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Document 62021CJ0601

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 7 de septiembre de 2023.
Comisión Europea contra República de Polonia.
Incumplimiento de Estado — Contratos públicos de servicios — Imprenta del Estado — Producción de documentos de identidad y otros documentos oficiales, así como de sistemas de gestión de dichos documentos — Normativa nacional que prevé la adjudicación de contratos relativos a dicha producción a una empresa de Derecho público sin recurrir previamente a un procedimiento de contratación pública — Artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a) — Directiva 2014/24/UE — Artículo 1, apartados 1 y 3 — Artículo 15, apartados 2 y 3 — Medidas especiales de seguridad — Protección de los intereses esenciales de seguridad de un Estado miembro.
Asunto C-601/21.

Court reports – general

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2023:629

 SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)

de 7 de septiembre de 2023 ( *1 )

«Incumplimiento de Estado — Contratos públicos de servicios — Imprenta del Estado — Producción de documentos de identidad y otros documentos oficiales, así como de sistemas de gestión de dichos documentos — Normativa nacional que prevé la adjudicación de contratos relativos a dicha producción a una empresa de Derecho público sin recurrir previamente a un procedimiento de contratación pública — Artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a) — Directiva 2014/24/UE — Artículo 1, apartados 1 y 3 — Artículo 15, apartados 2 y 3 — Medidas especiales de seguridad — Protección de los intereses esenciales de seguridad de un Estado miembro»

En el asunto C‑601/21,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 28 de septiembre de 2021,

Comisión Europea, representada inicialmente por el Sr. P. Ondrůšek, las Sras. M. Siekierzyńska y A. Stobiecka‑Kuik y el Sr. G. Wils, posteriormente por los Sres. G. Gattinara y P. Ondrůšek, la Sra. Stobiecka‑Kuik y el Sr. G. Wils, en calidad de agentes,

parte demandante,

contra

República de Polonia, representada por el Sr. B. Majczyna, la Sra. E. Borawska‑Kędzierska y el Sr. M. Horoszko, en calidad de agentes,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),

integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, y el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Vicepresidente del Tribunal de Justicia, y los Sres. P. G. Xuereb, T. von Danwitz y A. Kumin, Jueces;

Abogado General: Sr. N. Emiliou;

Secretario: Sr. C. Di Bella, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de diciembre de 2022;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de marzo de 2023;

dicta la siguiente

Sentencia

1

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartados 1 y 3, y 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65), en relación con el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), al haber introducido en la normativa polaca exclusiones no previstas en la Directiva 2014/24, respecto de los contratos relativos a la producción de determinados documentos, formularios y timbres.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

2

El artículo 1 de la Directiva 2014/24 establece:

«1.   En la presente Directiva se establecen las normas aplicables a los procedimientos de contratación por poderes adjudicadores con respecto a contratos públicos y a concursos de proyectos, cuyo valor estimado sea igual o superior a los umbrales establecidos en el artículo 4.

2.   A efectos de la presente Directiva, se entenderá por contratación la adquisición mediante un contrato público, de obras, suministros o servicios por uno o varios poderes adjudicadores a los operadores económicos elegidos por dichos poderes adjudicadores, con independencia de que las obras, los suministros o los servicios estén o no destinados a un fin público.

3.   La aplicación de la presente Directiva está sujeta a lo dispuesto en el artículo 346 del TFUE.

[…]»

3

A tenor del artículo 2, apartado 1, puntos 6 y 9, de esta Directiva:

«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]

6.   “Contratos públicos de obras”: los contratos públicos cuyo objeto sea uno de los siguientes:

a)

la ejecución, o bien, conjuntamente, el proyecto y la ejecución, de obras relativas a una de las actividades mencionadas en el anexo II;

b)

la ejecución, o bien, conjuntamente, el proyecto y la ejecución, de una obra;

c)

la realización, por cualquier medio, de una obra que cumpla los requisitos fijados por el poder adjudicador que ejerza una influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra.

[…]

9.   “Contratos públicos de servicios”: los contratos públicos cuyo objeto sea la prestación de servicios distintos de aquellos a los que se refiere el punto 6».

4

El artículo 4 de dicha Directiva determina los umbrales a partir de los cuales esta resulta aplicable.

5

El artículo 12 de la referida Directiva, titulado «Contratos públicos entre entidades del sector público», establece en su apartado 1:

«Un contrato adjudicado por un poder adjudicador a otra persona jurídica de Derecho público o privado quedará excluido del ámbito de aplicación de la presente Directiva si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:

a)

que el poder adjudicador ejerza sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios;

b)

que más del 80 % de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por el poder adjudicador que la controla o por otras personas jurídicas controladas por dicho poder adjudicador, y

c)

que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada, con la excepción de las formas de participación de capital privado sin capacidad de control mayoritario ni minoritario que estén impuestas por las disposiciones legales nacionales, de conformidad con los Tratados, y que no ejerzan una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.

[…]»

6

Con el título «Seguridad y defensa», el artículo 15 de la Directiva 2014/24 establece en sus apartados 2 y 3:

«2.   La presente Directiva no se aplicará a otros contratos públicos y concursos de proyectos que no se exceptúen ya en virtud del apartado 1, en la medida en que la protección de los intereses esenciales de seguridad de un Estado miembro no pueda garantizarse con medidas que supongan una menor injerencia, por ejemplo imponiendo requisitos destinados a proteger el carácter confidencial de la información que el poder adjudicador proporcione en un procedimiento de adjudicación de un contrato con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva.

Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 [TFUE], apartado 1, letra a, […], la presente Directiva no se aplicará a otros contratos públicos y concursos de proyectos que no se exceptúen ya en virtud del apartado 1 del presente artículo en la medida en que la aplicación de la presente Directiva obligaría a los Estados miembros a suministrar información cuya divulgación estos consideren contraria a los intereses esenciales de su seguridad.

3.   Cuando la contratación y la ejecución del contrato público o del concurso de proyectos sean declarad[a]s secret[a]s o tengan que ir acompañad[a]s de medidas especiales de seguridad de acuerdo con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en un Estado miembro, la presente Directiva no será aplicable cuando el Estado miembro haya determinado que los intereses esenciales de que se trate no pueden garantizarse con medidas que supongan una menor injerencia, como las contempladas en el párrafo primero del apartado 2.»

7

El artículo 28, apartados 1 y 2, de esta Directiva, titulado «Procedimiento restringido», tiene el siguiente tenor:

«1.   En los procedimientos restringidos cualquier operador económico podrá presentar una solicitud de participación en respuesta a una convocatoria de licitación […]

[…]

2.   Solo podrán presentar una oferta los operadores económicos invitados por el poder adjudicador tras la evaluación por este de la información proporcionada. Los poderes adjudicadores podrán limitar el número de candidatos aptos que deban ser invitados a participar en el procedimiento, de conformidad con el artículo 65.

[…]»

8

El artículo 29 de dicha Directiva, titulado «Procedimiento de licitación con negociación», dispone en su apartado 6:

«Los procedimientos de licitación con negociación podrán realizarse en fases sucesivas, a fin de reducir el número de ofertas que haya que negociar, aplicando los criterios de adjudicación especificados en el anuncio de licitación, en la invitación a confirmar el interés o en otro documento de la contratación. […]»

9

El artículo 30, apartado 4, de la citada Directiva dispone:

«Los diálogos competitivos podrán desarrollarse en fases sucesivas a fin de reducir el número de soluciones que hayan de examinarse durante la fase de diálogo, aplicando los criterios de adjudicación indicados en el anuncio de licitación o en el documento descriptivo. En el anuncio de licitación o en el documento descriptivo, el poder adjudicador indicará si va a hacer uso de esta opción.»

10

El artículo 42 de la Directiva 2014/24 establece las modalidades conforme a las cuales los poderes adjudicadores pueden formular especificaciones técnicas y tenerlas en cuenta al seleccionar las ofertas. El referido artículo establece, en su apartado 1:

«Las especificaciones técnicas definidas en el anexo VII, punto 1, figurarán en los pliegos de la contratación. Las especificaciones técnicas definirán las características exigidas de una obra, un servicio o un suministro.

Esas características podrán referirse también al proceso o método específico de producción o prestación de las obras, los suministros o los servicios requeridos, o a un proceso específico de otra fase de su ciclo de vida, incluso cuando dichos factores no formen parte de la sustancia material de las obras, suministros o servicios, siempre que estén vinculados al objeto del contrato y guarden proporción con el valor y los objetivos de este.

Las especificaciones técnicas podrán también especificar si va a exigirse la transferencia de derechos de propiedad intelectual o industrial.

