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Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "Los indicadores sociales"

(2002/C 221/13)

El 15 de enero de 2002, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema mencionado.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de mayo de 2002 (ponente: Sra. Cassina).

En su 391o Pleno de los días 29 y 30 de mayo de 2002 (sesión del 29 de mayo), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 104 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. El informe sobre los indicadores en el ámbito de la pobreza y la exclusión social

1.1. En octubre de 2001, el Comité de protección social (CPS) publicó un informe sobre los indicadores en el ámbito de la pobreza y la exclusión social (basado en el trabajo del Subgrupo técnico "Indicadores"), en respuesta al mandato otorgado por el Consejo. En efecto, las conclusiones de los Consejos de Niza y Estocolmo pedían que el Consejo adoptara en 2001 un sistema de indicadores para mejorar la comprensión y comparabilidad de los fenómenos de la pobreza y la exclusión(1) en la UE con el fin de aplicar las indicaciones de Lisboa, a saber, imprimir, de aquí a 2010, un impulso decisivo a la eliminación de la pobreza y la exclusión. Todo ello, para apoyar el desarrollo de los planes nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión mejorando la comprensión de dichos fenómenos y favoreciendo el intercambio de buenas prácticas, en el marco del correspondiente método abierto de coordinación y del programa de acción comunitario al respecto, creado con una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo(2). El paquete de indicadores propuesto, que debe considerarse en su conjunto y no como una lista de indicadores por separado, se ha elaborado en función de los resultados sociales, no de los medios para conseguirlos.

1.2. Los principios metodológicos seguidos por el Subgrupo "Indicadores" aspiran a permitir un trabajo de análisis y comparabilidad de los planes nacionales de acción sobre la inclusión social centrado en factores esenciales y aceptables, con definiciones dotadas de un fundamento jurídico y científico, actualizado pero, al mismo tiempo, revisable, que cuente con coherencia interna entre los distintos indicadores y que sea transparente y aceptable para los ciudadanos.

1.3. El paquete de indicadores se estructura en un primer nivel (indicadores primarios, que cubren los sectores más amplios y los elementos más importantes de exclusión social) y un segundo nivel (indicadores secundarios, que deben servir de apoyo a los indicadores primarios y describir otras dimensiones del problema); los dos primeros niveles de indicadores se han definido de común acuerdo entre los Estados miembros y se utilizarán en el próximo ejercicio de establecimiento de planes nacionales de acción sobre la inclusión social. Podría contemplarse la posibilidad de definir un tercer nivel de indicadores, que los Estados miembros podrían incluir en sus planes nacionales de acción sobre la inclusión social a fin de resaltar las particularidades de ámbitos específicos y facilitar la interpretación de los indicadores primarios y secundarios.

1.4. Los indicadores primarios son:

- tasa de renta baja después de las transferencias (indicadores 1a, 1b, 1c, 1d y 1e),

- distribución de la renta (indicador 2),

- persistencia de renta baja (indicador 3),

- desfase de la renta baja mediana (indicador 4),

- cohesión regional (indicador 5),

- tasa de desempleo de larga duración (indicador 6),

- personas que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus miembros (indicador 7),

- jóvenes que abandonan prematuramente la enseñanza y no siguen ningún tipo de educación o formación (indicador 8),

- esperanza de vida al nacer (indicador 9),

- percepción del propio estado de salud en función del nivel de renta (indicador 10).

1.5. Los indicadores secundarios son:

- dispersión en torno al umbral de pobreza del 60 % de la renta baja mediana (indicador 11),

- tasa de renta baja en un momento determinado (indicador 12),

- tasa de renta baja antes de las transferencias (indicador 13),

- distribución de la renta (coeficiente de Gini) (indicador 14),

- persistencia de renta baja (tomando como base el 50 % de la renta mediana) (indicador 15),

- proporción de desempleo de larga duración (indicador 16),

- tasa de desempleo de muy larga duración (indicador 17),

- personas con bajos niveles educativos (indicador 18).

1.6. Según el Comité de protección social (CPS), estos indicadores permiten medir de forma comparativa distintos aspectos de un fenómeno que, por su propia naturaleza, es pluridimensional. El CPS recomienda continuar con los trabajos, sobre todo, para:

- definir otros indicadores relativos a: condiciones de vida (incluida la participación social), pobreza persistente y ocasional, acceso a servicios públicos y privados esenciales, cuestiones territoriales e indicadores a escala local, pobreza y trabajo, endeudamiento, dependencia de las prestaciones sociales y prestaciones familiares;

- evaluar de manera más satisfactoria la dimensión de género;

- mejorar la exactitud y comparabilidad de indicadores relativos a la vivienda (vivienda digna, coste de la vivienda y personas sin hogar); la capacidad de lectura, escritura y cálculo elemental; una esperanza de vida cualitativamente aceptable, la mortalidad prematura en función de las condiciones socioeconómicas y el acceso a la asistencia sanitaria; los grupos que no viven en "hogares privados", especialmente las personas sin hogar y las que viven en instituciones (centros de acogida de menores, orfelinatos, asilos y albergues en general, cárceles, etc.).

1.7. Por último, el Comité de protección social reconoce la importancia de fomentar la participación de las personas excluidas en la definición de los indicadores y la necesidad de examinar la forma más eficaz de hacer oír su voz.

2. Observaciones generales

2.1. En dictámenes recientes sobre diversas problemáticas sociales, el CESE ha subrayado la necesidad y urgencia de disponer de indicadores de buena calidad y comparables(3), "suficientemente articulados que permitan evaluar realmente todas las repercusiones de los análisis". Unos indicadores que respondan a estas exigencias son especialmente necesarios en la cuestión de la exclusión, dada la complejidad y las múltiples dimensiones del fenómeno. El Informe que se examina ofrece un primer conjunto de indicadores esenciales, y el CESE se congratula vivamente por el trabajo realizado por el Subgrupo "Indicadores" y el CPS, y espera que la continuación de dicho trabajo resulte proficua; confirma(4), asimismo, su intención de cooperar y apoyar el compromiso asumido por el CPS, un organismo fundamental para el desarrollo eficaz de los planes nacionales de acción (PNA) de lucha contra la exclusión.

2.2. El CESE aprecia, sobre todo, el enfoque dinámico, que prevé la posibilidad de adaptación y evolución de los indicadores, algo especialmente necesario para aprovechar plenamente las posibilidades del método abierto correspondiente, que exige una comparabilidad cada vez mayor y al día sobre las distintas situaciones nacionales, así como las mejores prácticas. Asimismo, el CESE se declara satisfecho de que el Subcomité "Indicadores" haya emprendido ya un examen en profundidad de temas cruciales como el analfabetismo, la inclusión cultural y la vivienda para definir nuevos indicadores y afinar los ya acordados.

2.3. En cualquier caso, es oportuno comprobar que la definición y, por ende, el contenido, la transparencia y la aceptabilidad de los indicadores sean suficientes, y si es oportuno estructurar ulteriormente algunos indicadores a corto plazo. El CESE desea aportar una contribución en este sentido con las observaciones específicas y las recomendaciones para la continuación de los trabajos que aquí se exponen.

3. Observaciones específicas

3.1. El CESE señala que los indicadores relativos a la renta son mayoritarios en el total de indicadores, y considera que ello supone un cierto desequilibrio respecto a los indicadores que permiten conocer y comparar también los aspectos cualitativos de los fenómenos de pobreza y exclusión. El CESE es consciente de que se han elegido con carácter prioritario aquellos indicadores que remiten a aspectos fácticos u objetivos, pero insiste en la urgencia de definir indicadores que sirvan para captar el grado de participación social, el acceso a los servicios y la percepción de la propia situación de exclusión. En numerosos dictámenes, el CESE ha defendido la idea de que una renta adecuada, producto del propio trabajo, es condición indispensable, pero no suficiente, para prevenir la pobreza y la exclusión o para salir de ellas. Esta afirmación en nada contradice las conclusiones de la cumbre de Barcelona(5), que señalan que "la mejor salvaguardia contra la exclusión social es un trabajo", sino que las completa con un añadido necesario, dadas las múltiples facetas del fenómeno.

3.2. La lucha contra la exclusión y la pobreza forma parte de la opción estratégica de Lisboa y ha sido confirmada por la cumbre de Barcelona, que ha señalado la necesidad de reducir de forma significativa el número de personas con riesgo de pobreza y exclusión antes de 2010(6). También la Comisión indicaba, en su informe, el objetivo de la reducción del 50 % de dicho riesgo para esa fecha. Dado que la estrategia de Lisboa se caracteriza por la elevada calidad económica, social y tecnológica del modelo europeo de desarrollo, el CESE insiste en que la dimensión cualitativa se tenga en cuenta constantemente, tanto en las medidas en favor de la empleabilidad de las personas excluidas o en riesgo de exclusión como a la hora de elaborar instrumentos estadísticos.

3.3. Los indicadores relativos a los conocimientos y capacidades deberían completarse y afinarse; una escasa formación (o éxito) escolar, por ejemplo, no capta un elemento fundamental que caracteriza a la mayor parte de las personas excluidas, como es la incapacidad de verse a sí mismas como ciudadanos que reconocen y ejercen sus derechos y obligaciones. Ello se debe, en gran parte, a la falta de nociones básicas, pero también, y especialmente, a una pérdida de conciencia de sí misma y de la realidad provocada por la urgencia de cubrir las propias necesidades elementales. Asimismo, es indispensable poder intervenir en situaciones caracterizadas por un "analfabetismo funcional", por lo que es importante contar con instrumentos para analizar y cuantificar este fenómeno. Asimismo, el CESE recuerda que, en su Dictamen sobre el programa comunitario para luchar contra la exclusión y la pobreza(7), advertía del riesgo de nuevas exclusiones y nuevas causas de pobreza relacionadas con la evolución tecnológica, dado que, si no se garantiza la integración de los excluidos también en la sociedad del conocimiento, se corre el riesgo de crear nuevas formas de exclusión. A la hora de elaborar nuevos indicadores sería conveniente tener en cuenta también este aspecto.

3.4. Cuando se habla de las "transferencias" (indicadores 1a, 1b, 1c y 1d) se alude a transferencias por parte del sistema de protección social a las personas o las familias. El CESE considera que, si no se tienen en cuenta también las cargas fiscales y contributivas -que, como es sabido, ofrecen disparidades, a veces muy fuertes, entre unos Estados miembros y otros-, la comparabilidad corre el riesgo de sufrir fuertes distorsiones.

3.5. Otro problema lo presenta el cálculo del estándar de poder adquisitivo (EPA). Dado que el EPA se aplica automáticamente siguiendo los criterios de Eurostat, como se hace con la recogida y elaboración de datos destinados a la política de cohesión económica y social, se pierden de vista las especificidades regionales y territoriales. Es bien sabido que el poder adquisitivo puede variar de forma significativa tanto dentro de un mismo país como dentro de una misma región, e incluso dentro de una misma ciudad. La previsión de unos indicadores de tercer nivel permite a los Estados miembros desarrollar sus propios criterios de cálculo diferenciados por regiones o territorios. El CESE espera que los Estados miembros presten la necesaria atención al problema a la hora de definir los indicadores y de aplicar sus planes nacionales de acción de lucha contra la exclusión.

3.6. La definición del indicador 1b, relativo a las "tasas de renta baja después de las transferencias, desglosadas por situaciones profesionales más frecuentes", debería completarse con la inclusión de las actividades que presentan un fuerte carácter esporádico u ocasional y de las actividades no registradas oficialmente (trabajo irregular o "en negro"), por tratarse de actividades que las personas marginadas desempeñan con mucha frecuencia y que contribuyen a provocar o a empeorar la exclusión.

3.6.1. El CESE comprende que, en el caso de trabajo en negro o irregular, es muy difícil conseguir datos, pero insiste en que quienes trabajan en condiciones irregulares, pese a conseguir una cierta renta, siguen estando al margen de las garantías mínimas, de la tutela que supone un contrato de trabajo, de la sociedad y, en realidad, también de la ley. Así pues, es necesario hacer todos los esfuerzos posibles por llevar un registro del trabajo irregular lo bastante detallado como para poder luchar contra este fenómeno y contra quienes se benefician de él, con el fin de desvincular la condición de marginado o pobre de esa especie de fatalidad que empuja a estas personas a buscar y aceptar este tipo de trabajos. Hay toda una realidad de personas que viven de lo que ganan con el trabajo irregular y que terminan por ser no sólo excluidos, sino también "invisibles" para el resto de la sociedad. Sería conveniente desarrollar un indicador que permita prever el riesgo futuro de pobreza a causa de la falta de contribución a la seguridad social. Para hacer frente y eliminar el flagelo que supone el trabajo en negro, es necesaria una fuerte sinergia entre los planes nacionales de acción sobre la inclusión, los planes nacionales de acción para el empleo y las políticas fiscales.

3.7. Tampoco parece que el desglose por tipo de hogar (indicador 1c) tenga en cuenta con precisión suficiente dos casos:

3.7.1. el de las familias muy numerosas ("con tres o más hijos" es demasiado general); es cierto que son pocas las familias con muchos hijos a cargo, pero conviene tener en cuenta que entre las familias en situación de pobreza extrema hay muchos casos de familias con el doble o el triple de hijos que la media de la sociedad;

3.7.2. el de las familias monoparentales, en las que es muy distinto tener sólo un hijo a cargo o tener dos o más, sobre todo si son niños pequeños; con más de un hijo se hace prácticamente imposible para el progenitor lograr una renta suficiente, lo que hace que se estabilice o incluso aumente su dependencia de las transferencias sociales.

3.8. En cuanto al indicador relativo a la tasa de renta baja después de las transferencias, desglosada por situación en cuanto a la vivienda (1d), el CESE se declara satisfecho de que se vaya a perfeccionar en un futuro próximo y que Eurostat haya emprendido los procedimientos para encargar la elaboración de un estudio sobre el tema; concretamente, considera muy importante que los Estados miembros puedan llegar a un acuerdo sobre una definición de referencia del concepto de personas sin domicilio fijo, por constituir éstas una parte importante y específica del número de personas marginadas. Además, debería distinguirse entre el inquilino exento de pago de alquiler y el "propietario", porque este último tiene siempre que asumir los costes de la comunidad de propietarios o de mantenimiento del inmueble de propiedad, mientras que quien se beneficia de un alojamiento gratuito sólo tiene que hacer frente a gastos corrientes de subsistencia.

3.9. En el indicador 9 (esperanza de vida al nacer) debería considerarse aparte la esperanza de "vida autónoma" ("disability-free life expectancy"), un criterio que Eurostat ya pone a disposición de los Estados miembros. Estamos asistiendo a un aumento de la no autosuficiencia, sobre todo entre los ancianos y los discapacitados, por lo que este aspecto también debería tenerse en cuenta.

4. Recomendaciones para la continuación de los trabajos

4.1. El propio CPS declara que deben introducirse indicadores nuevos y que otros ya existentes deben ser mejorados y hacer que sean más atinados y más útiles para favorecer la comparabilidad (véase el punto 1.6). El CESE cree que debe darse prioridad a los indicadores que permitan medir la participación social y el acceso a los servicios, especialmente los servicios sanitarios. El CESE recuerda, además, lo observado ya a propósito de los conocimientos y capacidades (punto 3.2), los tipos de actividad (punto 3.6) y la expectativa de vida (punto 3.9).

4.1.1. En cuanto a la participación social, el CESE no cree que haya que medirla en función de un criterio común, sino de la posibilidad de acceder a actividades sociales, al ocio o a otras iniciativas, según las distintas concepciones y culturas nacionales a este respecto. Existen muchos tipos de exclusión social que no dependen en primera instancia de una renta inexistente o escasa, sino de la carencia de un contexto abierto y motivador que favorezca las relaciones humanas y las actividades colectivas fuera de la familia y del trabajo. El CESE considera que todos los Estados miembros deberían elaborar unos indicadores propios de tercer nivel en este ámbito, y que conviene, además, hacer un esfuerzo por debatir y verificar la posibilidad de definir unos parámetros comunes.

4.2. Asimismo, habría que comprobar la relación entre la pobreza persistente u ocasional y el desarrollo de actividades de carácter sumamente ocasional e irregular para averiguar, entre otras cosas, si existe una nueva categoría de excluidos que pueda deberse a estas modalidades laborales.

4.3. Cuando se trabaja con indicadores relativos al endeudamiento es importante distinguir entre endeudamiento (el que un individuo o una familia con una renta previsible pueden gestionar normalmente) y el sobreendeudamiento (que implica una incapacidad para hacer frente a la deuda misma). Este último fenómeno afecta a los Estados miembros de forma desigual pero, a menudo, constituye el primer paso hacia la pobreza y la marginación. El CESE lleva tiempo haciendo un seguimiento del problema y en su Pleno de abril de 2002 aprobó un dictamen al respecto(8). Por el momento, se limita a señalar que el problema del sobreendeudamiento no puede afrontarse únicamente a través de los planes nacionales de acción de lucha contra la exclusión y la pobreza, por estar relacionado con una red de dinámicas bancarias y de mercado a las que debe hacerse frente con una mezcla de intervenciones nacionales y comunitarias.

4.4. Por último, habría que introducir indicadores claros sobre las condiciones higiénicas y sanitarias de las personas excluidas, tanto en lo que afecta a la vivienda como al ambiente laboral, dado que, en el paquete de indicadores actual, se tiene en cuenta sólo la percepción del propio estado de salud en relación con la renta (indicador 10). Podría ser interesante, por ejemplo, elaborar indicadores que den cuenta no sólo del acceso a los servicios médicos y sanitarios, sino también de la conciencia y la tendencia a curarse a sí mismo y a aplicar al mínimo las normas de la medicina preventiva (revisiones ginecológicas, dentales, oftalmológicas, etc.), teniendo en cuenta las diferencias subjetivas que existen entre las personas en estado de pobreza y las personas en estado de grave exclusión social (como, por ejemplo, las personas sin domicilio fijo).

Bruselas, 29 de mayo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) En la Publicación italiana la expreción "lotta alla povertà e all'esclusione" es del uso ma non en los titolos de los documentos officiales. La expreción "emarginazione" (y non "esclusione") es el pocesso de "esclusione" (exclusión).

(2) Decisión n° 50/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7.12.2001, por la que se aprueba un programa de acción comunitario a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social.

(3) "Mejora cualitativa de la política social y de empleo", DO C 311 de 7.11.2001. "Pensiones seguras y viables", DO C 48 de 21.2.2002.

(4) "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la creación de un Comité de protección social", DO C 204 de 18.7.2000, puntos 2.3. y 2.3.1.

(5) Parte III, Contribuciones al debate. Política social y de empleo.

(6) Conclusiones de la Presidencia, punto 24.

(7) "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa de acción comunitario a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social", DO C 14 de 16.1.2001, punto 2.5.1.

(8) "El sobreendeudamiento de los hogares", DO C 149 de 21.6.2002.