COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 3.10.2024

COM(2024) 436 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Evaluación final de Eurostars-2

{SWD(2024) 470 final}

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Evaluación final de Eurostars-2

1.INTRODUCCIÓN

El programa Eurostars-2 era una asociación público-pública financiada con cargo a Horizonte 2020, el Programa Marco de Investigación e Innovación (I+i) para el período 2014-2020. Tenía por objetivo apoyar a las pequeñas y medianas empresas (pymes) que realizan actividades de investigación y desarrollo (I+D) a través de la cooperación internacional. Era la segunda edición de un programa que comenzó en 2008.

La justificación de este programa se basaba en que las pymes necesitan acceso al mercado, financiación, capacidades y conocimientos para prosperar y competir a escala mundial. A menudo carecen de las capacidades internas y las competencias para lograr los avances innovadores necesarios para su expansión e integración en las cadenas de valor mundiales. La colaboración entre empresas y con organismos públicos de investigación es fundamental para acelerar la difusión y la explotación de los conocimientos. Aunque existen muchos programas e instrumentos nacionales para facilitar la participación de las pymes en proyectos de I+i, la mayoría no apoyan de forma explícita la colaboración internacional en materia de I+i ni se centran en ella.

En el marco del programa Eurostars-2, treinta y tres países participantes y otros cuatro países socios no pertenecientes a la Unión Europea, así como la UE, se centraron en el desarrollo de sinergias entre sus programas de I+i y en la mejora de la cooperación entre los programas nacionales y regionales de I+i en favor de las pymes que realizan actividades de I+D.

Eurostars-2 perseguía tres objetivos:

·La promoción de actividades de investigación que cumplan las siguientes condiciones:

olas actividades se lleven a cabo mediante una colaboración transnacional de pymes que realicen actividades de investigación y desarrollo entre sí o que incluyan a otros agentes de la cadena de la innovación (por ejemplo, universidades, organizaciones de investigación);

ose espera que los resultados de las actividades se introduzcan en el mercado en los dos años siguientes a su finalización.

·Una mayor accesibilidad, eficiencia y eficacia de la financiación pública para las pymes en Europa mediante la coordinación, armonización y sincronización de los mecanismos nacionales de financiación de los Estados participantes.

·La promoción y mayor participación de las pymes sin experiencia previa en investigación transnacional.

La Unión Europea (UE) participó en Eurostars-2 sobre la base de la Decisión 553/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, sobre la participación de la Unión Europea en un programa de investigación y desarrollo, emprendido por varios Estados miembros, destinado a apoyar a las PYME que realizan actividades de investigación y desarrollo 1 («la Decisión»). De conformidad con el artículo 15 de la Decisión, la Comisión Europea debía realizar una evaluación final de Eurostars-2 a más tardar el 31 de diciembre de 2022.

El presente informe proporciona la evaluación final del programa Eurostars-2, que abarca el período comprendido entre el inicio de Eurostars-2, en 2014, y marzo de 2022 2 . El informe se basa en la evaluación intermedia de Eurostars-2 realizada en 2017 3 , en una convocatoria de datos que se puso en marcha en septiembre de 2022 y en los datos de seguimiento disponibles. Los resultados de Eurostars-2 también se incluyeron en la evaluación ex post externa de Horizonte 2020 4 .

2.Contexto y visión general de Eurostars-2

El programa Eurostars-2 se basaba en la experiencia de su predecesor, el programa Eurostars-1, que se ejecutó entre 2008 y 2013. El programa se financiaba en ese momento en virtud del artículo 169 del Tratado CE a través de una contribución acordada de la UE a un programa conjunto entre los Estados miembros y la UE.

El objetivo de Eurostars-1 era apoyar proyectos transnacionales de investigación e innovación orientados al mercado, iniciados e impulsados por pymes que realizaran actividades de I+D con el fin de mejorar su posición competitiva. Las pymes que realizan actividades de I+D fueron reconocidas, y lo siguen estando, como partes interesadas importantes de la economía europea basada en el conocimiento que afronta la competencia mundial. Las conclusiones de la evaluación final del programa Eurostars-1 5 mostraron que la ayuda financiera ayudó a los beneficiarios de Eurostars-1 a desarrollar productos y servicios nuevos o mejorados con los que podían mejorar su posición competitiva, y que el 88 % de los proyectos de Eurostars-1 analizados desarrollaron las innovaciones previstas.

Al igual que Eurostars-1, Eurostars-2 no tenía un enfoque científico o tecnológico específico, sino que apoyaba la colaboración transfronteriza en I+i entre pymes, grandes empresas, organizaciones de investigación y universidades con un fuerte énfasis en la internacionalización.

Siguiendo la práctica anterior de Eurostars-1, se designó a la Secretaría de Eureka como estructura de ejecución de Eurostars-2. La Secretaría de Eureka se creó como oficina operativa de Eureka, una iniciativa intergubernamental establecida en 1985 con el objetivo de promover la cooperación en la investigación industrial 6 .

La contribución financiera de la UE a Eurostars-2 con cargo al presupuesto de Horizonte 2020 se fijó en 287 millones EUR. Para cada proyecto Eurostars-2, la base de financiación consistía en un porcentaje fijo entre la contribución nacional y la contribución de la UE, de acuerdo con la Decisión.

Con arreglo a la Decisión, las tareas de la Secretaría de Eureka respecto de la ejecución de Eurostars-2 incluían:

·la preparación del presupuesto anual de las convocatorias y su organización central (por ejemplo, comprobación de la admisibilidad, evaluación y clasificación de las solicitudes),

·la recopilación de información procedente de los organismos nacionales de financiación para la transferencia de la contribución de la Unión,

·actividades de promoción,

·la presentación de informes al Grupo de Alto Nivel de Eurostars-2 7 y a la Comisión sobre el programa Eurostars-2.

La evaluación intermedia de Eurostars-2 realizada en 2017 sirvió de base para la evaluación de impacto de su iniciativa sucesora, la «Asociación europea en materia de pequeñas y medianas empresas innovadoras», financiada por Horizonte Europa. En dicha evaluación se destacó que los principales beneficios de Eurostars se encuentran en las características específicas del programa, como su planteamiento ascendente, su fuerte enfoque transnacional, la división del trabajo entre la estructura central y las estructuras descentralizadas de los organismos nacionales de financiación. El programa también permite que los beneficiarios introduzcan nuevos productos en un plazo de dos años a partir de la finalización de los proyectos y que las pymes obtengan fondos sin tener experiencia previa en materia de colaboración transnacional en I+i.

Por otra parte, en la evaluación intermedia se señaló que, debido a la descentralización de la estructura, los plazos de concesión de las subvenciones han mostrado un alto nivel de heterogeneidad y, a menudo, la falta de sincronización de los procedimientos obstaculizó la correcta ejecución del programa. El bajo número de Estados participantes activos y la desigual concentración 8 de beneficiarios en dichos Estados limitaron el impacto del programa. Se manifestó cierto grado de incertidumbre en cuanto a la obtención de financiación para los proyectos seleccionados cuando otros proyectos habían agotado la contribución de los Estados participantes.

3.Conclusiones y observaciones de la evaluación final

3.1Metodología y limitaciones de la evaluación

La evaluación final de Eurostars-2 se basa en las conclusiones del estudio externo, que incorpora dos estudios de casos, así como en datos recogidos a través de encuestas y aproximadamente treinta entrevistas a participantes en el programa y a una amplia variedad de partes interesadas (en particular los beneficiarios, los organismos nacionales de financiación, la Secretaría de Eureka y los servicios de la Comisión), complementados con información estadística sobre el programa Eurostars-2 facilitada por la Secretaría de Eureka. La convocatoria de datos publicada en septiembre de 2022 recibió respuestas de sesenta y dos entidades de nueve países distintos y confirmó en gran medida las conclusiones extraídas de las entrevistas realizadas a las partes interesadas.

Entre los datos de seguimiento recogidos se incluyen el número de solicitudes en cada fecha de corte, los países de origen de los solicitantes, el número de proyectos financiados, el presupuesto total de los proyectos, la composición del consorcio para el período de financiación 2014-2020, todos los proyectos de Eurostars-2 aprobados, el presupuesto comprometido para cada Estado participante y país socio en relación con cada fecha de corte y la contribución de la UE comprometida, el plazo de contratación por país para las fechas de corte 1 a 15, así como los informes anuales del programa Eurostars-2 del período 2014-2021.

Dado que alrededor de la mitad de los proyectos Eurostars-2 seguían en curso en el momento de la evaluación, las conclusiones del informe final se proyectan principalmente a partir de las fechas de corte 1 a 5, que ya han concluido.

Debido a la falta de información y de datos más detallados sobre los resultados finales y sobre las repercusiones de los proyectos de Eurostars-2, en la presente evaluación final se incluyen principalmente las percepciones de las entrevistas y la investigación documental, que solo ofrecen una información limitada de los resultados y las repercusiones reales. Aunque la Secretaría de Eureka ha cambiado su sistema de seguimiento como respuesta a la evaluación intermedia (de 2017), en la que se señaló que la información de su base de datos carecía de precisión y no estaba actualizada, en el momento de la evaluación final (de 2022) aún no fue posible evaluar si el nuevo seguimiento ha mejorado la puntualidad y la disponibilidad de los datos, en particular debido a los cambios en curso en el sistema informático de la Secretaría de Eureka.

No obstante, se espera que los cambios en los sistemas informáticos, la sustitución de personal y unas orientaciones más claras en el acuerdo de proyecto conduzcan a una mejora de la situación en el programa sucesor de Eurostars-2, que está sujeto a obligaciones de presentación de informes en relación con las asociaciones cofinanciadas en el marco de Horizonte Europa, con una mayor atención al impacto.

Un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al presente informe 9 ofrece más detalles sobre la evaluación.

3.2Conclusiones de la evaluación final

Sobre la base de los limitados datos disponibles, las principales conclusiones de la evaluación final de Eurostars-2, con arreglo a los criterios de evaluación de «Mejora de la legislación» 10 , son las siguientes:

Eficacia de la ejecución

Entre 2014 y finales de 2021 hubo quince convocatorias conjuntas (al menos dos veces al año), que atrajeron 5 891 propuestas de proyectos. El número de proyectos financiados ascendió a 1 546. Los principales beneficiarios del programa Eurostars-2 fueron pymes que realizaban actividades de I+D (el 66 %) 11 , el 30 % de las cuales no tenía experiencia previa en colaboración internacional antes de su participación en el programa Eurostars-2. Se trataba de un programa de financiación atractivo con un alto índice de éxito (27 %) para las pymes, muchas de las cuales solicitaban financiación de la UE por primera vez en lugar de programas de financiación nacionales o regionales.

Eurostars-2 ha funcionado de manera eficiente y no se han producido retrasos en la aplicación de los planes de trabajo anuales y las convocatorias. La singularidad del programa se basa en la financiación de proyectos colaborativos transnacionales dirigidos por pymes que realizan actividades de I+D. En comparación con el programa Eurostars-1, las normas nacionales de financiación se han armonizado aún más y se han acelerado los procesos administrativos. Por ejemplo, el plazo para la firma del contrato disminuyó significativamente durante la fase de ejecución del programa Eurostars-2 y alcanzó una duración media de 6,6 meses. No obstante, siguen existiendo diferencias significativas entre los países participantes. Los miembros del consorcio de un proyecto estaban sujetos a diferentes normas de solicitud en función de su país de origen y la concesión de subvenciones dependía de la disponibilidad de financiación nacional. Además, aunque el proceso de evaluación centralizado de las solicitudes se considere bien estructurado, a veces los solicitantes también criticaron su falta de transparencia. Según los entrevistados, los complicados procesos de solicitud pueden requerir los servicios de empresas externas para que ayuden en el proceso de solicitud y en la redacción de la propia solicitud del proyecto.

Por lo que se refiere al presupuesto comprometido en el período 2014-2020, el programa Eurostars-2 contó con un presupuesto público total comprometido de 1 140 millones EUR procedentes de los planes de trabajo anuales. Si bien la UE comprometió 287 millones EUR (33,3 %) para la financiación de los proyectos, los propios países participantes en Eurostars-2 comprometieron los 856 millones EUR restantes (66,6 %) a través de recursos nacionales de financiación. No obstante, los fondos no se utilizaron en su totalidad, ya que los resultados de la evaluación no pudieron ajustarse a la financiación nacional disponible por convocatoria. Según los limitados datos disponibles, existe una discrepancia considerable entre el presupuesto previamente comprometido y la financiación real proporcionada, algo que se vio mitigado, en cierta medida, por la introducción de una convocatoria «COVID» adicional con fondos no utilizados. Tras esta convocatoria adicional, solo la infrautilización de fondos de la Unión ascendió ya a 31,4 millones EUR a lo largo del período de vigencia del programa, lo que representa el 10,9 % del compromiso de la UE.

Los importes de las subvenciones comprometidos por los treinta y tres países participantes y los otros cuatro países socios no pertenecientes a la UE diferían significativamente en función del país. Mientras que los importes más elevados de las subvenciones han sido comprometidos por Alemania (112 millones EUR), los Países Bajos (102 millones EUR) y Francia (74 millones EUR), Grecia no ha comprometido ninguna subvención. Cinco países (Alemania, Francia, Noruega, Países Bajos y Suecia) y cuatro países socios no pertenecientes a la UE 12 comprometieron casi la mitad del total de los presupuestos nacionales comprometidos (alrededor del 49 %). Como se ha señalado en el estudio de caso sobre la variabilidad de la participación, debido al diseño del programa, existe una fuerte correlación entre la asignación presupuestaria y la participación a escala nacional. Además, aunque algunos países participantes ofrecieron servicios de apoyo y actividades promocionales que incrementaron la visibilidad del programa Eurostars-2 a nivel nacional, otros organismos nacionales de financiación no disponían de los recursos financieros y humanos necesarios para promover el programa a nivel nacional, lo que dio lugar a un nivel desigual de visibilidad del programa Eurostars-2 en todos los Estados participantes. Asimismo, la incertidumbre a la hora de obtener financiación para los proyectos seleccionados cuando otros proyectos mejor clasificados han agotado la contribución de los países participantes fue una deficiencia clave detectada en la evaluación intermedia. Debido a la falta de información y de datos facilitados para la evaluación final, este aspecto no pudo examinarse a fondo. Sin embargo, dado que el proceso de selección de la asociación no se había modificado desde la evaluación intermedia, no puede descartarse que el problema persistiera a lo largo de Eurostars-2.

En la evaluación externa se señala que la función de la Secretaría de Eureka es importante para la ejecución satisfactoria del programa debido a su amplia red internacional y a su excelente base de datos de expertos con amplios conocimientos en diferentes ámbitos tecnológicos. Sin embargo, en el momento de la evaluación, la Secretaría de Eureka no había facilitado información más detallada en materia de seguimiento y presentación de informes sobre los resultados de los proyectos que permitiera evaluar plenamente los efectos del programa ni la eficacia de su ejecución.

Eficacia e impacto

El programa siguió un planteamiento ascendente, sin un enfoque temático o tecnológico predeterminado. Como consecuencia de ello, los proyectos subvencionados abarcaron diferentes ámbitos tecnológicos. Se ha prestado especial atención a las ciencias y tecnologías biológicas (el 35 % de los proyectos), seguidas de la electrónica, las tecnologías de la información y las telecomunicaciones (el 22 % de los proyectos).

Según la información disponible, el programa Eurostars-2 parece haber tenido un impacto positivo. Dado que alrededor de la mitad de los proyectos estaban en curso en el momento de la evaluación y que el sistema de seguimiento y presentación de informes no permitía un seguimiento adecuado de los resultados, no es posible extraer conclusiones detalladas sobre los resultados finales de los proyectos y sus repercusiones. En general, las pymes beneficiarias han comunicado que han logrado desarrollar nuevas patentes y prototipos, y que han recibido inversiones privadas tras la finalización del proyecto. Los resultados más comercializados fueron los productos (53 %), seguidos de los servicios (28 %) y los procesos (19 %). Los resultados de los proyectos se comercializaron principalmente en Europa, seguida de América del Norte y Asia.

Pertinencia y coherencia

Basándose en la información disponible y en las contribuciones de algunos beneficiarios y algunas partes interesadas durante la evaluación externa, Eurostars-2 se considera un programa de apoyo pertinente para las pymes en el Espacio Europeo de Investigación que permite que distintos tipos de organizaciones colaboren con socios internacionales, sobre la base de financiación proporcionada por sus organismos nacionales de financiación como instituciones de contacto nacionales. Para las pymes, el programa Eurostars-2 constituyó una importante posibilidad de participar en una primera oportunidad de cooperación internacional. Así pues, el programa Eurostars-2 ofreció la oportunidad de reforzar las relaciones con los socios del consorcio, así como de descubrir y llegar a nuevos mercados y contactos internacionales. Las pymes con un número limitado de recursos de I+i tuvieron la posibilidad, a través del programa, de colaborar con otras empresas y desarrollar nuevos derechos de propiedad intelectual, así como aprovechar capacidades que no tienen en sus países de origen.

Las partes interesadas entrevistadas consideraron que el programa Eurostars-2 era un programa de apoyo pertinente para hacer frente a las deficiencias actuales del mercado por la falta de capacidad de innovación de las pymes debido al grado de asunción de riesgos y a los recursos necesarios. En este contexto, el apoyo de Eurostars-2 fue pertinente para que las pymes siguieran desarrollando sus productos, procesos o servicios innovadores mediante el intercambio transnacional de conocimientos. El programa ofreció la posibilidad de iniciar un proceso de aprendizaje cooperativo con socios internacionales de éxito, lo cual no habría sido posible a nivel regional o nacional. Los beneficiarios entrevistados destacaron que, en general, el importe de las subvenciones también era superior al de las subvenciones nacionales o regionales para actividades similares.

4.Conclusiones

Grupo destinatario y alcance del programa

Sobre la base de los datos disponibles, el programa Eurostars-2 se considera un programa de apoyo pertinente para que las pymes desarrollen productos, procesos y servicios nuevos e innovadores, ofreciendo así a las pymes poco familiarizadas con el ámbito de la financiación internacional una primera experiencia de colaboración con socios de fuera de su propio país. Entre los principales beneficios percibidos del programa se encuentran la apertura tecnológica y el planteamiento ascendente. La apertura geográfica y la posibilidad de colaborar con organizaciones asociadas de una amplia gama de los treinta y tres países participantes y otros cuatro países socios no pertenecientes a la UE es uno de los valores añadidos del programa Eurostars-2 en comparación con los programas de financiación regionales o nacionales, que a menudo también tienen porcentajes de financiación más reducidos. El creciente número de solicitudes a lo largo de las quince fechas de corte indica la importancia real del programa para los grupos destinatarios.

Gobernanza y gestión

Existen grandes diferencias en los porcentajes de solicitud y participación entre los Estados participantes y los países socios. Cinco países y cuatro países socios no pertenecientes a la UE comprometieron casi la mitad del total de los presupuestos nacionales comprometidos. Esto se explica en gran medida por el diseño del programa, lo que significa que el presupuesto asignado a escala nacional es un importante factor determinante del número de proyectos financiados con beneficiarios de un país determinado. Los países que proporcionan las aportaciones más importantes cuentan con más participantes. A pesar de la elevada tasa de éxito del 27 %, los fondos no se utilizaron en su totalidad, ya que los resultados de la evaluación no pudieron ajustarse a la financiación nacional disponible por convocatoria, y se puso en marcha una convocatoria adicional para utilizar estos fondos. En general, las conclusiones de la evaluación final indican que la gobernanza de Eurostars-2 por parte de la Secretaría de Eureka, junto con los organismos nacionales de financiación, es una estructura de gobernanza compleja, aunque adecuada, adaptada a las necesidades del programa Eurostars-2.

Productos y resultados de los proyectos Eurostars-2

Debido a la ausencia de información más detallada sobre los resultados finales y las repercusiones de los proyectos Eurostars-2 en el momento de la evaluación final, solo se han podido integrar en esta las observaciones extraídas de las entrevistas, la investigación documental y un número limitado de informes de impacto en el mercado. Se espera que los cambios en los sistemas informáticos, la sustitución de personal y unas orientaciones más claras en el acuerdo de proyecto conduzcan a una mejora de la situación en el programa sucesor de Eurostars-2, que está sujeto a obligaciones de presentación de informes relacionadas con las asociaciones de cofinanciación en el marco de Horizonte Europa, con una mayor atención al impacto. Por lo que se refiere a la ejecución y los resultados de los proyectos, un número limitado de entrevistas con los beneficiarios indican que los participantes en los proyectos Eurostars-2 parecen tener éxito a la hora de desarrollar nuevos procesos, productos o servicios, y de recibir inversiones privadas tras la finalización del proyecto.

(1)

  Decisión n.º 553/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, sobre la participación de la Unión Europea en un programa de investigación y desarrollo, emprendido por varios Estados miembros, destinado a apoyar a las PYME que realizan actividades de investigación y desarrollo (Texto pertinente a efectos del EEE) (europa.eu) .

(2)

Aunque no hay nuevas convocatorias en el marco del programa, los proyectos que reciben apoyo del programa y los pagos complementarios correspondientes se mantendrán hasta 2025.

(3)

 Comisión Europea, Dirección General de Investigación e Innovación; Shaton, M.; Pando, E.; Vicini, I., y otros: Interim evaluation of the Eurostars-2 Joint Programme [«Evaluación intermedia del programa conjunto Eurostars-2», documento en inglés], Oficina de Publicaciones, 2017, https://data.europa.eu/doi/10.2777/357102 .

(4)

 Comisión Europea, Dirección General de Investigación e Innovación: Eurostars-2 final evaluation – Evaluation study of the European Framework Programmes for Research and Innovation for an innovative Europe [«Evaluación final de Eurostars-2: Estudio de evaluación de los Programas Marco Europeos de Investigación e Innovación para una Europa innovadora», documento en inglés], Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2023, https://data.europa.eu/doi/10.2777/333838 .

(5)

 COM(2015) 479, «Evaluación final del programa conjunto Eurostars (2008-2013)».

(6)

  Página de inicio de Eureka (eurekanetwork.org) .

(7)

El Grupo de Alto Nivel Eurostars-2 es el organismo encargado de supervisar la ejecución del programa conjunto Eurostars-2 y, en particular, de la aprobación de los procedimientos operativos para su funcionamiento, la aprobación de la planificación y el presupuesto de la convocatoria y la aprobación de la lista de clasificación de los proyectos Eurostars-2 que se han de financiar.

(8)

Nueve países participantes concentran más de la mitad de todas las pymes de I+D participantes: Alemania, Dinamarca, España, Francia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza.

(9)

SWD(2024) 470.

(10)

  https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox/better-regulation-toolbox_en?prefLang=es . 

(11)

El resto de la financiación se destinó a otras partes interesadas, por ejemplo, a organizaciones de investigación y tecnología.

(12)

Canadá, Corea del Sur, Sudáfrica y Suiza.