1

La demandante, Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza «Opere Pie d’Onigo», es una entidad pública autónoma italiana sin ánimo de lucro que tiene el estatuto de institución pública de asistencia y de beneficencia (IPAB) que presta asistencia sociosanitaria, por ejemplo, a personas de edad avanzada o con discapacidad. El 20 de mayo de 2014, la Comisión Europea recibió una denuncia presentada por la demandante, que fue a continuación apoyada por otras entidades públicas autónomas sin ánimo de lucro, por IPAB o por empresas públicas de servicios a las personas (APSP) (en lo sucesivo, «denunciantes»). Diecinueve de ellas tienen su sede en el Véneto (Italia).

2

En las denuncias se señaló que, a diferencia de las entidades públicas autónomas sin ánimo de lucro como las IPAB y las APSP, únicamente los prestadores privados de servicios sociosanitarios podían acogerse a los siguientes regímenes nacionales (en lo sucesivo, «medidas nacionales de que se trata»):

3

Según las denunciantes, las IPAB y las APSP que representaban soportaban directamente los costes correspondientes a las medidas nacionales de que se trata, sin tener la posibilidad de contribuir al INPS y acogerse a las prestaciones correspondientes (permisos de maternidad y paternidad) y sin percibir reembolso alguno del INPS (y, en definitiva, del Estado) por otros tipos de permisos. En su opinión, esa situación suponía una ventaja selectiva y constituía una ayuda de Estado en favor de los prestadores privados de servicios sociosanitarios en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

4

Las denunciantes sostenían además que, aunque históricamente se las había considerado entidades públicas sujetas al control del Estado por lo que respecta a la regularidad y a lo adecuado de su gestión y para evitar la dispersión de su patrimonio, eran en realidad entidades autónomas que se autofinanciaban, por lo que debían considerarse personas de Derecho privado. Afirmaban que el Estado italiano debía modificar su estatuto y permitirles acogerse al régimen de seguridad social basado en el seguro, es decir, el régimen gestionado por el INPS.

5

Las denunciantes criticaban, en otros términos, la desigualdad de trato entre los prestadores públicos y privados de servicios sociales por lo que concierne a la cobertura de determinadas prestaciones en favor de los trabajadores por cuenta ajena, así como el hecho de que el Estado italiano las calificara de entidades públicas y no de entidades privadas.

6

Mediante escritos de 6 y 8 de agosto de 2014, los servicios de la Comisión transmitieron a las autoridades italianas las versiones no confidenciales de las denuncias. Las autoridades italianas respondieron mediante escrito de 25 de septiembre de 2014. Los servicios de la Comisión solicitaron más información el 10 de diciembre de 2014. El 7 de mayo de 2015, los servicios de la Comisión solicitaron por teléfono a las autoridades italianas que proporcionaran información adicional. Las autoridades italianas respondieron mediante escrito de 5 de junio de 2015. Mediante escrito de 5 de agosto de 2015, los servicios de la Comisión enviaron a las autoridades italianas una nueva solicitud de información, a la que estas respondieron mediante escrito de 12 de octubre de 2015.

7

El 16 de marzo de 2016, los servicios de la Comisión enviaron a las denunciantes un escrito de evaluación preliminar en el que llegaban a la conclusión de que la medida en cuestión no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Las denunciantes respondieron los días 13 y 22 de abril de 2016 proporcionando mayor información y solicitando a los servicios de la Comisión que reconsideraran su postura. Mediante escrito de 19 de mayo de 2016, los servicios de la Comisión confirmaron su evaluación preliminar según la cual la medida en cuestión no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Mediante escrito de 26 de mayo de 2016, las denunciantes solicitaron que las constataciones preliminares de los servicios de la Comisión se incluyeran en una decisión formal. En consecuencia, el 27 de marzo de 2017, la Comisión adoptó la Decisión C (2017) 1939 final, relativa a la ayuda de Estado SA.38825 «Supuesta ayuda de Estado en favor de los prestadores privados de servicios sociosanitarios» (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Como los criterios del artículo 107 TFUE para calificar una ayuda de Estado son acumulativos, la Comisión se pronunció únicamente de modo definitivo sobre el criterio de selectividad y, a mayor abundamiento, sobre el de la existencia de una ventaja para declarar que tales medidas no constituían ayudas de Estado.

8

Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 1 de agosto de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.

9

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 9 de noviembre de 2017, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.

