15.12.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 434/11

Ponente:

Denis MEYNENT

1.1.

El Comité recuerda que el objetivo fundamental del programa REFIT (1) es mejorar la calidad y eficacia de la legislación europea y elaborar normas simples, comprensibles y coherentes sin cuestionar los objetivos estratégicos de las políticas de la UE ya establecidos y sin ir en detrimento de la protección de los ciudadanos, los consumidores, los trabajadores y el diálogo social o el medio ambiente (2). La normativa europea es un factor de integración clave. Si es proporcionada, constituye un seguro de protección, promoción de la legislación europea y seguridad jurídica para todos los agentes y ciudadanos europeos (3).

1.2.

Pese a los progresos realizados hasta la fecha, en particular gracias al trabajo del Comité de Control Reglamentario (CCR), el CESE desearía que el ecosistema europeo en materia de evaluación de impacto siguiese evolucionando, con el fin de mejorar su calidad y facilitar que se tenga en cuenta a la sociedad civil organizada durante la concepción y la aplicación de la legislación.

1.3.

Por lo tanto, resulta fundamental, en particular:

1.4.

El Comité aboga por un planteamiento cualitativo que funcione en pie de igualdad con la evaluación cuantitativa y tenga en cuenta la búsqueda de los beneficios esperados de la legislación.

1.5.

El Comité pide a la Comisión que permanezca vigilante con el fin de que la reducción de las cargas reglamentarias y administrativas no menoscabe la eficacia y calidad global de las políticas de la Unión, en especial en los ámbitos social y medioambiental, de protección del consumidor y relativas a las pymes y microempresas.

1.6.

Por último, en el marco de la evaluación de impacto, el Comité desea:

2.1.

La evaluación de impacto se presenta como un proceso de análisis continuo y crítico de los efectos, positivos y negativos, de la normativa en proyecto de la UE, a nivel económico, social y medioambiental. Quince años después de su creación, la evaluación de impacto se ha convertido en una de las piedras de toque de la agenda «Legislar mejor» de la UE.

2.2.

El sistema de evaluación de impacto interviene en una fase muy temprana del ciclo político. La evaluación de impacto precede a toda nueva iniciativa susceptible de tener impacto económico, medioambiental y social. Asimismo, también se llevan a cabo regularmente una evaluación y un control de adecuación («Fitness check») de la legislación vigente o de las políticas de la Unión. La etapa de evaluación inicial de impacto («inception impact assessment») traza las líneas generales de la evaluación de impacto explorando los diferentes tipos de opciones (desde el mantenimiento del statu quo hasta una armonización completa). Posteriormente interviene la evaluación de impacto propiamente dicha, cuyo proyecto ha sido revisado previamente por el CCR. Tras la fase de aplicación de la legislación, una evaluación analiza la eficacia, la eficiencia, la pertinencia y el valor añadido europeo de la legislación en cuestión. El CCR revisa las principales evaluaciones de la legislación de la UE. Por lo tanto, el principio de «Legislar mejor» está presente en todas las fases del procedimiento. A cada etapa, tiende a abrirse cada vez más a las partes interesadas a través de numerosos mecanismos de consulta.

2.3.

El Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» (AII) de mayo de 2015 (4) refleja la posición común entre las tres instituciones implicadas en la evaluación de impacto. Respecto a los progresos, el Comité extrae dos conclusiones principales:

2.4.

Creado en mayo de 2015, el CCR ha tardado casi dos años en disponer de un equipo completo. Dispone de una autoridad reforzada y de amplias facultades que incluyen el control de la calidad de los proyectos de evaluación de impacto, el control de adecuación y las principales evaluaciones de la legislación de la UE existente (5). La profesionalización del CCR ha disminuido la infravaloración de la integración de los impactos social y medioambiental. El CCR revisó 60 evaluaciones de impacto en 2016, de las cuales 25, es decir el 42 %, recabaron un dictamen inicial negativo que obligó a sus autores a someterle una nueva evaluación de impacto. En la actualidad, el Comité limita sus dictámenes a las evaluaciones de impacto. En el futuro, podrá pronunciarse útilmente sobre la forma en que la propuesta legislativa refleja la evaluación de impacto y la tiene en cuenta.

3.1.1.

La evaluación de impacto se apoya sobre una serie de criterios y pruebas relativos, en particular, a los impactos:

3.1.2.

En principio, las evaluaciones de impacto de la Comisión presentan un carácter integrado que abarca, para cada caso, los impactos económico, social y medioambiental más significativos y relevantes.

3.1.3.

A lo largo de los años, el Consejo y, en ocasiones, el Parlamento Europeo han solicitado que se añadan criterios adicionales:

3.1.4.

En ocasiones estos criterios tan diferentes obligan a la Comisión a hacer balance de los diferentes objetivos y preocupaciones: establecer una jerarquía entre los criterios; decidir que un determinado criterio debe prevalecer sobre los demás, por tratarse de un criterio decisivo; arbitrar las decisiones políticas a la luz de criterios concurrentes:

3.1.5.

El estudio sobre el sistema de evaluación de impacto de la Comisión, realizado en 2007 por The Evaluation Partnership (TEP) (6), consultor privado británico, reveló una serie de carencias, en particular en materia de protección social y medioambiental. Según la TEP, la baja calidad de la evaluación de impacto se debía a fallos de calendario, los mecanismos de control de calidad de las evaluaciones, la ausencia de seguimiento y asistencia de la evaluación de impacto (formación, coordinación, datos incompletos o ausentes, etc.). En 2010, el Tribunal de Cuentas consideró que «en la práctica, el trabajo de evaluación de impacto de la Comisión carecía de simetría respecto de los tres pilares y de los costes y beneficios» (7).

3.1.6.

A este respecto, el Comité reitera su petición de que se deba recurrir sistemáticamente al artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (8) como base del trabajo de evaluación (9).

3.2.1.

La Comisión ha creado una «caja de herramientas» («toolbox») mediante su Comunicación (11) de 19 de mayo de 2015 sobre «Legislar mejor». Esta ofrece una guía detallada de la evaluación de impacto a través de 59 instrumentos (herramientas, criterios, pruebas, etc.) concebidos para ayudar a la Comisión y a las autoridades competentes de los Estados miembros.

3.2.2.

De las 59 herramientas propuestas, dos guardan un especial interés para el CESE. Se trata de las herramientas n.o 7 («requirements for social partner initiatives» —requisitos relativos a las iniciativas de los interlocutores sociales—) y n.o 25 («employment, working conditions, income distribution and inequality» —empleo, condiciones laborales, distribución de la renta y desigualdades—).

3.2.3.

En realidad, estas herramientas parecen más bien una lista indicativa de preguntas a plantearse en caso de que una iniciativa presentase un impacto social o sobre el empleo. Las preguntas son generales, neutras y poco movilizadoras. Así, la herramienta n.o 25 plantea, entre otras, las preguntas siguientes:

3.2.4.

Estas preguntas a menudo se resumen en una descripción de una serie de posibles consecuencias, negativas y positivas. No incitan suficientemente a desarrollar evaluaciones más exhaustivas en lo que se refiere, en particular, a la calidad o el volumen del empleo.

3.2.5.

Por otra parte, parece que, en algunos casos, las evaluaciones de impacto de la Comisión no integran los criterios sociales y medioambientales de forma sistemática y exhaustiva, y esto lleva sucediendo varios años (12), incluso si la Comisión, por su parte, alega que tiene en cuenta el impacto social en el 70 % de las evaluaciones de impacto y el impacto medioambiental en el 45 % de los casos.

3.3.1.

Las Direcciones Generales (DG) son responsables de los métodos analíticos y los modelos sobre los que se basan los servicios de la Comisión para establecer sus propuestas legislativas. Por lo general, las direcciones generales realizan evaluaciones de impacto internamente sobre la base de las líneas directrices relativas a la evaluación de impacto (13) y la «caja de herramientas». En determinados casos, la Dirección General en cuestión recurre a un consultor externo, elegido sobre la base de un procedimiento abierto y transparente, para profundizar un punto específico de la evaluación de impacto.

3.3.2.

Sobre el conjunto de las 59 herramientas de la caja de herramientas, solamente dos o tres parecen herramientas que pueden guiar la decisión en lo que se refiere a la calidad del empleo, la protección social, el nivel de remuneración, etc. Se trata claramente de un ámbito en el que se debe reforzar la caja de herramientas.

3.4.1.1.

El objetivo del programa REFIT es identificar las cargas inútiles, las incoherencias o las medidas ineficaces y tomar las medidas necesarias para corregirlas. En 2013, se cartografió el conjunto de la legislación de la UE en el marco del REFIT.

3.4.1.2.

El Consejo de Competitividad de la UE ha pedido a la Comisión que elabore y fije objetivos de reducción en los ámbitos en los que la carga es particularmente pesada, en particular para las pymes (14).

3.4.1.3.

Asimismo, el Consejo de Competitividad de 26 de mayo de 2016, «acoge con satisfacción el compromiso suscrito por la Comisión en el Acuerdo Interinstitucional de cuantificar más sus esfuerzos de simplificación y reducción de la carga administrativa, de presentar un estudio anual al respecto y, siempre que sea posible, de cuantificar la reducción de la carga normativa o el potencial de ahorro de cada propuesta o acto jurídico» (15).

3.4.2.

El Comité pide a la Comisión que permanezca vigilante con el de fin de que la reducción de la carga reglamentaria no menoscabe la eficacia y calidad global de las políticas de la UE, en especial en los ámbitos social y medioambiental, de protección del consumidor y en lo relativo a las pymes y las microempresas.

4.1.

A pesar de los progresos ya realizados, el ecosistema europeo en materia de evaluación de impacto debe seguir evolucionando. Proponemos siete líneas de trabajo con el fin de mejorar su calidad y promover la integración de la sociedad civil organizada en la concepción y la aplicación de la legislación.

4.2.1.

El Comité pide a la Comisión que indique más claramente la metodología adoptada para calcular los efectos de su iniciativa, el campo de aplicación del estudio y los posibles límites del estudio (límites territoriales, grupos objetivo, etc.).

4.2.2.

En caso de que se externalicen partes o subpartes relevantes de la evaluación de impacto, el Comité pide que se publique el nombre del adjudicatario.

4.2.3.

Resulta importante que la especificación del pliego de condiciones describa claramente los escenarios alternativos presentando las consecuencias de todas las opciones posibles, como:

4.2.4.

Finalmente, resulta importante que se priorice una propuesta que combine de la mejor forma posible las diferentes dimensiones con arreglo al artículo 3, apartado 3, del TUE (16) y del artículo 9 del TFUE (17).

4.2.5.

Con el fin de ayudar a los colegisladores a redactar sus enmiendas, las evaluaciones de impacto deberán prever líneas alternativas que consideren, por ejemplo, escenarios más favorables al empleo, la protección social o medioambiental, la cohesión territorial o la política de los consumidores.

4.3.1.

La transparencia es un requisito previo indispensable para una buena gobernanza. Un registro (18) de los documentos de la Comisión presenta la lista de evaluaciones de impacto y dictámenes correspondientes del CCR. Sin embargo, este registro es poco conocido por el público general y solo puede consultarse en inglés.

4.3.2.

Por lo tanto, el Comité pide a la Comisión que considere dotar de mayor proyección a este sitio, en colaboración con las organizaciones intermediarias, e incluya en él los dictámenes de las partes interesadas y los estudios pertinentes, sobre todo los resúmenes de las evaluaciones de impacto, y haga posible su lectura en las demás lenguas de la UE.

4.4.1.

El CESE reclama que el planteamiento cuantitativo o monetario funcione en pie de igualdad con el planteamiento cualitativo, que da prioridad a una dimensión humana de proximidad, igualdad de género y contacto con la realidad. En particular, los motivos que invitan a invertir en un planteamiento cualitativo son los siguientes:

4.4.2.

Las evaluaciones de impacto deben favorecer siempre un planteamiento coste-beneficio. La reducción del número de enfermedades, molestias, emisiones contaminantes y accidentes nunca podrá determinarse en base a datos exclusivamente cuantitativos. No se determinará una competencia más justa, un comercio justo y mejores condiciones de trabajo sobre la base de análisis cuantitativos. Resulta esencial que la Comisión prime una evaluación cualitativa, en interés de todas las partes implicadas.

4.5.1.

A pesar de que el AII llegase a la conclusión de que cada institución podía desarrollar su propia metodología, el Comité propone que se lleve a cabo una reflexión de fondo a este respecto entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión que esté abierta también al Comité.

4.5.2.

Más que de sugerir una metodología uniforme, se trata de llegar a un entendimiento previo acerca de una matriz metodológica convergente para los elementos metodológicos de base, tales como la definición del campo de estudio, la estrategia de búsqueda, la elección de las herramientas, las opciones preferidas, etc.

4.5.3.

Al término, la intención es dar prioridad a que se establezca un diálogo relativo a las decisiones metodológicas preferidas por la Comisión con el fin de facilitar el trabajo de enmienda de cada institución.

4.5.4.

De este modo, las propuestas del Comité formuladas en este marco podrían ser mejor acogidas por los colegisladores.

4.6.1.

El CESE dispone de una unidad dedicada a la evaluación cualitativa ex post de determinadas legislaciones europeas específicas. En el futuro, esta unidad podrá facilitar la acción de los miembros del Comité y también analizar determinadas evaluaciones de impacto, revisar los aspectos metodológicos y emitir un dictamen sobre si deben tenerse en cuenta las dimensiones económica, social, medioambiental o territorial. Dicho trabajo permitiría asimismo facilitar la elaboración de eventuales dictámenes consultivos del CESE vinculados a los proyectos legislativos preparados por estas mismas evaluaciones de impacto.

4.6.2.

Debería entablarse un diálogo regular entre el CESE y la Comisión Europea en torno a las consultas y las evaluaciones de impacto.

4.7.1.

Conviene reflexionar acerca de las vías de colaboración informal pero regular entre el CCR y el Comité.

4.7.2.

Además de los intercambios informales de puntos de vista y cooperaciones puntuales, es importante favorecer una colaboración dinámica con el Comité en dos direcciones:

4.7.3.

Por su parte, el Comité elaborará, en su caso, un resumen de sus principales recomendaciones en el ámbito de aplicación de la evaluación de impacto propiamente dicha y facilitará cualquier otro dato o información que pudiera ser pertinente para el trabajo de evaluación de impacto de la Comisión y el examen correspondiente por parte del CCR.

4.7.4.

Asimismo, el Comité compartirá su evaluación ex post sobre la aplicación y el cumplimiento de la legislación.