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Document 52002AE0527
Opinion of the Economic and Social Committee on the "Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a common policy on illegal immigration" (COM(2001) 672 final)
Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal" (COM(2001) 672 final)
Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal" (COM(2001) 672 final)
OJ C 149, 21.6.2002, p. 79–83
(ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)
Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal" (COM(2001) 672 final)
Diario Oficial n° C 149 de 21/06/2002 p. 0079 - 0083
Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal" (COM(2001) 672 final) (2002/C 149/17) El 21 de enero de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada. La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de abril de 2002 (ponente: Sr. Pariza Castaños). En su 390o Pleno de los días 24 y 25 de abril de 2002 (sesión del 25 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por 97 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen. 1. Síntesis de la Comunicación 1.1. La Comunicación afronta la prevención y la lucha contra la inmigración ilegal desde las distintas vertientes relacionadas con el tema, para proponer actuaciones en asuntos como la política de visados, el intercambio de información, la gestión de fronteras, la cooperación policial, la legislación penal y la política de repatriación. 1.2. Contiene un capítulo sobre directrices, objetivos y requisitos, en el que se definen los aspectos esenciales que enmarcan la política a seguir en relación con este tema, y otro capítulo sobre plan de acción, en el que se definen las actuaciones a desarrollar. 1.3. En el capítulo sobre directrices, objetivos y requisitos se empieza señalando que la inmigración ilegal es polifacética y compleja, y que se requiere un profundo conocimiento de sus causas, sus formas, sus modelos y sus canales para ajustar a su realidad las medidas a adoptar. 1.3.1. La lucha contra la inmigración ilegal debe realizarse, dice, sin perjudicar las posibilidades de acceso a los Estados miembros de aquellas personas que requieren protección internacional. Para mantener este equilibrio los Estados miembros deben explorar las posibilidades de ofrecer la protección de forma rápida, de modo que los refugiados no necesiten recurrir a la inmigración ilegal. Por ejemplo, debe darse mayor uso a la posibilidad de tramitar peticiones de protección en el lugar de origen y facilitar la llegada de los refugiados a los Estados miembros mediante programas de reinstalación. 1.3.2. La lucha contra la inmigración ilegal requiere medidas de prevención que incluyen la investigación sobre sus causas, el fomento de nuevas asociaciones con los países de origen, las campañas informativas, etc. En relación con los países de origen deben aplicarse medidas para la promoción de la paz, la estabilidad política, los derechos humanos y el desarrollo económico sostenible. 1.3.3. Las actividades delictivas relacionadas con los flujos irregulares de inmigración, tanto de tráfico como de trata de seres humanos, deben ser reprimidas y sancionadas adecuadamente, lo que requiere armonizar la legislación penal de los Estados miembros. Debe avanzarse en normas comunes para tratar el empleo ilegal, la responsabilidad de los transportistas y los reglamentos sobre la entrada y la estancia ilegales. 1.4. En el capítulo sobre Plan de acción se abordan las medidas a desarrollar sobre visados, intercambio y análisis de información, cruce de fronteras, coordinación operativa y policial, penalización de las actividades ilegales y repatriación. 1.4.1. La importancia de la política de visados en relación con la inmigración ilegal se fundamenta por el hecho de que parte de la inmigración ilegal se produce cruzando por los puestos fronterizos adecuados pero sin la adecuada documentación o con documentación falsa. El actual visado Schengen es un documento de calidad, efectivo contra tentativas de falsificación, pero ha de avanzarse en la mejora de las formas de identificación de la persona que porta el visado y en la colaboración de los consulados de la UE. Debe considerarse la idea de creación de oficinas conjuntas de visado, que permitirían, con menos costes financieros, mejorar los servicios y equipos técnicos. También se requiere desarrollar un sistema informático europeo de información sobre visados, para que, además de la identificación por el propio documento, se haga otra a través de la base de datos correspondiente. 1.4.2. El intercambio y análisis de información es muy importante para conocer y tratar adecuadamente el fenómeno de la inmigración ilegal. Se ha de avanzar en el análisis de las causas, los métodos de entrada, etc. Para ello se requiere modernizar los sistemas de intercambio de información y concretar la propuesta de creación del observatorio europeo de la migración. También se propone la creación de un sistema de alerta, o marco permanente de comunicación, que permita a cada Estado miembro aportar de inmediato cualquier información sobre movimientos ilegales de migración. 1.4.3. Como medidas a desarrollar en los países de origen y de tránsito de la migración irregular se plantea la creación de una red de funcionarios de enlace de inmigración y transporte aéreo que coordinen su actuación desde los propios países de origen. Además, se requiere desarrollar un conjunto amplio de actuaciones que comportan ayuda financiera a los países terceros, tales como apoyo a su infraestructura sobre asilo, campañas informativas, formación de sus funcionarios, reuniones con expertos, mejora de sus equipos fronterizos, etc. Las campañas de información y sensibilización se dirigirán a la toma de conciencia sobre los riesgos relacionados con la inmigración ilegal y otros aspectos. 1.4.4. La mejora de los controles fronterizos exteriores de la UE requiere medidas como la creación de una guardia de fronteras europea, el desarrollo de un plan de estudios para funcionarios de frontera, o el desarrollo de equipos conjuntos. Como propuesta de futuro de plantea la creación de una Escuela europea de guardia de fronteras. 1.4.5. Las propuestas ya mencionadas podrían confluir en la creación de una única agencia europea de soporte técnico. En ella se incluiría el observatorio europeo de la migración, el sistema de alerta, la escuela europea de guardia de fronteras y el sistema de gestión (SIS, Eurodac, Sistema europeo de identificación de visados). 1.4.6. Europol ha de ampliar sus funciones para la detección y desmantelamiento de redes criminales, concediéndole nuevos poderes operativos, sobre todo en lo referido a la trata y tráfico ilícito de seres humanos. 1.4.7. Debe adecuarse, en cada Estado miembro, la legislación de extranjería y el derecho penal a fin de ampliar la eficacia en la lucha contra tratantes y traficantes de seres humanos. Se define como tráfico la acción vinculada al cruce ilegal de las fronteras, mientras que por trata se entiende la explotación de la persona. Las medidas contra el tráfico están ya señaladas en una reciente Directiva, y también se dispone de una Decisión marco para la lucha contra la trata. Pero se requieren nuevas propuestas legislativas relativas a la situación de las víctimas de la trata. La Comisión presentará una propuesta sobre permisos de residencia para las víctimas de trata que colaboren en las investigaciones y procedimiento criminal contra los explotadores. 1.4.8. El empleo ilegal de inmigrantes en situación irregular favorece los flujos irregulares de inmigración y debe ser combatido con las sanciones adecuadas, incluyendo cargar los costes de la repatriación y otros sobre los empleadores. Los Estados miembros deberían asegurarse de que esta actividad empresarial no compense. 1.4.9. Los transportistas también tienen responsabilidades concretas. Están obligados a tomar todas las medidas para asegurarse de que un extranjero esté en posesión de los documentos válidos de viaje. Sobre ello existe ya una directiva aprobada por el Consejo, pero se requieren nuevos reglamentos y una mayor armonización. 1.4.10. La política de repatriación es el complemento de las medidas anteriormente señaladas. Debe darse prioridad a la repatriación voluntaria. Para los aspectos de tránsito y readmisión se requiere ampliar la colaboración y las acciones comunes de los Estados miembros; hay que desarrollar los acuerdos de readmisión, siempre teniendo en cuenta la situación de los derechos humanos en el país de origen. La Comisión preparará un Libro Verde sobre política comunitaria de repatriación. 2. Consideraciones generales 2.1. El Comité quiere hacer en primer lugar un comentario de carácter terminológico. El término "ilegal" debería utilizarse especialmente cuando se hace referencia a las actividades de tráfico, trata o explotación de personas, entendiéndose que "ilegales" son quienes realizan y se benefician de tales actividades. En cambio, el término "inmigración ilegal", cuando se refiere a las personas que emigran requiere de alguna precisión. Aunque no es legal entrar en un Estado sin la documentación y las autorizaciones establecidas, estas personas no son delincuentes. La identificación entre inmigración irregular y delincuencia que se realiza en numerosos medios de comunicación no se corresponde con la realidad y fomenta actitudes temerosas y xenófobas entre la población. El inmigrante irregular no es un delincuente, aunque su situación no es legal. 2.2. Como primera consideración general sobre la Comunicación, el Comité manifiesta su firme apoyo a la lucha contra la inmigración ilegal, particularmente en lo que tiene que ver con el tráfico y la trata de seres humanos. Estas actividades criminales han desarrollado una nueva forma de esclavismo, una negocio ilegal de grandes dimensiones, que se sostiene sobre el sufrimiento de millones de personas. Es una de las grandes lacras de nuestro tiempo, contra la que deben articularse todos los instrumentos con los que cuenta el Estado de derecho. 2.3. El Comité valora positivamente la afirmación que se hace en la Comunicación sobre la necesidad de respetar el derecho a la protección internacional de aquellas personas que lo requieran, y por tanto, luchar contra la inmigración ilegal sin que el derecho de asilo se vea perjudicado. Creemos, sin embargo, que este principio no queda suficientemente asegurado en los términos de esta Comunicación, sobre todo por lo que se refiere a la responsabilidad de los transportistas, aspecto al que nos referiremos en el apartado de consideraciones concretas. 2.4. El Comité comparte la propuesta de la Comisión para crear nuevos instrumentos jurídicos que permitan aumentar las sanciones contra traficantes y tratantes de seres humanos, y la armonización de las leyes penales y de extranjería para que todos los Estados miembros actúen con la misma contundencia en este terreno. 2.5. De acuerdo con el Dictamen(1) del Comité respecto a la nueva política europea de inmigración, es necesario que las instituciones comunitarias y los Estados miembros promuevan nuevos instrumentos legislativos y mejoren su actividad política y administrativa para impedir el empleo ilegal de inmigrantes en situación irregular; esta necesidad nace de la misma reflexión que se hace en la Comunicación sobre el "efecto llamada" que comporta el empleo ilegal. 2.6. En esta Comunicación se ha tenido poco en cuenta el análisis sobre las causas de la inmigración irregular que la propia Comisión había realizado en su Comunicación sobre política comunitaria de inmigración de noviembre de 2000(2). Entonces se señaló que una de las razones por las cuales se había incrementado la inmigración irregular era la falta de vías legales para la inmigración laboral, teniendo en cuenta que la economía europea demanda mano de obra en ciertas actividades y, sin embargo, las actuales políticas de inmigración hacen muy difícil su entrada de manera legal. Ésta es una de las causas que han favorecido la canalización de los flujos migratorios por vías irregulares, y por tanto, ahora deben tomarse medidas para resolver la situación de las personas afectadas. 2.7. Puesto que las restrictivas políticas de inmigración que actualmente se practican son en gran medida responsables de que muchas personas se encuentren "sin papeles", conviene que la Comisión y los Estados miembros consideren la regularización de estas personas para que puedan obtener el contrato de trabajo de forma legal. 2.8. El Comité considera que es necesaria una política común de inmigración ilegal como un complemento necesario de la política común de inmigración. El Consejo debe acelerar sus trabajos para la aprobación de las Directivas sobra la reagrupación familiar, el estatuto de larga duración y la que determina las condiciones de entrada y residencia para nuevos inmigrantes. De esta manera se reducirá notablemente el problema de la inmigración irregular. 3. Consideraciones concretas 3.1. En el análisis de las causas y en la definición de los objetivos para una política común de inmigración ilegal, deberían señalarse con el mismo énfasis dos grandes aspectos: - la lucha contra el tráfico, la trata y el empleo ilegal de seres humanos; - la apertura de vías legales para la canalización de los flujos migratorios. Son dos aspectos que deben estar siempre considerados de forma complementaria, aunque el segundo aspecto no se desarrolle en esta Comunicación porque está siendo desarrollado por otras propuestas de la Comisión Europea. El problema de la inmigración ilegal no es sólo un asunto policial y judicial. 3.2. Empleo ilegal 3.2.1. La lucha contra el empleo ilegal ha de tener un tratamiento más importante. El empleo ilegal de inmigrantes en situación irregular, cuando se produce con la vulneración de las condiciones laborales legalmente existentes, debe ser definido como explotación. En la Comunicación de la Comisión el término explotación se utiliza sólo cuando se habla de trata, y a nuestro juicio debe utilizarse también en referencia al empleo ilegal en algunas circunstancias. 