10

Por este motivo, se suspendió la tramitación de las demandas de intervención presentadas respectivamente por Ipab di Vicenza, el 13 de octubre de 2017, por Ipab Casa Gino e Pierina Marani, el 23 de octubre de 2017, por Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadella, el 9 de noviembre de 2017, por Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona «Grimani Buttari — residenze per Anziani in Osimo», el 10 de noviembre de 2017, en apoyo de las pretensiones de la demandante, y por la República Italiana, el 22 de noviembre de 2017, en apoyo de las pretensiones de la Comisión, de conformidad con el artículo 144, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.

11

El 5 de enero de 2018, la demandante presentó sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad.

12

El 13 de abril de 2018, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal decidió, de conformidad con el artículo 69, letra b), del Reglamento de Procedimiento, suspender el procedimiento hasta que se dictara la resolución del Tribunal de Justicia que pusiera fin al proceso en los asuntos acumulados Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, registrados con los números de asunto C‑622/16 P a C‑624/16 P.

13

Mediante sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873), el Tribunal de Justicia confirmó la admisibilidad de los recursos interpuestos en los citados asuntos sobre la base del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última parte de la frase.

14

Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 7 de noviembre de 2018, se invitó a las partes a señalar al Tribunal las consecuencias que extraían, para el presente asunto, de la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873). Los días 19 y 23 de noviembre de 2018, respectivamente, la Comisión y la demandante respondieron a la pregunta formulada por el Tribunal.

15

La demandante solicita al Tribunal que:

16

La Comisión solicita al Tribunal que:

17

Con arreglo al artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal puede decidir sobre la inadmisibilidad o la incompetencia sin entrar en el fondo del asunto.

18

En este caso, y dado que la Comisión ha solicitado que se decida sobre la inadmisibilidad, el Tribunal, estimando que los documentos que obran en autos le proporcionan información suficiente, decide resolver sobre esta pretensión sin continuar el procedimiento.

19

La Comisión sostiene, en la excepción de inadmisibilidad, que los elementos de hecho y de Derecho en los que se basa la demandante no se desprenden de modo coherente y comprensible del texto de la demanda y que las pretensiones exceden el objeto de un recurso de anulación. También afirma que el recurso no es admisible en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última parte de la frase.

20

La demandante refuta las alegaciones de la Comisión. Sostiene que la demanda es suficientemente clara y que el Tribunal puede declarar que las medidas nacionales de que se trata son ayudas de Estado, aunque, en la Decisión impugnada, la Comisión se haya pronunciado únicamente sobre el criterio de selectividad y, a mayor abundamiento, sobre el criterio relativo a la existencia de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE. La demandante alega que el recurso es admisible por lo que respecta al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última parte de la frase. En su opinión, la Decisión impugnada es un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución y que afecta directamente a su situación jurídica. La demandante se refiere a este respecto a la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873).

21

El Tribunal considera oportuno examinar la admisibilidad del recurso por lo que respecta al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última parte de la frase, antes de examinar, en su caso, las demás causas de inadmisibilidad planteadas por la Comisión. Como se indica en el apartado 20 anterior, de dicha disposición se desprende que toda persona física o jurídica puede interponer un recurso contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no contengan medidas de ejecución. Habida cuenta de las circunstancias del presente asunto, el Tribunal considera oportuno examinar, en primer lugar, el criterio de la afectación directa para examinar, a continuación, en su caso, los demás criterios del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última parte de la frase.

22

Por lo que atañe al criterio de afectación directa, la demandante sostiene en particular que la Decisión impugnada la afecta directamente en la medida en que aquella permite a la República Italiana aplicar a las empresas privadas que prestan servicios sociosanitarios un régimen de ventajas en materia de coste de la mano de obra y que esa Decisión produce efectos jurídicos de manera puramente automática, en virtud únicamente del Derecho de la Unión Europea y sin ninguna otra norma intermedia, lo que permite a la República Italiana aplicar el régimen de ventajas en cuestión. La demandante recuerda que la Comisión no niega que, al igual que las demás 21 entidades públicas que presentaron una denuncia ante la Comisión en 2014 en relación con ayudas de Estado ilegales, opera en el mercado italiano de la prestación de servicios sociosanitarios compitiendo con los prestadores privados. Las entidades públicas tienen los mismos ingresos que los prestadores privados, pese a que tienen que hacer frente a costes más elevados debido a las medidas nacionales en cuestión. La denuncia de las 21 entidades públicas y la demanda cuantificaron el alcance del perjuicio efectivo que los prestadores públicos de servicios sociosanitarios sufren, ya que no pueden acogerse a las medidas nacionales en cuestión al estar reservadas a los prestadores privados. La demandante explica, en esencia, que, en la medida en que el coste salarial constituye el coste más importante (aproximadamente el 70 % del volumen de negocios) para los prestadores de servicios sociosanitarios, sufre un perjuicio de aproximadamente 528000 euros anuales por no poder acogerse a las medidas nacionales de que se trata. La demandante explica también que la situación de hecho pertinente a efectos del artículo 107 TFUE, que la opone, como empresa pública, a las empresas privadas que prestan servicios idénticos, es el mercado de los prestadores de servicios sociosanitarios, como lo define la legge n. 328 — Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (Ley n.o 328 — Ley Marco para la Aplicación del Sistema Integral de Intervenciones y de Servicios Sociales), de 8 de noviembre de 2000 (GURI n.o 265, de 13 de noviembre de 2000 —suplemento ordinario a la GURI n.o 186, p. 1).

23

Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, como se establece en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se reúnan dos criterios cumulativamente, a saber, que la medida impugnada, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 42 y jurisprudencia citada).

24

Por lo que respecta específicamente a las normas relativas a las ayudas de Estado, es preciso subrayar que tienen como objetivo preservar la competencia. Así pues, en este ámbito, el hecho de que una decisión de la Comisión deje intactos los efectos de medidas nacionales respecto de las que el demandante, en una denuncia dirigida a esa institución, ha alegado que no eran compatibles con dicho objetivo y que lo colocaban en una posición competitiva desventajosa permite concluir que dicha decisión afecta directamente a su situación jurídica, en particular a su derecho, resultante de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado, a no verse sometido a una competencia falseada por las medidas nacionales en cuestión (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 43 y jurisprudencia citada).

25

Pues bien, procede recordar que de la mera posibilidad de que exista una relación de competencia no puede inferirse que la parte demandante esté directamente afectada (véase, en ese sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 46 y jurisprudencia citada).

26

En la medida en que el requisito relativo a la afectación directa exige que el acto impugnado produzca directamente efectos en la situación jurídica de la parte demandante, el juez de la Unión está obligado a comprobar si esta última ha expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarla en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, producir efectos en su situación jurídica (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 47).

27

La demandante alega, en esencia, que sufre un perjuicio por tener que soportar costes salariales más elevados que los prestadores privados de servicios sociosanitarios que se acogen a las medidas nacionales de que se trata, mantenidas por el Estado italiano debido a la Decisión impugnada.

28

A este respecto, procede recordar que los demandantes en los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873), apartado 50, demostraron con pruebas que sus respectivos establecimientos estaban situados en las inmediaciones de entidades que a priori podían acogerse a las medidas nacionales evaluadas en la Decisión en cuestión, que ejercían actividades similares a las suyas y que operaban en el mismo mercado de servicios y en el mismo mercado geográfico.

29

En el presente asunto, ha de señalarse que la mera mención de un perjuicio causado por los costes salariales superiores a los de los operadores privados que ofrecen «servicios sociosanitarios» en el mercado italiano no permite exponer de modo pertinente las razones por las cuales la Decisión impugnada puede colocar a la demandante en una situación competitiva desventajosa y, por tanto, producir efectos en su situación jurídica. A este respecto, ha de señalarse que las medidas nacionales de que se trata no se refieren a determinados servicios o mercados geográficos en particular, sino a los operadores privados en Italia en general. Además, procede señalar que, aunque la Ley n.o 328 puede afectar a los prestadores de servicios sociosanitarios debido a su carácter de ley marco, contiene indicaciones de índole general acerca de la organización del sector, pero no elementos precisos sobre el mercado pertinente, de modo que resulta imposible determinar si todos los operadores a los que se aplica compiten entre sí.

30

En esas circunstancias, resulta necesario comprobar si la demandante describió de modo pertinente el mercado en el que opera y si precisó con qué actores que puedan acogerse a las medidas nacionales de que se trata compite para conocer el impacto negativo que pueden tener en sus posibilidades de competir las medidas nacionales mantenidas mediante la Decisión impugnada.

