1.

Con gran frecuencia se originan conflictos en el ámbito de la Unión sobre si esta debe actuar sola o únicamente junto con los Estados miembros en los organismos internacionales para participar en sus debates y toma de decisiones. El conflicto suele surgir en relación con la base jurídica sobre la que debe fundamentarse la acción exterior de la Unión de conformidad con sus Tratados de base.

2.

Estas cuestiones de competencia son cuestiones de poder sobre las que se discute apasionadamente desde hace décadas. Por un lado, se trata de la complejidad que implica el proceso interno de toma de decisiones por parte de la Unión y, por otro, de quién puede sentarse por parte europea en la mesa de negociaciones internacional. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa parece que las posiciones se han endurecido de forma significativa a este respecto.

3.

El presente asunto se refiere a las medidas de protección del mar en la Antártida, en particular con vistas al establecimiento de diversas áreas marinas protegidas (en lo sucesivo, «AMP»), tal y como se viene debatiendo en los últimos años en el marco de las reuniones anuales de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (en lo sucesivo, «CCRVMA»).

4.

Por lo que respecta al contenido, la Comisión Europea, el Consejo de la Unión Europea y los Estados miembros están de acuerdo en contribuir activamente a la protección del mar en la Antártida. No obstante, en términos formales, el Consejo y los Estados miembros insisten en incluir las medidas de protección del medio marino en la política de medio ambiente y con ello en el ámbito de las competencias compartidas [artículo 4 TFUE, apartado 2, letra e)], por lo que, en su opinión, resulta esencial la actuación conjunta de la Unión y de los Estados miembros en la escena internacional. Por su parte, la Comisión considera que se trata de medidas para la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común [artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d)], que es una competencia exclusiva de la Unión y, por tanto, no permite que los Estados miembros actúen hacia el exterior junto a las instituciones de la Unión. Por otra parte, se discute si la Unión ha adquirido en esta materia una competencia exterior exclusiva implícita, de acuerdo con la doctrina AETR ( 2 ) (artículo 3 TFUE, apartado 2), y en qué medida la política de investigación que pertenece a las competencias complementarias de la Unión (artículo 4 TFUE, apartado 3) desempeña un papel en el presente asunto.

5.

En concreto, la Comisión formula en los presentes asuntos objeciones contra dos decisiones del Consejo relativas a la actuación de la Unión en la 34.a y la 35.a reuniones anuales de la CCRVMA de 2015 y 2016 respectivamente (en lo sucesivo, «Decisiones impugnadas»):

6.

La sentencia que dicte el Tribunal de Justicia en estos dos asuntos será otro elemento más en el complejo panorama de las competencias exteriores de la Unión y de sus Estados miembros, tal y como han quedado consagradas en el Tratado de Lisboa. En particular, el presente caso da la posibilidad de que se aclare si la existencia de una competencia compartida entre la Unión y sus Estados miembros requiere necesariamente una actuación conjunta («mixta») de la Unión y de sus Estados miembros en los organismos internacionales o si la Unión puede o incluso debe actuar sola de cara al exterior. Además, en el asunto C‑626/16 se deberá analizar previamente en qué circunstancias las decisiones del Coreper constituyen actos impugnables en el sentido del artículo 263 TFUE. El asunto sobre el Acuerdo de colaboración con Kazajistán (C‑244/17), en el que también presento hoy mis conclusiones, tiene por objeto cuestiones completamente distintas en el contexto de los requisitos relativos a la mayoría necesaria para la adopción de decisiones del Consejo que presenten cierta conexión con la política exterior y de seguridad común.

7.

El marco jurídico del presente asunto en el Derecho de la Unión viene determinado, en primer lugar, por los artículos 2 TFUE, 3 TFUE y 4 TFUE, así como por los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2. Asimismo, son de interés los artículos 191 TFUE y 192 TFUE. Además, hay que tener en cuenta las normas de base relativas a la política pesquera común, tal y como se establecen en el Reglamento (UE) n.o 1380/2013. ( 5 )

8.

En el artículo 1 del Reglamento n.o 1380/2013 se define el ámbito de aplicación de la política pesquera común:

«1.   La Política Pesquera Común (PPC) abarcará:

[…]

2.   La PPC cubrirá las actividades contempladas en el apartado 1, cuando estas se lleven a cabo:

[…]

9.

Los objetivos de la política pesquera común se describen en el artículo 2 del Reglamento n.o 1380/2013 como sigue:

«1.   La PPC deberá garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura sean sostenibles ambientalmente a largo plazo […]

2.   La PPC aplicará el criterio de precaución a la gestión pesquera y procurará asegurar que la explotación de los recursos biológicos marinos vivos restablezca y mantenga las poblaciones de especies capturadas por encima de los niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible.

[…]

3.   La PPC aplicará a la gestión de la pesca un enfoque ecosistémico a fin de garantizar que las actividades pesqueras tengan un impacto negativo mínimo en el ecosistema marino, y se esforzará por garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura eviten la degradación del medio marino.

[…]

5.   La PPC deberá, en particular:

[…]

10.

En relación con los objetivos de la política pesquera exterior de la Unión, el artículo 28, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 establece:

«1.   Para garantizar una explotación, gestión y conservación sostenibles de los recursos biológicos marinos y del medio ambiente marino, la Unión mantendrá sus relaciones exteriores en materia pesquera de acuerdo con sus obligaciones internacionales y sus objetivos políticos, así como con los objetivos y principios contemplados en los artículos 2 y 3.»

11.

Del Derecho internacional son relevantes las disposiciones de la Convención de Canberra. Asimismo, debe tenerse en cuenta el Tratado Antártico.

12.

La Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos ( 6 ) (en lo sucesivo, «Convención de Canberra») fue firmada el 20 de mayo de 1980 en Canberra (Australia) y entró en vigor el 7 de abril de 1982. Son partes contratantes la Unión Europea, doce de sus Estados miembros ( 7 ) y veintitrés países terceros.

13.

El artículo I de la Convención de Canberra establece:

«1.   La presente Convención se aplica a los recursos vivos marinos antárticos de la zona situada al sur de los 60° de latitud Sur y a los recursos vivos marinos antárticos de la zona comprendida entre dicha latitud y la Convergencia Antártica que forman parte del ecosistema marino antártico.

2.   Recursos vivos marinos antárticos significa las poblaciones de peces, moluscos, crustáceos y todas las demás especies de organismos vivos, incluidas las aves, que se encuentran al sur de la Convergencia Antártica.

3.   Ecosistema marino antártico significa el complejo de relaciones de los recursos vivos marinos antárticos entre sí y con su medio físico.

[…]»

14.

El artículo II de la Convención de Canberra reza:

«1.   El objetivo de la presente Convención es la conservación de los recursos vivos marinos antárticos.

2.   Para los fines de la presente Convención, el término “conservación” incluye la utilización racional.

3.   Toda recolección y actividades conexas en la zona de aplicación de la presente Convención deberá realizarse de acuerdo con las disposiciones de la presente Convención y con los siguientes principios de conservación:

[…]»

15.

En el artículo III, la Convención de Canberra regula su relación con el Tratado Antártico:

«Las Partes Contratantes, sean o no Partes del Tratado Antártico, acuerdan que no se dedicarán en la zona del Tratado Antártico a ninguna actividad contraria a los propósitos y principios del Tratado Antártico, […]»

16.

Además, el artículo V de la Convención de Canberra dispone:

«1.   Las Partes Contratantes que no son Partes en el Tratado Antártico reconocen las obligaciones y responsabilidades especiales de las Partes Consultivas del Tratado Antártico en materia de protección y preservación del medio ambiente de la zona del Tratado Antártico.

2.   Las Partes Contratantes que no son Partes en el Tratado Antártico acuerdan que, en sus actividades en la zona del Tratado Antártico, observarán, cómo y cuándo sea procedente, las Medidas Acordadas para la Conservación de la Fauna y Flora Antárticas y las demás medidas que hayan sido recomendadas por las Partes Consultivas del Tratado Antártico, en cumplimiento de su responsabilidad en materia de protección del medio ambiente antártico de todas las formas de injerencia humana dañosa.

[…]»

17.

En el artículo VII de la Convención de Canberra se establece la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (en lo sucesivo, «CCRVMA»), a la que en el artículo IX de la Convención se le asignan, en particular, las siguientes funciones:

«1.   La función de la Comisión será llevar a efecto el objetivo y los principios establecidos en el artículo II de esta Convención. A este fin deberá:

[…]

[…]

2.   Las medidas de conservación mencionadas en el párrafo 1, (f) supra incluyen lo siguiente:

[…]

[…]»

18.

Aparte de la Unión Europea, en la actualidad hay ocho Estados miembros que son miembros de la CCRVMA. ( 8 )

19.

El Tratado Antártico se firmó el 1 de diciembre de 1959 en Washington D.C. (Estados Unidos de América). Tres Estados miembros de la Unión Europea ostentan como Estados signatarios del Tratado Antártico el estatuto de Partes Contratantes. ( 9 ) Nueve Estados miembros de la Unión tienen la condición de Partes Consultivas ( 10 ) y ocho Estados miembros la de Partes no Consultivas. ( 11 )

20.

El artículo IX, apartado 1, del Tratado Antártico reza:

«Los representantes de las Partes Contratantes, […], se reunirán […], a intervalos y en lugares apropiados, con el fin de intercambiar informaciones, consultarse mutuamente sobre asuntos de interés común relacionados con la Antártida, y formular, considerar y recomendar a sus Gobiernos medidas para promover los principios y objetivos del presente Tratado, inclusive medidas relacionadas con:

[…]

21.

En el artículo VI del Tratado Antártico se determina su ámbito de aplicación territorial de la manera siguiente:

«Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a la región situada al sur de los 60° de latitud Sur, incluidas todas las barreras de hielo […]»

22.

La CCRVMA se ha fijado el objetivo de crear una red de zonas marinas protegidas en la Antártida. Este objetivo es apoyado expresamente por la Unión Europea.

23.

En este contexto, en 2014 el Consejo adoptó para la preparación de la participación de la Unión en las futuras reuniones anuales de la CCRVMA, sobre la base del artículo 218 TFUE, apartado 9, una «posición plurianual» que incluía, entre otras cuestiones, un «procedimiento simplificado» para la toma de decisiones por parte del Consejo en relación con la posición que debía adoptar la Unión en la CCRVMA sobre cuestiones relativas a la política pesquera común. ( 12 ) Conforme a la misma, los servicios de la Comisión presentarán, antes de cada reunión anual de la CCRVMA, la documentación pertinente a los órganos preparatorios del Consejo. En la práctica, los servicios de la Comisión remiten estos documentos al grupo de trabajo «Pesca» del Consejo o al Coreper.

24.

El 31 de agosto de 2015, los servicios de la Comisión presentaron al grupo de trabajo «Pesca» del Consejo, en aplicación del procedimiento simplificado, un documento informal (un non-paper) que incluía el borrador de un «documento de reflexión sobre una futura propuesta relativa al establecimiento de una zona marina protegida en el mar de Weddell». ( 13 )

25.

Los servicios de la Comisión propusieron presentar este documento de reflexión solo en nombre de la Unión a la CCRVMA (más concretamente, al Comité Científico de la CCRVMA), ( 14 ) por considerar que correspondía a la política pesquera común.

26.

En su reunión de 5 de septiembre de 2015, el grupo de trabajo del Consejo aprobó el contenido del documento de reflexión, si bien lo asignó a la política medioambiental y, por lo tanto, consideró necesario que este documento fuese presentado al Comité Científico de la CCRVMA en nombre de la Unión y de sus Estados miembros. El asunto fue remitido al Coreper.

27.

El Coreper debatió el asunto en su reunión de 11 de septiembre de 2015. Tras un cambio de impresiones, el presidente del Coreper concluyó que existía un consenso sobre el contenido del documento de reflexión y que este debía ser presentado a la CCRVMA en su 34.a reunión anual de 2015. Asimismo, constató que se había decidido presentar el documento de reflexión a la CCRVMA en nombre de la Unión y de sus Estados miembros.

28.

La Comisión protestó ante esta última decisión en una declaración de la que se levantó acta. Si bien se declaró dispuesta a presentar el documento de reflexión a la CCRVMA en nombre de la Unión y de sus Estados miembros, tal y como había decidido el Coreper, se reservó expresamente su derecho a emprender acciones legales.

29.

El 30 de agosto de 2016, los servicios de la Comisión presentaron al grupo de trabajo «Pesca» del Consejo, de nuevo en aplicación del procedimiento simplificado, un documento informal (un non-paper). Este documento fue completado el 6 de septiembre de 2016 con cuatro borradores de propuestas para establecer o apoyar el establecimiento de áreas marinas protegidas en la Antártida, en concreto, la AMP ya debatida en 2015 en el mar de Weddell, ( 15 ) una AMP en el mar de Ross, ( 16 ) una AMP en la Antártida oriental y, por último, una serie de áreas específicas de investigación para explorar el retroceso de los glaciares. ( 17 )

30.

Los servicios de la Comisión propusieron presentar dichos documentos a la CCRVMA solo en nombre de la Unión al entender que correspondían a la política pesquera común. Con el fin de cumplir los plazos aplicables para la presentación de propuestas a las reuniones anuales de la CCRVMA, la Comisión también presentó los citados documentos en la Secretaría de la CCRVMA, y lo hizo únicamente en nombre de la Unión.

31.

En sus reuniones del 15 y 22 de septiembre de 2016, el grupo de trabajo del Consejo debatió el contenido del documento de reflexión y de las cuatro propuestas. Los aprobó el 22 de septiembre de 2016, pero los asignó a la política medioambiental, por lo que consideró necesario presentarlos a la CCRVMA en nombre de la Unión y de sus Estados miembros. Además, el grupo de trabajo consideró que el procedimiento simplificado no era aplicable a este caso, debido a que, de acuerdo con su objeto, este queda circunscrito a las cuestiones de la política pesquera común. Posteriormente, el asunto pasó primero al Coreper y, acto seguido, al Consejo.

32.

El 10 de octubre de 2016, el Consejo aprobó, en su 3487.a reunión en Luxemburgo, el propósito de la Comisión de presentar el documento de reflexión y las cuatro propuestas a la CCRVMA en nombre de la Unión. Señaló, además, que de dichos documentos se desprendía la posición que debía defender la Unión en la 35.a reunión anual de la CCRVMA.

33.

En una declaración de la que se levantó acta, la Comisión insistió en que dichos documentos se referían al ámbito de competencias exclusivas de la Unión para la conservación de los recursos biológicos marinos. Si bien expresó su disposición a aclarar a la Secretaría de la CCRVMA que debía entenderse que dichos documentos se presentaban en nombre de la Unión y de sus Estados miembros, ( 18 ) se reservó expresamente el derecho a emprender acciones legales.

34.

En su 35.a reunión anual celebrada en 2016, la CCRVMA decidió hacer suyas dos de las propuestas presentadas o apoyadas por la Unión, en concreto las relativas al establecimiento de un área marina protegida en el mar de Ross y de varias zonas específicas de investigación. Asimismo, decidió seguir debatiendo las dos propuestas restantes de la Unión Europea, especialmente el posible establecimiento de un área marina protegida en el mar de Weddell.

35.

El Tribunal de Justicia se ha de ocupar en los asuntos C‑626/15 y C‑659/16 de dos procedimientos relativos a recursos de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo segundo, en los que se enfrentan la Comisión y el Consejo. El Consejo es apoyado por varios Estados miembros.

36.

En el asunto C‑626/15, la Comisión interpuso, mediante escrito de 23 de noviembre de 2015, un recurso de anulación contra la Decisión de 2015.

37.

De conformidad con el artículo 131, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Presidente del Tribunal de Justicia ha admitido la intervención de la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte como partes coadyuvantes del Consejo.

38.

En el asunto C‑626/15, la Comisión solicita que:

39.

