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Document 52004AR0154

Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior»

OJ C 43, 18.2.2005, p. 18–22 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

18.2.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 43/18


Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior»

(2005/C 43/06)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

VISTA la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior» (COM(2004) 2 final – 2004/0001 (COD));

VISTA la decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2004, de solicitar al Comité de las Regiones la elaboración de un dictamen sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 y los artículos 71 y 80 del Tratado CE;

VISTA la decisión de su Presidente, de 5 de abril de 2004, de encargar la elaboración del dictamen a la Comisión de Política Económica y Social;

VISTA la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Una estrategia para el mercado interior de servicios» (COM(2000) 888 final);

VISTO su dictamen sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo – Una estrategia para el mercado interior de servicios», CDR 134/2001 fin, de 13.6.2001 (1);

VISTO el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Estado del mercado interior de servicios» (COM(2002) 441 final);

VISTO el proyecto de Dictamen aprobado por la Comisión de Política Económica y Social el 6 de julio de 2004 (ponente: Sr. SCHRÖTER, Presidente de la Comisión de Asuntos Europeos y Federales del Parlamento de Turingia (DE/PPE) (CDR 154/2004 rev. 1));

en su 56o Pleno celebrado los días 29 y 30 de septiembre de 2004 (sesión del 30 de septiembre) ha aprobado el presente Dictamen.

Observaciones y recomendaciones del Comité de las Regiones

1.   Punto de vista del Comité de las Regiones

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

1.1

Acoge favorablemente la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior, presentada por la Comisión, que tiene la intención de suprimir los obstáculos que todavía se oponen a un auténtico mercado interior de los servicios en la UE;

1.2

Destaca que, para alcanzar el objetivo fijado por el Consejo Europeo de Lisboa de convertir a la UE para el año 2010 en la economía basada en el conocimiento más competitivo y dinámico del mundo, también es indispensable la plena realización de un auténtico mercado interior de los servicios;

1.3

Se remite al Informe sobre el «Estado del mercado interior de servicios», donde se observa que, diez años después de la plena realización del mercado interior, la visión de una Unión Europea con una economía integrada y la realidad cotidiana que viven los ciudadanos y los prestadores de servicios europeos distan mucho entre sí;

1.4

Apoya el objetivo de crear un marco jurídico mediante el cual puedan suprimirse los obstáculos y los impedimentos que todavía persisten para el libre establecimiento de prestadores de servicios y para la libre prestación de servicios entre los Estados miembros. Deberá ofrecerse a los prestadores de servicios, así como a los destinatarios, la seguridad jurídica necesaria para el libre ejercicio de ambas libertades fundamentales, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios;

1.5

Considera adecuado que la Directiva adopte básicamente el principio del país de origen. Esto significa que el prestador de servicios está sujeto sólo a las disposiciones jurídicas del Estado miembro en el que está establecido. Este principio se basa en un nivel de protección comparable en los distintos Estados miembros, esto es, en que las normas en materia de salud y de derechos de los consumidores, así como otras normas de seguridad, son por lo general comparables. Básicamente se traslada así el principio de reconocimiento mutuo, que en el caso de la libre circulación de bienes constituye un pilar fundamental del mercado interior, al sector de los servicios;

1.6

Considera importante que los prestadores de servicios también tengan la posibilidad de penetrar en los mercados de otros Estados miembros en condiciones que sean para ellos dignas de confianza;

1.7

Llama la atención, sin embargo, sobre la falta de claridad de la propuesta de Directiva en lo referente al contenido y al ámbito de aplicación del principio del país de origen. La adopción de este principio sería especialmente problemática por lo que respecta a los servicios sociales y sanitarios. El control de este tipo de servicios debería llevarse a cabo en todos los casos de conformidad con la legislación del Estado miembro destinatario y por iniciativa de las autoridades de dicho Estado;

1.8

Considera en principio razonables las propuestas encaminadas a la simplificación administrativa. La simplificación prevista de los procedimientos, así como hacer posible los procedimientos por vía electrónica son medidas indispensables para la creación de un libre mercado de servicios;