[…]»

11

A tenor del artículo 58 de esta Directiva, titulado «Criterios de selección»:

«1.   Los criterios de selección pueden referirse a:

a)

la habilitación para ejercer la actividad profesional;

b)

la solvencia económica y financiera;

c)

la capacidad técnica y profesional.

Los poderes adjudicadores solo podrán imponer los criterios contemplados en los apartados 2, 3 y 4 a los operadores económicos como requisitos de participación. Limitarán los requisitos a los que sean adecuados para garantizar que un candidato o un licitador tiene la capacidad jurídica y financiera y las competencias técnicas y profesionales necesarias para ejecutar el contrato que se vaya a adjudicar. Todos los requisitos deberán estar vinculados al objeto del contrato y ser proporcionados con respecto a él.

2.   Con respecto a la habilitación para ejercer la actividad profesional, los poderes adjudicadores podrán exigir a los operadores económicos que estén inscritos en un registro profesional o mercantil en su Estado miembro de establecimiento, según lo descrito en el anexo XI, o que cumplan cualquier otro requisito establecido en dicho anexo.

[…]

3.   Con respecto a la solvencia económica y financiera, los poderes adjudicadores podrán imponer requisitos que garanticen que los operadores económicos poseen la capacidad económica y financiera necesaria para ejecutar el contrato. Con este fin, los poderes adjudicadores podrán exigir, en particular, que los operadores económicos tengan determinado volumen de negocios anual mínimo, y, en concreto, determinado volumen de negocios mínimo en el ámbito al que se refiera el contrato. Además, podrán exigir que los operadores económicos faciliten información sobre sus cuentas anuales que muestre la ratio, por ejemplo, entre activo y pasivo. También podrán exigir un nivel adecuado de seguro de indemnización por riesgos profesionales.

[…]

4.   Con respecto a la capacidad técnica y profesional, los poderes adjudicadores podrán imponer requisitos para asegurar que los operadores económicos poseen la experiencia y los recursos humanos y técnicos necesarios para ejecutar el contrato con un nivel adecuado de calidad.

Los poderes adjudicadores podrán exigir, en particular, que los operadores económicos tengan un nivel suficiente de experiencia demostrada mediante referencias adecuadas de contratos ejecutados en el pasado. Los poderes adjudicadores podrán suponer que un operador económico no posee las capacidades profesionales necesarias si han establecido que este tiene conflictos de interés [que] pueden incidir negativamente en la ejecución del contrato.

En los procedimientos de contratación de […] servicios […], la capacidad profesional de los operadores económicos para prestar dichos servicios […] podrá evaluarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficiencia, experiencia y fiabilidad.

[…]»

12

Con la rúbrica «Recurso a las capacidades de otras entidades», el artículo 63 de la citada Directiva establece, en su apartado 1:

«Con respecto a los criterios relativos a la solvencia económica y financiera establecidos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 58, apartado 3, y a los criterios relativos a la capacidad técnica y profesional establecidos de conformidad con el artículo 58, apartado 4, un operador económico podrá, cuando proceda y en relación con un contrato determinado, recurrir a las capacidades de otras entidades, con independencia de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas. […]

[…]

Cuando un operador económico recurra a las capacidades de otras entidades en lo que respecta a los criterios relativos a la solvencia económica y financiera, el poder adjudicador podrá exigir que el operador económico y dichas entidades sean solidariamente responsables de la ejecución del contrato.

[…]»

13

El artículo 71 de la referida Directiva establece las modalidades relativas a la subcontratación.

Derecho polaco

14

El artículo 4, punto 5c, de la ustawa Prawo zamówień publicznych (Ley de Contratación Pública), de 29 de enero de 2004 (Dz. U. n.o 19, posición 177), en su versión modificada por la ustawa o dokumentach publicznych (Ley sobre Documentos Públicos), de 22 de noviembre de 2018 (Dz. U. de 2019, posición 53) (en lo sucesivo, «Ley de Contratación Pública»), establecía:

«La presente Ley no se aplicará:

[…]

5c) a los contratos para la producción de:

a)

los formularios de documentos públicos a los que se refiere el artículo 5, apartado 2, de la [Ley sobre Documentos Públicos] y los resultantes de su personalización o individualización;

b)

los timbres fiscales;

c)

los marcados legales y etiquetas de control a los que se refiere la Ley por la que se aprueba el Código de la Circulación [(Dz. U. de 2018, posición 1990), de 20 de junio de 1997, en su versión modificada posteriormente];

d)

las papeletas de voto a las que se refiere el artículo 40 de la Ley por la que se aprueba el Código Electoral (Dz. U. de 2019, posiciones 684 y 1504), de 5 de enero de 2011, y el artículo 20 de la Ley relativa al Referéndum Nacional (Dz. U. de 2019, posiciones 1444 y 1504), de 14 de marzo de 2003;

e)

las marcas holográficas insertadas en los certificados de derecho a voto a que se refiere el artículo 32, apartado 1, de la [Ley por la que se aprueba el Código Electoral];

f)

los sistemas de microprocesadores con programas de gestión de documentos públicos o las bases de datos y los sistemas informáticos necesarios para la utilización de documentos públicos a los que se refiere el artículo 5, apartado 2, de la [Ley sobre Documentos Públicos], que contengan un chip electrónico, con arreglo a su finalidad».

15

Los documentos públicos a que se refiere el artículo 5, apartado 2, de la Ley sobre Documentos Públicos son los siguientes:

«1)

documentos de identidad;

2)

pasaportes;

3)

libretas marítimas a las que se refiere el artículo 10, apartado 1, de la Ley de 5 de agosto de 2015 sobre el Trabajo Marítimo;

4)

documentos expedidos con arreglo a los artículos 44, apartado 1, y 83, apartado 1, de la Ley, de 28 de noviembre de 2014, sobre el Registro Civil;

5)

documentos expedidos a extranjeros con arreglo a los artículos 37 y 226 de la Ley de Extranjería, de 12 de diciembre de 2013;

6)

documentos expedidos a los miembros de misiones diplomáticas y delegaciones consulares de Estados extranjeros o a cualquier persona asimilada a estos en virtud de leyes, convenios o el Derecho internacional consuetudinario, así como documentos expedidos a los miembros de sus familias que formen parte de su unidad familiar conforme al artículo 61 de la [Ley de Extranjería];

7)

documentos expedidos a los ciudadanos de la Unión Europea de conformidad con el artículo 48, apartado 1, de la Ley relativa a la entrada, estancia y salida del territorio de la República de Polonia de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y de los miembros de sus familias, de 14 de julio de 2006;

8)

documentos expedidos a familiares de ciudadanos de la Unión Europea con arreglo a los artículos 30, apartado 1, y 48, apartado 2, de la Ley relativa a la entrada, estancia y salida del territorio de la República de Polonia de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y de los miembros de sus familias;

9)

documentos expedidos a extranjeros con arreglo a los artículos 55, apartado 1, y 89i, apartado 1, de la Ley, de 13 de junio de 2003, de protección de los extranjeros en el territorio de la República de Polonia;

10)

títulos ejecutivos expedidos por órganos jurisdiccionales o funcionarios del cuerpo judicial;

11)

copias de sentencias firmes por las que se declare la adquisición, la existencia o la extinción de un derecho o relativas al estado civil;

12)

copias de sentencias o certificados, expedidos por un órgano jurisdiccional, por los que se otorguen poderes para la representación de una persona, la realización de un acto jurídico o la administración de bienes concretos;

13)

copias de resoluciones dictadas por órganos jurisdiccionales y funcionarios del cuerpo judicial relativas a la inclusión de la fórmula ejecutiva en un despacho de ejecución distinto de los enumerados en el artículo 777, apartado 1, puntos 1 y 11, de la Ley, de 17 de noviembre de 1964, por la que se establece el Código de Enjuiciamiento Civil, si su objeto es una orden de ejecución no emitida por el órgano jurisdiccional;

14)

copias y extractos de documentos relativos a las actas notariales a que se refiere el artículo 79, apartados 1, letra b), y 4, de la Ley, de 14 de febrero de 1991, del Notariado, las autorizaciones a las que se refiere artículo 79, apartado 2, y los protestos a que se refiere el artículo 79, apartado 5, de la misma Ley;

15)

certificados de miembros de personal de vuelo;

16)

documentos militares personales expedidos a personas inscritas en el registro militar en virtud del artículo 54, apartado 1, de la Ley, de 21 de noviembre de 1967, sobre la Obligación General de Defensa de la República de Polonia;

17)

documentos militares personales expedidos con arreglo al artículo 48, apartado 1, de la Ley, de 11 de septiembre de 2003, sobre el Servicio Militar Profesional;