Por su parte, el Consejo, apoyado por sus nueve coadyuvantes, solicita que:

40.

En el asunto C‑659/16, la Comisión interpuso, mediante escrito de 20 de diciembre de 2016, un recurso de anulación contra la Decisión de 2016.

41.

De conformidad con el artículo 131, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Presidente del Tribunal de Justicia ha admitido la intervención del Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, el Reino de España, la República Francesa, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte como partes coadyuvantes del Consejo.

42.

En el asunto C‑659/16, la Comisión solicita que:

43.

Por su parte, el Consejo, apoyado por sus diez coadyuvantes, solicita que:

44.

Ambos recursos de la Comisión ante el Tribunal de Justicia se han sustanciado por escrito. El 10 de enero de 2017, el Presidente del Tribunal de Justicia autorizó en el asunto C‑626/15 que el Consejo presentara nuevas pruebas. Mediante auto de 10 de febrero de 2017, el Presidente también decidió suspender el procedimiento en el asunto C‑626/15 hasta el final de la fase escrita del procedimiento en el asunto C‑659/16. Además, mediante auto del mismo día, el Presidente acordó acumular los asuntos C‑626/15 y C‑659/16 a efectos de la fase oral y de la sentencia.

45.

La vista oral, en la que participaron la Comisión, el Consejo y las partes coadyuvantes, con la excepción del Reino de Bélgica, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos y la República de Finlandia, se celebró el 13 de marzo de 2018.

46.

Como consecuencia de una solicitud presentada por el Consejo en el asunto C‑626/15, el Tribunal de Justicia actúa en dicho procedimiento como Gran Sala, de conformidad con el artículo 16, apartado 3, de su Estatuto. De conformidad con el artículo 29, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia acordó remitir los asuntos acumulados C‑626/15 y C‑659/16 a la misma Sala.

47.

En el asunto C‑626/15, la cuestión de la admisibilidad del recurso interpuesto por la Comisión es de suma importancia. A diferencia de lo que sucede en el asunto C‑659/16, el Consejo y muchos de sus coadyuvantes niegan firmemente que la Decisión de 2015 impugnada por la Comisión en el procedimiento C‑626/15 pueda ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE. Se basan, en esencia, en dos argumentos: En primer lugar, afirman que se trata de una mera decisión del Coreper y no de una decisión del Consejo, y, en segundo lugar, que esta decisión no tiene efectos jurídicos vinculantes.

48.

Como tal, no cabe duda de que el Coreper no es una institución de la Unión, dotada por los Tratados de competencias, sino que constituye un órgano auxiliar del Consejo que efectúa, para este último, tareas de preparación y de ejecución ( 22 ) (artículo 240 TFUE, apartado 1, primera frase).

49.

El hecho de que el Coreper solo pueda adoptar determinadas decisiones de procedimiento (artículo 240 TFUE, apartado 1, segunda frase, y artículo 19, apartado 7, del Reglamento interno del Consejo) y, por lo tanto, no esté facultado para ejercitar el poder de decisión que corresponde, conforme a los Tratados, al Consejo ( 23 ) no supone que sus acciones se sustraigan al control ejercido por el juez de la Unión. Es más, los actos del Coreper son atribuibles al Consejo. Si el Coreper actúa de forma ilegal, el Consejo deberá responder por ello ante los tribunales de la Unión. Esta opinión se ve respaldada por la idea de tutela judicial completa y pleno control judicial en relación con todos los actos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión que subyace en el artículo 263 TFUE.

50.

Es cierto que en muchos casos hay un acto separado del Consejo que únicamente ha sido preparado por el Coreper. En ese caso, dicho acto del Consejo queda sometido al control judicial, mientras que los actos preparatorios del Coreper no pueden ser impugnados de forma separada ante los tribunales.

51.

Sin embargo, la situación es diferente cuando, excepcionalmente, solo entra en acción el Coreper, mientras que el Consejo, a nivel ministerial, no opera en absoluto. En tal caso, el acto del Coreper constituye el término del correspondiente procedimiento ( 24 ) y la postura del Consejo como institución de la Unión queda definitivamente fijada con dicho acto del Coreper. ( 25 ) Así sucede con los hechos acaecidos en el año 2015 que dieron lugar al asunto C‑626/15. De ello se deduce que la Decisión de 2015 es un acto del Consejo que debe quedar sometido al control judicial por parte del juez de la Unión.

52.

Según reiterada jurisprudencia, se consideran «actos impugnables», en el sentido del artículo 263 TFUE, todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios. ( 26 )

53.

Para determinar si el acto impugnado produce (o debe producir) tales efectos hay que atenerse a su esencia, ( 27 ) que debe apreciarse en función de criterios objetivos. Entre estos cabe destacar el contenido del acto, pero también se deben tomar en consideración, en su caso, el contexto en que se adoptó y las facultades de la institución que fue su autora. ( 28 ) La intención del autor ( 29 ) también desempeña un papel, siempre que pueda determinarse de manera objetiva.

54.

Contrariamente a lo que parece considerar el Consejo, no se trata de la cuestión de si el documento de reflexión presentado a la CCRVMA es impugnable como tal. Lo que ha de comprobarse es si la Decisión adoptada en 2015 por el Coreper de presentar el documento de reflexión a la CCRVMA en nombre de la Unión y de sus Estados miembros produce efectos jurídicos obligatorios y, por tanto, puede ser calificado como un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE.

55.

En primer lugar, en lo que respecta al contenido de la Decisión de 2015, esta indica que el documento de reflexión sobre el establecimiento de un área marina protegida en el mar de Weddell debe ser presentado a la CCRVMA conjuntamente en nombre de la Unión y de sus Estados miembros y no únicamente en nombre de la Unión. Este dato sugiere claramente que la Decisión de 2015 produjo efectos jurídicos puesto que limitaba las opciones de actuación de la Comisión con vistas a su presencia en la 34.a reunión anual de la CCRVMA de 2015. En particular, esta Decisión impedía a la Comisión ejercer su competencia para representar a la Unión en el exterior (artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase) más allá de una acción internacional conjunta con los representantes de los Estados miembros.

56.

Por lo que se refiere, a continuación, al contexto en el que se inserta la Decisión de 2015, hay que hacer referencia a la posición plurianual adoptada por el Consejo en 2014. ( 30 ) Esta asigna expresamente a los «órganos preparatorios» del Consejo competencias de examen y decisión destinadas a concretar en un «procedimiento simplificado» la posición de la Unión sobre las distintas cuestiones que hayan de tratarse en las reuniones anuales de la CCRVMA. El documento de reflexión controvertido en el asunto C‑626/15 fue remitido al Coreper precisamente en el marco de dicho procedimiento simplificado. Esta circunstancia también apoya la hipótesis de que la Decisión de 2015 produjo efectos jurídicos obligatorios.

57.

Lo mismo cabe afirmar respecto de la intención de los autores: entre las partes es pacífico que la Decisión de 2015 del Coreper tenía por objeto definir la forma de actuar de los representantes de la Unión en la escena internacional con ocasión de la 34.a reunión anual de la CCRVMA.

58.

En consecuencia, debe considerarse que la Decisión de 2015 debía producir y produjo efectos jurídicos obligatorios.

59.

El Consejo y algunos de sus coadyuvantes pretenden desvirtuar la hipótesis de la existencia de un acto impugnable en el asunto C‑626/15 principalmente con dos argumentos.

60.

En primer lugar, las citadas partes han precisado que, con arreglo al artículo 16 TUE, apartado 1, segunda frase, corresponde al Consejo definir las políticas de la Unión, especialmente por lo que se refiere a la acción exterior de la Unión y a las funciones de representación exterior de la Unión que debe ejercer la Comisión con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase. ( 31 )

61.

Ahora bien, esta objeción no puede prosperar. La existencia, totalmente indiscutible, de la facultad del Consejo con arreglo al artículo 16 TUE, apartado 1, segunda frase, no excluye en absoluto que las disposiciones del Consejo relativas a la acción exterior de la Unión que adopte sobre esta base produzcan efectos jurídicos y puedan ser impugnadas ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. Al contrario, dichas disposiciones confieren efectos jurídicos a la Decisión impugnada y la convierten en un acto susceptible de impugnación en virtud del artículo 263 TFUE.

62.

En segundo lugar, el Consejo y algunos Estados miembros objetan que la Decisión de 2015 carece de efectos jurídicos porque en la misma no se fija ninguna posición de la Unión, en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 9. Fundamentan su tesis en el hecho de que en la 34.a reunión anual de la CCRVMA no se iba a adoptar una decisión formal sobre un área marina protegida en el mar de Weddell, sino que únicamente se debía presentar el controvertido documento de reflexión a la CCRVMA para la preparación de una posible decisión futura.

63.

Esta objeción tampoco resulta convincente, y ello por dos razones.

64.

Por un lado, el artículo 218 TFUE, apartado 9, debe interpretarse en un sentido amplio. ( 32 ) No solo es necesario fijar una posición de la Unión en el sentido de esta disposición cuando en un organismo internacional sea inminente la toma de una decisión específica en relación con un acto que produzca efectos jurídicos, sino también cuando la Unión desee abrir o participar dentro de dicho organismo internacional en un debate que podría llevar a la adopción de un acto con efectos jurídicos, ( 33 ) dado que el objetivo del artículo 218 TFUE, apartado 9, es garantizar que la Unión a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones del organismo internacional correspondiente hable con una sola voz y sus contribuciones en el contexto de este proceso sean autorizadas por sus instituciones competentes.

65.

Por otro lado, el Consejo puede considerar conveniente establecer, de forma voluntaria, una posición común de la Unión en un organismo internacional fuera de los ámbitos regulados en el artículo 218 TFUE, apartado 9. Si lo hace, dicha posición será vinculante y obligará a las demás instituciones de la Unión (artículo 13 TUE, apartado 2, segunda frase) y a los Estados miembros a una cooperación leal (artículo 4 TUE, apartado 3, y artículo 191 TFUE, apartado 4, primera frase).

66.

Por tanto, incluso suponiendo que la Decisión de 2015 no dispusiera, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, la adopción vinculante de una posición de la Unión, sino solo la adopción voluntaria de una posición común fuera del ámbito de aplicación del artículo 218 TFUE, apartado 9, con vistas a iniciar un debate en un organismo internacional, no se pueden negar los efectos jurídicamente vinculantes de dicha Decisión, máxime cuando, mediante la presentación conjunta del documento de reflexión por parte de la Unión y de sus Estados miembros, se dio la impresión a la CCRVMA y a las otras Partes en la Convención de Canberra de que el posible establecimiento de un área marina protegida en el mar de Weddell no entraba dentro del ámbito de la competencia exclusiva de la Unión, o de que, en cualquier caso, esta no podía hablar en solitario sobre este tema. Esto es suficiente para entender que existen efectos jurídicos en el sentido del artículo 263 TFUE. ( 34 )

67.

De acuerdo con lo expuesto, hay que concluir que la Decisión de 2015 constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE. De ello se deduce que el recurso de la Comisión en el asunto C‑626/15 es admisible.

68.

Los recursos en los asuntos C‑626/15 y C‑659/16 estarían fundados si se demostrara que en las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 el Consejo obligó indebidamente a la Comisión a presentar a la CCRVMA los documentos y las posiciones objeto de controversia sobre las previstas áreas marinas protegidas en nombre de la Unión y de sus Estados miembros. En otras palabras, es necesario determinar si la Unión podía participar en los debates y en la toma de decisiones de la CCRVMA también únicamente en nombre propio, es decir, sin la participación de sus Estados miembros, como había propuesto la Comisión.

69.

La Comisión recrimina al Consejo haber infringido la competencia de actuación exclusiva de la Unión en la escena internacional al imponer una actuación conjunta de la Unión y de sus Estados miembros. A este respecto, aduce, tanto en el asunto C‑626/15 como en el asunto C‑659/16, dos motivos. En primer lugar, el Consejo ignoró la competencia exclusiva de la Unión en materia de conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común, con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d) (primer motivo), y, en segundo lugar, no tuvo en cuenta la existencia de una competencia exclusiva de la Unión, con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2, tercer supuesto, debido al riesgo de afectar o alterar el alcance de las normas comunes (doctrina AETR, segundo motivo).

70.

El éxito de los dos motivos depende, en última instancia, de la cuestión de qué base jurídica material era pertinente para las Decisiones de 2015 y 2016 y de si dicha base jurídica permitía o incluso exigía una actuación exclusiva de la Unión en la CCRVMA. De conformidad con el principio de atribución (artículo 5 TUE, apartados 1, primera frase, y 2, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 1) se exige dicha base jurídica no solo para la acción interior de la Unión, sino también para su acción exterior. ( 35 ) La elección de la base jurídica adecuada reviste una importancia de naturaleza constitucional. ( 36 )

71.

Mediante su primer motivo, la Comisión alega, en esencia, que solo la Unión era competente para presentar los documentos a la CCRVMA, así como para debatir las cuestiones que debían tratarse en las reuniones anuales de 2015 y 2016 de esta organización relativas a las previstas áreas marinas protegidas, dado que todas ellas tenían por objeto la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y, por lo tanto, estaban incluidas en el ámbito de aplicación de una competencia exclusiva de la Unión con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d).

72.

Es cierto que en el ámbito de la política pesquera común se contemplan medidas para la conservación de los recursos biológicos marinos [artículo 1, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1380/2013]. Tales medidas de conservación no se han de limitar necesariamente a las aguas de la Unión, sino que pueden aplicarse como parte de la política exterior en materia de pesca también fuera de esas aguas, a condición de que se refieran a actividades llevadas a cabo por buques pesqueros de la Unión o por nacionales de los Estados miembros [artículos 1, apartado 2, letras c) y d), y 28 del Reglamento n.o 1380/2013]. ( 37 )

73.

Sin embargo, la política pesquera común en modo alguno es la única materia concebible para la aplicación de medidas de la Unión para la conservación de los recursos biológicos marinos. Es cierto que históricamente ha sido la base material de las medidas de conservación que debían adoptarse a escala comunitaria. ( 38 ) No obstante, como demuestra una simple lectura del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d), ( 39 ) en la actualidad los Tratados distinguen expresamente entre las medidas de conservación de los recursos biológicos marinos adoptadas dentro de la política pesquera común y las medidas de conservación de los recursos biológicos marinos adoptadas en el marco de las demás políticas de la Unión.

74.

Como era de esperar, en este contexto el Consejo y sus coadyuvantes defienden el punto de vista de que las áreas marinas protegidas previstas en el marco de la CCRVMA no se refieren a la política pesquera común, sino más bien a la política de medio ambiente y, en su caso, a la investigación, ámbitos en los que las competencias son compartidas entre la Unión y los Estados miembros [artículo 4 TFUE, apartado 1, en relación con los apartados 2, letra e), y 3].

75.

Ambas partes defienden sus respectivas posiciones con sorprendente fuerza. El Consejo y algunos de sus coadyuvantes acusan solapadamente a la Comisión de querer impedir por todos los medios una actuación internacional de los Estados miembros, mientras que la Comisión insinúa que el Consejo busca desesperadamente una base jurídica que posibilite la intervención de los Estados miembros junto a la Unión.

76.

A este respecto, me permito señalar que la elección de la base jurídica debe fundamentarse en elementos objetivos susceptibles de control judicial, entre los que figuran, en particular, la finalidad y el contenido de la decisión impugnada, ( 40 ) pero también el contexto en el que se inscribe esta decisión. ( 41 )

77.

Por el contrario, la evaluación subjetiva y las intenciones políticas generales de quienes participen en la elección de la base jurídica carecen totalmente de importancia. ( 42 ) Si el Consejo, a la hora de establecer la base jurídica para la adopción de un acto de la Unión en el ámbito de la acción exterior, pretendiese impedir la actuación exclusiva de la Unión y facilitar la participación de los Estados miembros junto con la Unión, ello podría constituir incluso una desviación de poder en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo segundo.

78.

A este respecto, también carece de pertinencia la base jurídica empleada para la adopción de otros actos de la Unión que, en su caso, presenten características similares o estén estrechamente relacionadas con las decisiones impugnadas ( 43 ) (por ejemplo, la aprobación de la Convención de Canberra en nombre de la Comunidad Económica Europea, así como la participación de la Comunidad o de la Unión en las anteriores decisiones de la CCRVMA). Según reiterada jurisprudencia, una mera práctica del Consejo no puede modificar las normas de los Tratados y, por consiguiente, no puede crear un precedente que vincule a las instituciones de la Unión. ( 44 )

79.

El presente asunto muestra de forma muy clara que el previsto establecimiento de áreas marinas protegidas en la Antártida presenta vínculos tanto con la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común como con los ámbitos del medio ambiente y la investigación regulados en el TFUE. Por un lado, las áreas marinas protegidas previstas en el marco de la CCRVMA contribuyen a la conservación e investigación de los recursos vivos marinos antárticos (artículo II, apartado 1, de la Convención de Canberra), es decir, a un objetivo de política medioambiental y, en su caso, de investigación y, por otro, deben permitir una utilización racional de estos recursos (artículo II, apartado 2, de la Convención de Canberra), es decir, en particular, una pesca sostenible.

80.

En consecuencia, para su participación en el establecimiento de las previstas áreas marinas protegidas, en teoría, la Unión tendría a su disposición tanto sus competencias en el marco de la política de medio ambiente (título XX del TFUE) ( 45 ) y, en su caso, de la política de investigación (título XIX del TFUE), como las relativas a la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común (título III del TFUE), debiendo ejercerse estas últimas con arreglo a la cláusula transversal contenida en el artículo 11 TFUE, teniendo en cuenta las exigencias de la protección del medio ambiente y un enfoque ecosistémico (artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 1380/2013).

81.

En una situación de estas características, cuando caben varias bases jurídicas, conforme a reiterada jurisprudencia recaída tanto en relación con la acción interna como exterior de la Unión, deberá atenderse al objeto principal. Si el examen de un acto, como ocurre en el presente caso, muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Solo muy excepcionalmente podrá adoptarse un acto sobre las distintas bases jurídicas pertinentes, a saber, cuando el acto persiga al mismo tiempo distintos objetivos o incluya varios componentes que estén inseparablemente unidos, sin que pueda considerarse que uno es accesorio con respecto al otro. ( 46 )

82.

Como ya he señalado, ( 47 ) la determinación del objeto principal no puede suponer en el plano vertical una ampliación de las competencias de la Unión con respecto a los Estados miembros, de lo contrario se violaría el principio de atribución de competencias (artículo 5 TUE, apartados 1, primera frase, y 2, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 1). En cambio, la determinación del objeto principal es aplicable de forma automática en el plano horizontal, es decir, cuando esté fuera de toda duda que la Unión es competente respecto a todos los componentes de una acción de las que tiene previstas y solo quede por elegir la competencia correcta entre las varias existentes.

83.

Así sucede en el presente asunto. Está fuera de toda duda que la Unión dispone de competencias en el ámbito del medio ambiente, la investigación y la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común que, tomadas conjuntamente, son ciertamente suficientes para participar en el marco de la CCRVMA en todas las medidas cubiertas por las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, en concreto, en el debate y la decisión sobre el establecimiento de distintas áreas marinas protegidas en la Antártida. Las partes discuten únicamente acerca de cuál de estas competencias de la Unión había que elegir con todas las consecuencias que ello puede tener para la presencia independiente de los Estados miembros a nivel internacional junto a la Unión.

84.

En primer lugar, por lo que al aspecto de la investigación se refiere, opino que esta desempeñó un papel meramente marginal en todas las medidas previstas por la CCRVMA a que se refieren las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016.

85.

Es cierto que las previstas áreas marinas protegidas en la Antártida también deben servir para mejorar la investigación de los ecosistemas marinos, motivo por el cual en los documentos controvertidos se alude en repetidas ocasiones a esta. ( 48 ) Sin embargo, las actividades de investigación previstas no constituyen un fin en sí mismas, sino que están destinadas a servir al objetivo general de la conservación de los recursos marinos vivos de la Antártida, tal y como propugna la CCRVMA, en consonancia con las disposiciones de la Convención de Canberra y del Tratado Antártico. Por lo tanto, la investigación realizada en las áreas marinas protegidas obedece a un verdadero enfoque medioambiental y debe ser considerada, en última instancia, como una medida de apoyo al servicio de la protección del medio ambiente.

86.

Lo mismo cabe afirmar respecto de la Decisión impugnada de 2016 en relación con las zonas especiales previstas para la investigación del retroceso de los glaciares. Es cierto que a primera vista la denominación concreta de estas áreas como «zonas de investigación» parece indicar que, en las mismas, el aspecto de la investigación resulta predominante. Sin embargo, examinado con mayor detenimiento, también en estas áreas especiales es prioritaria la investigación de los ecosistemas y fuerzas de la naturaleza con el fin de proteger mejor el clima y la flora y fauna de la Antártida. Por lo tanto, aquí el objetivo principal también lo constituye el medio ambiente y no la investigación como tal.

87.

En resumen, los componentes de investigación de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 deben considerarse accesorios, de modo que para la aprobación de estas decisiones no era necesario recurrir a una base jurídica de investigación, tampoco en combinación con otras bases jurídicas.

88.

La cuestión principal en el presente asunto radica en la distinción entre las políticas de medio ambiente y pesquera. Este aspecto, en el que las partes en los asuntos C‑626/15 y C‑659/16 centraron acertadamente su atención, ha sido tratado hasta ahora por la jurisprudencia solo de forma marginal, ( 49 ) con la consecuencia de que apenas se han desarrollado criterios claros y prácticos. El Tribunal de Justicia se ha limitado a declarar que una medida no puede entrar dentro del ámbito del medio ambiente por el solo hecho de que tenga en cuenta las exigencias de la protección del mismo, puesto que dichas exigencias deben ser respetados en todas las políticas con arreglo a la cláusula transversal contenida en el actual artículo 11 TFUE. ( 50 ) El Tribunal de Justicia también ha recordado que las disposiciones de los Tratados sobre el medio ambiente dejan intactas las competencias que posee la Unión en virtud de otras disposiciones de los Tratados. ( 51 )

89.

Hasta ahora el Tribunal de Justicia ha abordado con mucha más frecuencia la cuestión de cómo deben distinguirse la facultades de las instituciones de la Unión en el ámbito de la política comercial común (artículo 207 TFUE, apartado 1) de las relativas a otras políticas, en particular la política medioambiental (artículo 192 TFUE). ( 52 ) Según reiterada jurisprudencia, el mero hecho de que un acto de la Unión pueda tener ciertas repercusiones sobre el comercio con uno o varios terceros países no basta para concluir que dicho acto deba incluirse en la política comercial común. En cambio, tal acto será de naturaleza comercial cuando tenga como objeto específico dicho comercio al estar dirigido, en lo esencial, a promover, facilitar o regular el mismo y produzca efectos directos e inmediatos en este. ( 53 )

90.

Estos criterios pueden servir, mutatis mutandis, también como guía para la delimitación que debe realizarse aquí entre la política pesquera y la de medio ambiente. De acuerdo con ellos, el mero hecho de que un acto de la Unión pueda tener ciertas repercusiones sobre la pesca no basta para concluir que dicho acto deba incluirse en la política pesquera común. De hecho, tal acto solo puede ser considerado como una medida genuinamente pesquera en caso de que:

91.

En sentido inverso, el mero hecho de que un acto de la Unión tenga en cuenta las exigencias de la protección del medio ambiente, como debe suceder siempre de conformidad con el artículo 11 TFUE, no basta para concluir que dicho acto deba incluirse en la política medioambiental, para ello es necesario que dicho acto se centre en la protección del medio ambiente.

92.

Si se analizan los objetivos, el contenido y el contexto ( 54 ) de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 a la luz de estos criterios, no puede negarse que las previstas áreas marinas protegidas en la Antártida producirán con sus prohibiciones y limitaciones de pesca efectos directos e inmediatos sobre la misma. Sin embargo, en ninguna de estas áreas marinas protegidas constituye un aspecto primordial la promoción, la facilitación o simplemente la regulación de las actividades de pesca, sino que esta quedará totalmente prohibida en determinadas áreas específicas durante varias décadas como resultado de una amplia gama de medidas medioambientales y en otras solo se tolerará dentro de ciertos límites.

93.

El objetivo esencial de las previstas áreas marinas protegidas es la conservación, investigación y protección de los ecosistemas, la biodiversidad y los hábitats en la Antártida, así como hacer frente a las repercusiones negativas del cambio climático en esta región de capital importancia para el clima mundial. ( 55 ) Las especies protegidas no se circunscriben en absoluto a aquellas que son objeto de la pesca comercial, sino también, por ejemplo, a las aves (incluidos los pingüinos) y los mamíferos marinos (como focas y ballenas).

94.

Si bien es cierto que el contenido de las disposiciones propuestas por la CCRVAM para el establecimiento de distintas áreas marinas protegidas regula de forma pormenorizada la actividad de los buques de pesca, lo hace en el sentido de prohibirla en gran medida, y solo permitirla excepcionalmente en algunas pequeñas zonas con arreglo a condiciones estrictas ( 56 ). Cabe destacar igualmente que las disposiciones en cuestión no se limitan a las actividades pesqueras, sino que también prohíben, por ejemplo, la eliminación o vertido de residuos. ( 57 ) Por otra parte, está previsto investigar la forma en que evolucionan los ecosistemas en zonas de áreas marinas protegidas con actividades pesqueras y sin tales actividades, ( 58 ) lo que no constituye una auténtica medida de política pesquera.

95.

El contexto en el que se insertan las previstas áreas marinas protegidas por sí solo tampoco corresponde a la política pesquera, sino que incluye consideraciones generales sobre el medio ambiente. Ahora bien, es cierto que en la Convención de Canberra la pesca desempeña un papel mucho más destacado que en otros acuerdos internacionales relacionados con el Tratado Antártico, tales como el Protocolo de Madrid. ( 59 ) Como ha señalado acertadamente la Comisión, la regulación de la pesca con vistas a un uso racional de los recursos vivos marinos antárticos, también como fuente de proteínas, tiene un peso en el marco de la Convención de Canberra que no debe subestimarse (véase el artículo II, apartados 2 y 3, de dicha Convención). ( 60 ). No obstante, en el marco de la Convención de Canberra, las partes, y con ello los miembros de la CCRVMA que deciden sobre el establecimiento de áreas marinas protegidas en la Antártida, también asumen una responsabilidad que va más allá de una dimensión puramente económica en materia de protección del medio ambiente antártico frente a todas las formas de injerencia humana dañosa [véase el artículo V, apartado 2, de la Convención de Canberra, en relación con el artículo IX, apartado 1, letra f), del Tratado Antártico]. ( 61 ) Es indudable que esas injerencias de origen humano también pueden producirse al margen de la pesca. El Consejo señala con acierto posibles prospecciones para la extracción de minerales. Por otra parte, me parece que, tarde o temprano, se podría debatir la instalación de parques eólicos.

96.

En este contexto, las previstas áreas marinas protegidas de la Antártida, objeto de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, constituyen auténticos proyectos medioambientales y no medidas de conservación en el ámbito de la política pesquera común.

97.

Puede ser que las exigencias de la protección del medio ambiente, como subrayó la Comisión, también desempeñen un papel importante en el marco de la política pesquera común y hayan creado un enfoque ecosistémico basado en la sostenibilidad (artículo 2 del Reglamento n.o 1380/2013), tal y como exige la cláusula transversal del artículo 11 TFUE. Sin embargo, las áreas marinas protegidas de la Antártida a las que se refieren las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, de acuerdo con su contenido esencial, no constituyen medidas de política pesquera con conciencia medioambiental, sino medidas de protección del medio ambiente con importantes efectos sobre la pesca.

98.

Por lo tanto, el Consejo basó acertadamente las Decisiones de 2015 y 2016 no en la competencia de la Unión para la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común, sino únicamente en la política medioambiental.

99.

Así pues, el presente asunto es completamente diferente al asunto pendiente Deutscher Naturschutzring, ( 62 ) en el que no es objeto de controversia la creación de un área marina protegida en su conjunto, sino solo las medidas específicas relativas a la aplicación de las disposiciones de esta área protegida en el ámbito de la pesca. Tiene sentido fundamentar estas medidas de ejecución concretas en las bases jurídicas relativas a la política pesquera y, por el contrario, fundamentar otras medidas de ejecución más relacionadas con la política medioambiental en las bases jurídicas relativas a dicha política.

100.

Sobre la base de mis anteriores consideraciones, no puede acogerse el argumento de la Comisión según el cual la base jurídica sustantiva de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 la constituye la competencia de la Unión en materia de conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común. Por el contrario, se confirma la opinión del Consejo y de sus coadyuvantes de que debía recurrirse a las competencias medioambientales de la Unión.

101.

No obstante, sería prematuro desestimar el primer motivo alegado en los asuntos C‑626/15 y C‑659/16 por la única razón de que la Comisión se basó incorrectamente en la competencia exclusiva de la Unión para la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común [artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d)], dado que la verdadera cuestión y mucho más importante que invoca la Comisión en su primer motivo es otra. Como resulta tanto de sus observaciones escritas como de sus alegaciones orales ante el Tribunal de Justicia, la Comisión reprocha al Consejo que en las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 la obligara a presentar los documentos controvertidos ante la CCRVMA conjuntamente en nombre de la Unión y de sus Estados miembros, a pesar de que una actuación exclusiva en nombre de la Unión habría sido posible y suficiente.

102.

Como expondré a continuación, este punto central de la crítica de la Comisión tiene consistencia aunque las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, de conformidad con la postura adoptada por el Consejo y sus coadyuvantes, deban incluirse en la política medioambiental y no en la política pesquera común, opción preferida por la Comisión, dado que en el marco de la política medioambiental no existía una obligación jurídica de colaboración por parte de los Estados miembros con la Unión a través de una actuación conjunta en los órganos de la CCRVMA [véase, a continuación, la sección a)] ni había margen para una participación voluntaria de los Estados miembros [véase más adelante, la sección b)].

103.

El principio ne ultra petita no impide al Tribunal de Justicia estimar el primer motivo alegado en los asuntos C‑626/15 y C‑659/16 por razones distintas a las mencionadas por la propia Comisión. En efecto, el juez no es «la voz de las partes». ( 63 ) Por ello, el Tribunal de Justicia no ha de atenerse únicamente a las alegaciones formuladas por estas en apoyo de sus pretensiones, so pena de verse obligado, en su caso, a fundar su decisión en consideraciones jurídicas erróneas. ( 64 )

104.

Si bien es cierto que la política de medio ambiente pertenece, con arreglo al artículo 4 TFUE, apartado 1, en relación con el apartado 2, letra e), a las competencias compartidas, que no han sido atribuidas ni a la Unión ni a los Estados miembros para su uso exclusivo, la existencia de una competencia compartida no significa necesariamente que en el ámbito exterior deba darse siempre una actuación conjunta de la Unión y de sus Estados miembros en la que para su acción exterior la Unión dependa necesariamente de la participación de los Estados miembros.

105.

El Abogado General Szpunar ha resumido la cuestión de forma muy acertada: ( 65 ) una «competencia compartida» y un «acuerdo mixto» (o, trasladado al presente asunto, una «actuación conjunta en el exterior») son dos cuestiones diferentes. ( 66 )

106.

Es cierto que la Unión, en la mayoría de los casos en que actúa sola en la escena internacional, dispone de una competencia externa exclusiva en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 1 o 2. La existencia de tal competencia exclusiva no es, sin embargo, un requisito imprescindible para que la Unión (es decir, sin la colaboración de los Estados miembros) pueda concluir acuerdos internacionales con terceros países o actuar en organizaciones internacionales.

107.

En este sentido, el Tribunal de Justicia rechazó recientemente, en su sentencia sobre los transportes internacionales por ferrocarril, sentencia COTIF, de forma explícita la idea de que, en un ámbito en el que las competencias de la Unión y sus Estados miembros son compartidas, la Unión no puede tener competencias exteriores salvo que dichas competencias compartidas se hubiesen convertido en competencias exclusivas con arreglo al mecanismo del artículo 3 TFUE, apartado 2 (es decir, en esencia, sobre la base de la doctrina AETR). ( 67 ) De la citada sentencia se colige además que los acuerdos internacionales también pueden ser aprobados exclusivamente por la Unión si se enmarcan en un ámbito de competencia compartida, a condición de que se pueda reunir la mayoría necesaria en el Consejo para tal acuerdo. ( 68 )

108.

Una actuación mixta de la Unión y de sus Estados miembros en la escena internacional debe limitarse a las situaciones en las que la Unión no disponga de suficientes competencias de carácter exclusivo o compartido para actuar sola en relación con terceros países o en organismos internacionales. Únicamente en la medida en que la Unión carezca de competencias propias será exigible en el tráfico internacional la participación de los Estados miembros junto con la Unión. ( 69 )

109.

Esta obligación no se da aquí: es evidente que, en el presente asunto, la Unión disponía, sobre la base de sus competencias en política medioambiental, de suficientes competencias propias para participar en el debate y la decisión sobre el establecimiento de áreas marinas protegidas en la Antártida en el marco de los trabajos de la CCRVMA. Tras ser preguntados, ni el Consejo ni las partes coadyuvantes pudieron nombrar una sola medida en relación con las controvertidas áreas marinas protegidas para la que, en el caso de autos, la Unión hubiera carecido de la necesaria competencia.

110.

En consecuencia, la Comisión tiene razón cuando afirma que, aunque se incluyesen las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 en el ámbito de las competencias compartidas de la política de medio ambiente, no existía ninguna obligación jurídica de aportar los documentos en cuestión a la CCRVMA y de formular las posiciones comunes controvertidas en el seno de la CCRVMA conjuntamente en nombre de la Unión y de sus Estados miembros.

111.

Queda por examinar si, habida cuenta de la utilización de las competencias medioambientales de la Unión, había margen para una actuación voluntaria de los Estados miembros junto a la Unión en la CCRVMA. Lógicamente esto no es predicable de todos los Estados miembros, sino únicamente de aquellos que sean miembros de la CCRVMA, ( 70 ) ya que solo ellos participan en los debates y la toma de decisiones de la CCRVMA.

112.

El punto de partida para las reflexiones sobre esta cuestión debe ser el artículo 2 TFUE, apartado 2, que describe el funcionamiento de las competencias compartidas entre la Unión y sus Estados miembros. Como se desprende de su tenor, esta disposición no solo se aplica a la actividad legislativa, sino en general a la adopción de actos vinculantes y, por tanto, también a la toma de decisiones como las impugnadas en el presente asunto en el ámbito de la acción exterior de la Unión.

113.

De conformidad con el artículo 2 TFUE, apartado 2, las competencias compartidas se caracterizan por el hecho de que los Estados miembros solo pueden ejercer su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya (artículo 2 TFUE, apartado 2, segunda frase). Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya (artículo 2 TFUE, apartado 2, tercera frase).

114.

En el presente asunto, pese a las afirmaciones en sentido contrario formuladas por algunas partes en la vista oral ante el Tribunal de Justicia, no hay indicios objetivos y verificables de que el Consejo no hubiera querido ejercer las competencias de la Unión existentes en el ámbito del medio ambiente. ( 71 ) Al contrario: la Decisión impugnada de 2015 autoriza explícitamente a la Comisión, sobre la base de la política de medio ambiente, a presentar a la CCRVMA, en su 34.a reunión anual celebrada en 2015, un documento de reflexión (también) en nombre de la Unión. También sobre la base de la política medioambiental, la Decisión impugnada de 2016 establece formalmente la posición que debía adoptar la Unión en la 35.a reunión anual celebrada en 2016 de la CCRVMA. Por tanto, no cabe afirmar que en las dos Decisiones impugnadas el Consejo no hubiera hecho uso de la competencia en materia de medio ambiente de la Unión.

115.

Del mismo modo, en el presente caso no hay indicios objetivos y verificables de que, en las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, el Consejo solo hubiera ejercido en parte las competencias de la Unión en materia de medio ambiente por motivos políticos. Es cierto que el Consejo habría podido decidir, a falta de una obligación legal de actuar en el presente asunto, que la Unión no ejerciera plenamente sus competencias en el ámbito del medio ambiente. Es evidente que no siguió este camino. Antes bien, cada una de las dos Decisiones impugnadas tenía por objeto la totalidad de las medidas que debían ser debatidas o adoptadas en el marco de las reuniones anuales de 2015 y 2016 de la CCRVMA con vistas al establecimiento de las áreas marinas protegidas en cuestión. En ningún lugar de las Decisiones impugnadas se indica que la Unión renunciara al ejercicio de sus competencias en política medioambiental respecto a una parte de las medidas ( 72 ) previstas por la CCRVMA y que hubiera querido que dichas medidas quedasen bajo la responsabilidad de los Estados miembros.

116.

El hecho de que, en las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, el Consejo se decidiera finalmente por una actuación conjunta en la CCRVMA en nombre de la Unión y de sus Estados miembros obedece únicamente, en mi opinión, a la circunstancia de que el Consejo equiparó erróneamente ( 73 ) competencias compartidas y actuación conjunta, y no a que la Unión careciera de competencias para determinadas partes de las medidas que debían debatirse o adoptarse en la CCRVMA o a que conscientemente la Unión no tuviera la voluntad de ejercer ciertos aspectos de sus competencias.

117.

En este contexto hay que considerar que la Unión no solo disponía de una competencia en el ámbito de la política medioambiental para todas las medidas que debían debatirse o adoptarse en el marco de la CCRVMA, sino que también la ejerció íntegramente. Así pues, los Estados miembros no podían, con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 2, segunda frase 2, ejercer sus propias competencias respecto de las mismas materias, ni siquiera mediante su mera actuación en la CCRVMA junto a la Unión.

118.

Nada distinto se desprende, por otra parte, del artículo 191 TFUE, apartado 4.

119.

Es cierto que el artículo 191 TFUE, apartado 4, párrafo segundo, aclara que la competencia de los Estados miembros para negociar en las instituciones internacionales y para concluir acuerdos internacionales no se ve afectada. Sin embargo, según señala el tenor de dicha disposición («el párrafo precedente se entenderá sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros […]»), ( 74 ) a los Estados miembros se les garantiza una competencia residual en materia medioambiental exterior únicamente en relación con las materias reguladas en el artículo 191 TFUE, apartado 4, párrafo primero, es decir, en relación con las «modalidades de la cooperación» con las organizaciones internacionales competentes y los terceros países. Pero no se trata de eso en el presente asunto, dado que el objeto de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 no son las «modalidades de la cooperación» entre la Unión y la CCRVMA, sino medidas sustantivas específicas para el establecimiento de áreas marinas protegidas en la Antártida.

120.

Del artículo 191 TFUE, apartado 4, párrafo segundo, no cabe deducir una reserva de competencia general más amplia a favor de los Estados miembros en materia medioambiental. De lo contrario, las competencias en materia de medio ambiente perderían su carácter de competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros, en el sentido del artículo 2 TFUE, apartado 2, y el artículo 4 TFUE, apartado 1, en relación con el apartado 2, letra e), y se convertirían en meras competencias paralelas que en todo momento pueden ser ejercitadas tanto por la Unión como por los Estados miembros y, en su caso, por ambos en paralelo. Esto no sería coherente con la voluntad expresa de los autores de los Tratados de que los principios de la jurisprudencia AETR no se vean afectados por el artículo 191 TFUE, apartado 4, párrafo segundo (antiguo artículo 130 R TCE, apartado 4, párrafo segundo), ( 75 ) lo que sería imposible en el caso de competencias paralelas.

121.

Como mucho cabría la posibilidad de que algunos Estados miembros, de acuerdo con el artículo 193 TFUE, tuviesen la intención de aceptar en la escena internacional estándares medioambientales más rigurosos que la Unión y con este objetivo deseasen participar en su propio nombre en los debates y procesos de toma de decisiones en los organismos internacionales. ( 76 ) No obstante, en este caso tampoco existen indicios objetivos y verificables al respecto. Por el contrario, entre las instituciones de la Unión y los Estados miembros existía un consenso sobre el contenido de las medidas previstas en el seno de la CCRVMA para el establecimiento de áreas marinas protegidas.

122.

En el presente caso tampoco cabe una participación voluntaria de los Estados miembros junto a la Unión, con arreglo al artículo 4 TFUE, apartado 3. Es cierto que esta disposición establece, entre otras cuestiones, que en el sector de la investigación nada impide a los Estados miembros ejercer sus competencias, aun cuando la Unión adopte sus propias medidas. No obstante, los debates y medidas en el seno de la CCRVMA para el establecimiento de áreas marinas protegidas que son objeto de controversia, como ya se ha expuesto anteriormente, ( 77 ) no están comprendidos en el ámbito de la investigación. Por supuesto, esto no excluye que los Estados miembros puedan participar solos o junto con la Unión en otras medidas que deban debatirse o adoptarse en el marco de la CCRVMA y cuyo aspecto principal pertenezca al ámbito de la investigación.

123.

Por último, hay que señalar que algunos Estados miembros tienen intereses territoriales en la Antártida fuera del ámbito de aplicación de los Tratados básicos de la Unión Europea y sus políticas. ( 78 ) No puede excluirse la posibilidad de que dichos Estados miembros, en defensa de sus intereses, participen en nombre propio junto a la Unión en el debate y la toma de decisiones en el seno de la CCRVMA, siempre que sus respectivos intereses se mencionen de forma expresa. Sin embargo, en el presente asunto no existen indicios objetivos y verificables al respecto. Además, las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 que concedían a todos los Estados miembros y no solo a algunos de ellos la posibilidad de participar en la CCRVMA junto a la Unión exceden manifiestamente de lo necesario para la protección de los citados intereses territoriales.

124.

En resumen, procede por tanto anular, de conformidad con el primer motivo alegado por la Comisión en los asuntos C‑626/15 y C‑659/16, las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 en la medida en que establecen que la Unión no presentará ante la CCRVMA los documentos de reflexión o las posiciones objeto de controversia en su propio nombre, sino conjuntamente en el de la Unión y sus Estados miembros.

125.

Con su segundo motivo, la Comisión reprocha al Consejo no haber tenido en cuenta la competencia exterior exclusiva de la Unión consagrada en el artículo 3 TFUE, apartado 2. Considera que las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 afectaron a normas comunes y alteraron el alcance de las mismas, en el sentido de la última parte del artículo 3 TFUE, apartado 2, que codifica la doctrina AETR. ( 79 )

126.

El segundo motivo se formula únicamente con carácter subsidiario. Dado que, según mis anteriores consideraciones, el primer motivo de la Comisión ya lleva a la anulación de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, a continuación solo me ocuparé brevemente del segundo motivo en aras de la exhaustividad.

127.

En primer lugar, la Comisión alega que las medidas para el establecimiento de áreas marinas protegidas previstas en el marco de la CCRVMA podrían afectar a la posición plurianual del Consejo de 2014 sobre la actuación de la Unión en la CCRVMA. ( 80 )

128.

A este respecto, basta señalar que esta posición plurianual, con arreglo a su propio tenor literal, solo se aplica a cuestiones relacionadas con la política pesquera común. Sin embargo, dado que las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, como ya he indicado, ( 81 ) no pertenecen al ámbito de la política pesquera común, sino al de la política medioambiental, no es posible que la posición plurianual de 2014 se vea afectada.

129.

Por otra parte, la Comisión afirma que las medidas para el establecimiento de áreas marinas protegidas previstas en el marco de la CCRVMA podrían afectar a los Reglamentos (CE) n.o 600/2004 ( 82 ) y (CE) n.o 601/2004. ( 83 )

130.

En efecto, el primero de los dos Reglamentos citados prevé medidas técnicas y el segundo medidas de control aplicables a las actividades pesqueras en la zona de la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (Convención de Canberra). Por lo tanto, es evidente que las posibles prohibiciones y restricciones aplicables a la pesca que formaban parte de las previstas áreas marinas protegidas en la Antártida a que se refieren las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 podían afectar o alterar el alcance de estos Reglamentos. Con arreglo a la jurisprudencia pertinente, para que pueda verse afectado o alterado el alcance de normas comunes de la Unión basta con que las medidas que hayan de debatirse y acordarse a nivel internacional estén comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dichas normas, ( 84 ) sin que sea necesario que exista entre ellas una discrepancia con respecto a los contenidos. ( 85 )

131.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que, en el contexto de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, la regulación de la pesca solo tiene una importancia menor y únicamente constituye una parte de las medidas previstas por la CCRVMA para el establecimiento de áreas marinas protegidas en la Antártida.

132.

Por lo tanto, aun en el caso de que la Unión, de conformidad con la última parte del artículo 3 TFUE, apartado 2, dispusiese de una competencia exterior exclusiva respecto de las medidas reguladas en los Reglamentos n.o 600/2004 y n.o 601/2004, dicha competencia exclusiva solo podría servir como base jurídica de forma puntual para determinadas partes de las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016, pero no sería adecuada para servir de base a todas las medidas contempladas en dichas decisiones.

133.

Por lo tanto, de ser el segundo motivo alegado en los asuntos C‑626/15 y C‑659/16 determinante, este debería ser desestimado por infundado.

134.

Si, como he propuesto en el marco del primer motivo, el Tribunal de Justicia declara las Decisiones impugnadas de 2015 y 2016 parcialmente nulas, se plantea la cuestión de si deben mantenerse los efectos de las partes anuladas de dichas Decisiones con arreglo al artículo 264 TFUE, párrafo segundo.

135.

La Comisión señala acertadamente que tal anulación parcial de las Decisiones impugnadas únicamente reviste interés en la medida en que en ellas se ordene una actuación conjunta de la Unión y de sus Estados miembros en el marco de la CCRVMA. Ni la actuación de la Unión en el contexto de la 34.a y la 35.a reuniones anuales de la CCRVMA pierde su base jurídica ni se ven afectados el contenido de los documentos de reflexión presentados por la Unión o de las posiciones defendidas por ella.

136.

Sin embargo, la anulación parcial de las Decisiones impugnadas priva, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, de legitimidad a la actuación de los Estados miembros junto a la Unión en la 34.a y la 35.a reuniones anuales de la CCRVMA. Dado que algunos Estados miembros efectivamente participaron en las decisiones de la CCRVMA adoptadas en las citadas reuniones anuales, sobre todo en la decisión sobre el establecimiento de un área marina protegida en el mar de Ross, podrían plantearse dudas en el tráfico internacional en cuanto al alcance de las obligaciones internacionales contraídas por la Unión y por cada uno de sus Estados miembros.

137.

En este contexto, propongo al Tribunal de Justicia que, con el fin de evitar cualquier inseguridad jurídica, mantenga los efectos de las partes anuladas de las Decisiones impugnadas en virtud del artículo 264 TFUE, párrafo segundo.

138.

A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que, según la solución que propongo, el Consejo ha visto finalmente desestimadas sus pretensiones en ambos casos y la Comisión ha solicitado su condena en costas, procede condenar al Consejo al pago de las costas en ambos asuntos. No obstante, los Estados miembros que intervinieron junto al Consejo como partes coadyuvantes cargarán con sus propias costas en cada uno de los dos asuntos en los que han participado, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.

139.

Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que decida del siguiente modo: