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Document 52026DC0018
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the interim evaluation of the Fiscalis programme for cooperation in the field of taxation for 2021-2027
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la evaluación intermedia del Programa Fiscalis para la cooperación en el ámbito de la fiscalidad 2021-2027
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la evaluación intermedia del Programa Fiscalis para la cooperación en el ámbito de la fiscalidad 2021-2027
COM/2026/18 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 23.1.2026
COM(2026) 18 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
sobre la evaluación intermedia del Programa Fiscalis para la cooperación en el ámbito de la fiscalidad 2021-2027
{SWD(2026) 9 final}
1.Introducción
El Programa Fiscalis es una de las principales iniciativas de cooperación para prestar apoyo a la aplicación de la política fiscal de la Unión Europea. Ayuda a los Estados miembros a desarrollar y gestionar grandes sistemas fiscales transeuropeos basados en las tecnologías de la información. El Programa proporciona un marco para mejorar el funcionamiento del mercado interior mediante el refuerzo de la cooperación entre los países participantes, sus autoridades tributarias y sus funcionarios. Respalda la aplicación de la legislación de la UE en el ámbito de la fiscalidad y la lucha contra el fraude y la evasión fiscales y la planificación fiscal abusiva mediante el intercambio de información, el apoyo a la cooperación administrativa y el impulso de la capacidad administrativa de los países participantes.
El Programa Fiscalis se creó en virtud del Reglamento (UE) 2021/847 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2021, por el que se establece el Programa «Fiscalis» para la cooperación en el ámbito de la fiscalidad (en lo sucesivo, «el Reglamento del Programa»). De conformidad con el artículo 15, apartado 2, del Reglamento del Programa, la Comisión llevará a cabo una evaluación intermedia, a más tardar, cuatro años después del inicio de la ejecución del Programa y comunicará las conclusiones de las evaluaciones intermedia y final, incluyendo sus observaciones, al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.
El actual Programa Fiscalis (para el período 2021-2027) se ajusta al objetivo original de mejorar la cooperación entre las autoridades tributarias. En la propuesta del Programa Fiscalis, la Comisión reconoció los éxitos de anteriores ediciones del programa, al tiempo que reconocía que debían lograrse avances adicionales en el fomento de la cooperación entre las autoridades tributarias. El Reglamento resultante, adoptado por el Consejo y el Parlamento a raíz del acuerdo sobre el marco financiero plurianual para el período 2021-2027, asigna 269 millones EUR a precios corrientes al Programa Fiscalis, frente a los 223,2 millones EUR del período 2014-2020. Los principales beneficiarios del Programa son las administraciones tributarias de los Estados miembros de la UE. Además, la participación en el Programa está abierta a los países candidatos y candidatos potenciales a la adhesión a la UE, con vistas a fomentar la convergencia y apoyar los objetivos del Programa.
El programa financia tres tipos principales de actividades, a saber: 1) los sistemas electrónicos europeos (SES), necesarios para aplicar la legislación fiscal de la UE; 2) las acciones colaborativas que permitan a las administraciones tributarias y otras partes interesadas reunirse y trabajar juntas; y 3) las acciones de desarrollo de capacidades consistentes en cursos de aprendizaje electrónico y otras actividades en línea y presenciales. Desde su puesta en marcha en 2021, el programa ha prestado apoyo a treinta SES específicos, junto con las aplicaciones conexas y su mantenimiento, lo que representaba más del 80 % del presupuesto a finales de 2024. Además, Fiscalis facilitó 225 acciones colaborativas, incluidas colaboraciones estructuradas, como grupos de proyectos y equipos de expertos, así como reuniones, seminarios, talleres, visitas de trabajo y herramientas de cooperación administrativa, como controles multilaterales. Las iniciativas de formación y desarrollo de capacidades, como los cursos de aprendizaje electrónico, las sesiones de formación informática y los actos agrupados en el marco del Common Learning Event Programme («Programa de actividades de aprendizaje en común»), también se organizan dentro del ámbito de competencias del Programa.
2.Conclusiones de la evaluación intermedia
El presente informe presenta las conclusiones de la evaluación intermedia del Programa Fiscalis para el período 2021-2027, de conformidad con el artículo 15 del Reglamento del Programa y se basa en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que examina en detalle la ejecución y el rendimiento del Programa Fiscalis hasta la fecha (2021-2024). La evaluación intermedia aplica los criterios de mejora de la legislación para evaluar la eficacia, la eficiencia, la coherencia, el valor añadido de la UE y la pertinencia del programa.
1.1.Diseño de la evaluación
Los componentes comunes de los SES constituyeron un objetivo explícito de esta evaluación intermedia. Al mismo tiempo, la evaluación intermedia también actualizó el análisis de las actividades colaborativas en comparación con evaluaciones anteriores 1 . A este respecto, la evaluación se centró en aspectos que son nuevos en el marco del Programa actual o que han experimentado cambios, como el marco de seguimiento y evaluación y los equipos de expertos, que también se examinaron con mayor detalle, ya que se trata de elementos relativamente nuevos añadidos a las actividades colaborativas, que se introdujeron en el marco del Programa Fiscalis 2020.