1.9

Considera sumamente importante que la Directiva prevea una información y comunicación recíprocas para, por una parte, permitir realmente a los prestadores de servicios acceder a un mercado común y, por otra, permitir a los destinatarios de los servicios utilizar sin riesgos los servicios en toda la Comunidad;

1.10

Acoge favorablemente que la propuesta de Directiva se base en la confianza y la asistencia recíprocas de los Estados miembros y, para ello, prevea, entre otras cosas, una comprobación común de la compatibilidad de las normativas vigentes con el objetivo fijado de un libre mercado en el sector de los servicios.

2.   Recomendaciones del Comité de las Regiones

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

2.1

Apoya el planteamiento horizontal de esta Directiva marco. Con ella será posible renunciar al establecimiento de normativas detalladas o, en su caso, a la armonización del conjunto de las disposiciones de que se trate en los Estados miembros;

2.2

Señala, no obstante, que este planteamiento horizontal entraña el riesgo de solapamientos con normativas comunitarias ya vigentes para determinados sectores;

2.3

Acoge, por tanto, favorablemente que la Directiva prevea algunas excepciones generales a su ámbito de aplicación para evitar dichos solapamientos. Estas excepciones afectan a los servicios financieros, servicios y redes de comunicaciones electrónicas relacionados con el «paquete Telecom», así como servicios del sector del transporte. También están expresamente excluidos el ámbito de la fiscalidad y todos los sectores vinculados al ejercicio del poder público;

2.4

Señala, no obstante, que, por otra parte, la Directiva por su intención misma deberá aplicarse de manera básicamente acumulativa junto con otros actos jurídicos comunitarios ya vigentes;

2.5

Teme, por esta razón, que a través de ella puedan eludirse las normativas vigentes específicas para algunos sectores, ya que, en la práctica, la propuesta de Directiva siempre podría extenderse a aquellos ámbitos donde las disposiciones especiales no contengan normativas expresas. En caso de duda, se asume que las normativas vigentes para sectores específicos ya regulan de manera concluyente los sectores de que se trata, o bien que no se han regulado deliberadamente determinadas circunstancias;

2.6

Pide, por tanto, que la aplicabilidad acumulativa de la Directiva se excluya expresamente en aquellos ámbitos en que ya existan reglamentaciones jurídicas especiales concluyentes y específicas para determinados sectores. Deberá excluirse que la Directiva cree en estos casos normativas nuevas o complementarias;

2.7

Reconoce que con las excepciones generales previstas al principio del país de origen deberá garantizarse la coherencia con los actos jurídicos vigentes. Se excluye de la aplicación del principio del país de origen a todos los ámbitos de prestación de servicios que ya son objeto de normativas específicas para determinados sectores o para los que está previsto que lo sean, como, por ejemplo, servicios postales, servicios de distribución de energía eléctrica, gas y agua, desplazamiento de trabajadores, transporte de residuos, reconocimiento de las cualificaciones profesionales o normativas de autorización en lo que se refiere al reembolso de los gastos de asistencia hospitalaria;

2.8

Señala que el principio del país de origen puede ir en detrimento de empresarios y consumidores honrados, porque hace posible soslayar normas nacionales exigentes en materia de cualificación profesional o calidad de la prestación de servicios. Conviene, por tanto, impedir la utilización del principio del país de origen con el mero fin de eludir normas nacionales que han de respetarse para la actividad económica;

2.9

Observa, además, que en la propuesta de Directiva no se entra en ningún tipo de consideración sobre la propuesta de Directiva relativa a las condiciones de trabajo de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal (COM(2002) 149 final), actualmente objeto de examen;

2.10

Señala, no obstante, que la Directiva, aunque excluye la aplicabilidad, prevé al mismo tiempo para estos ámbitos normativas en parte complementarias, que compiten con ella. Esto afecta en particular a los siguientes ámbitos: el reconocimiento de cualificaciones profesionales con la reglamentación en materia de seguros profesionales y la comunicación comercial, el desplazamiento de trabajadores con procedimientos adicionales que van más allá del mero procedimiento administrativo, así como el reembolso de los costes de la asistencia sanitaria con procedimientos adicionales;

2.11

Expresa su temor de que esto pueda conducir a que abunden las disposiciones concurrentes y a una falta de transparencia;

2.12

Pide, por consiguiente, que las normas de la Directiva que puedan figurar en las disposiciones jurídicas especiales ya existentes o previstas también figuren en dichas disposiciones jurídicas especiales. De esta manera también se evitará en deliberaciones posteriores la necesidad de celebrar un debate sobre sectores específicos en relación con esta Directiva. Como muestran las negociaciones celebradas hasta ahora sobre la Directiva, este peligro ya se ha observado en algunos asuntos;

2.13

Observa este problema de la competencia con normas jurídicas especiales sobre todo en relación con las disposiciones propuestas en materia de desplazamiento de trabajadores;

2.14

Señala que la Directiva, en este contexto, además de normas en materia de procedimiento y competencias –con arreglo al principio del país de origen, se considera competente al Estado miembro de destino– también se ocupa de otras normas en cuanto al contenido que remiten directamente a la actual Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y que, por tanto, la complementan, o bien compiten con ella. Se establecen y se limitan las medidas admisibles para realizar el control y la supervisión de los distintos Estados miembros. Aunque en un primer momento en el artículo 17(5) de la propuesta de Directiva se prevé una excepción a la aplicación del principio del país de origen para la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, el Comité está convencido de que la prohibición de procedimientos de control prevista en el artículo 24 de la propuesta de Directiva reduce al absurdo la excepción prevista en el artículo 17(5). En efecto, queda por establecer de qué manera deberá el Estado miembro de origen tener conocimiento de posibles infracciones en el país de destino, el cual, por su parte, ya no podrá realizar control alguno ni imponer sanciones. Aun admitiendo que esto fuese posible, sigue estando abierta la cuestión de la manera en que el Estado de origen deberá actuar en otro Estado donde no posee competencias soberanas;

2.15

Señala que, en este punto, existe el peligro de que pueda resentirse la efectividad de un control eficaz y de que, por lo tanto, las normas de la propuesta de Directiva puedan repercutir directamente en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores en el marco de la prestación de servicios;

2.16

Considera por ello oportuno regular también en esta Directiva los correspondientes procedimientos de supervisión y control en virtud de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, en la medida en que esto pudiera ser realmente necesario;

2.17

Considera que en la Directiva no se aprecia con claridad suficiente hasta qué punto debe aplicarse en el ámbito especialmente delicado de la prestación de servicios de interés económico general. Se reconoce que corresponde a las autoridades nacionales, regionales o locales competentes definir los servicios de interés general, organizarlos, financiarlos y supervisarlos;

2.18

Considera que la inclusión de servicios de interés económico general en el ámbito de aplicación de la Directiva relativa a los servicios y el objetivo que así se persigue de seguir desarrollando el mercado interior comunitario y garantizar un espacio sin fronteras interiores válido también para los servicios de interés económico general restringiría considerablemente la libertad de acción de los entes responsables, nacionales, regionales o locales;

2.19

Acoge, por ello, con expresa satisfacción que la Comisión haya aclarado a este respecto en las conversaciones mantenidas hasta ahora sobre la Directiva que ésta última no tiene en modo alguno como objetivo las especificidades de los servicios de interés general y no prevé una liberalización ni una supresión de los monopolios;

2.20

Señala que, no obstante, estas afirmaciones no se han reflejado hasta ahora en la propia Directiva;

2.21

Pide, por consiguiente, que se atienda este aspecto y que los servicios de interés general queden por principio excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva (y no sólo parcialmente del ámbito de aplicación del principio del país de origen), para prevenir todo posible debate en su posterior aplicación y evitar verse obligados a actuar para armonizar este ámbito a corto plazo mediante normativas comunitarias. Esta posición coincide también con la de la Comisión, tal y como la refleja en su reciente Libro Blanco sobre los servicios de interés general;

2.22

Señala que, en este contexto, también debe prestarse especial atención al delicado ámbito de la salud y la seguridad social;

2.23

Propone excluir también expresamente este ámbito de los servicios de interés general del ámbito de aplicación de la Directiva. Esto también concuerda con la intención expresada por la Comisión en el reciente Libro Blanco sobre los servicios de interés general, en vista de la especial importancia y de las especificidades de los servicios sociales y sanitarios, de presentar en el año 2005 una Comunicación que trate específicamente estos servicios;

2.24

Señala que con la propuesta de Directiva se crearán también en este ámbito nuevas normativas que competirán con las ya vigentes;

2.25

Propone, por tanto, regular en las disposiciones especiales correspondientes las adaptaciones jurídicas que en su caso resulten oportunas, en la medida en que éstas se revelen realmente necesarias para la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por este motivo, se deberán suprimir de la Directiva relativa a los servicios las disposiciones contempladas en el artículo 23;

2.26

Considera, por lo demás, deseable que, en aras de una mayor legibilidad de la Directiva, allí donde se haga referencia a otras normas también se mencione expresamente el título de la norma correspondiente;

2.27

Pone de relieve la especial importancia que corresponderá a los entes y autoridades regionales y locales en el marco de la aplicación de la propuesta de Directiva. A los mismos se les plantean desafíos muy importantes;

2.28

Considera que las repercusiones que tendrá la aplicación de la Directiva sobre los entes regionales y locales no se han tenido suficientemente en cuenta hasta ahora. La Directiva se dirige a los distintos Estados miembros, pero afecta sobre todo a los entes regionales y locales, a los que corresponderá la aplicación práctica preferente en las tareas administrativas;

2.29

Observa que, en este contexto, pueden presentarse inicialmente problemas de competencias jurídicas cuando la aplicación de la directiva a nivel regional y local prevea nuevas estructuras, un procedimiento administrativo uniforme o una cooperación ampliada. Disposiciones tales como la «autorización deberá permitir al prestador acceder a la actividad de servicios o ejercerla en la totalidad del territorio nacional» (artículo 10(4) o la creación de una ventanilla única para llevar a cabo todos los procedimientos y trámites necesarios para acceder a sus actividades de servicios (artículo 6) son incompatibles con los principios constitucionales de, por ejemplo, los Estados miembros con organización federal. El Comité recuerda que, de conformidad con el Tratado constitucional, la Unión ha de respetar la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos;

2.30

Expresa su temor de que todos los procedimientos nacionales de autorización queden sujetos al ámbito de aplicación de la Directiva y, por tanto, tengan que revisarse desde el punto de vista de su mantenimiento, quizá suprimirse o adaptarse y, en cualquier caso, simplificarse. Tales injerencias de tal calibre en los derechos procesales de los Estados miembros son desproporcionadas. Conviene aclarar, por tanto, que sólo quedarán sujetos al ámbito de aplicación de la Directiva los procedimientos de autorización que guarden relación directa con el acceso por vez primera a una actividad económica. Deberán excluirse del ámbito de aplicación todos los procedimientos que, por motivos de defensa de requisitos imperativos del interés general, estén previstos también por el ordenamiento jurídico fuera del ejercicio de actividades económicas;

2.31

Expresa su temor de que la aplicación de la Directiva a escala regional y local pueda ir en contra de los planteamientos desreguladores y de los esfuerzos encaminados a simplificar la administración;

2.32

Pone de relieve que la aplicación de la Directiva a nivel regional y local irá también acompañada de un gasto adicional de personal no previsible y muy especialmente de carácter financiero. Esto rige en particular para la cooperación transfronteriza, el intercambio electrónico de información, el establecimiento y la coordinación de las ventanillas únicas, el examen de la compatibilidad de las normativas jurídicas vigentes con los objetivos de la Directiva y también, posteriormente, la evaluación recíproca transnacional de las medidas adoptadas;

2.33

Señala que la Comisión no ha hecho una declaración sobre el coste global, especialmente el financiero. Hasta ahora sólo se han evaluado en alrededor de 3,4 millones de euros las repercusiones financieras para la propia Comisión;

2.34

Pide que también se hagan cálculos similares sobre las repercusiones para los distintos Estados miembros;

2.35

Considera indispensable prever una ayuda o compensación para un período transitorio. Sólo mediante este tipo de ayuda para los niveles regionales y locales será posible realizar sin dificultad la simplificación prevista de los procedimientos transnacionales. En todo caso, deberá evitarse sobrecargar en exceso con tareas administrativas a los entes regionales y locales;

2.36

Señala también los problemas cotidianos que pueden presentarse en este contexto a los entes regionales y locales. Por ejemplo, obstáculos lingüísticos en la comunicación con las autoridades y los prestadores de servicios de otros Estados miembros o en el reconocimiento de certificados, justificantes u otros documentos que los prestadores de servicios hayan presentado –en una lengua extranjera– en otro Estado miembro. Esta afirmación también es válida para los procedimientos por vía electrónica;

2.37

Considera necesario, por tanto, que también se tengan suficientemente en cuenta estos problemas prácticos, al menos durante un período transitorio. Por ejemplo, permitiendo al menos la presentación de traducciones no juradas;

2.38

Considera previsible que también se plantearán problemas en relación con las medidas previstas para garantizar la calidad de los servicios y, sobre todo, el control y la supervisión de los mismos. Como consecuencia del principio del país de origen cabe temer que las posibilidades de actuación contra prestadores de servicios problemáticos establecidos en otro Estado miembro se limiten a la ayuda administrativa transnacional recíproca. Esto supone el peligro de retrasos inoportunos;

2.39

Se congratula de que la Directiva adopte en este contexto normas suficientes para la protección recíproca que permitan contrarrestar los peligros descritos;

2.40

Pide a la Comisión que al adoptar, junto con el Comité que deberá crearse, las medidas complementarias necesarias para el control también se tomen debidamente en consideración los intereses de los entes locales y regionales. En la medida en que en el proceso de aplicación posterior de la Directiva pudieran presentarse, en relación con la realización de controles, nuevos problemas actualmente no previsibles, estos deberían resolverse también de manera adecuada y viable;

2.41

Señala que también los colegios profesionales pueden verse confrontados con problemas similares a los de las administraciones estatales, particularmente en lo que se refiere a los controles de los prestadores de servicios establecidos en su territorio pero que operan en otro Estado miembro. En la medida en que los colegios profesionales asumen cometidos estatales, también experimentarán las dificultades previsibles que pueden afectar a las autoridades de los Estados miembros en la aplicación de la Directiva propuesta;

2.42

Subraya la necesidad de garantizar que en el proceso de aplicación de la Directiva los colegios profesionales también puedan seguir desempeñando sin restricciones sus cometidos actuales. Las actuales obligaciones de afiliación conducen a que el prestador de servicios, en caso de que prevea establecerse en otro Estado miembro, deba acudir directamente a los colegios profesionales competentes en este último. Por ello, en lo que se refiere a la creación y establecimiento de ventanillas únicas, es importante tomar en consideración las competencias y la atribución de cometidos que existen actualmente;

2.43

Es también consciente en este contexto de los nuevos desafíos y cometidos que corresponden a los colegios profesionales, en especial también como posibles ventanillas únicas o en la elaboración de nuevos códigos de conducta a escala comunitaria;

2.44

Pide que los Estados miembros, los entes regionales y locales y todas las demás partes interesadas se preparen con la debida antelación para los desafíos que plantea la Directiva;

2.45

Aboga por no dejarse guiar por reflejos defensivos, sino por que se aprovechen las oportunidades que se presentan para los prestadores de servicios y los ciudadanos en los distintos Estados miembros, así como para el mercado interior común.

Bruselas, 30 de septiembre de 2004.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Peter STRAUB


(1)  DO C 357, de 14.12.2001, p. 65.


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