fomentando activamente el cumplimiento.

Los controles de la Comisión y sus correspondientes actividades de seguimiento permiten a los Estados miembros, a la Comisión y a las partes interesadas hacerse una idea clara del grado de implementación de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales. Además, contribuyen significativamente al proceso de reforma legislativa destinado a garantizar que la legislación de la Unión se ajuste a su finalidad. Con la entrada en vigor del Reglamento (UE) n.º 2017/625 en diciembre de 2019 4 , la adopción de los actos de ejecución y actos delegados previstos en dicho Reglamento permitirá sacar partido de los conocimientos adquiridos en las actividades de control y seguimiento de la Comisión para reforzar y apoyar los controles oficiales en los próximos años. El objetivo es que, con la nueva normativa, las empresas y las autoridades se beneficien de una reducción de las cargas administrativas, una mayor eficiencia de los procesos y el reforzamiento de los controles. Los consumidores se beneficiarán, a su vez, de una mayor transparencia sobre la manera en que se realizan los controles para garantizar la seguridad alimentaria y unos estándares elevados en sanidad vegetal y en salud y bienestar de los animales, así como para prevenir el fraude.

2.INTRODUCCIÓN

En la UE existe un marco jurídico global destinado a garantizar altos niveles de protección de la salud y confianza de los consumidores en los ámbitos de la seguridad alimentaria, la sanidad animal y vegetal, el bienestar de los animales, la agricultura ecológica y los regímenes de calidad. Estos ámbitos tienen una gran repercusión en la vida cotidiana de los ciudadanos de la UE, que esperan legítimamente que se establezcan estándares elevados. Disponer de unos estándares elevados es también esencial para el buen funcionamiento del comercio de alimentos, animales y plantas, tanto en la propia UE como con terceros países. La implementación eficaz de unos controles oficiales 5 que sustenten estos estándares es fundamental para mantener la credibilidad de dicho marco jurídico.

La Comisión desempeña un papel importante en el marco general de control a escala de la UE, que se establece en el Reglamento (CE) n.º 882/2004 6 e incluye la garantía de un alto grado de transparencia. El artículo 44, apartados 4 y 6, de este Reglamento establece que la Comisión debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo, y poner a disposición del público, un informe anual sobre el funcionamiento global de los controles en los Estados miembros, habida cuenta de:

·los informes anuales presentados por las autoridades nacionales sobre sus actividades de control;

·el resultado de los controles de la Comisión realizados en los Estados miembros, y

·cualquier otra información de utilidad.

Este informe abarca el período comprendido entre 2014 y 2016.

3.MARCO JURÍDICO

El Reglamento (CE) n.° 178/2002 7 , la «legislación alimentaria general», atribuye la responsabilidad principal de garantizar la seguridad de los alimentos a las empresas alimentarias o de piensos en toda la cadena alimentaria y de piensos. El Reglamento (CE) n.º 834/2007 8 recoge los requisitos para la producción ecológica y el etiquetado de los productos ecológicos. El Reglamento (UE) n.º 1151/2012 9 establece los requisitos aplicables a los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.

Los Estados miembros deben verificar que los explotadores comerciales cumplan los requisitos de la legislación de la UE en materia de seguridad de los alimentos y piensos, salud animal y vegetal, bienestar de los animales, producción ecológica y regímenes de calidad. A tal fin, deben aplicar un sistema de controles oficiales. El Reglamento (CE) n.° 882/2004, a su vez, establece requisitos para estos sistemas de control y para la realización de controles oficiales.

Los Estados miembros deben elaborar planes nacionales de control plurianuales (PNCPA) e informes anuales sobre el funcionamiento de dichos controles. Asimismo, deben remitir a la Comisión los informes sobre los PNCPA y los informes anuales 10 .

El Reglamento (CE) n.º 882/2004 también establece normas sobre los controles que efectúa la Comisión para comprobar que los Estados miembros cumplen las obligaciones estipuladas en la legislación pertinente de la UE.