Desde el punto de vista metodológico, esta evaluación combinaba la investigación documental con información detallada de la investigación de estudios de casos, complementada con investigación específica y general que abarcaba todo el alcance del apoyo del Programa. Se elaboraron cuatro estudios de casos independientes sobre SES específicos. El sistema de gestión de aprendizaje fue objeto del quinto estudio de caso. Este enfoque refleja el principio de proporcionalidad, dado que los SES representan la mayor parte del gasto, y aborda las lagunas en las pruebas de los ciclos de evaluación previos.
Por lo tanto, los estudios de casos seleccionados fueron los siguientes:
·el análisis de las redes de operaciones, que es una plataforma automatizada para detectar el fraude transfronterizo del IVA, como el fraude en el IVA intracomunitario, y el fraude en cascada, al permitir el intercambio de datos en tiempo real entre las autoridades tributarias nacionales y el tratamiento de los datos;
·el directorio central de la Directiva sobre Cooperación Administrativa 6, que es un sistema centralizado de intercambio de información sobre mecanismos fiscales transfronterizos para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de declaración en materia fiscal y prevenir la elusión fiscal;
·el sistema VIES en la red, que es una interfaz basada en la web integrada con el sistema de intercambio de información sobre el IVA (VIES), puesto en marcha en 2001, que permite el intercambio de información relacionada con el IVA entre las administraciones tributarias de los Estados miembros;
·el sistema informatizado para la circulación y el control de los impuestos especiales, que es el sistema de la UE para el seguimiento de la circulación de productos sujetos a impuestos especiales (como el alcohol, el tabaco y los productos energéticos) a fin de mejorar la eficiencia y la seguridad en el control transfronterizo de los productos sujetos a impuestos especiales;
·el sistema de gestión del aprendizaje, que es una plataforma puesta en marcha en 2021 como lugar centralizado para los cursos de aprendizaje electrónico desarrollados como parte de los Programas Aduana y Fiscalis, así como para la organización de actos para el Programa de actividades de aprendizaje en común.
La recopilación de datos realizada para la evaluación del Programa incluye la documentación existente, como los documentos relativos a las políticas y la programación, los informes anuales de situación de Fiscalis y los datos del marco de seguimiento y evaluación, que se revisaron para proporcionar una comprensión y un contexto fundacionales. Se localizó de manera sistemática la información clave y las lagunas para orientar otras etapas de la recogida de datos. Se aplicaron tres métodos diferentes para recopilar datos tanto para los estudios de casos como para la evaluación del Programa:
1)Investigación documental: implicó la revisión de una amplia gama de fuentes pertinentes de datos e información secundarios.
2)Celebración de ochenta y cuatro entrevistas con representantes de:
a.las autoridades tributarias nacionales;
b.la Comisión Europea;
c.operadores económicos y contratistas externos.
3)Tres encuestas específicas separadas:
a.una para los coordinadores nacionales de Fiscalis que forman parte de las autoridades tributarias nacionales de los países participantes, con veintisiete respuestas;
b.encuestas en línea a los usuarios como parte de dos estudios de casos:
I.sobre VIES en la red, 1 248 respuestas;
II.y sobre el sistema de gestión del aprendizaje, sesenta y dos respuestas.
En general, la evaluación tenía por objeto recopilar datos tanto cualitativos como cuantitativos, así como datos sobre la ejecución del Programa y sus repercusiones.
1.2.Eficacia
Los resultados de la evaluación confirmaron en gran medida las principales conclusiones de la evaluación final del Programa Fiscalis 2020, que constató que el programa contribuyó a mejorar el funcionamiento del mercado interior de la UE prestando apoyo a la lucha contra el fraude y la evasión fiscales y la planificación fiscal abusiva. Esto lo reiteraron los coordinadores nacionales de Fiscalis consultados durante la evaluación, que destacaron que los SES, las acciones colaborativas y las actividades de desarrollo de capacidades humanas han seguido produciendo efectos positivos. En términos más generales, varios de los indicadores del marco de seguimiento y evaluación recogidos por la DG TAXUD sugieren una mejora en la salvaguardia de la base imponible de los Estados miembros mediante la reducción del fraude y la evasión fiscales 2 .
La evaluación intermedia valida el papel central del apoyo del Programa Fiscalis a los componentes comunes de los SES a la hora de contribuir a una interacción segura, fiable y eficaz entre las autoridades tributarias y con los operadores económicos, mejorando así la capacidad administrativa y operativa de las autoridades tributarias.
Desde el inicio del ciclo de financiación en 2021, el programa ha respaldado el desarrollo, la implantación, el mantenimiento y la actualización de los componentes centrales de treinta SES, y el número de proyectos informáticos en la «fase de ejecución» ha alcanzado o superado los objetivos establecidos para todos los años desde 2021. Un elemento importante es el aumento de la eficacia de los SES que proporcionan un entorno digital de trabajo para las autoridades tributarias, les permite trabajar en estrecha cooperación y garantiza una comprensión, una aplicación y una ejecución comunes de la legislación fiscal de la UE.