18)

documentos de identidad expedidos con arreglo al artículo 137c, apartado 1, de la [Ley sobre el Servicio Militar Profesional];

19)

documentos de identidad expedidos con arreglo al artículo 54a, apartado 1, de la [Ley sobre la Obligación General de Defensa de la República de Polonia];

20)

anotaciones en pasaportes a las que se refiere el artículo 19, apartado 1, de la Ley, de 13 de julio de 2006, sobre Pasaportes;

21)

etiquetas de visado;

22)

“tarjeta polaca” (“Karta Polaka”);

23)

documentos que certifiquen el reconocimiento de una discapacidad o un grado de discapacidad;

24)

autorizaciones para ejercer la profesión de médico;

25)

autorizaciones para ejercer la odontología;

26)

permisos de conducir;

27)

certificados de registro profesional y certificados de matriculación de vehículos, excepto los certificados de matriculación de vehículos a que se refiere el artículo 73, apartado 3, de la [Ley por la que se aprueba el Código de la Circulación];

28)

fichas técnicas de vehículos (“karta pojazdu”);

29)

certificados temporales a que se refiere el artículo 71, apartado 1, de la [Ley por la que se aprueba el Código de la Circulación];

30)

tarjetas de tacógrafo a que se refiere el artículo 2, apartado 4, de la Ley, de 5 de julio de 2018, sobre Tacógrafos;

31)

certificados ADR a que se refiere el artículo 2, apartado 10, de la Ley, de 19 de agosto de 2011, sobre el Transporte de Mercancías Peligrosas;

31a)

certificados de registro a que se refiere el artículo 4, apartado 1, de la Ley, de 12 de abril de 2018, relativa a la matriculación de yates y otras embarcaciones de hasta 24 metros de eslora; y

32)

libretas de servicio de:

a)

funcionarios de Policía;

b)

guardias de fronteras;

c)

funcionarios de seguridad pública;

d)

funcionarios de la Oficina de Seguridad Interior;

e)

funcionarios de la Agencia de Inteligencia;

f)

funcionarios de la Oficina Central de la Lucha contra la Corrupción;

g)

funcionarios del Servicio de Contrainteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en el referido Servicio;

h)

funcionarios del Servicio de Inteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en este Servicio;

i)

funcionarios y personal de la Administración penitenciaria;

j)

funcionarios de las Administraciones aduanera y tributaria;

k)

personal empleado en unidades organizativas de la Administración tributaria nacional;

l)

inspectores de la Inspección de Transporte por Carretera;

m)

miembros de la Policía militar.»

Procedimiento administrativo previo

16

Mediante escrito de requerimiento de 25 de enero de 2019, la Comisión comunicó a la República de Polonia sus dudas, en particular, sobre la compatibilidad con la Directiva 2014/24 de la Ley de Contratación Pública, que transpone dicha Directiva al ordenamiento jurídico polaco.

17

Concretamente, la Comisión consideró que dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la citada Directiva, ya que la referida Ley excluía de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos los servicios, contemplados en el artículo 4, punto 5c, de dicha Ley (en lo sucesivo, «servicios de que se trata»), de producción de documentos, timbres fiscales, marcados legales, etiquetas de control, papeletas de voto, marcas holográficas insertadas en los certificados de derecho a voto y los sistemas de microprocesadores con programas de gestión de documentos públicos o las bases de datos y los sistemas informáticos necesarios para la utilización de documentos públicos, que contengan un chip electrónico, con arreglo a su finalidad, pese a que tal exclusión no estaba prevista en la Directiva citada.

18

En su respuesta de 25 de marzo de 2019, la República de Polonia refutó esta imputación de la Comisión.

19

El 5 de noviembre de 2019, dicho Estado miembro informó a la Comisión de la adopción de una nueva ley para sustituir la Ley de Contratación Pública a partir del 1 de enero de 2021.

20

Al considerar que esta nueva ley seguía sin subsanar los incumplimientos imputados a dicho Estado miembro en relación con la Directiva 2014/24, la Comisión, mediante escrito de 28 de noviembre de 2019, dirigió a la República de Polonia un dictamen motivado e instó a ese Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses a partir de su recepción.

21

En su respuesta de 28 de enero de 2020, la República de Polonia refutó, en particular, la imputación de la Comisión basada en la introducción en el ordenamiento jurídico polaco de exclusiones no previstas por dicha Directiva en relación con los servicios de que se trata.

22

Al no considerar satisfactorias las respuestas dadas por la República de Polonia, la Comisión decidió, el 9 de junio de 2021, interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.

Sobre el recurso

Alegaciones de las partes

23

La Comisión sostiene que, al transponer la Directiva 2014/24 al ordenamiento jurídico polaco, la República de Polonia, infringiendo dicha Directiva, excluyó los servicios de que se trata de los procedimientos de adjudicación de contratos previstos en la referida Directiva. A este respecto, esa institución señala que tales exclusiones ni están previstas en los artículos 7 a 12 de la Directiva citada ni pueden justificarse sobre la base del artículo 15 de esta.

24

La Comisión recuerda que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la carga de la prueba de que existen efectivamente circunstancias excepcionales que justifican tales excepciones incumbe al Estado miembro que pretenda acogerse a las excepciones previstas en dicho artículo 15.

25

Remitiéndose a la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado) (C‑187/16, EU:C:2018:194), la Comisión indica que corresponde a los Estados miembros determinar sus intereses esenciales de seguridad y las medidas de seguridad necesarias para la protección de la seguridad pública en relación con la impresión de documentos de identidad y otros documentos oficiales y que las medidas adoptadas por los Estados miembros en virtud de legítimas exigencias de interés nacional no están exentas en su conjunto de la aplicación del Derecho de la Unión por el mero hecho de que se hayan adoptado, concretamente, en interés de la seguridad pública o de la defensa nacional. En particular, a juicio de la Comisión, corresponde a la República de Polonia demostrar que la necesidad de proteger los intereses que invoca no podía satisfacerse en el marco de una licitación. Por otra parte, siempre según la Comisión, los intereses económicos o industriales no constituyen, en principio, tales intereses esenciales de seguridad.

26

En este sentido, la Comisión considera que las justificaciones esgrimidas por la República de Polonia en relación con los servicios de que se trata con el fin de establecer excepciones a la aplicación de los procedimientos de adjudicación de contratos previstos en la Directiva 2014/24 son insuficientes.

27

Dicha institución sostiene que el hecho de que el Estado sea el accionista único de la empresa a la que se ha encomendado la prestación de los servicios de que se trata no puede considerarse una garantía ni contra una eventual quiebra de esta última ni de la fiabilidad de la ejecución de los contratos en cuestión. A este respecto, la Comisión, por una parte, duda de que la quiebra de Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. (en lo sucesivo, «PWPW») sea imposible, habida cuenta de las normas aplicables en materia de ayudas de Estado, y, por otra parte, invoca la posibilidad de que PWPW recurra a la subcontratación.

28

Por lo que respecta a la existencia de una posible amenaza para la seguridad de la República de Polonia en el supuesto de que el adjudicatario fuese un operador privado, debido a que este podría ser adquirido por nuevos accionistas, la Comisión sostiene que el poder adjudicador puede establecer garantías adecuadas, incluida la resolución del contrato público de que se trate.

29

Además, por lo que respecta a la posibilidad de filtraciones de información clasificada o sensible, la Comisión considera que la República de Polonia no ha demostrado la relación existente entre el estatuto de empresa pública de PWPW y las garantías destinadas a evitar tal filtración. Una participación del Estado al 100 % en dicha sociedad no constituye una garantía contra tales filtraciones, habida cuenta de la posibilidad de recurrir a subcontratistas.

30

Aunque la Comisión no niega que la necesidad de garantizar la seguridad de la información que implica la adjudicación de los servicios de que se trata sea de interés general, a su juicio, este interés no corresponde sistemáticamente a un interés esencial de seguridad de un Estado miembro.

31

Esta institución señala que el poder adjudicador puede imponer exigencias especialmente estrictas en relación con la aptitud y fiabilidad de los adjudicatarios, así como adaptar los requisitos aplicables a la licitación y a los contratos de prestación de servicios.

32

En concreto, el poder adjudicador podría establecer especificaciones técnicas, como las contempladas en el artículo 42 de la Directiva 2014/24, o la fijación de criterios de selección como los que se contemplan en el artículo 58 de dicha Directiva, garantizando así que el adjudicatario esté en condiciones de entregar un producto de calidad, respetando las condiciones y técnicas impuestas.

33

En cuanto a las especificaciones técnicas contempladas en el artículo 42 de la Directiva 2014/24, el poder adjudicador podría imponer, en particular, exigencias y procedimientos específicos que garanticen la seguridad de los locales y del transporte, así como la relativa a la manipulación del material y al acceso físico a dichos locales, la llevanza de registros adecuados, la protección de datos personales o la presentación, por parte del operador económico elegido, de informes permanentes. Además, el poder adjudicador podría obligar a dicho operador a permitirle realizar los controles que considerase necesarios.

34

Según la Comisión, podrían darse garantías mediante estipulaciones contractuales, como una garantía bancaria o incluso una garantía para la indemnización de posibles perjuicios causados en caso de daño, con el compromiso de que toda filtración de información se calificaría de falta profesional grave. Además, podría considerarse la posibilidad de imponer al adjudicatario la obligación de elaborar un informe detallado en caso de irregularidades o también la de incluir en el contrato estipulaciones relativas a la protección de la propiedad intelectual y a la asunción de los servicios de que se trata por otra entidad en el supuesto de que el adjudicatario no pudiera cumplir sus obligaciones.

35

Por otra parte, en cuanto al carácter irreversible de un eventual perjuicio resultante de un menoscabo de los intereses esenciales de la República de Polonia debido a la filtración de información sensible, la Comisión alega que tal carácter no excluye un efecto tanto compensatorio como disuasorio de las cláusulas en materia de indemnización de los perjuicios.

36

A este respecto, la Comisión añade que tales obligaciones y exigencias pueden imponerse al adjudicatario con independencia de que su sede se encuentre en el territorio de la República de Polonia o en el de otro Estado miembro.

37

En el contexto de la definición de los criterios de selección contemplados en el artículo 58 de la Directiva 2014/24, la Comisión subraya que el poder adjudicador puede imponer determinadas exigencias encaminadas a acreditar una experiencia pertinente en materia de producción de documentos de alta seguridad, la existencia de la infraestructura y equipos necesarios, la presencia de personal debidamente cualificado y experimentado que, además, carezca de antecedentes penales, una situación económica que permita ejecutar el contrato en cuestión de forma segura, o incluso la cobertura, mediante seguro, de los riesgos en materia de responsabilidad civil profesional.

38

Además, la Comisión sostiene que la confidencialidad de la información relativa a los servicios de que se trata podría garantizarse imponiendo una obligación de secreto. A este respecto, el poder adjudicador podría exigir la posesión de una habilitación de seguridad nacional para acceder a la información clasificada. Por otra parte, el poder adjudicador conservaría, según la Comisión, la posibilidad de modificar o resolver el contrato público de que se trate cuando se produzcan circunstancias que el poder adjudicador no pudiera prever.

39

La República de Polonia, invocando el imperativo de protección de sus intereses esenciales de seguridad, niega el incumplimiento alegado en relación con los servicios de que se trata.

40

Según dicho Estado miembro, es imposible someter estos servicios a los procedimientos de adjudicación de contratos previstos por la Directiva 2014/24 sin menoscabar esos intereses. Las exclusiones objeto del presente recurso constituyen, a su juicio, medidas proporcionadas, adecuadas y necesarias para alcanzar el objetivo de garantizar la protección de dichos intereses a un nivel que la República de Polonia considera adecuado.

41

Por lo que respecta, en primer lugar, a la exclusión de los procedimientos de contratación pública de la producción de los documentos públicos a los que se refiere el artículo 4, punto 5c, de la Ley de Contratación Pública, por un lado, la República de Polonia invocó, en el marco del procedimiento administrativo previo, la necesidad de proteger la seguridad de esos documentos, considerados esenciales para la seguridad de dicho Estado miembro, evitando su falsificación. Pues bien, según la República de Polonia, únicamente la impresión de dichos documentos por parte de PWPW le permite evitar esos riesgos de falsificación.

42

La República de Polonia insiste en que la seguridad de esos documentos está estrechamente relacionada con los intereses fundamentales del Estado, a saber, tanto los intereses internos que incluyen la seguridad, la salud y la libertad de los ciudadanos y el respeto del orden público, como los intereses transfronterizos que incluyen la protección de la vida, la salud y las libertades de los ciudadanos, así como la prevención del terrorismo, la trata de seres humanos y la delincuencia organizada.

43

Por lo que respecta, en particular, a los documentos mencionados en el punto 32 del artículo 5, apartado 2, de la Ley sobre Documentos Públicos, a saber, más concretamente, las libretas de servicio de los funcionarios de Policía, de los guardias de fronteras, de los funcionarios de seguridad pública, de los funcionarios de la Oficina de Seguridad Interior, de los funcionarios de la Agencia de Inteligencia, de los funcionarios del Servicio de Contrainteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en el referido Servicio, de los funcionarios del Servicio de Inteligencia Militar y de los soldados profesionales nombrados para un puesto en este Servicio, así como de los miembros de la Policía militar, el referido Estado miembro sostiene que la exclusión de esos documentos del ámbito de aplicación de los procedimientos de contratación pública está justificada por la protección de dichos intereses fundamentales.

44

A este respecto, la República de Polonia considera que una protección adecuada de dichos documentos, en particular contra los riesgos de copia y falsificación, tiene una importancia considerable para su seguridad interior. A su juicio, con el fin de garantizar el mayor nivel de protección contra estos riesgos, los documentos en cuestión deben ser producidos por un operador económico plenamente controlado por dicho Estado miembro, como PWPW.

45

Además, en cuanto a los documentos de identidad y a los documentos militares personales, la República de Polonia considera que su exclusión del ámbito de aplicación de los procedimientos de adjudicación de contratos previstos por la Directiva 2014/24 está justificada por el imperativo, derivado de la Constitución de dicho Estado miembro, de protección de la seguridad nacional del Estado en el ámbito de la defensa, lo que garantiza también la independencia y la integridad de su territorio y permite velar, en su opinión, por la seguridad de sus ciudadanos.

46

La República de Polonia sostiene, a este respecto, que el control de la producción de esos documentos se inscribe en el contexto más amplio de la seguridad y de la credibilidad de dicho Estado miembro en materia de defensa, habida cuenta de su situación geopolítica, de su adhesión a las estructuras de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), pero también del contexto internacional actual.

47

Por otra parte, por lo que respecta a los sistemas de microprocesadores con programas de gestión de documentos públicos, los sistemas informáticos y las bases de datos necesarios para la utilización de esos documentos públicos, que contengan un chip electrónico, con arreglo a su finalidad, contemplados en el artículo 4, punto 5c, letra f), de la Ley de Contratación Pública, la República de Polonia estima que, dado que no es posible garantizar la seguridad de los documentos públicos sin garantizar un nivel adecuado de seguridad de los componentes electrónicos de esos documentos y de los sistemas y bases de datos utilizados para el tratamiento de dichos documentos, deben aplicarse medidas de protección similares a esos componentes, sistemas y bases de datos.

48

Por lo que respecta, en segundo lugar, a los timbres fiscales a los que se refiere el artículo 4, punto 5c, letra b), de la Ley de Contratación Pública, la República de Polonia sostiene, en esencia, que dichos timbres fiscales tienen una importancia estratégica para su seguridad nacional. A este respecto, los intereses fundamentales invocados por dicho Estado miembro son la protección de la vida y la salud de los ciudadanos, la seguridad de las operaciones económicas, la prevención eficaz de la delincuencia organizada y económica, la seguridad financiera y la puesta a disposición de un nivel adecuado de ingresos fiscales.

49

Confiar la producción de esos timbres fiscales a un operador económico como PWPW, que dispone de una dilatada experiencia en el diseño, la producción con total seguridad, el almacenamiento y el suministro de tales timbres en el territorio de dicho Estado miembro, constituye, a su juicio, una medida esencial para garantizar la seguridad de los ciudadanos en este ámbito, puesto que ninguna otra empresa polaca puede satisfacer los pedidos de timbres fiscales.

50

Según la República de Polonia, la seguridad de la producción de esos timbres tiene por objeto garantizar el control de la recaudación de impuestos y tasas, así como la comercialización y el registro de los medios de transporte. Pues bien, a su juicio, confiar la producción de dichos timbres fiscales a una empresa distinta de PWPW podría tener como consecuencia una disminución del nivel de seguridad que la República de Polonia desea mantener en este ámbito.

51

Por lo que respecta, en tercer lugar, a los marcados legales y las etiquetas de control para los vehículos, contemplados en el artículo 4, punto 5c, letra c), de la Ley de Contratación Pública, el referido Estado miembro destaca la importancia de los documentos relativos a la puesta en circulación de un vehículo para la seguridad de un Estado. En la medida en que la producción de estos documentos exige, a su juicio, el acceso a información secreta e implica el uso de una tecnología central de personalización mediante un sistema electrónico, es preciso garantizar la protección de la información clasificada y de los datos personales de que se trate, lo que constituye uno de los elementos esenciales de la seguridad de la República de Polonia.

52

En concreto, dicho Estado miembro señala que el transporte de mercancías peligrosas, que pueden ser utilizadas, en particular, para cometer atentados terroristas, exige que los datos del conductor y de la etiqueta de control del vehículo de que se trate solo sean accesibles a entidades estrictamente seleccionadas, como las empresas de propiedad exclusiva del Estado.

53

Por lo que respecta, en cuarto lugar, a las papeletas de voto y a las marcas holográficas insertadas en los certificados de derecho a voto a que se refiere el artículo 4, punto 5c, letras d) y e), de la Ley de Contratación Pública, la República de Polonia invoca la confianza del público en el buen desarrollo y en la seguridad de las elecciones y de los referendos en dicho Estado miembro. En particular, el buen desarrollo de las elecciones reviste —a su juicio— una importancia fundamental, tanto desde el punto de vista de la confianza de los ciudadanos en los órganos del Estado como desde el de la seguridad nacional, y exige la impresión de papeletas en número suficiente y a su debido tiempo.

54

La República de Polonia sostiene que el hecho de confiar la prestación de los servicios de que se trata a una entidad como PWPW, que controla plenamente, garantiza su influencia en el nivel de seguridad de los documentos públicos, que califica de «sensibles», permitiendo un seguimiento continuo de la situación de dicha entidad y una reacción rápida a las posibles amenazas.

55

Dicho Estado miembro pone de relieve el hecho de que controla íntegramente y gestiona tanto el funcionamiento de los órganos de PWPW como el proceso de producción de los documentos públicos, lo que permite garantizar la protección del interés fundamental de su propia seguridad.

56

En concreto, el hecho de que el Tesoro Público sea titular del 100 % de las acciones de PWPW permite a la República de Polonia evitar que esta sociedad sea adquirida por una entidad distinta de una entidad bajo control del Tesoro Público. Sostiene que, de este modo, garantiza la continuidad de esta producción y permite evitar el riesgo de quiebra del operador económico encargado de la misma.

57

En efecto, según la República de Polonia, el riesgo de quiebra de una sociedad como PWPW es puramente teórico y, además, la Comisión no ha expuesto razones por las que, en caso de dificultades financieras de PWPW, no sería posible conceder una ayuda de Estado a dicha sociedad.

58

En cuanto al riesgo de insolvencia de dicho operador, ese Estado miembro considera que la solución propuesta por la Comisión no permite evitar un deterioro repentino de su situación financiera, mientras que, por el contrario, tal hipótesis queda excluida en un sistema como el establecido por la República de Polonia.

59

Además, las consecuencias derivadas de la falta de documentos esenciales para el funcionamiento del Estado, que se derivaría de una interrupción repentina de su producción por parte del operador económico elegido, tendrían un carácter irreparable.

60

Por otra parte, según la República de Polonia, confiar la producción de tales documentos a una entidad como PWPW, sin pasar por el procedimiento de adjudicación de contratos previsto por la Directiva 2014/24, garantiza la autenticidad de esos documentos y, con ello, la seguridad de dicho Estado miembro, limitando, por otra parte, el conjunto de entidades que tendrían acceso a información clasificada.

61

Respecto a la posibilidad de que el poder adjudicador recurra a subcontratistas, la República de Polonia considera que una situación en la que un contrato es ejecutado por una empresa de la que el Estado es el único propietario, incluso recurriendo a subcontratistas, no es comparable a una situación en la que el propio contrato es ejecutado por una entidad seleccionada con arreglo a los procedimientos de adjudicación de contratos previstos por la Directiva 2014/24. Por otra parte, si un subcontratista no ejecutase correctamente ese contrato, PWPW tendría la posibilidad de sustituirlo en lo que respecta a toda la cadena de producción de documentos.

62

La República de Polonia considera que la Comisión yerra al basar su argumentación en la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado) (C‑187/16, EU:C:2018:194), que —a su juicio— no es pertinente a efectos del examen del presente recurso por incumplimiento. A este respecto, ese Estado miembro alega que la aplicación de las directivas sobre contratación pública invocadas en el asunto que dio lugar a dicha sentencia permitía garantizar un nivel de seguridad análogo al que se habría alcanzado sin recurrir a los procedimientos de adjudicación de contratos previstos por dichas directivas. Sin embargo, en su opinión, no ocurre así en el presente asunto.

63

La República de Polonia insiste en que no está obligada a alinear el nivel de protección de sus propios intereses esenciales de seguridad con el de otro Estado miembro, en particular con el de la República de Austria. A este respecto, la República de Polonia considera que, aunque las medidas que, según la Comisión, pueden adoptarse para garantizar la protección de sus intereses esenciales sometiendo a la vez los servicios de que se trata a los procedimientos de adjudicación de contratos previstos en la Directiva 2014/24 sean suficientes para la mayoría de los contratos, no permiten alcanzar el nivel de protección de los intereses esenciales de seguridad que ha elegido en relación con los contratos relativos a los servicios de que se trata.

64

En cuanto a la protección de la seguridad de la información relativa a los documentos públicos de que se trata, la apertura a la competencia de los servicios de producción de esos documentos aumentaría el número de entidades que pueden tener acceso a la información relativa a la seguridad de la República de Polonia, lo que aumentaría el riesgo de filtración de esta información sensible. Pues bien, ese perjuicio a los intereses esenciales de la seguridad de ese Estado miembro tendría, al igual que una interrupción del suministro de tales documentos, carácter irreversible y constituiría una amenaza para la continuidad del funcionamiento de este, ya que la información divulgada podría ser utilizada por terceros Estados, grupos delictivos organizados u organizaciones terroristas.

65

Por lo que respecta a la medida planteada por la Comisión consistente en imponer un deber de secreto exigiendo la posesión de una habilitación de seguridad nacional para acceder a información clasificada, la República de Polonia considera que tal deber solo garantizaría en cierta medida la seguridad de esa información sensible. Lo mismo sucede, a su juicio, con las medidas relativas a la definición de especificaciones técnicas que imponen requisitos y procedimientos particulares que garanticen la seguridad.

66

La República de Polonia considera que, aunque la Comisión haya alegado que pueden existir amenazas para la seguridad del Estado miembro de que se trata incluso cuando los servicios en cuestión se confíen a una empresa pública como PWPW, no ha demostrado que el nivel de esas amenazas sea tan elevado como en el supuesto de que la ejecución del contrato en cuestión se confíe a una entidad seleccionada aplicando dicha Directiva.

67

En efecto, aun cuando las medidas mencionadas en el apartado 65 de la presente sentencia permitan dar acceso a dicha información únicamente a un número limitado de candidatos que, por otra parte, hayan demostrado que cumplen normas estrictas en lo que respecta a la fiabilidad y a los procedimientos de protección de la información, el sistema elegido por la República de Polonia permite reducir el número de entidades que tienen acceso a tal información.

Apreciación del Tribunal de Justicia

68

El presente recurso versa sobre la conformidad con las exigencias de la Directiva 2014/24 de la normativa polaca que prevé la adjudicación directa a PWPW de los contratos relativos a los servicios de que se trata.

69

Es preciso señalar de entrada que, como se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia, por una parte, los contratos públicos a que se refiere dicha normativa constituyen contratos públicos de servicios, en el sentido del artículo 2, apartado 1, punto 9, de dicha Directiva, y que, por otra parte, no se discute que el valor estimado de esos contratos supera los umbrales de aplicación de la citada Directiva. Por lo tanto, con arreglo al artículo 1, apartado 1, de esta Directiva, esa normativa debe prever, en principio, que la adjudicación de tales contratos se efectúe respetando las normas establecidas en la referida Directiva.

70

Las únicas excepciones permitidas a la aplicación de la Directiva 2014/24 son las mencionadas taxativa y expresamente en ella (véase, por analogía, la sentencia de 18 de noviembre de 1999, Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, apartado 43 y jurisprudencia citada).

71

Según reiterada jurisprudencia relativa a la carga de la prueba en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado. Dicha institución debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia del incumplimiento, sin poder basarse en presunciones [sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Suecia (Instalaciones de tratamiento de aguas residuales), C‑22/20, EU:C:2021:669, apartado 143 y jurisprudencia citada].

72

En el presente procedimiento, la República de Polonia invoca el artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), para justificar la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la normativa polaca que prevé una adjudicación directa a PWPW de los contratos de servicios de que se trata.

73

A este respecto, es preciso señalar que, como se desprende del artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2014/24, esta no se aplica a los contratos públicos en la medida en que la protección de los intereses esenciales de seguridad de un Estado miembro no pueda garantizarse con medidas que supongan una menor injerencia, por ejemplo imponiendo requisitos destinados a proteger el carácter confidencial de la información que el poder adjudicador proporcione en un procedimiento de adjudicación de un contrato con arreglo a lo dispuesto en dicha Directiva.

74

Además, esa disposición precisa que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), la Directiva 2014/24 no se aplicará a los contratos públicos en la medida en que la aplicación de esta Directiva obligaría a un Estado miembro a suministrar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad.

75

Con arreglo al artículo 15, apartado 3, de la citada Directiva, cuando la contratación y la ejecución del contrato público se declaren secretas o tengan que ir acompañadas de medidas especiales de seguridad de acuerdo con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en un Estado miembro, la citada Directiva no será aplicable cuando dicho Estado miembro haya determinado que los intereses esenciales de que se trate no pueden garantizarse con medidas que supongan una menor injerencia.

76

Por lo que se refiere a la excepción prevista en el artículo 15 de la Directiva 2014/24, corresponde a los Estados miembros determinar sus intereses esenciales de seguridad y, en este caso, corresponde a las autoridades polacas determinar las medidas de seguridad necesarias para la protección de la seguridad nacional de la República de Polonia en relación con la impresión de documentos como los controvertidos en el presente asunto [véase, por analogía, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartado 75 y jurisprudencia citada].

77

En efecto, el tenor del artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/24, a la luz del artículo 346 TFUE, no impone a los Estados miembros ninguna obligación en cuanto al grado de protección de sus intereses esenciales de seguridad que se pretende alcanzar.

78

Como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto 48 de sus conclusiones, el término «seguridad» que figura en estas disposiciones incluye, en particular, la preservación de la seguridad nacional.

79

A este respecto, es preciso recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, el objetivo de preservación de la seguridad nacional corresponde al interés primordial de proteger las funciones esenciales del Estado y los intereses fundamentales de la sociedad e incluye la prevención y la represión de actividades que puedan desestabilizar gravemente las estructuras constitucionales, políticas, económicas o sociales fundamentales de un país, y, en particular, amenazar directamente a la sociedad, a la población o al propio Estado, tales como las actividades terroristas (sentencia de 5 de abril de 2022, Commissioner of An Garda Síochána y otros, C‑140/20, EU:C:2022:258, apartado 61 y jurisprudencia citada).

80

Dicho lo cual, las medidas que adopten los Estados miembros en virtud de legítimas exigencias de interés nacional no están exentas en su conjunto de la aplicación del Derecho de la Unión por el mero hecho de que se hayan adoptado en interés de la seguridad nacional [véase, por analogía, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartado 76 y jurisprudencia citada].

81

Asimismo, procede recordar que unas excepciones como las invocadas en el presente recurso deben ser objeto de interpretación estricta [véase, por analogía, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartado 77 y jurisprudencia citada].

82

Por consiguiente, aunque los apartados 2 y 3 del artículo 15 de la Directiva 2014/24 conceden a los Estados miembros un margen de apreciación para decidir sobre las medidas que se consideran necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad, estas disposiciones no pueden ser interpretadas como si atribuyeran a los Estados miembros la facultad de establecer excepciones a las disposiciones del Tratado FUE mediante la mera invocación de dichos intereses. Por tanto, el Estado miembro que invoque las excepciones previstas en las citadas disposiciones debe acreditar que la necesidad de proteger tales intereses no habría podido alcanzarse en el marco de un procedimiento de licitación como el previsto en dicha Directiva [véase, por analogía, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartados 7879 y jurisprudencia citada].

83

En el caso que nos ocupa, si bien es cierto que la República de Polonia ha identificado los intereses esenciales de su seguridad que considera que deben ser protegidos y las garantías inherentes a la protección de esos intereses, es preciso comprobar, no obstante, si dicho Estado miembro ha demostrado que los objetivos que persigue no podrían haberse alcanzado en el marco de un procedimiento de licitación como el previsto en la Directiva 2014/24.

84

A este respecto, debe desestimarse de entrada la alegación de la República de Polonia de que la Comisión no puede invocar válidamente la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado) (C‑187/16, EU:C:2018:194), en la medida en que, a diferencia de la situación controvertida en el presente asunto, la imprenta nacional objeto del asunto que dio lugar a dicha sentencia era una empresa de Derecho privado. En efecto, sin perjuicio de la aplicabilidad del artículo 12 de la Directiva 2014/24, el estatuto jurídico de la sociedad encargada, a nivel nacional, de la impresión de los documentos oficiales no dispensa al Estado miembro de que se trate de la obligación de demostrar que los objetivos que persigue no podrían haberse alcanzado en el marco de un procedimiento de licitación. Pues bien, la República de Polonia no ha demostrado que los contratos públicos a los que se refiere la normativa polaca controvertida sean objeto de una adjudicación in house, comprendida en los supuestos específicos de exclusión de las normas de adjudicación de contratos públicos contemplados en dicho artículo 12.

85

Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación de la República de Polonia de que la adjudicación directa a PWPW de los contratos de servicios de que se trata responde al objetivo de garantizar la continuidad del suministro de documentos oficiales, evitando el riesgo de quiebra de esta empresa, procede señalar que, aunque la mayor parte de dichos documentos estén estrechamente vinculados al orden público y al funcionamiento institucional de un Estado miembro, que suponen que se garantice una continuidad del suministro, la República de Polonia no ha demostrado, no obstante, que ese objetivo no pudiera garantizarse en el marco de una licitación pública y que tal garantía peligraría si dichos servicios se confiaran a otras empresas, incluidas, en su caso, empresas establecidas en otros Estados miembros.

86

En concreto, dicho Estado miembro no ha demostrado que el riesgo de perturbación de la producción de los documentos públicos de que se trata resultante de una eventual quiebra del operador económico encargado de dicha producción fuera significativamente mayor en caso de recurrir a un procedimiento de adjudicación de contratos previsto por la Directiva 2014/24.

87

En efecto, para mitigar tales riesgos, la normativa polaca controvertida habría podido prever la imposición, en el contrato público de que se tratara, de otras medidas, como, entre otras, la obligación del poder adjudicador de celebrar contratos con varios proveedores cuando no se opongan a ello otras consideraciones.

88

Por otra parte, dicho contrato podría haber previsto exigencias de garantía de la solidez financiera de los candidatos. En efecto, el artículo 58, apartado 3, de la Directiva 2014/24 establece que los poderes adjudicadores podrán imponer a los operadores económicos requisitos que garanticen que estos poseen la capacidad económica y financiera necesaria para ejecutar el contrato. Esta disposición precisa que, a tal fin, los poderes adjudicadores podrán exigir, en particular, que los operadores económicos tengan un determinado volumen de negocios anual mínimo y, en concreto, un determinado volumen de negocios mínimo en el ámbito al que se refiera el contrato. Además, los poderes adjudicadores pueden exigir que los operadores económicos faciliten información sobre sus cuentas anuales y dispongan, en su caso, de un nivel adecuado de seguro de indemnización por riesgos profesionales.

89

Pues bien, la República de Polonia no ha logrado demostrar que la imposición de tales exigencias no pueda paliar los riesgos alegados en cuanto al suministro de los documentos de que se trata, debidos, en particular, a un deterioro repentino de la situación financiera de la empresa encargada de su producción. En efecto, como señala la Comisión, aunque el riesgo de que una empresa como PWPW quiebre sea menor, este riesgo no puede considerarse completamente excluido.

90

Por lo que respecta a la necesidad de producir, en número suficiente y a tiempo, papeletas de voto y marcas holográficas insertadas en los certificados de derecho de voto, a que se refiere el artículo 4, punto 5c, letras d) y e), de la Ley de Contratación Pública, para garantizar el buen desarrollo y la seguridad de las elecciones, la República de Polonia no demuestra que empresas distintas de PWPW sean necesariamente menos eficaces que esta última ni que no puedan imprimir dichas papeletas ni producir dichas marcas a tiempo y en cantidad suficiente. De ello se deduce que no se ha acreditado que sea necesario excluir la aplicación de las disposiciones en materia de adjudicación de contratos previstas por la Directiva 2014/24 para alcanzar el objetivo esgrimido por dicho Estado miembro.

91

Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la necesidad de garantizar, respecto de la mayoría de los servicios de que se trata, la protección de la seguridad de los documentos en cuestión y, más concretamente, de la información que contienen, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la necesidad de establecer una obligación de confidencialidad no impide en modo alguno utilizar un procedimiento de licitación para la adjudicación de un contrato [sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartado 89].

92

Asimismo, el Tribunal de Justicia también ha declarado que la confidencialidad de los datos puede garantizarse mediante un deber de secreto, sin que sea necesario eludir los procedimientos de adjudicación de contratos públicos. En efecto, nada impide al poder adjudicador imponer requisitos especialmente estrictos relativos a la idoneidad y la fiabilidad de los adjudicatarios, regular convenientemente las condiciones de licitación y los contratos de servicios y exigir a los licitadores las necesarias acreditaciones [sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartados 90 y 91].

93

Para garantizar la seguridad de la mayoría de los documentos de que se trata, el poder adjudicador habría podido, en el marco de los procedimientos de adjudicación de contratos previstos por la Directiva 2014/24, establecer, en particular, especificaciones técnicas como las contempladas en el artículo 42 de dicha Directiva, o fijar criterios de selección, como los contemplados en el artículo 58 de la referida Directiva.

94

Más concretamente, por lo que respecta a tales especificaciones técnicas, en el sentido del artículo 42 de la Directiva 2014/24, del apartado 1 de dicho artículo se desprende que definirán las características exigidas de los servicios de que se trate y que también podrán referirse al proceso o método específico de prestación de los servicios requeridos, siempre que estén vinculados al objeto del contrato y guarden proporción con el valor y los objetivos de este.

95

En cuanto a los criterios de selección contemplados en el artículo 58 de dicha Directiva, el Tribunal de Justicia ha declarado que el legislador de la Unión ha reconocido al poder adjudicador una amplia facultad de apreciación a la hora de determinar dichos criterios. Así, el poder adjudicador goza, con arreglo al apartado 1 de ese artículo, de cierta flexibilidad para definir los requisitos de participación en un procedimiento de contratación que considere vinculados y proporcionados al objeto del contrato y adecuados para garantizar que un candidato o un licitador tiene la capacidad jurídica y financiera y las competencias técnicas y profesionales necesarias para ejecutar ese contrato. Más concretamente, según el apartado 4 del mencionado artículo, el poder adjudicador es libre de imponer los requisitos de participación que estime apropiados, desde su punto de vista, para asegurar, principalmente, que el referido contrato se va a ejecutar con un nivel adecuado de calidad (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de enero de 2023, Construct, C‑403/21, EU:C:2023:47, apartado 60 y jurisprudencia citada).

96

En concreto, el citado apartado 4 permite al poder adjudicador imponer requisitos para asegurar que los operadores económicos poseen la experiencia y los recursos humanos y técnicos necesarios para ejecutar el contrato con un nivel adecuado de calidad, lo que puede evaluarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficiencia, experiencia y fiabilidad. De este modo, pueden ser excluidos los operadores económicos que se considere que no poseen las capacidades profesionales requeridas, también en situaciones de conflicto de intereses que puedan incidir negativamente en la ejecución de ese contrato.

97

Además, como ha sostenido la Comisión, por lo que respecta a la mayor parte de los servicios de que se trata, el poder adjudicador podría permitir el acceso a la información confidencial de que se trata únicamente a un número limitado de candidatos, recurriendo al procedimiento restringido contemplado en el artículo 28 de la Directiva 2014/24 o, en su caso, a los procedimientos contemplados en los artículos 29 y 30 de esta última. En efecto, el poder adjudicador puede recurrir a la facultad de restringir el número de ofertas que haya que negociar, prevista en el artículo 29, apartado 6, de la citada Directiva, o a la de reducir el número de soluciones que hayan de examinarse, prevista en el artículo 30, apartado 4, de dicha Directiva.

98

En esas circunstancias, en primer lugar, por lo que respecta a la alegación de la República de Polonia de que la producción de marcados legales y etiquetas de control para los vehículos, contemplados en el artículo 4, punto 5c, letra c), de la Ley de Contratación Pública, así como de los documentos relativos a la puesta en circulación de un vehículo, exige el acceso a información secreta o confidencial e implica la protección de información clasificada y de datos personales, se ha recordado, en el apartado 92 de la presente sentencia, que la confidencialidad de los datos puede garantizarse, en principio, mediante un deber de secreto, sin que sea necesario infringir los procedimientos en materia de adjudicación de contratos públicos previstos por la Directiva 2014/24.

99

Para evitar filtraciones de información sensible, las autoridades polacas pueden introducir, en el pliego de condiciones que rija las licitaciones, cláusulas que obliguen al adjudicatario a guardar una confidencialidad general y que permitan excluir del procedimiento de adjudicación a la empresa candidata que no se encuentre capacitada para ofrecer suficientes garantías en relación con dicha obligación. Las autoridades polacas se hallan asimismo facultadas para prever la imposición de sanciones al adjudicatario, en particular contractuales, en el supuesto de incumplimiento de dicha obligación durante la ejecución del contrato controvertido [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta del Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartado 93].

100

Por otra parte, si bien es cierto que un Estado miembro puede adoptar medidas para asegurarse, en particular, de que los datos de un conductor y de la etiqueta de control de un vehículo en el marco del transporte de mercancías peligrosas solo sean accesibles a entidades estrictamente seleccionadas, el carácter confidencial de esos datos también podría garantizarse mediante un deber de confidencialidad impuesto a las empresas que participen en un procedimiento de adjudicación regulado por la Directiva 2014/24.

101

Por lo tanto, dado que la República de Polonia no ha aportado ningún elemento que pueda demostrar que el recurso a un procedimiento de adjudicación de un contrato público así concebido no permitiría garantizar un acceso seguro a dichos datos secretos de manera comparable a la adjudicación directa de los contratos de que se trata a PWPW, no se ha demostrado que la protección de su propia seguridad se oponga a un procedimiento de licitación para la adjudicación de esos contratos.

102

Por lo que respecta, en segundo lugar, a los timbres fiscales previstos en el artículo 4, punto 5c, letra b), de la Ley de Contratación Pública, aunque la República de Polonia puede adoptar las medidas necesarias para garantizar, en particular, la seguridad de sus ciudadanos, este Estado miembro no demuestra, sin embargo, que solo la adjudicación de la producción de dichos timbres a una empresa como PWPW permite garantizar la consecución de ese objetivo y que deba excluirse la aplicación de las disposiciones en materia de adjudicación de contratos previstas en la Directiva 2014/24.

103

En efecto, no resulta posible concluir que este objetivo no podría alcanzarse si dicha producción se confiase a operadores económicos distintos de PWPW, con suficiente experiencia en el diseño, la producción con total seguridad, el almacenamiento y el suministro de tales timbres en el territorio de dicho Estado miembro. Además, nada indica que sea imposible imponer contractualmente a dichos operadores las medidas de confidencialidad y de seguridad necesarias.

104

En tercer lugar, cuando la República de Polonia invoca, en lo que se refiere, en particular, a la producción de los documentos públicos contemplados en el artículo 5, apartado 2, de la Ley sobre Documentos Públicos y a los sistemas de microprocesadores con programas de gestión de documentos públicos, los sistemas informáticos y las bases de datos necesarios para la utilización de esos documentos públicos, que contengan un chip electrónico, con arreglo a su finalidad, contemplados en el artículo 4, punto 5c, letra f), de la Ley de Contratación Pública, el imperativo de evitar su copia o su falsificación, procede señalar que, por lo que respecta a la mayor parte de esos documentos y sistemas, las garantías que el poder adjudicador puede exigir resultan suficientes para paliar los riesgos invocados por ese Estado miembro para sus intereses esenciales de seguridad.

105

En efecto, el respeto estricto, por parte del operador económico seleccionado, de los criterios de adjudicación y su continua comprobación durante la ejecución del contrato adjudicado pueden, en principio, prevenir las filtraciones y posibles abusos internos, que podrían dar lugar a tales copias o falsificaciones.

106

De ello se deduce que la no aplicación de los procedimientos de contratación pública previstos en la Directiva 2014/24 a los contratos relativos a la producción de la mayor parte de los documentos públicos contemplados en el artículo 4, punto 5c, de la Ley de Contratación Pública, así como a los contratos, también contemplados en dicha disposición, relativos a la producción de timbres fiscales, marcados legales, etiquetas de control, papeletas de voto, marcas holográficas insertadas en los certificados de derecho a voto y sistemas de microprocesadores con programas de gestión de documentos públicos o bases de datos y sistemas informáticos necesarios para la utilización de documentos públicos, resulta desproporcionada a la vista de los objetivos invocados por la República de Polonia.

107

En cambio, por lo que respecta a determinados documentos públicos, mencionados en los puntos 16 a 19 y 32 del artículo 5, apartado 2, de la Ley sobre Documentos Públicos, a saber, los documentos personales de los militares y sus documentos de identidad, las libretas de servicio de funcionarios de Policía, guardias de fronteras, funcionarios de seguridad pública, funcionarios de la Oficina de Seguridad Interior, funcionarios de la Agencia de Inteligencia, funcionarios del Servicio de Contrainteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en el referido Servicio, funcionarios del Servicio de Inteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en este Servicio, así como de los miembros de la Policía militar, procede considerar que estos documentos presentan un vínculo directo y estrecho con el objetivo de protección de la seguridad nacional, de modo que pueden justificar exigencias adicionales de confidencialidad.

108

A este respecto, es preciso señalar que los documentos enumerados en el apartado anterior, en la medida en que se refieren a funcionarios cuyas funciones se hallan directa y estrechamente vinculadas a misiones que contribuyen a preservar la seguridad nacional de un Estado miembro, pueden hacer indispensable una limitación de la divulgación de sus características y de la información que contienen, entre ellas, en particular, la identidad de esos funcionarios, de modo que debe considerarse que tienen un nivel de sensibilidad especialmente elevado, que requiere una protección reforzada contra, en particular, las filtraciones y las falsificaciones.

109

En efecto, como sostiene, en esencia, la República de Polonia, sin que la Comisión la contradiga eficazmente, una eventual filtración de esa información podría tener consecuencias irreparables para la seguridad nacional de un Estado miembro, dado que esa información podría ser utilizada por terceros Estados o, entre otros, por grupos delictivos u organizaciones terroristas.

110

Por tanto, si bien es cierto que habrían podido preverse garantías como la imposición de sanciones, en particular contractuales, al operador económico al que se hubiera encargado la producción de los documentos mencionados en el apartado 107 de la presente sentencia, en caso de filtración de dicha información sensible, tales garantías no pueden considerarse suficientemente eficaces para garantizar la seguridad de esa información.

111

Como ha señalado el Abogado General en el punto 95 de sus conclusiones, la aplicación de sanciones disciplinarias a las personas que provocasen esa filtración de información o a quienes la permitiesen, o la inclusión en los contratos de cláusulas que prevean una compensación económica, que se abonaría necesariamente una vez producido el daño, no constituyen soluciones adecuadas para proteger la referida información.

112

Por lo que respecta a la alegación de la Comisión de que una empresa como PWPW puede recurrir a subcontratistas y que, por tanto, no está justificado adjudicar los servicios de que se trata exclusivamente a dicha empresa, procede señalar, en primer lugar, que la Comisión no ha demostrado que la normativa polaca autorice expresamente la subcontratación de la producción de los documentos mencionados en el apartado 107 de la presente sentencia.

113

Seguidamente, no se discute que recurrir a la subcontratación constituiría, a lo sumo, una facultad de PWPW y, por tanto, solo podría contemplarse bajo el control de dicha empresa y en la medida y en las condiciones definidas por ella. Además, la República de Polonia precisó en la vista, sin que la Comisión la contradijera, que PWPW solo recurre a subcontratistas para determinados servicios limitados y la producción de los documentos enumerados en el apartado 107 de la presente sentencia no forma parte de ellos.

114

Por último, en el supuesto de que esa producción la llevase a cabo una entidad seleccionada de conformidad con las normas establecidas en la Directiva 2014/24, procede señalar que esa entidad podría recurrir a subcontratistas, como se desprende de los artículos 63, apartado 1, y 71 de dicha Directiva, sin que una entidad propiedad del Estado miembro de que se trate pueda controlar la actuación de esos subcontratistas ni definir las condiciones de la intervención de estos. De ello se deduce que no puede considerarse que la eventual utilización por parte de PWPW de subcontratistas implique que el nivel de seguridad exigido por dicha producción no sea superior al que resultaría de la aplicación de los procedimientos de adjudicación de contratos previstos en dicha Directiva.

115

En esas circunstancias, procede concluir que la República de Polonia puede invocar el artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/24 cuando alega que la naturaleza de los documentos enumerados en el apartado 107 de la presente sentencia es incompatible con la obligación de recurrir a esos procedimientos.

116

Dado que la Comisión no ha probado sus alegaciones relativas a esos documentos, debe desestimarse su recurso en lo que se refiere a las disposiciones de la normativa polaca que prevén la adjudicación directa de los contratos relativos a la producción de los documentos citados a PWPW, sin recurrir a los procedimientos de contratación pública previstos en la Directiva 2014/24.

117

A la vista de las consideraciones anteriores, procede declarar que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartados 1 y 3, y 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), al haber introducido en la normativa polaca exclusiones no previstas por la Directiva 2014/24 en lo que respecta a los contratos relativos a la producción, por una parte, de los documentos públicos a los que se refiere el artículo 4, punto 5c, de la Ley de Contratación Pública, con excepción de los documentos personales de los militares y sus documentos de identidad, las libretas de servicio de funcionarios de Policía, guardias de fronteras, funcionarios de seguridad pública, funcionarios de la Oficina de Seguridad Interior, funcionarios de la Agencia de Inteligencia, funcionarios del Servicio de Contrainteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en el referido Servicio, funcionarios del Servicio de Inteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en este Servicio, así como de los miembros de la Policía militar, y, por otra parte, de los timbres fiscales, marcados legales, etiquetas de control, papeletas de voto, marcas holográficas insertadas en los certificados de derecho a voto, así como de los sistemas de microprocesadores con programas de gestión de documentos públicos, las bases de datos y los sistemas informáticos necesarios para la utilización de documentos públicos, recogidos también en el artículo 4, punto 5c.

118

Debe desestimarse el recurso en todo lo demás.

Costas

119

A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

120

A tenor del artículo 138, apartado 3, de dicho Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.

121

En el presente asunto, la Comisión y la República de Polonia han solicitado la condena en costas de la otra parte.

122

Al haberse estimado el recurso de la Comisión, salvo en lo relativo a la exclusión de los procedimientos de contratación pública previstos en la Directiva 2014/24 de los contratos relativos a la producción de algunos de los documentos públicos contemplados en el punto 32 del artículo 5, apartado 2, de la Ley sobre Documentos Públicos, al que remite el artículo 4, punto 5c, de la Ley de Contratación Pública, a saber, los documentos personales de los militares y sus documentos de identidad, las libretas de servicio de funcionarios de Policía, guardias de fronteras, funcionarios de seguridad pública, funcionarios de la Oficina de Seguridad Interior, funcionarios de la Agencia de Inteligencia, funcionarios del Servicio del Contrainteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en el referido Servicio, funcionarios del Servicio de Inteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en este Servicio, así como de los miembros de la Policía militar, procede resolver, con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, que la República de Polonia cargue, además de con sus propias costas, con dos tercios de las costas de la Comisión.

123

Se condena a la Comisión a cargar con un tercio de sus propias costas.

 

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

 

1)

La República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartados 1 y 3, y 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en relación con el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), al haber introducido en la normativa polaca exclusiones no previstas por la Directiva 2014/24 en lo que respecta a los contratos relativos a la producción, por una parte, de los documentos públicos a los que se refiere el artículo 4, punto 5c, de la ustawa Prawo zamówień publicznych (Ley de Contratación Pública), de 29 de enero de 2004, en su versión modificada por la ustawa o dokumentach publicznych (Ley sobre Documentos Públicos), de 22 de noviembre de 2018, con excepción de los documentos personales de los militares y sus documentos de identidad, las libretas de servicio de funcionarios de Policía, guardias de fronteras, funcionarios de seguridad pública, funcionarios de la Oficina de Seguridad Interior, funcionarios de la Agencia de Inteligencia, funcionarios del servicio del Contrainteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en el referido Servicio, funcionarios del Servicio de Inteligencia Militar y soldados profesionales nombrados para un puesto en este Servicio, así como de los miembros de la Policía militar y, por otra parte, de los timbres fiscales, marcados legales, etiquetas de control, papeletas de voto, marcas holográficas insertadas en los certificados de derecho a voto, así como de los sistemas de microprocesadores con programas de gestión de documentos públicos, las bases de datos y los sistemas informáticos necesarios para la utilización de documentos públicos, recogidos también en el artículo 4, punto 5c.

 

2)

Desestimar el recurso en todo lo demás.

 

3)

La República de Polonia cargará, además de con sus propias costas, con dos tercios de las costas de la Comisión.

 

4)

La Comisión Europea cargará con un tercio de sus propias costas.

 

Firmas


( *1 ) Lengua de procedimiento: polaco.

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