31

A este respecto, ha de señalarse que la demandante presta servicios sociosanitarios y que de los autos se desprende que tiene su domicilio en el municipio de Pederobba, situado en la región del Véneto. La demandante considera que compite con actores privados que prestan servicios sociosanitarios. Enumera determinadas empresas procedentes de otros Estados miembros de la Unión que se han establecido en Italia y que ofrecen servicios en el mismo sector con el fin de demostrar que en el presente asunto se cumple el criterio, establecido en el artículo 107 TFUE, de que las medidas afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

32

No obstante, procede considerar, en primer lugar, que las alegaciones de la demandante y los elementos recordados en el apartado 31 anterior no permiten establecer el mercado pertinente ni la situación de competencia que existe en él. La demandante menciona únicamente servicios sociosanitarios que implican, por ejemplo, prestar cuidados a las personas de edad avanzada sin precisar las condiciones en las que se ofrecen esos servicios y sin precisar tampoco si la expresión «servicios sociosanitarios» hace referencia a un mercado diferenciado o a varios mercados de servicios. Esto no se desprende claramente de los escritos de la demandante, quien parece referirse a un sector más que a un mercado diferenciado. Esa impresión queda reforzada por el hecho de que la demandante mencione varios tipos de servicios, al igual que la Ley n.o 328 a la que hace referencia. A modo de ejemplo, enumera empresas que prestan servicios «sociomédicos», servicios de «salud», servicios en «los sectores de las residencias sanitarias y sociales» o empresas que tienen «residencias para personas de edad avanzada».

33

Además, de los autos no se desprende en qué mercado geográfico opera la demandante. Esta señala sin mayor precisión que ofrece sus servicios en el mercado italiano. Al mismo tiempo, enumera a la vez actores extranjeros y actores que operan en varias regiones italianas como Emilia-Romaña, Lacio, Liguria, Lombardía, Piamonte, Apulia, Toscana, Cerdeña y Véneto. La demandante indica también que está establecida en el municipio de Pederobba. No obstante, esa información no permite deducir el mercado geográfico en el que la demandante considera que opera efectivamente, máxime cuando no se precisan las condiciones en las que se prestan los servicios sociosanitarios. En particular, la demandante no aclara si esos servicios se prestan a escala local, regional, nacional o internacional.

34

En segundo lugar, procede señalar que la demandante no ha indicado con qué actores que puedan acogerse a las medidas nacionales de que se trata considera que compite. A falta de información concreta a este respecto, la demandante no puede demostrar que se encuentra en una situación de competencia desventajosa. Sobre esta cuestión, procede precisar, como se señala en el apartado 25 anterior, que de la mera posibilidad de que exista una relación de competencia no puede inferirse que la parte demandante esté directamente afectada. Por tanto, no basta con mencionar un concepto abstracto como el de los operadores privados o enumerar empresas que actúan en el mismo sector, como hace la demandante, sino que debe explicarse por qué y cómo dichas empresas deben considerarse competidoras de la demandante.

35

Habida cuenta de esas consideraciones, procede determinar que, a falta de las precisiones mencionadas en los apartados 32 a 34 anteriores, la demandante no ha expuesto de modo pertinente, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 26 anterior, las razones por las que la Decisión impugnada puede ponerla en una situación competitiva desventajosa y, por tanto, producir efectos en su situación jurídica, de modo que en el presente asunto no se cumple el criterio de la afectación directa.

36

De ello se desprende que, sin que resulte necesario pronunciarse sobre los demás criterios del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última parte de la frase, y sobre las demás causas de inadmisibilidad expuestas por la Comisión, procede declarar el recurso inadmisible en su totalidad.

37

Conforme al artículo 144, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando el demandado presente una excepción de inadmisibilidad o de incompetencia, contemplada en el artículo 130, apartado 1, del mismo Reglamento, no se decidirá sobre la demanda de intervención hasta que la excepción haya sido rechazada o unida al examen del fondo. Por otro lado, conforme al artículo 142, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la intervención será accesoria con respecto al litigio principal y quedará sin objeto, en particular, cuando se declare la inadmisibilidad de la demanda.

38

En el presente asunto, como el recurso ha sido declarado inadmisible en su totalidad, no procede pronunciarse sobre las demandas de intervención presentadas por Ipab di Vicenza, por Ipab Casa Gino e Pierina Marani, por Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadella, por Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona «Grimani Buttari — residenze per Anziani in Osimo» y por la República Italiana.

39

A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

40

Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.

41

Por otro lado, con arreglo al artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, Ipab di Vicenza, Ipab Casa Gino e Pierina Marani, Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadella, Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona «Grimani Buttari — residenze per Anziani in Osimo» y la República Italiana cargarán con sus propias costas en lo relativo a sus demandas de intervención.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)

resuelve: