11.4.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 88/9

1.1

El Comité Económico y Social Europeo insiste en que el contenido del presente Dictamen se integre en el documento que resulte de la actual revisión del Libro Blanco sobre «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» (COM(2001) 370).

1.2

Dentro de la infraestructura ferroviaria, las estaciones de tráfico internacional deben ser objeto de un examen en profundidad, sobre todo porque no sólo constituyen una parte de la infraestructura ferroviaria sino también un elemento de los servicios propuestos por la ciudad y del patrimonio arquitectónico de Europa.

1.3

Conviene seguir examinando, mediante una amplia concertación tanto a escala de los especialistas de la profesión como de la sociedad, cuáles son las exigencias que se imponen a las estaciones teniendo en cuenta los progresos tecnológicos y técnicos del tercer milenio. Hay que definir las alternativas disponibles en lo relativo a las modalidades de reglamentación justificadas por unas exigencias realistas, a escala europea, nacional y regional, respetando el principio de subsidiariedad.

1.4

En la elaboración de la reglamentación comunitaria, la mejora general de la seguridad de los viajeros y la protección contra el terrorismo deben contarse entre las exigencias de que son objeto las estaciones de tráfico internacional.

1.5

Conviene prestar una atención particular a la habilitación de estaciones, habida cuenta del importante papel que pueden desempeñar y de las posibilidades que entrañan para garantizar la cohesión social y económica en los nuevos Estados miembros.

1.6

Es necesario, con el concurso del Banco Europeo de Inversiones (BEI), estudiar las posibilidades de financiación del desarrollo estructurado de las estaciones de tráfico internacional, con arreglo a un mecanismo de colaboración público-privada.

1.7

Es importante velar por que las estaciones desempeñen de manera prioritaria las funciones asociadas a su cometido originario, esto es, el transporte, y eviten lanzarse a otras actividades y convertirse en centros comerciales y de consumo.

1.8

Conviene hacer ver que las mejoras realizadas en las estaciones contribuyen por un lado a conservar el empleo existente y por otro favorecen la creación de nuevos puestos de trabajo. En el marco del análisis de impacto de estos cambios, obviamente importa no limitarse a las repercusiones directas sino también tener en cuenta los efectos colaterales.

1.9

Es importante garantizar que la conservación y desarrollo de las estaciones no sean sólo prioritarios en el caso de infraestructuras situadas en las grandes ciudades y que acogen un tráfico internacional, sino también en el de las estaciones frecuentadas por la población y los viajeros de las regiones más desfavorecidas.

2.1

En suma, las estaciones son el «escaparate» del tráfico ferroviario.

2.2

El Libro Blanco sobre «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad», publicado en 2001, no ha alterado los objetivos generales de la política comunitaria, a la vez que hace mayor hincapié en el desarrollo de modos de transporte capaces de aligerar la circulación por carretera y la necesidad de situar al usuario en el centro de la política de transportes.

2.3

El papel de las estaciones es importante para la realización de la libertad de circulación de mercancías, de personas y de servicios. Las estaciones pueden contribuir a que la circulación de las personas se desarrolle sin obstáculos, lo más rápida y eficazmente posible. Para ello son indispensables un buen funcionamiento del mercado único, la supresión de las trabas administrativas y la neutralidad de la competencia.

2.4

La política de transportes de la Unión constituye asimismo un instrumento esencial de la realización de la cohesión económica y social. En efecto, esta política presta especial atención al libre juego de la competencia leal, la mejora de la seguridad de los transportes y la consideración de los aspectos relacionados con el medio ambiente y el impacto medioambiental.

2.4.1

Al abordar la cuestión de la reactivación del sector del ferrocarril, en el Libro Blanco se destacan los aspectos absurdos que caracterizan el sector ferroviario. En efecto, por una parte existen redes de ferrocarriles de alta velocidad y gran capacidad que ponen a disposición de los viajeros estaciones modernas, y por otra parte se les ofrecen servicios a menudo obsoletos y anticuados. Se puede dar el caso de que los viajeros se encuentren con estaciones que presentan condiciones de mantenimiento deficiente y que comportan incluso riesgos de accidente, mientras que las líneas locales se combinan con servicios de largo recorrido con exceso de pasajeros y se constatan retrasos.

2.4.2

En el Libro Blanco se llama la atención sobre la necesidad de estimular mediante inversiones la colaboración entre la red de ferrocarril de alta velocidad y el tráfico aéreo, concediendo una atención especial a las estaciones que comunican los aeropuertos. Se aborda varias veces la función de las estaciones a la hora de ofrecer servicios que faciliten la circulación de los viajeros, en particular en lo que se refiere a la gestión de equipajes.

2.5

Con la adopción del primer y el segundo paquete ferroviario (1), la Unión ha realizado progresos continuos en materia de liberalización de la circulación de bienes, así como en materia de unificación de las exigencias de calidad. El CESE espera que el tercer paquete ferroviario produzca efectos similares. En lo que respecta a la ultimación y la aplicación de las diferentes etapas relativas a la circulación de personas, se trata de tareas en las que la Unión debe aún aplicarse. En el presente documento se aborda el establecimiento de las normas de calidad del tráfico internacional de viajeros y su difusión en los Estados miembros.

3.1

Diversos reglamentos y directivas de las Comunidades Europeas tratan el tema del ferrocarril. En este sentido nos remitimos al Reglamento por el que se crea una Agencia Ferroviaria Europea (2) y a las Directivas sobre seguridad ferroviaria (3), infraestructuras ferroviarias (4), adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria (5) e interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad (6), sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias y sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (7). Estas diferentes disposiciones demuestran que la normativa toca sólo accesoriamente el papel de las estaciones.

3.2

De manera prioritaria, la Comisión establece un conjunto único de requisitos técnicos estandarizados. Por ejemplo, se tratará de uniformar la altura de los andenes para que las personas de movilidad reducida también puedan utilizarlos (Directiva 2001/16/CE). La unificación de las redes eléctricas ferroviarias, de los sistemas de seguridad y de otros requisitos técnicos depende de la promoción de la interoperabilidad. Lo mismo ocurre con la armonización en materia de licencias de conductor de tren. La actual desventaja competitiva del sector ferroviario es entre otros motivos imputable al tiempo de espera en la frontera con algunos países, debido a la disparidad de requisitos técnicos (ancho de las vías, necesidad de aportar modificaciones técnicas a la locomotora y de cambiar de conductor).

3.3

En materia de estaciones, las más pertinentes son esencialmente las directivas que destacan la seguridad de los viajeros y sus derechos (por ejemplo, la Directiva 2001/16/CE). El tercer paquete ferroviario, cuyo objetivo es la realización de los derechos de los viajeros, es característico en este tema. Por una parte, pretende garantizarles la posibilidad de obtención de sus billetes a tiempo, fácilmente y beneficiándose de la información adecuada –y la de cambiarlos en la medida de lo posible– y, por otra, velar por que los viajeros sean informados de las condiciones de utilización de los billetes. Otro grupo de directivas trata la mejora de la seguridad en las estaciones. A menudo, sobre todo en las horas de menor afluencia, las estaciones de las grandes ciudades y a veces los propios trenes son el escenario de actos de violencia. El establecimiento de mayores exigencias en materia de seguridad, así como la garantía de obtener una ayuda por parte del personal de la estación o del tren en caso de que se produzcan situaciones indeseadas, no dejarían de influir positivamente en el deseo de viajar.

3.4

En el marco de su actividad, el CESE sigue de manera continua los trabajos de la Comisión. En lo relativo al tráfico ferroviario, ha elaborado dictámenes relacionados, entre otros, con aspectos sociales y cuestiones relativas a la financiación, a las áreas metropolitanas europeas y a las redes transeuropeas de transporte (8).

4.1.1

La aparición de las redes de alta velocidad (TGV, AVE, ICE), fenómeno que en Europa se ha traducido paralelamente en la creación de redes transeuropeas (RTE), ha sido el elemento catalizador que ha permitido a las estaciones en declive progresivo recuperar su importancia para la ciudad. A medida que se racionalizaba el tráfico ferroviario de pasajeros en distancias que, en el pasado sólo podían cubrirse en general por vía aérea (600-800 km), la población de viajeros atraída a las estaciones no sólo se ha incrementado, sino que ha cambiado de naturaleza, lo que no ha dejado de provocar una revalorización de la estación en el corazón de la ciudad.

4.1.2

Otro factor susceptible de transformar la percepción de la estación ferroviaria como punto nodal del tráfico no está vinculado de manera directa a la función de las redes de alta velocidad sino más bien a la modificación de la utilización de los extrarradios y de las grandes aglomeraciones, que de ciudades dormitorio monofuncionales pueden convertirse en espacios urbanizados multipolares y multifuncionales. Todos estos cambios, junto con el reconocimiento de que no es forzosamente posible responder al crecimiento del tráfico automovilístico de los habitantes de las zonas de extrarradio con la construcción de nuevas carreteras, han puesto de manifiesto la necesidad de integrar el tráfico urbano y el procedente de las zonas periurbanas así como la importancia de crear asociaciones de transporte, armonizar los horarios, las tarifas y los sistemas de producción de billetes y utilizar conjuntamente las infraestructuras de tráfico de viajeros. La agitación social que ha sacudido los barrios de extrarradio parisinos a finales de 2005 pone de manifiesto la necesidad de utilizar varios instrumentos a la vez para actuar en favor de la cohesión social, y muestra que los procesos que contribuyen a ello no pueden considerarse terminados.

4.1.3

Las líneas de cercanías forman una parte importante de estas redes e incluso, en ciertos casos, son un elemento fundamental de su estructura. Desde este punto de vista, las estaciones –que se prestan perfectamente a ello– sirven lógicamente como centros de movilidad y elementos clave de los sistemas de información de los viajeros de estas redes de transporte complejas e interconectadas.

4.1.4

A pesar de que, muy a menudo, las estaciones de la red de cercanías y las estaciones de trenes de alta velocidad son diferentes, la cultura de la integración aúna los dos procesos y, a la hora de renovar o construir una estación nueva, garantizar una intermodalidad moderna y de alto nivel entre las líneas internacionales y nacionales por un lado y entre éstas y los transportes urbanos por otro constituye una exigencia básica.

4.2.1

Las estaciones dan lugar a la creación progresiva de normas y generan una serie de exigencias. Las estaciones de ferrocarril del pasado constituían un enlace entre las partes de toda la nación y contribuían a configurar la identidad nacional. No eran las infraestructuras como tales, la red ferroviaria y las vías de ferrocarril, las que forjaban la identidad común (aunque fueran indispensables para su construcción), sino las estaciones, las reglas, los modelos, las normas.

4.2.2

Hoy por hoy, la uniformización de las estaciones ferroviarias de las RTE-T no constituye un objetivo. En la actualidad, la creación de estaciones que expresan una identidad europea no debe hacerse mediante la definición de normas arquitectónicas, sino fijando normas de servicios. Es preciso que una de las normas más importantes de este tipo se constituya estableciendo relaciones intermodales que, a la vez que preservan la diversidad de los instrumentos locales, respondan a las exigencias de calidad que se imponen en una Europa multilingüe en lo que respecta a la información de los viajeros, su orientación y la responsabilización de la continuación de su viaje. En este asunto conviene distinguir tres ámbitos: las normas de información de los viajeros, las normas de intermodalidad y la creación de la función de centro de movilidad.

4.2.3

Sería conveniente que el establecimiento de estas exigencias de calidad en términos de facilidad de uso en las estaciones de las RTE se convierta en una recomendación o una norma europea, pero es importante que esto no se formule como un privilegio limitado a las RTE-T, y que ello tenga lugar en la observancia más estricta del principio de subsidiariedad. Por consiguiente, no sería ciertamente nada problemático que estas normas en curso de elaboración se aplicaran también en otras estaciones y puntos nodales: no perjudicaría la calidad de los viajes, sino que la mejoraría.

5.1

Si cotejamos los datos internacionales, constatamos que casi todos los países han llegado al desarrollo de las estaciones a partir de un punto de partida diferente (motivación relacionada con un objetivo de desarrollo de los transportes o de desarrollo urbano, iniciativa pública o privada, o diferentes combinaciones de todos estos elementos). En Gran Bretaña, donde la habilitación de las estaciones se ha dejado exclusivamente a los mecanismos del mercado, los desarrollos han sido: a) limitados a los espacios ferroviarios, b) los propios del interior de Londres; c) realizados en el periodo del «boom» inmobiliario; d) casi exclusivamente dedicados a la construcción de oficinas.

5.2

En Suiza se puso en funcionamiento un programa nacional de modernización de la red ferroviaria y de transportes públicos, inspirado por consideraciones medioambientales, con sistemas de ferrocarril periurbanos (S-Bahn: en Zúrich, Basilea y Berna), y aunque las dificultades financieras de los ferrocarriles suizos hicieron necesaria la revaloración de las propiedades que rodean a las estaciones, lo que se llevó a cabo no fue una simple operación comercial de venta sino un programa definido conjuntamente con la compañía ferroviaria (de este modo, no fueron sólo los intereses de los inversores los que se tuvieron en cuenta, sino también los de las ciudades, los poderes públicos y la compañía ferroviaria).

5.3

En Suecia es la compañía ferroviaria privatizada –que no fragmentada– la que está en el origen de la iniciativa del proceso, en cooperación con los entes locales como socios. El objetivo era crear centros modernos de viaje que agruparan bajo un mismo techo a trenes, autobuses, taxis y la creación de espacios de aparcamientos. En consecuencia, las disposiciones concertadas afectaron a los entes locales y a los diferentes modos de transporte.

5.4

En Francia fue la construcción del TGV, decidida de manera centralizada y, en este sentido, factor determinante de la creación de un vínculo con París, la que constituyó la principal fuerza motriz. La función del nivel local en este proceso consistió sobre todo en ejercer presiones para obtener una estación de TGV.

5.5

En los Países Bajos los servicios ministeriales encargados respectivamente de los transportes y el medio ambiente así como la compañía ferroviaria anunciaron en 1986 un programa de urbanización de los alrededores de las estaciones, de conformidad con el principio del desarrollo urbano compacto y la promoción de los transportes públicos. En el periodo que precedió a la privatización la compañía ferroviaria y los entes locales sólo consiguieron asociarse con otros socios tras grandes dificultades.

5.6

Estos ejemplos muestran la importancia de que los aspectos que representan los intereses del punto nodal (de transporte) y los que representan los intereses del «lugar» (de la ciudad) se tengan en cuenta desde la concepción misma del proyecto, y que no se asista a la afirmación de un punto de vista de manera unilateral. Del mismo modo, los aspectos vinculados al mercado y los aspectos financieros deben situarse en el mismo nivel que los puntos de vista más sintéticos de los representantes de los intereses de la ciudad y de la red para evitar que los procesos se decidan atendiendo sólo a intereses coyunturales a corto plazo o que, al contrario, la viabilidad financiera no se tenga en cuenta en el marco de la concepción de un proyecto ambicioso. Las obras especializadas manifiestan que se puede llegar más fácilmente a acuerdos de soluciones cuando la estación se construye en un terreno nuevo (Lille), ya que, de otro modo, los choques de intereses ya creados complican a menudo el avance de los proyectos.

6.1.

Parece justificado que en el seno de la Comisión Europea tenga lugar una cooperación horizontal que permita a los diferentes colaboradores examinar por sectores los diferentes proyectos en curso en el marco de los Fondos Estructurales. Este examen permitirá más tarde determinar sector por sector la amplitud de la ayuda comunitaria concedida a una actividad en particular.

6.2

Parece necesario tener presente la cuestión de la responsabilidad del desarrollo de las redes de alta velocidad a la luz de las contradicciones que actualmente caracterizan el ferrocarril como, por ejemplo, la mezcla de lo obsoleto y lo moderno. En efecto, la construcción de estas redes ha pasado al primer plano de actualidad debido sobre todo a que, entretanto, se han separado del sistema ferroviario tradicional. En la medida en que la creación de las redes de alta velocidad ha exigido gastos enormes, ha privado de recursos financieros a otros proyectos potenciales de habilitación. De este modo, el desarrollo del TGV en Francia entrañó un deterioro tan fuerte de otros segmentos de la red tradicional que fue necesario introducir importantes limitaciones de velocidad en numerosos lugares. Esto implica para los usuarios (viajeros, agentes del transporte de mercancías) una considerable pérdida de tiempo y puede plantearse en qué medida esta pérdida equivale a una ganancia de tiempo para los usuarios de las líneas de alta velocidad.

6.3

Desde el punto de vista de la política de refuerzo de la cohesión social y de integración de las regiones menos prósperas, el desarrollo y la democratización de las líneas de ferrocarril tradicionales resultan mucho más útiles que las de las líneas de alta velocidad, que sólo atraviesan estas regiones a toda velocidad, sin permitirles participar en el tráfico. Tal vez, a veces, sería más oportuno renovar las líneas de ferrocarril tradicionales y las estructuras adyacentes paralelamente a la construcción de líneas de alta velocidad. La estación constituye el primer punto de contacto entre todos estos desarrollos, por una parte, y los viajeros, por otra.

7.1.

Existe un grave peligro de que, debido a la importante cuantía de las inversiones, prevalezcan los intereses a corto plazo –quizá debido simplemente a la especulación inmobiliaria– y desaparezca lo que constituye el valor añadido manifiesto del ferrocarril para la ciudad. En la práctica, esto podría traducirse en la venta –justificada por el carácter deficitario de los ferrocarriles– de terrenos del centro de la ciudad de gran valor, y por la construcción, en lugar del ferrocarril, de oficinas y centros comerciales. Desde este punto de vista, sería conveniente tener en cuenta las consideraciones siguientes:

7.2

La materialización de un vínculo directo entre los centros de las ciudades presenta una ventaja importante no sólo desde el punto de vista de las conexiones ferroviarias de alta velocidad, sino también para todas las conexiones ferroviarias internacionales, y por consiguiente para todos los elementos de las RTE.

7.3

Es precisamente en los espacios del centro de la ciudad donde se justifica la creación de una red densa de líneas de transporte público que garantice una relación fluida entre la estación ferroviaria y las demás partes de la ciudad.

7.4

La estación ferroviaria constituye un centro de movilidad, un punto central de información para los modos de transporte que integran la red de transporte.

7.5

Asimismo, conviene establecer un enlace entre la estación del centro de la ciudad y su aeropuerto.

7.6

Los espacios ferroviarios no deben valorarse como tales, de manera separada: es preciso lograr el mayor valor añadido para la ciudad a largo plazo, llevando a cabo una estimación de la importancia de estos espacios a nivel urbano y logístico.

7.7

Las experiencias demuestran que las nítidas fronteras existentes entre el tejido urbano y la estación ferroviaria a nivel funcional tienen tendencia a desdibujarse de manera progresiva, y que es justamente acogiendo las funciones múltiples de servicio de la ciudad como la estación ferroviaria se convierte en un espacio público rentable y al mismo tiempo atractivo.

7.8

Dicho esto, las grandes estaciones ya existentes no constituyen forzosamente emplazamientos ideales de cara a la construcción futura de nuevas estaciones ferroviarias de alta velocidad. Al observar las acciones que hasta la fecha han tenido más éxito constatamos que sólo construyendo en el interior de la ciudad un nuevo centro de la ciudad que constituya una alternativa al centro tradicional es posible lograr las sinergias más eficaces procedentes del desarrollo ferroviario y del impulso del desarrollo urbano. (Sin embargo, no conviene perder de vista que los ejemplos citados más a menudo, entre otros Lille y Berlín, son particulares y deben considerarse situaciones excepcionales que difícilmente se pueden imitar.)

7.9

El examen de los ejemplos refuerza de manera general la conclusión de que, en lo que respecta al desarrollo de las estaciones de tráfico internacional, el Estado, los entes locales y las empresas proveedoras de fondos pueden, en cooperación con las compañías ferroviarias, crear proyectos de desarrollo que, mediante la modernización de las estaciones de tráfico internacional, permitan satisfacer una pluralidad de intereses.