Los SES ofrecen plataformas nuevas y mejoradas que facilitan y agilizan la interacción y fomentan la colaboración directa y la detección de soluciones comunes. Por ejemplo, uno de los aspectos del análisis de las redes de operaciones que más se elogió es el hecho de que es muy eficaz para detectar el fraude en el ámbito del IVA. Esto genera un ahorro de costes, al ofrecer la posibilidad de interactuar rápidamente entre las autoridades tributarias enviando mensajes o compartiendo documentos en el sistema en lugar de tener que recurrir a procedimientos formales de cooperación bilateral más lentos y gravosos.
Las acciones colaborativas financiadas por el Programa recibieron el elogio general de los participantes. Estas acciones han sido reconocidas por su gran calidad y pertinencia para el trabajo diario de las administraciones tributarias. En consonancia con las conclusiones de la evaluación anterior, las consultas realizadas para este ejercicio sugieren que los funcionarios de las administraciones participantes constataron que la gran mayoría de las administraciones tributarias consideran útiles las acciones financiadas por el Programa. Estas observaciones positivas no se limitan a un tipo de actividad. Tanto los equipos de expertos como otras formas de acciones colaborativas reciben un gran elogio. Esto demuestra que el Programa está satisfaciendo las diversas necesidades de sus destinatarios.
El desarrollo de capacidades informáticas y las acciones colaborativas han demostrado ser instrumentos valiosos para reforzar las herramientas y las competencias a disposición de las autoridades tributarias de los Estados miembros, de manera que fortalecen sus capacidades y mejoran su rendimiento operativo. La creación de oportunidades de establecimiento de redes para los funcionarios de la administración tributaria es uno de los objetivos clave de las acciones colaborativas, como también reconocen más del 80 % de funcionarios de las administraciones tributarias de los países participantes. Las acciones colaborativas financiadas por Fiscalis contaron con varios instrumentos de cooperación «reforzados», como visitas de trabajo, controles multilaterales y presencia en oficinas administrativas e investigaciones. Estas acciones, que permiten una interacción bilateral o multilateral directa entre los funcionarios de diferentes administraciones tributarias, se consideran ejemplos emblemáticos de la cooperación fructífera apoyada por el Programa.
El sistema de gestión del aprendizaje introducido para el actual período de financiación ha servido para difundir el material de formación mejor de lo que era posible anteriormente, lo que ha permitido llegar a un público más amplio y ofrecer una mejor experiencia de usuario. La mayoría de los usuarios del sistema de gestión del aprendizaje y las administraciones tributarias consultados durante las evaluaciones confirman que el nuevo sistema añade valor más allá de las iniciativas de los Estados miembros y facilita encontrar información sobre las actividades de formación y aumenta la participación en ellas.
Por medio de sus acciones, el Programa contribuyó a la aplicación uniforme de la legislación fiscal de la UE y, por tanto, a la mejora del funcionamiento del mercado interior de la UE. El apoyo del Programa Fiscalis a los componentes comunes de los SES representa un elemento esencial de la política tributaria de la UE y de su aplicación. Habida cuenta de que la mayoría de las políticas y la legislación en materia tributaria recientes de la UE requieren una solución digital, el desarrollo de capacidades informáticas es indispensable para la puesta en marcha de nuevas iniciativas y acciones.
1.3.Eficiencia
La evaluación señaló múltiples beneficios que los SES han aportado a las autoridades tributarias y a los operadores económicos. La automatización de los procesos ha dado lugar a mejoras notables de la eficiencia, lo que ha permitido a las administraciones tributarias pasar a un entorno sin papel para ahorrar y reorientar recursos de las tareas analógicas a funciones más productivas y estratégicas, como la detección del fraude. Un buen ejemplo de la eficacia de los SES a la hora de detectar el fraude fiscal es el análisis de las redes de operaciones 3 , que también ha dado lugar a importantes ahorros de costes para las autoridades tributarias. Además, estos sistemas han tenido varios efectos positivos indirectos, como la reducción de los tiempos de espera y la disuasión del fraude, lo que facilita la mejora de la actividad comercial y protege los ingresos fiscales de la UE. Los operadores económicos también se benefician de ahorros sustanciales en la asignación de recursos y los costes de verificación del IVA, en particular con VIES en la red y el sistema informatizado para la circulación y el control de los impuestos especiales. Es preciso reconocer que, dado que esta evaluación consistió principalmente en evaluar (a través de estudios de casos en profundidad) la eficacia y la eficiencia de determinados sistemas informáticos (los SES) respaldados por el Programa Fiscalis, no recopiló una cantidad sustancial de nuevas pruebas en lo que respecta a la eficiencia de las demás actividades (distintas de los SES).
Las observaciones recogidas y la documentación revisada confirman que las conclusiones de la evaluación final de Fiscalis 2020 sobre la eficiencia de las actividades no relacionadas con los SES respaldadas por el Programa siguen siendo válidas, a saber, que las acciones colaborativas y de formación son rentables en términos generales. Su participación en el presupuesto global de Fiscalis es pequeña, pero aportan un valor añadido significativo al permitir a las administraciones tributarias nacionales trabajar juntas y desarrollar sus capacidades y competencias en temas de interés pertinentes; en muchos casos, también favorecen la aplicación eficaz y eficiente de los SES. Las observaciones de los beneficiarios (autoridades tributarias nacionales) confirman que las acciones colaborativas siguen considerándose muy eficaces y pertinentes. Al mismo tiempo, y dado que los mecanismos de financiación se han mantenido sin cambios (con la única excepción del modelo de gestión de subvenciones), estas actividades pueden seguir considerándose rentables en general. Por lo tanto, a falta de cambios importantes en la forma en que se llevan a cabo las actividades colaborativas y de formación, nada sugiere que las actividades ajenas a los SES sean menos eficientes que en anteriores ediciones del programa Fiscalis.
La estructura de gobernanza de las acciones del Programa parece ser en general eficiente en determinados aspectos, siendo una estructura relativamente clara para la toma de decisiones, tal como se establece en documentos clave. En general, el sistema ha funcionado bien, pero los niveles de experiencia y capacidad difieren, lo que ha dado lugar a algunos problemas al inicio de la ejecución relacionados con el uso de las subvenciones gestionadas en línea introducidas en el actual marco financiero plurianual y el papel del coordinador de subvenciones. Para reforzar el material y las orientaciones sobre gestión de subvenciones ya facilitados por la Comisión, podría alentarse a las administraciones nacionales a detectar y compartir buenas prácticas entre sí, en el marco de una acción colaborativa existente que reuniera a los funcionarios pertinentes.
El marco de seguimiento y evaluación del Programa Fiscalis, introducido para el actual período de financiación en 2022, con el objetivo general de garantizar «la evaluación eficaz de los progresos del Programa respecto de la consecución de sus objetivos» 4 , puede considerarse una mejora en comparación con su predecesor. Una primera medida del éxito del marco de seguimiento y evaluación en la verificación de los progresos realizados puede verse en la medida en que los indicadores proporcionaron información útil para esta evaluación y, en particular, para evaluar el criterio de eficacia. En conjunto, los indicadores del marco de seguimiento y evaluación recopilan una gran cantidad de datos anualmente, que abarcan una serie de aspectos relacionados con el Programa. La información se recopila a partir de fuentes existentes (por ejemplo, en relación con los sistemas informáticos) o a través de la recogida de datos específicos, en particular mediante una encuesta anual a las autoridades tributarias. Si bien en la evaluación se han utilizado diversos indicadores, así como los resultados de la encuesta anual, la medida en que la información ha proporcionado conocimientos sobre los progresos y los logros es algo limitada y difiere según los tipos de indicadores.
1.4.Coherencia
La coherencia externa del Programa Fiscalis sigue siendo elevada y está en consonancia con las conclusiones de evaluaciones anteriores, a pesar de que el contexto político y de programación de la UE ha evolucionado significativamente para incluir, en particular, medidas posteriores a la pandemia, como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) y el Pacto Verde Europeo. La coherencia se deriva principalmente de la amplia armonización de la política fiscal de la UE con otros ámbitos políticos de la UE. Sin embargo, es alentador que todas las iniciativas señaladas mostraran poco riesgo de solapamiento con Fiscalis y un margen considerable para el refuerzo mutuo. Especialmente evidente para las iniciativas señaladas es el objetivo transversal de digitalización.
El hecho de que la evaluación se centre en un número limitado de sistemas digitales, sin un examen en profundidad de las acciones colaborativas específicas (evaluadas ampliamente en estudios anteriores), significa que es posible que no se hayan recogido algunos ejemplos. Sin embargo, se encontraron ejemplos concretos de sinergias con el Pacto Verde Europeo, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y el instrumento de apoyo técnico, en particular en los ámbitos de la digitalización y la tributación ecológica. Teniendo en cuenta la participación de los países candidatos a la adhesión a la UE en el Programa Fiscalis, se observan vínculos más estrechos entre los distintos programas. Su objetivo es mejorar las sinergias y las complementariedades, por ejemplo, entre las actividades colaborativas y los proyectos de asistencia técnica.
A pesar de la plena coherencia con otras políticas e iniciativas de la UE, la evaluación constató vínculos limitados con el componente Hércules del Programa de la Unión de Lucha contra el Fraude y el Programa para el Mercado Único. Merece la pena examinar las oportunidades perdidas debido a la «coherencia pasiva» y la posibilidad de establecer un futuro mecanismo de coordinación e impulso de las sinergias entre las diferentes iniciativas.
Las importantes sinergias entre las diferentes actividades en el marco del programa Fiscalis, es decir, el apoyo a los sistemas informáticos y las acciones colaborativas, son evidentes. Las acciones colaborativas desempeñan un papel crucial a la hora de apoyar el desarrollo de los sistemas y, en algunos casos, de gestionarlos. A este respecto, el caso del análisis de las redes de operaciones 5 es emblemático: además de apoyar el desarrollo del sistema informático, el Programa Fiscalis financia el equipo de expertos del análisis de las redes de operaciones, que reúne a los usuarios del sistema y desempeña un papel importante en su desarrollo e integración en las actividades de las autoridades tributarias. Sobre la base de las observaciones recogidas de los funcionarios de Eurofisc, incluidos los miembros del equipo de expertos, es muy poco probable que los Estados miembros por sí solos puedan asignar los recursos humanos necesarios para este fin sin la financiación del Programa Fiscalis. En los sistemas informáticos examinados en los demás estudios de casos y en las distintas líneas de actividad del Programa prevaleció una dinámica similar.
Por lo que se refiere al desarrollo de capacidades, la mayoría de los cursos de aprendizaje electrónico sirven para apoyar la ejecución y la aplicación del Derecho de la UE o el empleo de sistemas informáticos específicos financiados por programas. En la actualidad, existen más de novecientos cursos de aprendizaje electrónico en veintinueve lenguas 6 , dirigidos a profesionales aduaneros y fiscales de los sectores público y privado. La evaluación intermedia proporciona pruebas de sinergias y complementariedades claras de Fiscalis con el Programa Aduana. Un ejemplo de ello es el sistema de gestión del aprendizaje, también conocido como el «Portal de Aprendizaje de la UE sobre Aduanas y Fiscalidad» 7 , que promueve la colaboración, la información y el intercambio de capacidades entre los profesionales aduaneros y fiscales, las administraciones nacionales, el comercio y el mundo académico, con el objetivo de crear una ventaja competitiva en toda Europa y optimizar las experiencias de formación. Además, los proyectos que comienzan en paralelo al informe de evaluación en curso, que proporciona material didáctico en el portal relativo a los proyectos del instrumento de apoyo técnico, el Reglamento de Emergencia y Resiliencia del Mercado Interior y la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea en beneficio de las autoridades tributarias y aduaneras, atestiguan el creciente potencial de sinergias para las actividades de desarrollo de competencias humanas.
En general, como se constató en evaluaciones anteriores, las acciones financiadas por el Programa Fiscalis no solo añaden valor por derecho propio, sino que actúan de manera coherente para apoyar la ejecución y la adopción uniformes de la política fiscal de la UE, siendo ambos aspectos esenciales para alcanzar los objetivos del programa. De este modo, las diferentes líneas de actividad del Programa son complementarias y se refuerzan mutuamente, por lo que guardan una gran coherencia interna.
1.5.Valor añadido de la UE
Las observaciones facilitadas por las administraciones tributarias nacionales mediante la encuesta sobre el valor añadido global del Programa Fiscalis son extraordinariamente positivas. La mayoría de los encuestados señalaron que el Programa: 1) genera confianza y conduce a la convergencia entre las administraciones tributarias participantes; 2) contribuye a aplicar las normas de la UE de manera más eficaz, coherente y uniforme, y 3) significa que la legislación de la UE se aplica «en gran medida» de forma más coherente de lo que sería posible sin el Programa Fiscalis. Las respuestas fueron algo más matizadas en lo que respecta a la cuestión de si el Programa añade valor por encima y más allá de las iniciativas nacionales, sin duplicaciones ni solapamientos; aun así, más del 90 % de los encuestados creían que lo hacía en mayor o menor medida. En respuesta a las preguntas de seguimiento, los encuestados informaron de que el Programa Fiscalis ha tenido repercusiones significativas en la eficiencia y la cooperación internacional, en particular a través del desarrollo y la aplicación de sistemas informáticos como VIES y proyectos como «el IVA en la era digital», ambos mencionados por múltiples encuestados.
El Programa genera un alto valor añadido al financiar la digitalización en el ámbito de la fiscalidad, favorecer la colaboración entre diferentes administraciones tributarias de los países participantes en el Programa, ofrecer el desarrollo de capacidades en los sectores público y privado y facilitar la cooperación con los países de la ampliación.
Las conclusiones de la evaluación final del Programa Fiscalis 2020 siguen siendo plenamente válidas. El Programa, así como todos los tipos de sistemas y actividades que financia, aportan un elevado valor añadido de la UE. El Programa Fiscalis apoya la aplicación de la política y la legislación en materia de fiscalidad de la UE, al permitir la colaboración, la coordinación y el intercambio de información entre las administraciones tributarias nacionales, lo que es vital para una aplicación eficaz, eficiente y coherente de la política fiscal de la UE y, de este modo, contribuye a mejorar el funcionamiento del mercado interior y a perseguir una serie de objetivos de política fiscal, como se indica a continuación (véase 2.6. Pertinencia). Sin el programa, las administraciones tributarias nacionales quedarían básicamente a merced de sus propios medios a la hora de aplicar las normas y mecanismos de la política fiscal de la UE, lo que probablemente sería muy perjudicial para todos los aspectos que se han descrito.