4.REVISIÓN DE LOS INFORMES ANUALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS

4.1. RECEPCIÓN Y REVISIÓN DE LOS INFORMES ANUALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS

Durante el período comprendido entre 2014 y 2016, tan solo un pequeño número de Estados miembros presentaron su informe anual a los servicios de la Comisión dentro del plazo indicado en el artículo 44, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 882/2004 («en los seis primeros meses del año siguiente al que se refieran los informes»). Este incumplimiento del plazo prescrito refleja, entre otras cosas, las dificultades que tienen los Estados miembros para procesar de forma centralizada todos los datos necesarios para el informe anual. A título ilustrativo, cabe destacar que a 10 de julio de 2017, el informe anual de 2016 había sido presentado por tres Estados miembros (de un total de veintiocho); el informe anual de 2015, por veinticinco Estados miembros, y el informe anual de 2014, por los veintiocho Estados miembros. Los informes anuales de los Estados miembros también varían considerablemente en cuanto a la presentación de los datos y la naturaleza de los datos presentados.

Estos dos hechos plantean un reto importante para los servicios de la Comisión encargados de elaborar el informe exigido por el artículo 44, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 882/2004, en el que se revisan todos los informes anuales recibidos con respecto al período en cuestión con el fin de establecer tendencias significativas en el funcionamiento de los controles oficiales y las infracciones detectadas por dichos controles. Cabe esperar que el trabajo que se está desarrollando para preparar el acto de ejecución previsto en el artículo 113, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 2017/625 contribuya a abordar este problema en el futuro mediante la introducción de modelos estándar para la presentación de los informes anuales de los Estados miembros. Dichos modelos también permitirán a los Estados miembros cotejar fácil y rápidamente la información destinada al informe anual de forma centralizada, así como presentarla a los servicios de la Comisión.

4.2. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONTROLES OFICIALES

Los informes de los Estados miembros han puesto de manifiesto que, en general, continúa la tendencia consolidada en los Estados miembros hacia un uso cada vez más extendido de controles basados en el riesgo. De este modo se garantiza el máximo aprovechamiento de los recursos, ya que se pone un énfasis especial en los ámbitos de mayor riesgo. Sin embargo, tal como confirman las auditorías de los servicios de la Comisión, los controles basados en el riesgo no se aplican en todos los ámbitos en los que están justificados.

Resulta particularmente difícil interpretar o comparar los datos sobre los incumplimientos detectados durante los controles oficiales realizados al amparo del Reglamento (CE) n.º 882/2004. El artículo 3 de dicho Reglamento exige que los controles se efectúen con una frecuencia que tenga en cuenta los riesgos. En consecuencia, una tasa de detección de incumplimientos aparentemente elevada no indica necesariamente un bajo nivel general de cumplimiento, sino que en realidad puede indicar que los controles tienen una alta especificidad basada en el riesgo. El examen de los informes anuales por sí solo no basta para determinar si una elevada tasa de incumplimiento es reflejo de unos controles eficaces y muy específicos o bien de un bajo nivel de cumplimiento. Dichas determinaciones deben realizarse mediante evaluaciones in situ, como las efectuadas durante las auditorías de los servicios de la Comisión (véase el capítulo 5).

Otro efecto de los controles cada vez más basados en el riesgo es que los datos sobre incumplimiento no son directamente comparables de un año a otro, ya que la mayor especificidad de los controles muy bien puede hacer que se detecten (relativamente) más casos de incumplimiento. Varios Estados miembros destacan este aspecto en sus informes anuales.

Una clara ventaja del uso de controles más específicos es la posibilidad de destinar más recursos a actuaciones de seguimiento y ejecución, y de hecho varios de los informes reflejan avances en este sentido. Así pues, primero los Estados miembros pueden centrarse más en el seguimiento sistemático de los controles oficiales y en los problemas que plantea la ejecución y, después, en la aplicación de medidas de control y ejecución a los explotadores que presentan un peor historial de incumplimientos, lo que mejora la seguridad general de los productos y contribuye a crear igualdad de oportunidades para los explotadores y, por tanto, beneficia también al funcionamiento del mercado interior.

Algunos informes contienen información sobre otras actividades realizadas para aumentar la eficacia y la eficiencia globales de los controles y de las medidas de ejecución. Estas actividades incluyen la reorganización y consolidación de los servicios de control, la mejora de la cooperación entre servicios y la coordinación de los controles, así como la reasignación de controles. Especialmente dignas de mención son las mejoras en el uso de los sistemas de TI que permiten recopilar, difundir y analizar los datos de control y ejecución. A su vez, esto ayuda a mejorar la coordinación y la especificidad y planificación de los controles. La reducción de los recursos y del gasto público en todos los Estados miembros sirve de estímulo a estos esfuerzos por mejorar la eficiencia.

Finalmente, la mayoría de los informes mencionan las mejoras realizadas en el funcionamiento de los controles mediante la revisión de los procedimientos, la organización de cursos de formación y la mayor disponibilidad de documentación relevante (también en línea). Los informes también indican que los resultados de las auditorías nacionales (véase el apartado 4.5, Sistemas nacionales de auditoría) son importantes como fuente de mejora y eficiencia. Los servicios de la Comisión llevaron a cabo auditorías en los Estados miembros para obtener información sobre las medidas existentes a fin de verificar la eficacia de sus controles, tal como establece el Reglamento (CE) n.º 882/2004. Esto ha sido importante para resaltar la necesidad de centrarse más en la calidad que en la cantidad de los controles como medida de la eficacia global.

4.3. DETECCIÓN DE INCUMPLIMIENTOS

Entre los principales ámbitos de incumplimiento descubiertos por los Estados miembros se cuentan los siguientes: requisitos de higiene de funcionamiento, estructurales o relacionados con los equipos; análisis de peligros y puntos de control crítico (APPCC); etiquetado de alimentos y piensos; aditivos en alimentos y piensos; proceso de registro deficiente o inexistente y contaminación microbiológica. Aunque no se ha logrado determinar con precisión las causas fundamentales de estos problemas, hay quien apunta a una elevada rotación del personal en las empresas de alimentos y piensos, a menudo vinculada a salarios bajos, que repercute en el uso sistemático de buenas prácticas de higiene, la falta de formación de los explotadores de empresas alimentarias o el desconocimiento de los requisitos. Esto último resulta preocupante si se tiene en cuenta que, según la legislación sobre alimentos y piensos, los explotadores son los principales responsables de la correcta aplicación de la normativa.

Dado que el APPCC contribuye a garantizar la producción de alimentos seguros, y con objeto de a) obtener una buena perspectiva general de la situación y b) detectar posibilidades de mejora, los servicios de la Comisión realizaron una serie de auditorías sobre el APPCC en 2014. Los resultados se reunieron en un informe general que se publicó en junio de 2015 11 . Esto, a su vez, ha dado lugar a iniciativas de formación, un intercambio de información sobre buenas prácticas y la revisión de los requisitos actuales del APPCC, así como de las orientaciones relativas a dichos requisitos. Del mismo modo, y en materia de higiene, los servicios de la Comisión iniciaron una revisión de la higiene de explotación y de los controles oficiales en los mataderos, en estrecha colaboración con los Estados miembros, para determinar la mejor forma de garantizar la higiene en el sacrificio. Esta revisión pretende detectar problemas habituales y difundir buenas prácticas e incluye elementos de formación.

4.4. EJECUCIÓN: MEDIDAS ADOPTADAS EN CASO DE INCUMPLIMIENTO

Los Estados miembros deben indicar en sus informes las medidas ejecutorias que han adoptado. Aunque se facilitaron datos de medidas ejecutorias, resulta muy difícil hacer comparaciones significativas entre los informes de los distintos Estados miembros, con independencia de la calidad o el nivel de detalle de la información aportada. Sin embargo, los informes indican claramente un mayor énfasis global en el seguimiento y la ejecución. Algunos Estados miembros comunicaron la introducción de multas administrativas (en lugar de recurrir a medidas ejecutorias a través de los tribunales nacionales), así como el aumento de la cuantía de dichas multas para aumentar su efecto disuasorio. Ejemplos interesantes de métodos alternativos y, al parecer, eficaces para mejorar el cumplimiento son la retirada de las multas si el infractor realiza la formación exigida, la realización de un mayor número de inspecciones oficiales y la aplicación de imputaciones más graves a los infractores, así como la formación seguida de inspecciones para medir su eficacia.

4.5. SISTEMAS NACIONALES DE AUDITORÍA

Las auditorías de los Estados miembros sobre sus sistemas de control oficiales, exigidas por el Reglamento (CE) n.º 882/2004, son importantes en la gestión global de los controles, ya que garantizan que se realicen tal como es debido, con información sobre su eficacia y, según corresponda, con propuestas de mejora. Todos los Estados miembros confirman que se realizan auditorías, pero algunos indican que fue difícil cumplir los programas de auditoría previstos porque disponían de recursos limitados. Existen considerables variaciones entre los Estados miembros, pero esto es verosímil porque todos aplican sus propios ciclos de auditoría y tienden a centrarse en ámbitos prioritarios distintos. Por su parte, los servicios de la Comisión siguen organizando reuniones periódicas de expertos nacionales en auditoría de los Estados miembros (Red de Sistemas de Auditoría Nacionales, Red NAS) para compartir y debatir experiencias y problemas comunes y establecer cuáles son las mejores prácticas para cumplir la obligación de auditoría. Además, los servicios de la Comisión han puesto en marcha una serie de auditorías de la red NAS para obtener una perspectiva completa de su funcionamiento (véase el capítulo 5 para más información).

4.6. RECURSOS

Dada la presión a la que se ve sometido el gasto público, los servicios de la Comisión prestaron especial atención a lo que dicen los informes de los Estados miembros acerca de los recursos de control disponibles, aunque actualmente los Estados miembros no están obligados a informar sobre este aspecto en concreto. No obstante, gran cantidad de informes tratan este problema. Algunos declaran inequívocamente que su personal carece de los medios necesarios para asegurar que se realicen todos los controles. Otros indican que se ha alcanzado un límite, ya sea en ámbitos concretos o en ciertos niveles de control, y que nuevas reducciones comprometerían los niveles o la calidad de los controles y la capacidad de respuesta a emergencias. También se apunta que un objetivo claro de la estrategia de control de algunos Estados miembros es lograr la máxima eficiencia. La escasez de recursos no solo ha afectado a la dotación de personal, sino también al material de equipamiento en algunos Estados miembros (por ejemplo, en los laboratorios o en los medios de transporte del personal de control, lo que ha menoscabado la eficiencia de los controles).

5.ACTIVIDADES DE CONTROL DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

En el marco de los controles de la UE, los servicios de la Comisión llevan a cabo auditorías para verificar el cumplimiento de la legislación en materia de alimentos y piensos, la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales y los requisitos de los controles oficiales. Los informes de auditoría contienen recomendaciones para corregir las carencias detectadas. Los informes, los planes de acción de los Estados miembros para aplicar las recomendaciones y los perfiles nacionales que documentan los progresos realizados en la ejecución de dichos planes se han publicado 12 con objeto de facilitar a las partes interesadas y a los ciudadanos una exposición objetiva y transparente de la actuación de los Estados miembros para la correcta implementación de la legislación de la UE.

Las actividades de control de la Comisión en los Estados miembros, que se ejemplifican con más detalle en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión 13 que acompaña al presente informe, se centran en las prioridades esenciales de la Comisión, como por ejemplo los sistemas de control oficial de productos fitosanitarios, el bienestar animal y la resistencia a los antimicrobianos, pero también en muchos otros aspectos cruciales para la seguridad alimentaria y la sanidad animal o vegetal.

Varias series de auditorías de la Comisión en los Estados miembros incluyeron controles sobre la comercialización y utilización, la autorización y el uso sostenible de los productos fitosanitarios 14 , 15 , 16 . Dichas auditorías detectaron carencias en la autorización y la comercialización de productos fitosanitarios en varios ámbitos, pero también la existencia de sistemas de control oficial cada vez mejor elaborados. Se ha avanzado en la implementación de la Directiva sobre el uso sostenible de plaguicidas 17 gracias a la creación de sistemas de formación y certificación de profesionales y la prueba de pulverizadores. Sin embargo, la gestión integrada de plagas, que es la piedra angular de la Directiva, sigue estando infrautilizada. Los Estados miembros deben abordar esta cuestión en sus planes de acción nacionales revisados, que serán auditados por la Comisión. Todas las actividades antes mencionadas pretenden mejorar los sistemas de control actuales de los Estados miembros y ofrecer garantías a los consumidores sobre un uso cada vez más responsable y sostenible de los productos fitosanitarios.

En el ámbito del bienestar animal, la Comisión inició un proyecto de tres años de duración para facilitar y garantizar un mayor bienestar de los animales durante el transporte. Esto incluyó la redacción de guías de buenas prácticas para cinco especies animales principales (ganado vacuno, caballar, porcino, ovino y avícola) y la evaluación de su uso para lograr un mejor cumplimiento de la normativa de la UE sobre el bienestar animal. Las visitas a los Estados miembros que aplican buenas prácticas en los controles a los vehículos de transporte de ganado conjuntamente con la Comisión facilitaron el intercambio entre los puntos de contacto nacionales de los Estados miembros, lo que aumentó el nivel de protección de los animales durante el transporte. También resultó útil una serie de análisis documentales y auditorías sobre la protección de los animales en el momento del sacrificio, que permitió compartir buenas prácticas y organizar eventos de formación especiales.

En el contexto del plan de acción de 2011 de la Comisión Europea contra la creciente amenaza de la resistencia a los antimicrobianos, la Comisión llevó a cabo auditorías sobre la aplicación de las medidas obligatorias de seguimiento y notificación de esta resistencia en animales y alimentos, así como actividades para recopilar información sobre las políticas destinadas a fomentar el uso prudente de antibióticos en animales. También se aprovecharon las oportunidades de mejora y las buenas prácticas establecidas durante estas actividades para elaborar el exhaustivo «Plan de Acción europeo “Una sola salud” para luchar contra la resistencia a los antimicrobianos» 18 .

Cabe destacar otras dos actividades de la Comisión.

En primer lugar, ahora se elaboran «informes generales» con respecto a la mayoría de las series de auditorías con objeto de ofrecer una perspectiva completa de los controles efectuados por los Estados miembros en un ámbito determinado y de identificar problemas que sean relevantes para todos los Estados miembros. Además, estos informes destacan las dificultades encontradas en la implementación de la legislación pertinente, así como las buenas prácticas que se han determinado. En segundo lugar, se hace un mayor uso del análisis documental y de las misiones de información para complementar las auditorías, a fin de que la Comisión tenga una perspectiva clara sobre el funcionamiento de la legislación de la UE y de los problemas que puedan surgir en su aplicación. También se redactan y se publican informes de recapitulación de estas actividades.

Estas dos actividades están diseñadas específicamente para respaldar la política de revisión legislativa de la Comisión, destinada a garantizar que la legislación de la UE esté actualizada y sea factible y aplicable a un coste razonable, en consonancia con la evolución de la situación sobre el terreno y, por tanto, que se ajuste a su finalidad. En este sentido, los controles realizados por los servicios de la Comisión contribuyen directamente al programa «Legislar mejor» 19 . Los informes de recapitulación también indican las acciones planificadas como respuesta a las conclusiones de los informes. Para difundir información sobre las conclusiones, las buenas prácticas o las lecciones aprendidas que se exponen en dichos informes, estos también se comparten a través del programa BTSF 20 .

6.SEGUIMIENTO POR PARTE DE LA COMISIÓN Y EJECUCIÓN

La continua adopción de medidas eficaces para garantizar la correcta implementación y aplicación de la legislación de la UE en toda la Unión sigue siendo una prioridad de la Comisión en los ámbitos comprendidos en este informe. El informe anterior 21 describía cómo la Comisión realiza un seguimiento sistemático de las conclusiones de sus auditorías y de las correspondientes recomendaciones. Estos procesos mantienen su eficacia para corregir la gran mayoría de las carencias detectadas. A finales de diciembre de 2016, los Estados Miembros adoptaron medidas correctoras o adquirieron compromisos satisfactorios para corregir dichas deficiencias en plazos aceptables:

·para el 97 % de las recomendaciones derivadas de las auditorías en el ciclo de notificación 2012-2014, y

·para el 94 % de las recomendaciones derivadas de las auditorías en el ciclo de notificación 2013-2015. 

La política de ejecución de la Comisión implica supervisar la implementación y aplicación de la legislación de la UE, resolver problemas con los Estados miembros para subsanar cualquier posible infracción y emprender acciones por infracción en virtud del artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 22 , cuando corresponda. La apertura de tales procedimientos contra los Estados miembros que no habían garantizado la implementación de los requisitos relativos al bienestar de las gallinas ponedoras y la prohibición de usar jaulas no enriquecidas en 2012 llevó a varios Estados miembros a tomar medidas correctoras aceleradas, de modo que en la mayor parte de los casos se evitó la necesidad de intervención judicial. Esto demuestra que un uso prudente del procedimiento por infracción en ámbitos de vital importancia, en los que la legislación establece requisitos claros, puede resultar muy eficaz para lograr las acciones correctoras exigidas. La Comisión adoptó un enfoque similar en relación con el bienestar de los cerdos en las granjas y el alojamiento en grupo de las cerdas. 

A pesar de estos esfuerzos, la aplicación y la ejecución de la legislación de la UE sigue siendo un reto que requiere prestar más atención a las medidas ejecutorias para servir al interés general. Las medidas ejecutorias sirven de apoyo y complemento a la aplicación de las prioridades políticas. La labor realizada para garantizar un cumplimiento eficaz de la legislación actual de la UE debe recibir el reconocimiento de todos los que participan en la ejecución de esta legislación, ya que es esencial para garantizar que el esfuerzo dedicado a elaborar nuevos actos jurídicos consiga su objetivo.

Debe reforzarse la colaboración entre la Comisión y los Estados miembros, que desempeñan un papel crucial en la implementación de la legislación de la UE, con el fin de que sus beneficios lleguen a los ciudadanos. Es preciso abordar sin demora la cuestión de los procesos ejecutivos. La Comisión y los Estados miembros deben seguir esforzándose para hacer cumplir la legislación de la UE y perseguir las infracciones.

La Comisión se propone estimular y ayudar a los Estados miembros a mejorar su capacidad para hacer cumplir la legislación de la UE y proporcionar vías de recurso para garantizar que los usuarios finales de dicha legislación —sean ciudadanos o empresas— puedan ejercer plenamente sus derechos. Las redes y el intercambio de buenas prácticas son elementos fundamentales para este fin.

Asimismo, las autoridades administrativas independientes o los servicios de inspección exigidos por la legislación de la UE desempeñan un papel esencial en la implementación y la ejecución. La Comisión, por tanto, prestará especial atención a que estén suficiente y adecuadamente equipados para realizar su labor.

Finalmente, de acuerdo con los principios de su programa «Legislar mejor», la Comisión se centrará en mejorar la aplicación e implementación de la legislación de la UE, lo que, en última instancia, permitirá también aumentar el nivel de cumplimiento, en beneficio de ciudadanos y empresas por igual.

7.CONCLUSIONES

Las autoridades nacionales de los Estados miembros, en sus informes anuales sobre los controles oficiales, han demostrado que siguen cumpliendo un papel importante en virtud de la legislación sobre alimentos y piensos. Las iniciativas destinadas a mejorar la eficacia de los controles oficiales y de las medidas ejecutorias, que van desde la reorganización de servicios hasta la mejora del uso de las herramientas de TI, son particularmente alentadoras y han resultado fundamentales para abordar el reto de lograr eficiencias en el gasto público.

Sin embargo, la Comisión también ha observado claros indicios de que los recursos humanos que destinan los Estados miembros a estos controles son cada vez más escasos y que una posible reducción adicional podría afectar negativamente a los niveles y la calidad de los controles y a la capacidad de respuesta a emergencias. Esta puede ser una cuestión cada vez más importante para la evolución futura de los controles oficiales, que la Comisión tomará en la debida consideración para elaborar legislación en el contexto de su iniciativa «Legislar mejor» y que los Estados miembros probablemente tratarán de abordar con nuevos sistemas de TI, una reorganización y la optimización de los procedimientos, entre otras medidas.

Sobre la base de un análisis de los controles de la Comisión, que se ilustran en el documento de trabajo que acompaña al presente informe, cabe afirmar que, en general, los Estados miembros disponen de los sistemas de control exigidos que garantizan unos niveles de cumplimiento generalmente aceptables. Sin embargo, los controles de la Comisión siguen señalando carencias en los controles oficiales y ponen de manifiesto que todavía hay margen de mejora y que no se debe caer en la autocomplacencia. En este contexto, la Comisión acoge con satisfacción el enorme esfuerzo realizado por los Estados miembros, por ejemplo, para seguir reforzando los controles basados en el riesgo y los controles específicos, y para respaldar estos controles con sistemas de TI eficaces.

El seguimiento sistemático por parte de la Comisión de los resultados de sus controles, complementado en su caso con otros instrumentos ejecutivos, como el uso prudente del procedimiento por infracción, sigue siendo un medio eficaz para hacer frente a los incumplimientos de los requisitos de la UE y es importante cuando se considera conjuntamente con el renovado empeño de la Comisión de conseguir un mercado interior más amplio y más justo y una mejor legislación, dos prioridades políticas de alto nivel para la Comisión actual. Asimismo, la Comisión apoya a los Estados miembros y a terceros países en la implementación de la normativa de la UE por varios medios, como la prestación de asistencia técnica y capacitación a través del programa «Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria» y fomentando activamente el cumplimiento.