3.2.2. Como aún no existen vías adecuadas para la inmigración legal, algunos empleadores, en el desarrollo de su actividad empresarial, ofrecen empleo a inmigrantes en situación irregular, porque no encuentran a inmigrantes en situación legal. 3.2.3. Una minoría de empleadores, aprovechando la situación irregular de estas personas, se convierten en explotadores sometiendo a los inmigrantes irregulares a condiciones laborales y de salario que vulneran todo tipo de normas laborales y/o convenios colectivos. También unos pocos empleadores actúan como cómplices de las redes que trafican ilegalmente con seres humanos. 3.2.4. Por ello, el castigo de la explotación de trabajadores no debe limitarse a las sanciones económicas, sino que también debe desarrollarse en el Derecho penal de los Estados miembros. 3.2.5. La propuesta de la incautación de todas las ganancias financieras producto de actividades delictivas derivadas de la inmigración irregular, merece el respaldo del Comité. 3.2.6. En la lucha contra la explotación de los inmigrantes irregulares a través del trabajo ilegal, es necesario asociar a los interlocutores sociales. Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones de empresarios deben colaborar con las autoridades públicas para eliminar la explotación de los inmigrantes. El Comité comparte la propuesta de la Comisión para eliminar todas las ventajas competitivas que obtienen los patronos a través del trabajo irregular. La Directiva que anuncia la Comisión puede ser un instrumento legislativo que contribuya a la eliminación de este problema. 3.3. Compensación a las víctimas por la colaboración con la justicia 3.3.1. Las víctimas de explotación en el trabajo ilegal deberán tener una consideración favorable. Los trabajadores inmigrantes afectados por el trabajo ilegal, cuando se ven sometidos a situaciones extremas, han de ser considerados como víctimas de explotación. En consecuencia deberá señalarse que la cooperación de las víctimas con la justicia, en las investigaciones contra el trabajo ilegal en condiciones de explotación, permitirá la obtención de la residencia legal, de la misma forma que se señala cuando se habla de las víctimas de trata de seres humanos (punto 4.7.2 de la Comunicación). 3.3.2. El Comité felicita a la Comisión por la rápida elaboración de una propuesta legislativa sobre los permisos de residencia para las víctimas que estén dispuestos a cooperar en las investigaciones y en el procedimiento criminal contra sus explotadores. 3.4. Las sanciones a los transportistas 3.4.1. El Comité reitera en este dictamen su opinión contraria a las sanciones de los transportistas de pasajeros. Ya hemos señalado en un otro texto(3) que las empresas de transporte de pasajeros y sus trabajadores no deben ser los responsables del análisis de los documentos de viaje de los pasajeros, pues se puede impedir el ejercicio del derecho de asilo protegido por los convenios internacionales, para aquellas personas demandantes de asilo que quieran acceder al territorio de un Estado miembro. El análisis de los documentos de viaje es una responsabilidad que debe recaer sobre funcionarios especializados y puede ser asumida por la red de funcionarios de enlace que la Comunicación propone crear en los países de origen, pero no por el personal de las compañías de transportes. 3.4.2. Como precisión al punto anterior, señalamos que por transportista entendemos aquí la empresa de transporte de pasajeros que actúa con plena legalidad al trasladar a una persona que ha pagado su correspondiente billete. No es por tanto el caso de cualquier transportista de mercaderías que de manera voluntaria traslada personas de forma ilegal, caso que debe quedar incluido en la consideración de tráfico ilegal. 3.5. Regularización de las personas que están en situación irregular 3.5.1. El tratamiento que ha de darse a las personas inmigradas que se hallan en la UE en situación irregular constituye otra de las principales objeciones que el Comité plantea respecto a los contenidos de la Comunicación. En ella sólo se habla de política de repatriación que, siendo necesaria, no puede ser la única respuesta que se dé a las situaciones de irregularidad. 3.5.2. La Comisión debe proponer a los Estados miembros, en el marco de la coordinación de las políticas, la conveniencia de elaborar medidas de regularización, evitando el riesgo de considerar la inmigración irregular como una puerta trasera para la inmigración legal. Para regularizar la situación de las personas afectadas se debe considerar las situaciones de arraigo social y laboral. 3.6. Cooperación en política de visados y control de fronteras 3.6.1. La cooperación con los países de origen es un instrumento fundamental para canalizar los flujos migratorios de manera legal y prevenir la inmigración ilegal. 3.6.2. En la expedición de visados y en el control de las fronteras exteriores es necesario que los Estados miembros colaboren y cumplan con las obligaciones acordadas. Conviene tener en cuenta que durante los próximos años las fronteras exteriores de la UE van a sufrir una gran presión migratoria. 3.6.3. Es necesario la coordinación y el intercambio de información entre los funcionarios de enlace para desarrollar esta política común. 3.6.4. El Comité quiere respaldar la propuesta de la Comisión para constituir una guardia europea de fronteras, con una norma común y un plan de estudios armonizado. A medio plazo se ha de avanzar en la creación de una escuela de guardia de fronteras. Los controles de fronteras deben llevarlos a cabo funcionarios especializados en el trato a las personas y con conocimientos técnicos amplios. 3.6.5. Es muy importante ayudar financieramente a los países terceros en la lucha contra el tráfico de seres humanos y en la gestión legal de los flujos migratorios, para lo que es necesario la realización de campañas informativas para la prevención de la inmigración irregular. Los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil pueden colaborar en estas campañas. 3.6.6. Es necesario señalar que se debe ayudar financieramente prioritariamente a los países candidatos, que van a sufrir períodos transitorios previos a la libre circulación de sus trabajadores. Además a estos países se les va a exigir nuevos esfuerzos para el control de las fronteras y de sus propios flujos de inmigración. 3.7. Lucha contra el crimen organizado 3.7.1. El papel de Europol se debe reforzar en la detección y el desmantelamiento de las redes criminales que trafican con inmigrantes irregulares. Europol debe contar con mayores poderes operativos, desarrollándose adecuadamente el artículo 30 del Tratado de la UE. Es necesario dedicar los máximos esfuerzos en la persecución de las redes financieras relacionadas con la trata y el tráfico ilícito de seres humanos. 3.7.2. Eurojust y la red judicial europea deben ser reforzadas para luchar contra el crimen organizado, el blanqueo de dinero ilícito y las redes que trafican con seres humanos. El Convenio sobre asistencia judicial merece el respaldo del Comité. 3.7.3. El Comité respalda al Consejo y a la Comisión en la lucha contra el tráfico y la trata de seres humanos. Se requieren nuevas disposiciones penales que endurezcan los castigos y que estos delitos formen parte del espacio común policial y judicial que la UE está desarrollando para luchar contra el terrorismo y el crimen organizado. 3.8. Observatorio europeo de la inmigración 3.8.1. El plan de acción que la Comisión propone contiene, a juicio del Comité, elementos positivos, especialmente la creación de un observatorio europeo de la inmigración, con el fin de supervisar y realizar análisis comparativos de los flujos migratorios legales e irregulares, y el desarrollo de un sistema de alerta respecto a la inmigración ilegal. 3.9. Política de repatriación 3.9.1. En relación con la política de readmisión y repatriación el Comité quiere resaltar la conveniencia de fomentar el carácter voluntario y la más alta consideración hacia los valores humanitarios. Los Estados miembros de la UE no deben suscribir acuerdos de readmisión con países terceros en circunstancias de grave inestabilidad política y de falta de respeto de los derechos humanos. El Comité analizará con atención el Libro Verde de la política comunitaria de la repatriación. 4. Consideraciones finales 4.1. El Comité acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión para que la sociedad civil participe en los esfuerzos para prevenir y luchar contra la inmigración ilegal. También el Comité Económico y Social Europeo puede contribuir a la elaboración del plan de acción que se propone. 4.2. En la política común para evitar la inmigración ilegal se deben tener en cuenta el conjunto de los factores que la originan, evitando caer en simples políticas de tipo policial y judicial, que sin duda son necesarias, pero que solas no van a ser capaces de reducir la inmigración irregular. 4.3. El Comité solicita al Consejo una mayor celeridad y responsabilidad en los trabajos legislativos en materia de inmigración y de asilo. El retraso actual en la elaboración de las Directivas y los reglamentos que ha propuesto la Comisión, dificulta que la gestión de los flujos migratorios se realice a través de cauces legales. Bruselas, 25 de abril de 2002. El Presidente del Comité Económico y Social Göke Frerichs (1) DO C 260 de 17.9.2001 (ponente: Sr. Pariza Castaños). (2) Comunicación de la Comisión COM(2001) 757 final. (3) Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre asilo en el DO C 260 de 17.9.2001 (ponente: Sr. Mengozzi).