1.6.Pertinencia
La evaluación de la pertinencia del Programa se centró en determinar en qué medida los objetivos del programa estaban en consonancia con las necesidades y los retos de la política fiscal de la UE, en particular con la digitalización, la colaboración entre administraciones y la formación. En resumen, la evaluación constató que: 1) seguían presentes los retos y las necesidades subyacentes que el Programa pretende abordar; 2) la importancia de los SES para el funcionamiento diario tanto de las autoridades tributarias como de los operadores económicos era elevada y creciente, y 3) las acciones colaborativas y la formación también eran muy pertinentes.
En general, no se recibieron comentarios negativos de las partes interesadas consultadas para este estudio sobre la medida en que el programa responde a las necesidades y prioridades políticas de la UE en el ámbito de la fiscalidad, ni comentarios en que se destaquen deficiencias o áreas de desajuste entre ambas. Algunas partes interesadas señalaron que el diseño del Programa Fiscalis es lo suficientemente flexible en cuanto a la posibilidad de prestar apoyo para abordar cualquier prioridad nueva o emergente, y sobre todo para financiar las soluciones digitales que puedan ser necesarias.
En concreto, en lo que respecta a los sistemas informáticos (es decir, los componentes comunes de los SES), el 86 % de los encuestados estuvo de acuerdo (casi la mitad de ellos «plenamente») en que estos se correspondían con sus necesidades. El 14 % restante respondió de forma neutra; ninguno estuvo en desacuerdo. Esto confirma que, en general, el apoyo del Programa a los componentes comunes de los SES es adecuado para su finalidad, pero sugiere que podría mejorarse el conocimiento del papel del programa en los SES.
Según las autoridades tributarias nacionales que respondieron a la encuesta, las acciones colaborativas se corresponden muy estrechamente con sus necesidades. Casi todos los encuestados estaban de acuerdo con esta afirmación, y más del 70 % estaban «plenamente» de acuerdo. Algunos encuestados explicaron que las acciones colaborativas tienen efectos positivos en las administraciones tributarias y que, sin ellas, habría un mayor riesgo de desajuste con la legislación de la UE y una menor armonización fiscal en toda la Unión. Por lo que se refiere a las acciones de desarrollo de competencias humanas o formación, de nuevo una clara mayoría (86 %) de los encuestados estuvo de acuerdo (algo más de la mitad de ellos «plenamente») en que se corresponden con las necesidades de las administraciones tributarias de la UE (el resto respondió de forma neutra). Esto confirma que tales acciones también son adecuadas para su finalidad, aunque quizá no en la misma medida que las acciones colaborativas mencionadas anteriormente.
Entre las acciones de desarrollo de competencias que se destacaron como especialmente bien adaptadas a las necesidades incluidas en los cursos de aprendizaje electrónico (descritos por un encuestado como «excelentes» en cuanto a exhaustividad y profundidad, interactividad, posibilidades de seguimiento del progreso de los participantes y utilización de tecnologías educativas modernas), así como, más en concreto, la formación y los talleres para recién llegados del Programa de actividades de aprendizaje en común, las sesiones de formación de este Programa sobre el análisis de las redes de operaciones y el sistema electrónico central de información sobre pagos. El estudio de caso sobre el sistema de gestión del aprendizaje aportó más pruebas de la pertinencia de este sistema, que se puso en marcha en 2021 como repositorio único para las actividades de formación y desarrollo de capacidades llevadas a cabo en el marco del Programa Fiscalis (y del Programa Aduana). Se creó principalmente para abordar las dificultades a las que se enfrentaba el personal de la administración tributaria a la hora de localizar materiales de formación y acceder a ellos. Su plataforma centralizada y con opción de búsqueda resolvió el problema de la dispersión de los recursos y mejoró el conocimiento y el uso de la formación de la UE, en particular para los coordinadores de formación que incorporan cursos a los planes de estudios nacionales.
Los objetivos del Programa Fiscalis y las prioridades políticas de la UE se han armonizado, y se centran reforzar del mercado interior, construir un continente neutro en carbono, abordar el crecimiento de la digitalización y el comercio electrónico y contribuir a la equidad y la justicia social mediante la lucha contra el fraude fiscal.
3.Conclusiones y lecciones aprendidas
En la siguiente sección se presentan las principales conclusiones de la evaluación en forma de lecciones aprendidas. También se destacan, cuando procede, los ámbitos susceptibles de mejora que deben considerarse con respecto al futuro del Programa.
La evaluación ha llegado a la conclusión de que el Programa Fiscalis sigue siendo un éxito. Su amplia gama de actividades ha permitido alcanzar grandes logros a través de sus acciones individuales, contribuyendo así de diversas maneras a la consecución de los objetivos del Programa. Además, y lo que es más importante, las diferentes actividades no solo se han reforzado entre sí, sino que están profundamente interrelacionadas: las acciones informáticas, colaborativas y de desarrollo de capacidades suelen actuar como catalizadores entre sí, garantizando que los métodos de trabajo y las prioridades estén en sintonía y que se establezcan gradualmente relaciones colegiadas y confianza entre funcionarios de las administraciones tributarias de diferentes países. En particular, sería imposible aplicar políticas respaldadas por sistemas informáticos ambiciosos sin una plataforma para que los funcionarios pertinentes desarrollen una visión y un enfoque compartidos sobre cómo alcanzar objetivos comunes, en particular en la fase preparatoria.
Lección 1. Sobre la pertinencia permanente del Programa Fiscalis
Fiscalis ha demostrado ser suficientemente adaptable para seguir ajustándose a las necesidades de las partes interesadas y al entorno político en general. Esto se deriva del diseño del Programa, que garantiza que tanto sus objetivos como la selección de acciones estén impulsados por las políticas a las que presta apoyo. El Programa se ajusta, ante todo, a la política fiscal de la UE que, dado que está estrechamente coordinada con políticas e iniciativas más amplias, como la transición hacia una energía limpia y la descarbonización, la transición digital y la ampliación de la UE, beneficia a la ciudadanía y a las empresas, al impulsar la realización del mercado único de la UE, eliminar las barreras transfronterizas e internacionales y fomentar la cooperación entre las administraciones nacionales. Esto incluye no solo el Programa Aduana, gestionado conjuntamente por la DG TAXUD, sino también el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, el instrumento de apoyo técnico, estrechamente relacionado, y el Pacto Verde Europeo.
Lección 2. Sobre la ejecución y los resultados
El diseño del Programa Fiscalis se basa en las necesidades y es flexible, y las responsabilidades prácticas se asignan en función de las necesidades operativas. Esto ha permitido que el Programa lleve a cabo de manera satisfactoria una amplia gama de actividades, desde proyectos informáticos complejos hasta un gran número de acciones colaborativas estructuradas y ad hoc, pasando por el desarrollo y la implantación de material de formación común. Si bien los logros y las repercusiones varían en función de la naturaleza y la escala de las acciones concretas financiadas, desde el punto de vista de los resultados, el Programa ha cumplido o superado las expectativas u objetivos iniciales en todos los ámbitos, y las percepciones de las partes interesadas sobre el Programa y sus actividades son extraordinariamente positivas. El éxito de la ejecución ha permitido a las autoridades tributarias y, en su caso, a los operadores económicos interactuar de manera segura y fiable.
Se constató que los tres «tipos» principales de acciones del Programa contribuían significativamente a los objetivos específicos de una política fiscal coherente y a la aplicación de la legislación fiscal de la UE, al fomento de la cooperación operativa entre las autoridades tributarias y a la mejora de su capacidad administrativa. También se llegó a la conclusión de que los programas son de gran importancia en el contexto de la ampliación. Este hecho quedó patente en las observaciones generales recibidas de las administraciones nacionales y en los datos de seguimiento de los programas, así como en las conclusiones de los estudios de casos sobre sistemas informáticos específicos y el sistema de gestión del aprendizaje.
Lección 3. Sobre los costes y los beneficios de las acciones financiadas
Dado que los beneficios y los costes del Programa son muy específicos de cada actuación, esto se examinó principalmente sobre la base de estudios de casos en profundidad. Dependiendo de sus funciones y de los ámbitos de la política fiscal, se constató que los cuatro SES examinados generaban importantes beneficios tangibles y ahorros de costes para las autoridades tributarias, la Comisión Europea y, en su caso, por ejemplo, cuando utilizan sistemas informáticos con fines de cumplimiento, para los operadores económicos. Algunos de esos beneficios son: 1) las mejoras de eficiencia derivadas de la digitalización o automatización de tareas anteriormente analógicas; 2) el aumento de la productividad gracias a la posibilidad de compartir más y mejor información de forma fluida; 3) la reducción de los tiempos de espera debido a la disponibilidad instantánea de la información, y 4) las repercusiones directas e indirectas en la reducción del fraude. A modo de ejemplo, el sistema informático de análisis de las redes de operaciones, financiado por el Programa Fiscalis a un coste central de la UE inferior a 7 millones EUR entre 2021 y 2023, dio lugar a la detección de 10 000 operadores fraudulentos, lo que contribuyó a descubrir casi 34 000 millones EUR en transacciones sospechosas. En general, los análisis contrafactuales mostraron que la puesta en común de recursos para crear los sistemas a escala de la UE dio lugar a sistemas que no solo cumplían mejor sus funciones, sino que eran más rentables de lo que podrían haber logrado los Estados miembros por sí solos. Como se ha mencionado anteriormente, las acciones colaborativas y las actividades de desarrollo de capacidades contribuyeron en parte a crear el entorno necesario para que los sistemas informáticos funcionen y se utilicen según lo previsto, así como a garantizar una comprensión y unos enfoques comunes de la legislación fiscal de la UE. El coste relativamente bajo de estas acciones colaborativas y actividades de desarrollo de capacidades se consideró un pequeño precio a pagar, dado el efecto multiplicador generado en términos de aumento de la eficacia de los sistemas informáticos y de dotación a las autoridades tributarias de medios sin papel para colaborar en la consecución de los objetivos del mercado interior.
Lección 4. Sobre la coherencia del Programa y las sinergias con otras iniciativas
La evaluación concluyó que el Programa Fiscalis era plenamente coherente con otras iniciativas de la Comisión en relación con la armonización de los objetivos y la complementariedad de las actividades y los resultados. Se encontraron vínculos concretos con algunos programas (véase la lección 1), mientras que esto fue así en menor medida o no fue así en absoluto con respecto a otros programas, a saber, el componente Hércules del Programa de la Unión de Lucha contra el Fraude, el Programa para el Mercado Único y el Instrumento de Ayuda Preadhesión y la Oficina de Asistencia Técnica e Intercambio de Información.
A pesar del riesgo mínimo de solapamiento con Fiscalis y del margen de refuerzo mutuo incluso en ausencia de coordinación práctica, es posible que se pierdan oportunidades de detección y aprovechamiento de las sinergias. Deben seguir estudiándose las sinergias y las complementariedades con otros programas para mejorar la pertinencia del Programa Fiscalis, en particular con relación a las actividades de desarrollo de competencias humanas o de formación y las iniciativas relacionadas con el proceso de ampliación. Estas sinergias deben continuar y seguir reforzándose para consolidar las ventajas de trabajar de forma concertada con otras políticas e iniciativas.
Lección 5. Sobre la comunicación, la sensibilización y la visibilidad del Programa
Los diferentes tipos de actividades financiadas por el Programa Fiscalis están estrechamente vinculados y funcionan en conjunto para alcanzar los objetivos deseados. Sin embargo, aunque es notorio que los sistemas informáticos del Programa reciben financiación de la UE, muchos funcionarios de las administraciones tributarias y otras partes interesadas no son conscientes de que forman parte de Fiscalis. Esto limita el intercambio de información y datos entre las partes interesadas y da lugar a una percepción parcial del valor añadido del Programa. A corto plazo, el conocimiento del papel de los sistemas informáticos en el Programa podría abordarse mediante una marca más coherente. Con el tiempo, esto crearía una asociación más estrecha entre las diferentes líneas de actividad que reciben financiación y aumentaría la visibilidad del Programa.
Lección 6. Sobre la mejora progresiva del sistema de gestión del aprendizaje
A través del estudio de caso sobre el sistema de gestión del aprendizaje, la evaluación reveló que, en su conjunto, la plataforma era de alta calidad 8 y añadía un valor significativo a un coste razonable. Aunque las conclusiones fueron en términos generales positivas, en el estudio de caso también se observaron varios ámbitos susceptibles de mejora gradual. Entre ellos: 1) la mejora del diseño y la funcionalidad del sistema de gestión del aprendizaje en lo que respecta a la función de búsqueda, una mayor personalización para los usuarios registrados y la adición de más versiones lingüísticas; 2) la incorporación de material de formación pertinente de las administraciones nacionales y otras organizaciones; y 3) la concentración de los esfuerzos de comunicación para impulsar el uso de la plataforma. Se están manteniendo conversaciones con varios servicios de la Comisión (a saber, SG REFORM, DG GROW, EUIPO) con vistas a que utilicen la plataforma del sistema de gestión del aprendizaje.
Lección 7. Sobre el marco de seguimiento y evaluación
El nuevo marco de seguimiento y evaluación adoptado para el actual período de programación ya supuso un paso hacia un marco más manejable y significativo. Sin embargo, siguen existiendo retos, entre ellos algunos ya experimentados con el anterior marco de seguimiento y evaluación, como un número excesivo de indicadores, procesos gravosos para las autoridades nacionales y la Comisión, y una utilidad limitada de los informes y análisis elaborados. Las vías de mejora incluyen: 1) minimizar la cantidad de datos primarios que deben recogerse, lo que ayudaría a hacer frente a la fatiga causada por las consultas (asociada en algunos casos a la multiplicidad de solicitudes de información); 2) aprovechar más los datos existentes para determinar indicadores o valores de referencia de mayor valor informativo; y 3) reducir el número de indicadores, en particular a nivel de los resultados, en los casos en que la correlación con el rendimiento del Programa es a menudo baja y difícil de comparar entre acciones. En relación con la última cuestión, se prevé una mayor racionalización de la información sobre el rendimiento a partir del próximo marco financiero plurianual que se basará en un marco simplificado para el seguimiento del gasto presupuestario y la presentación de informes sobre el rendimiento de una manera más sencilla, coherente y menos gravosa.