Los controles de la Comisión y sus correspondientes actividades de seguimiento permiten a los Estados miembros, a la Comisión y a las partes interesadas hacerse una idea clara del grado de implementación de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales. Además, contribuyen significativamente al proceso de reforma legislativa destinado a garantizar que la legislación de la Unión se adecúe a su finalidad. Con la entrada en vigor del Reglamento (UE) n.º 2017/625 en diciembre de 2019, la adopción de los actos de ejecución y actos delegados previstos en dicho Reglamento ofrecerá la oportunidad de sacar partido de los conocimientos adquiridos en las actividades de control y seguimiento de la Comisión para reforzar y apoyar los controles oficiales en los próximos años. El objetivo es que, con la nueva normativa, las empresas y las autoridades se beneficien de una reducción de las cargas administrativas, una mayor eficiencia de los procesos y el reforzamiento de los controles. Asimismo, los consumidores se beneficiarán de una mayor transparencia sobre la manera en que se realizan los controles para garantizar la seguridad alimentaria y de unos estándares elevados en sanidad vegetal y en salud y bienestar de los animales, así como para prevenir el fraude.

(1)    El artículo 44, apartados 4 y 6, del Reglamento (CE) n.º 882/2004 establece que la Comisión debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo, y poner a disposición del público, un informe anual sobre el funcionamiento global de los controles de los Estados miembros.
(2)    Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al documento: Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento global de los controles oficiales realizados en los Estados miembros (2014-2016) para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de alimentos y piensos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales.
(3)     «Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea», de 15 de julio de 2014, y cartas de mandato, de 1 de noviembre de 2014, del presidente a los vicepresidentes y comisarios.
(4)    Reglamento (UE) n.º 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 999/2001, (CE) n.º 396/2005, (CE) n.º 1069/2009, (CE) n.º 1107/2009, (UE) n.º 1151/2012, (UE) n.º 652/2014, (UE) n.º 2016/429 y (UE) n.º 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, los Reglamentos (CE) n.º 1/2005 y (CE) n.º 1099/2009 del Consejo y las Directivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE y 2008/120/CE del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 854/2004 y (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE y 97/78/CE del Consejo y la Decisión 92/438/CEE del Consejo (Reglamento sobre controles oficiales), DO L 95 de 7.4.2017, p. 1 .
(5)    Por «control oficial» se entiende toda forma de control que lleve a cabo la autoridad competente o la Unión para verificar el cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales.
(6)    Reglamento (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO L 165 de 30.4.2004, p. 1) .
(7)

   Reglamento (CE) n.º 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria,  DO L 31 de 1.2.2002, p. 1 .

(8)    Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 2092/91, DO L 189 de 20.7.2007, p. 1 .
(9)    Reglamento (UE) n.º 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, DO L 343 de 14.12.2012, p. 1 .
(10)    Artículos 41 a 44 del Reglamento (CE) n.º 882/2004.
(11)     Informe de referencia de la DG Salud y Seguridad Alimentaria (SANTE) 2015-7752: APPCC.
(12)     https://ec.europa.eu/food/audits_analysis_en
(13)    Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al documento: Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento global de los controles oficiales realizados en los Estados miembros (2014-2016) para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de alimentos y piensos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales.
(14)     Referencia del informe DG (SANTE) 2016-6004: Productos fitosanitarios: comercialización y uso.
(15)     Referencia del informe: DG (SANTE) 2016-6250: Productos fitosanitarios - Autorización.  
(16)     Referencia del informe DG (SANTE) 2014-7567: Plaguicidas.
(17)    Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se establece el marco de la actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas, DO L 309 de 24.11.2009, p. 71.
(18)     https://ec.europa.eu/health/amr/antimicrobial-resistance_en.  
(19)     https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_en.
(20)    El programa BTSF es una iniciativa de formación de la Comisión dirigida a empleados públicos de las autoridades competentes de los Estados miembros y terceros países relativa a la legislación en materia de alimentos y piensos, la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales y la normativa en materia de productos fitosanitarios : https://ec.europa.eu/food/safety/btsf_en.
(21)    Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento global en los Estados miembros de los controles oficiales relativos a la seguridad de los alimentos, la salud y el bienestar de los animales y la sanidad vegetal,  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:52013DC0681 .
(22)    Versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT .
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